任何政治發(fā)展都不可能是抽象的，相反，都是以現(xiàn)實的發(fā)展為基礎，以解決現(xiàn)實問題，推動現(xiàn)實發(fā)展為使命。民主化是政治發(fā)展的核心目標，但是在具體的發(fā)展過程 中，政治發(fā)展并不是為民主化而民主化，而是依據(jù)現(xiàn)實的社會發(fā)展邏輯和可能，為民主化的發(fā)展積累和創(chuàng)造各種政治資源。改革開放為中國的政治發(fā)展提供了新的動 力和空間，在這二十多年的改革進程中，政治發(fā)展與改革實踐有著十分緊密的聯(lián)系，這不僅因為在中國改革戰(zhàn)略中，政治體制改革與經(jīng)濟體制改革具有同等的戰(zhàn)略地 位，而且因為在中國的改革實踐中，權力關系的調整一直是改革的核心問題，而權力關系問題從根本意義上講是政治問題�，F(xiàn)實發(fā)展表明：改革中的權力關系調整給 中國的政治發(fā)展提出了一系列新的課題，中國政治發(fā)展的每一個過程，都面臨如何協(xié)調權力關系的問題。權力的協(xié)調從根本意義上講是體制的變革與創(chuàng)新問題。

　　因而，這二十多年的中國政治發(fā)展一直圍繞著一個十分現(xiàn)實的主題展開：即如何借助權力關系的變化和調整促進體制變革，而同時又如何通過體制的變革和創(chuàng)新來規(guī)范 變化了權力關系。權力與體制之間的相互作用和相互促進，時而為政治發(fā)展提供空間，時而又給政治發(fā)展提出挑戰(zhàn)。這一切決定著改革開放以來的中國政治發(fā)展，構 成了中國政治發(fā)展的現(xiàn)實邏輯。基于這樣的基本認識，本文將通過分析改革以來權力與體制之間的互動關系，把握改革開放以來中國政治發(fā)展的現(xiàn)實邏輯及其未來所 面臨的任務。

　　一、改革與體制內分權

　　權力集中是新中國社會主義經(jīng)濟建設和政治建設的內在要求。在計劃經(jīng)濟條件下，集中權力是計劃經(jīng)濟運作的必要前提。由于計劃經(jīng)濟是以國家全面主導經(jīng)濟和社會 為前提的，所以，權力集中在保證計劃經(jīng)濟有效運作的同時，也決定了國家與社會的基本關系，即國家將社會完全包容在自身體系之中。國家與社會的一元化使得整 個社會的權力關系都納入國家各種體制的控制范圍之內，黨的一元化領導使得這種控制不僅有了體制保證，而且有了政治保證。因而，從總體上講，改革開放前的中 國權力關系是制度化的，雖然比較初級，主要以權力的高度集中和國家各種體制對社會的全面滲透為基礎，但是還是比較好地保持了基本權力關系的穩(wěn)定。這正是國 家經(jīng)歷了“文革”十年動亂之后能夠迅速得以恢復秩序的一個重要政治基礎。

　　但是應該看到，這種權力關系的穩(wěn)定是以強體制控制為基礎的，實際上，在體制內，權力關系既沒有實現(xiàn)平衡，也沒有達到有序。這種由體制力量和政治力量保證的 權力關系，由于過分集中，因而，從根本上講，不利于中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展。毛澤東早在1956年的《論十大關系》中就意識到這一點，強調在保證中央集中的 前提下，要給地方適當?shù)臋嗔�，從而有效地發(fā)揮中央和地方的兩個積極性。[1] 然而，在計劃經(jīng)濟條件下，這種理想狀態(tài)并沒有得到實現(xiàn)，相反在追求這種理想狀態(tài)過程中，權力關系卻陷入惡性循環(huán)之中：即一統(tǒng)就死、一放就亂。計劃經(jīng)濟體制 決定了在這種兩難中，統(tǒng)是唯一的選擇，結果，權力越統(tǒng)越集中，以致最后形成高度集中統(tǒng)一的黨的一元化領導。必須指出的是，這種兩難局面的形成，除與實現(xiàn)權 力集中和分散的具體措施和政策有關，更與由計劃經(jīng)濟體制決定的國家管理體制有關。因為，在條塊分割的體制下，國家管理體制同時存在“條的分散性”和“塊的 分散性”，體制內的雙重分散性，使得權力關系在任何狀態(tài)下都可能存在分散性，在集中的時候，形成的是“條的分散”，在分權的時候，形成的是“塊的分散”。

要克服體制內權力關系內在分散性，唯一辦法就是動用黨的組織和政治力量。[2] 因而，在計劃經(jīng)濟條件下，在穩(wěn)定權力關系的強體制控制中，黨的力量起到了十分重要的作用，而這種作用正是黨的一元領導形成的重要動因之一。

　　1978年的改革，正是在這樣的權力關系和體制背景下展開的，其初期使命有兩個：一是全面糾正和恢復被文革破壞的政治、經(jīng)濟和社會秩序；
二是全面推動中國 經(jīng)濟和社會發(fā)展。前一使命，要求以改革的精神全面修復被文化大革命破壞的政治、經(jīng)濟和社會的領導體制和管理體制，使其正常地發(fā)揮作用；
[3] 后一使命，要求改變權力過分集中的局面，全面激發(fā)中國社會各方面的積極性，以推動經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。所以，鄧小平在十一屆三中全會召開前的中央工作會 議上，以“解放思想，實事求是，團結一致向前看”為精神，同時強調了這兩方面工作，其中著重強調了經(jīng)濟民主，即放權的重要性，他說：“我想著重講講發(fā)揚經(jīng) 濟民主的問題�，F(xiàn)在我國的經(jīng)濟管理體制權力過于集中，應該有計劃地大膽下放，否則不利于充分發(fā)揮國家、地方、企業(yè)和勞動者個人四個方面的積極性，也不利于 實行現(xiàn)代化的經(jīng)濟管理和提高勞動生產(chǎn)率�！痹谶@里，鄧小平已經(jīng)把經(jīng)濟民主，即放權上升到了解放生產(chǎn)力的高度。圍繞著放權，鄧小平提出了經(jīng)濟民主的四個方 面：一是改變集中的計劃經(jīng)濟管理體制，通過權力關系的調整，充分調動國家、地方、企業(yè)和勞動者個人四個方面的積極性，提高勞動生產(chǎn)率。二是擴大生產(chǎn)單位的 自主權，從而“使每一個工廠和生產(chǎn)隊能夠千方百計地發(fā)揮主動創(chuàng)造精神�！比�是保障勞動者物質利益，因為“革命是在物質利益的基礎上產(chǎn)生的”。四是保障作為 經(jīng)濟生產(chǎn)主體的工人、農(nóng)民的民主權利，“包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督�！盵4]

　　中國的改革大船就是在放權的推動下?lián)P帆起航的。政策和實踐表明，這種放權，一開始主要是體制內的，屬于行政性的放權。如地方的財政包干，政府與企業(yè)之間的 分權等等，即使是對中國改革開放具有重大意義的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，也是屬于體制內的行政分權。當時的不少學者認為，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是集體經(jīng) 濟的生產(chǎn)責任制，是集體經(jīng)濟內部生產(chǎn)責任制的特殊形式。[5] 本文之所以把改革初期的分權視為體制內的，主要是因為在改革初期，國家與社會一元結構決定了任何權力關系調整都是在國家體制控制的范圍內展開的，而且任何 的權力因素也都不可能在無所不包的國家體制外獲得自己獨立存在的基礎。由于有國家體制這個外殼，所以，分權在總體上是可控的。體制內行政分權具有兩個基本 特征：一是分權屬于政策性的行政分權；
二是授權主體在分權中處于絕對主導地位，而且隨時可以利用體制和政策的力量重新收回權力。因而，一開始的分權范圍是 比較有效的，主要集中在管理層面上，而且缺乏體制的基礎和法律的保障。[6] 但是，正是這有限的體制內行政性分權，開啟了中國改革的航程，引發(fā)了中國社會權力關系的深刻變化。

　　二、權力與體制的緊張關系

　　雖然改革開放初期的分權實踐首先體現(xiàn)為體制內的行政分權，但是，在鄧小平的改革開放戰(zhàn)略中，這種體制內的行政性分權只是其整個體制內分權的一個方面。因為，在他的改革戰(zhàn)略中，分權不僅在于調動全社會的積極性，而且還在于要改變改革前存在的以黨的一元化領導為基礎的高度集中統(tǒng)一的體制。傳統(tǒng)的體制不改，分 權是達不到應有目的的。所以，鄧小平一開始就把分權問題與民主建設緊密結合起來，從民主建設的高度來認識分權的重要性，其邏輯是：中國要改革、要發(fā)展，必 須解放思想，而民主是解放思想的重要條件。他指出：“解放思想，開動腦筋，一個十分重要條件就是要真正實行無產(chǎn)階級的民主集中制。我們需要集中統(tǒng)一的領 導，但是必須有充分的民主，才能做到正確的集中。當前這個時期，特別需要強調民主。因為在過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集 中，民主太少�！盵7] 因而，在鄧小平看來，體制內的分權必須包括兩個方面：一是體制內的行政分權，其使命是充分調動各方面的積極性，最大限度地解放生產(chǎn)力，推動經(jīng)濟和社會的發(fā) 展。二是體制內的政治分權，其使命就是要克服黨的一元化領導對權力的過分集中，實現(xiàn)民主的制度化。1980年在《黨和國家領導制度》改革一文中，他尖銳地 指出：“權力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)�、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于書記，特別是集中于 第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導�！盵8] 這種體制內的政治分權，不是表現(xiàn)為中央與地方之間的政治分權，而是表現(xiàn)為黨政之間以職能分工為基礎形成的分權，體現(xiàn)為決策過程中權力運作的個人化向集體化 轉變。在改革的實踐中，體制內的行政分權要先于政治分權，具體表現(xiàn)為以經(jīng)濟體制改革作為政治體制改革的先導領先一步，但是這兩種分權在政治上的相互呼應， 在分權開始的時候就已形成，具體表現(xiàn)為改革一開始就以民主為其重要先決條件。因而，這種體制內的分權，一開始就從經(jīng)濟和政治兩個方面作用于國家和社會，從 而形成了強大的經(jīng)濟動員和政治動員。

　　顯然，這種基于分權而形成的經(jīng)濟和政治動員與傳統(tǒng)體制下基于高度權力集中而形成的經(jīng)濟和政治動員有根本的區(qū)別：前者是主體對社會變化的自覺反應，后者是主 體對政治要求的被動反應。更為重要的一點是，鄧小平在強調民主的過程中，高度肯定了利益在動員和組織社會中的重要作用。他指出：“革命精神是非常寶貴的， 沒有革命精神就沒有革命行動。但是，革命是在物質利益的基礎上產(chǎn)生的，如果只講犧牲精神，不講物質利益，那就是唯心論。”[9] 因而，在體制內分權所形成的強大經(jīng)濟和政治動員中，各社會主體都對分權有很強的利益動機，都試圖通過所接觸的權力來最大限度地實現(xiàn)利益的要求并達到自主。

這種社會態(tài)勢在客觀上放大了分權，使其具有很強的“擴展性”，結果導致權力與體制的全面緊張。

　　在這種緊張中，體制處于被動狀態(tài)，而且其力量不是增加，而是減退。這其中的原因在于分權是與體制改革緊密聯(lián)系在一起的，分權的目的之一就是要改變高度集中 的計劃體制。因此，分權的開始，也是傳統(tǒng)體制變革和轉型的開始。對于分權來說，體制的變革，不但使體制對分權“擴展性”的限制能力下降，而且進一步誘發(fā)了 分權“擴展性”。這一近一退，形成的雙倍的分權“擴展力”，從而使本來已經(jīng)緊張的權力與體制關系，陷入了越來越緊張的關系。

　　然而，中國的改革不是激進式的，而是漸進式的。漸進式改革與激進式改革的最大區(qū)別在于：前者是在徹底否定舊體制，破壞舊體制的基礎上進行的；
后者則是在堅 持基本憲法制度，不破壞正常的經(jīng)濟政治秩序的前提下，逐步放松控制，由易到難，循序漸進進行的。[10] 這種漸進式改革決定了在權力與體制的關系中，體制盡管處于被動狀態(tài)，面臨改革，但是還是必須要守住基本的陣地，保持基本的控制，以維持安定，保證秩序。這 種矛盾在改革過程中體現(xiàn)為各種形式的雙軌制的出現(xiàn)，就經(jīng)濟體制改革來說，雙軌制有：價格和市場的雙軌制、所有制結構的雙軌制、部門結構的雙軌制、區(qū)域結構 的雙軌制等等。[11] 各種形式雙軌制的確立，是過渡性改革的要求，是推進改革的策略性選擇，但是，在實際的運作中，它使得整個國家體制走入了二元對立結構：即新舊體制的對立， 可變體制與不可變體制的對立。在這二元對立的體制框架下，權力與體制的緊張出現(xiàn)了兩個全新的景象：一是舊體制對分權的“擴展性“形成約束和限制，由于舊體 制往往是與既得利益聯(lián)系在一起的，所以，這種約束和限制有些是理性的，有些是非理性的；
二是新體制對分權“擴展性”的無能為力，這種無能為力，一方面與新 體制不成熟有關，另一方面與新體制缺乏全面配套的體制支撐有關。這樣，新體制在為分權提供有效的體制空間的同時，也在客觀上放縱了分權的“擴展性”，使分 權很容易突破體制的約束，在體制外獲得生存和發(fā)展的空間。改革開放以來，預算外資金的急劇增長及其對正常財產(chǎn)體制所形成的強大沖擊，都充分說明了這一點。

[12]

　　這兩個景象很快就形成了三個重要的政治后果：一是分權受阻。這主要與舊體制及其所保護的舊利益作祟有關。1986年，鄧小平在分析政治體制改革必要性時就指出：“只搞經(jīng)濟體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那里收權，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制改革�！盵13] 分權不到位，體制改革自然受阻，分權所可能出現(xiàn)的弊端也就隨之放大，從而直接影響政治、經(jīng)濟和社會的正常發(fā)展。二權力腐敗。這一方面與舊體制的權力尋租有 關，另一方面與新體制不健全，存在體制漏洞有關。[14] 權力腐敗對于領導改革的黨和政府來說，(點擊此處閱讀下一頁)

　　是極具危險性的政治挑戰(zhàn)，因為，它會加劇黨、政府與社會之間的緊張關系，削弱黨、政府和國家整體權威。三是權力結構 失衡。這方面最典型的表現(xiàn)就是中央與地方權力關系的失衡。中國是單一制國家，依據(jù)憲法，中央政府擁有對地方的絕對的主導權。但是在改革的實踐中，體制內的 行政分權很快使這種法定關系在實際被顛倒了過來，因為，財政包干的獲利和預算外資金的急劇擴大，使地方財政在整個國家財政的比例急劇上升，形成“窮中央、 富地方”的格局。這不僅直接影響到中央的權威，而且直接影響國家的能力。[15] 四是權力的政治約束失效。在中國權力系統(tǒng)中，由于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，全面掌握國家政權，因而黨內的權力間制約關系往往是國家權力系統(tǒng)中權力制約關系的重 要決定力量。但是，隨著計劃經(jīng)濟體制的式微，各級黨委實際使命從最大限度地保證國家計劃在本地區(qū)、本單位的落實與完成轉向最大限度地促進本地區(qū)、本單位的 經(jīng)濟發(fā)展。各級黨委功能定位的變化，加上黨政職能分開后黨對政府、對企業(yè)的的領導方式的變化，各級黨委權力運作與本地區(qū)、本單位的利益的關系更為緊密，出 現(xiàn)了比較強的本位主義傾向。這種傾向直接沖擊黨內基于黨的民主集中制所形成的權力間服從和制約關系，影響黨內權力的高度統(tǒng)一。[16]這正是為什么在黨的 統(tǒng)一領導下，八十年代末開始出現(xiàn)了難以消除的“有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策”的不正常政治現(xiàn)象。

　　這四個政治后果到八十年代末發(fā)展到相當嚴重的程度，相互之間推波助瀾，使改革的秩序和社會的穩(wěn)定面臨嚴重威脅。面對這樣的困境，重構有序的權力關系就成了 社會發(fā)展的必然選擇。在體制轉型的過程中，要盡快重構有序的權力關系，人們只有兩種選擇：一種是深化體制改革，以整體性的體制的變革來尋求新的穩(wěn)定和秩 序；
二是確立新的權威，以權威的力量來強行實現(xiàn)權力關系的有序化和規(guī)范化。由于當時的改革還沒有形成明確的市場經(jīng)濟取向，而且在秩序不穩(wěn)的條件下進行整體 性的體制改革風險較大，所以，人們選擇了后者，其理由有三：一是中國的現(xiàn)實需要構建新的權威，以保證秩序；
二是中國的改革所推動的是現(xiàn)代化，落后國家的現(xiàn) 代化發(fā)展，在其初期都必須有強有力的政府指導和推動；
三中國的民主需要社會主義市場經(jīng)濟的支撐和推動，而要在中國這樣一個沒有市場經(jīng)濟傳統(tǒng)的社會建立市場 經(jīng)濟，需要政府的有效推動和調控。于是，以構建新權威來解決權力與體制之間的緊張關系，協(xié)調權力關系成為八十年代末中國政治發(fā)展的理論和實踐都比較認可的 價值取向。至此，體制內分權與體制之間的沖突和緊張發(fā)展到了不得不解決的地步。

　　三、市場經(jīng)濟與分權泛化

　　九十年代的頭兩年，中國經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展進入了“治理整頓”時期，其目的是調整失調權力關系和社會秩序，使社會獲得新的穩(wěn)定。“治理整頓”的到來，使 在八十年代末剛全面提上議事日程的政治體制改革進入了調整時期。然而，八十年代改革所積累下來的權力與體制的緊張關系，不是靠“治理整頓”所能解決的，還 必須靠改革和發(fā)展。1992年，鄧小平南方講話之后，中國的經(jīng)濟體制改革邁出了決定性的步伐：從計劃經(jīng)濟全面向社會主義市場經(jīng)濟邁進。這是體制的全面性變革，中國的改革因此從局部走向了全局。這一轉折不僅減緩了權力與體制的緊張關系，而且使中國的權力關系發(fā)展進入一個全新的發(fā)展時期。與八十年代權力關系發(fā) 展不同，推動九十年代權力關系發(fā)展的動力不單純基于體制內的分權，而且在更大程度上還基于對市場經(jīng)濟所培育出的新權力因素的肯定和容納，如對新經(jīng)濟和社會 力量的肯定和容納；
對社會主體自主選擇的肯定和容納等等，而這些因素相對于舊體制來說，更多是屬于所謂“體制外”因素。顯然，九十年代權力關系的發(fā)展，既 是新舊體制更替所帶來的，而且也是社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)育和成長所帶來，它的取向是建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的新權力關系。

　　市場經(jīng)濟體制代替計劃經(jīng)濟體制，對中國社會權力關系發(fā)展來說，意味著權力的分配和調整在總體上超越了傳統(tǒng)體制限制，進入相對自主發(fā)展時期�；�于建立社會主 義市場經(jīng)濟的內在要求，九十年代權力關系發(fā)展的主體取向依然是分權。這種分權的目的十分明確，就是促進社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展。由于市場經(jīng)濟體 制從理念轉化為現(xiàn)實有一個過程，所以分權在一段時間里，是從理念出發(fā)，而不是從實際的體制要求出發(fā)，加上新舊體制更替過程中留下的種種體制真空，形成了 “分權泛化”，其表現(xiàn)就是進行多層面、多方位地分權。多層面的分權有：國家向社會分權、中央向地方分權、上級地方政府向下級地方政府分權、城市政府向派出 政府（街道）分權、街道向居委會分權、政府向企業(yè)分權、組織向個人分權；
多方位的分權有：黨向政分權、立法向行政分權、行政向行業(yè)協(xié)會和中介組織分權、城 市向農(nóng)村分權（允許農(nóng)民在城市有自主就業(yè)的權利）、居委會向業(yè)主委員會分權、意識形態(tài)建設向文化建設分權（允許文化有更加多元、更加自主的表現(xiàn)形式和發(fā)展 形式）等等。

　　這種多層面、多方位的分權，在推行社會主義市場經(jīng)濟之前就已有相當?shù)臏蕚浜头e累，其中有不少領域的分權早已在進行之中，因而，市場經(jīng)濟到來之后所形成的 “分權泛化”，一部分是以往分權的深化，一部分則是新的條件下的新的分權。從總體上講，這種泛化的分權是與中國從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的發(fā)展要求相適應 的，然而在整體上給權力關系帶來一些新的問題。如果市場經(jīng)濟在今后的發(fā)展中不能有效解決這些新問題，那么，社會主義市場經(jīng)濟體制的建設和發(fā)展就可能因這些 問題而陷入困境。目前，權力關系面臨的新問題，具體可概括為以下三個方面：

　　第一、社會結構中的權力關系失衡。這一方面與市場經(jīng)濟所帶來的新的社會發(fā)展和新的資源分配方式有關，另一方面與政府的有關政策還沒有能力完全到位有關。在 中國社會結構中，權力關系的失衡主要表現(xiàn)在三個方面：一是新的經(jīng)濟成分、新的產(chǎn)業(yè)結構以及新的分配方式的出現(xiàn)，比較深刻地沖擊社會各階層之間的權力關系， 在不同的階層內部和不同的階層之間出現(xiàn)了比較嚴重的收入分配落差；
[17] 二是市場經(jīng)濟所帶來的新一輪經(jīng)濟發(fā)展，進一步拉大了地區(qū)間的不平衡，發(fā)達地區(qū)借助市場力量獲得了“倍增式”的發(fā)展，而落后地區(qū)的發(fā)展依然比較緩慢；

[18] 三是缺乏市場競爭優(yōu)勢的農(nóng)村社會發(fā)展在市場經(jīng)濟發(fā)展中總體獲利不多，農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入與城市的發(fā)展形成新的反差，城鄉(xiāng)差距沒有縮小。

　　第二、經(jīng)濟活動中的權力關系失調。由于體制轉型不到位和產(chǎn)權關系的不明晰，分權泛化所帶來的權力關系的震蕩，使經(jīng)濟活動中的權力關系出現(xiàn)了不同程度的失 調，具體表現(xiàn)為各經(jīng)濟活動主體的權力邊界不明晰，這其中包括政府與市場之間的權力邊界、中央政府與地方政府之間的權力邊界、政府與企業(yè)之間的權力邊界、經(jīng) 濟部門之間的權力邊界、投資者與經(jīng)營者之間的權力邊界以及經(jīng)濟活動主體內部各管理機構之間的權力邊界等。權力邊界關系模糊所帶來的權力關系運行失調，必然 要嚴重影響經(jīng)濟運行的秩序和經(jīng)濟管理的效率。產(chǎn)業(yè)結構調整是中國經(jīng)濟結構實現(xiàn)戰(zhàn)略性調整的關鍵，但經(jīng)濟專家研究認為，在我國，體制和人為因素對產(chǎn)業(yè)組織的 影響最大，主要包括四方面：一是市場準入靠行政審批，缺少公開統(tǒng)一的標準；
二是部門自定法規(guī)，缺少制約；
三是政資合一代替了政府規(guī)制；
四是產(chǎn)權不清是不計 成本分散競爭的根源。[19] 顯然，這四大原因都與經(jīng)濟活動中各種權力邊界關系不清晰，權力關系運行失調密切相關。

　　第三、政治過程中的權力關系失范。政治過程的基礎是法律和制度。由于歷史和現(xiàn)實原因，在中國政治建設和發(fā)展中，法律和制度對政治過程的作用總體上是比較弱 的，因而，政治過程隨意性比較強，制度化和規(guī)范化的程度不高。改革開放后的政治體制改革和法治政治的建設都在這方面做了一定的努力，但沒有完全到位，權力 關系依然在一定程度上直接決定著政治過程。實行社會主義市場經(jīng)濟后，隨著利益主體的日益多元，政治過程處于更加復雜的利益關系之中，但由于政治過程缺乏程 序化的基礎和制度化的保障，政治過程中的權力關系難以形成有效的權力間制約和監(jiān)督機制，結果，政治權力在一定利益的驅使下，往往能夠在政治過程中超越制度 和法律的規(guī)定，進行尋租活動，導致權力腐敗。這一點不僅體現(xiàn)在賣官買官的異常政治現(xiàn)象和各種“形象工程”的政策決策過程中；
而且體現(xiàn)難以克服的各種地方主 義的政治行為之中。[20] 在權力失范的條件下，由于某一機構和某一個人的權力超越了制度和法律的規(guī)范，政治決策往往不是取決于決策的整個過程的，而是取決于決策過程的某個環(huán)節(jié)和某 個人的意志。

　　權力關系出現(xiàn)的上述問題，雖有其現(xiàn)實的合理性，但是如果不能很好地克服和解決這些問題，任其蔓延，那么這些問題就會迅速放大成為直接影響社會發(fā)展大局的問 題。一旦這種情況出現(xiàn)，不僅市場經(jīng)濟的健康發(fā)展將受到威脅，整個改革大局也將面臨危機。所以，在市場經(jīng)濟體制推行了將近十年后的今天，我們必須從戰(zhàn)略上重 視權力關系的調整與規(guī)范問題，從而使中國社會進入一個既有活力，又有秩序的健康發(fā)展狀態(tài)。只有在這種社會發(fā)展狀態(tài)下，市場經(jīng)濟發(fā)展可能為政治體制改革提供 切實有效的基礎和動力。

　　四、權力關系制度化與中國政治發(fā)展

　　我們應該清醒地看到，市場經(jīng)濟條件下分權泛化所帶來的權力關系的問題與計劃經(jīng)濟條件下分權所帶來的問題有很大不同，前者包含著新的權力關系誕生，而后者僅 僅在于破壞舊的權力關系。這就意味著市場經(jīng)濟條件下所出現(xiàn)的新的權力問題是能夠獲得解決的，而解決這些問題關鍵是在全面建立社會主義市場經(jīng)濟基礎上實現(xiàn)新 的權力關系的制度化。

　　權力關系制度化，是改革開放以來權力關系發(fā)展的歷史與現(xiàn)實的共同要求。從歷史角度來看，改革開放以來，分權所帶來的權力與體制的緊張，最終導致整個體制變 遷。權力突破舊的體制，并不是要超越體制進行自我運作，而是要重新尋求一個新的合理體制，因為，任何權力都只有在一定的社會關系中才有價值和意義，而其整 體的有效運作是離不開體制保障的。從現(xiàn)實角度看，初步確立的社會主義市場經(jīng)濟對權力關系的制度化有著天然的要求，因為，只有實現(xiàn)權力關系的制度化，權力結 構才能相對穩(wěn)定，權力關系的運作才能依據(jù)市場經(jīng)濟的要求走上規(guī)范，而這兩方面都是市場經(jīng)濟健康發(fā)展的重要基礎。

　　在市場經(jīng)濟條件下，權力關系的制度化不可能像計劃經(jīng)濟體制那樣，將所有的權力關系都納入國家體制的控制之中。因為，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā) 展，在計劃經(jīng)濟條件下形成的國家與社會的一元結構逐漸被市場經(jīng)濟條件下的二元結構取代，社會從傳統(tǒng)的國家體制控制中逐步解脫出來，獲得了相對自主權，與此 相應，國家也獲得了對社會的相對自主權。新的國家與社會關系，決定了在市場經(jīng)濟條件下，權力關系制度化不是從單一的國家意志出發(fā)，而是從國家與社會的共同 意志出發(fā)；
不是通過政策來實現(xiàn)的，而是通過立法來實現(xiàn)；
不是以約束來達成制度規(guī)范，而是以制度規(guī)范來達成約束。

　　雖然在計劃經(jīng)濟邁向市場經(jīng)濟過程中出現(xiàn)的新的分權符合市場經(jīng)濟體制建立的內在要求，但是從市場經(jīng)濟體制在中國社會有效運作來看，市場經(jīng)濟對秩序的持久性、 體制的有效性和社會的統(tǒng)一性的內在要求，決定了市場經(jīng)濟對權力關系的實際要求，不是簡單的分權或者集權，而是集權與分權平衡的新的權力關系。因而，權力關 系的制度化，首要任務是依據(jù)市場經(jīng)濟體制建設的內在要求，調整權力關系，形成集權與分配的平衡格局。對于中國這樣超大規(guī)模的社會發(fā)展來說，集權與分權平衡 的價值選擇應該是：實現(xiàn)國家與社會的“共強”格局，即“強國家、強社會”。為此，集權的目的在于建立國家有效的宏觀調控體系，分權的目的在于培育和完善社 會自我管理、自我發(fā)展的機制與能力。

　　顯然，這種集權和分權的真實意義不在于簡單的權力重新分配，而在于制度的建設。集權的制度建設，在于國家能夠建立起一套符合市場經(jīng)濟要求的有效的宏觀調控 體系；
分權的制度建設，在于推動社會各類組織的發(fā)育和完善，增強社會主體的自治能力，從而在個人、組織和社會三者之間形成良性的互動機制，使社會逐步形成 自主管理、自主發(fā)展和自主完善的能力與機制。自主社會的發(fā)育與成熟，是市場經(jīng)濟發(fā)展的基礎；
而國家的有效調控，是市場經(jīng)濟發(fā)展的重要保證。

　　在市場經(jīng)濟條件下，不論是集權的制度建設，還是分權的制度建設，都不應該是主觀意志的產(chǎn)物，(點擊此處閱讀下一頁)

　　相反都必須以現(xiàn)實的經(jīng)濟和社會發(fā)展的內在要求為出發(fā)點，只有這 樣，基于制度建設而形成的集權和分權才能在統(tǒng)一的制度規(guī)范中實現(xiàn)協(xié)調與平衡。因此，這種制度建設不是從權力關系出現(xiàn)的問題出發(fā)的，而是從構建一個以社會主 義市場經(jīng)濟為基礎的新的政治、經(jīng)濟和社會體制的要求出發(fā)的。權力關系的制度化就是在這種新的政治、經(jīng)濟和社會體制中獲得實現(xiàn)。為此，在實現(xiàn)權力關系制度化 的過程中，制度建設必須以立法為基礎，以法治為精神。從社會主義市場經(jīng)濟和中國現(xiàn)代化的長遠發(fā)展來看，制度建設必須從戰(zhàn)略上重視以下幾個方面：

　　第一、協(xié)調政府與市場關系，建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的政府宏觀調控體制，在規(guī)范市場運行機制的基礎上，實現(xiàn)政府與市場對社會的發(fā)展共同作用。對于中國這 樣后發(fā)型的現(xiàn)代化國家來說，市場經(jīng)濟體制要能產(chǎn)生積極的效果，離不開政府的培育、引導和監(jiān)控。因此，政府宏觀調控體制的建立和完善，不是一個靜態(tài)的過程， 而是動態(tài)的過程，必須時刻與社會發(fā)展保持內在的互動關系。為此，政府必須具備這樣的能力：（1）有效汲取資源和分配資源的能力，為此，要建立有效而靈活的 財稅體制；
（2）有效監(jiān)管經(jīng)濟活動的能力，為此，要建立比較強的政府立法體系和政府監(jiān)管體系；
（3）有效的政府自我整合能力，這主要體現(xiàn)為實現(xiàn)政府間關系 的內在統(tǒng)一，為此，要進一步完善分稅制，并靈活運用分稅制來達到中央對地方的有效調控；
（4）有效的政府自我建設能力，這主要體現(xiàn)為政府能依據(jù)中國社會現(xiàn) 代化和全球化發(fā)展的要求，不斷地完善自身的組織體系和管理方式，消除權力腐敗，提高行政效率，提高服務水平。為此，政府必須樹立新的行政理念和構建新的行 政管理體制。在這方面，目前世界各國所進行的“政府再造”的理論和實踐值得借鑒。

　　第二、協(xié)調國家與社會關系，努力建立具有比較完備的自我保障、自我管理、自我發(fā)展和自我服務的成熟的現(xiàn)代社會。市場經(jīng)濟的發(fā)展，使以生產(chǎn)關系和社會交往關 系為主要表現(xiàn)形式的社會生活獲得了相對的自主性，然而，相對自主的社會要真正自主起來，最為關鍵的是要實現(xiàn)自身的成熟和發(fā)展。由于受計劃經(jīng)濟的長期影響， 中國社會在這方面比較薄弱。因而，國家要協(xié)調與社會關系，實現(xiàn)市場經(jīng)濟所要求的國家與社會的平衡，必須幫助中國社會實現(xiàn)整體的發(fā)育和成長。為此，在制度建 設中，國家與社會必須進行這幾方面的努力：（1）構建新的社會保障體系，并使其不斷完善，使就業(yè)、醫(yī)療保險、養(yǎng)老、貧困救濟等都能獲得制度化的保障，從而 為社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的有序發(fā)展提供基礎；
（2）建立公正合理的社會財富再分配體系，通過制度化的手段，最大限度地克服地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間以及不 同社會成員之間的貧富分化，實現(xiàn)共同富裕；
（3）推進社會中介組織建設，為國家調控社會、社會監(jiān)督國家以及國家與社會的管理提供專業(yè)化的組織體系，實現(xiàn)國 家管理和社會自我管理的現(xiàn)代化；
（4）加強基層群眾自治建設，依法推進各種形式的自治性組織的建設，這不僅能夠使分散的利益獲得整合，而且也使許多社會問 題有可能由社會自己解決。

　　第三、協(xié)調黨與國家、黨與社會的關系，完善黨的領導，推進人民民主和黨內民主的共同發(fā)展。黨是中國社會的領導核心，是執(zhí)政力量。協(xié)調黨與國家關系的目的在 于使黨能更好地通過國家制度實現(xiàn)有效領導；
協(xié)調黨與社會的目的在于使黨能夠擁有更廣泛的社會基礎和更牢固的執(zhí)政地位，使黨在社會主義市場經(jīng)濟條件下，既能 立于不敗之地，又能有效地領導國家與社會。為此，黨必須長期堅持兩方面的制度建設：一是黨的領導制度和組織制度建設；
二是國家制度建設。前者的價值取向是 保持黨與社會發(fā)展協(xié)調關系，并在這過程中不斷完善黨的領導；
后者的價值取向是依據(jù)中國國家制度的特點以及現(xiàn)代社會發(fā)展對國家制度運作的內在要求，依法建設 和完善人民代表大會制度以及黨在新時期的執(zhí)政方式，使黨的有效領導與國家制度的有效運作共同得以實現(xiàn)。為此，政治體制改革必須重視這幾方面的問題：（1） 推進民主建設，要從戰(zhàn)略上將人民民主建設和黨內民主建設有機結合起來，以人民民主推進黨內民主，以黨內民主保障人民民主；
（2）依法改革，開發(fā)制度的功 能，使基于民主與效率統(tǒng)一而建立起來的中國國家制度能夠發(fā)揮出其內在的優(yōu)越性；
（3）完善黨的執(zhí)政方式，為此，要努力構建黨運用國家制度實現(xiàn)有效領導的新 途徑、新機制和新方式；
（4）建立黨聯(lián)系社會、參與社會的新機制，使黨在市場經(jīng)濟的社會中獲得新的發(fā)展空間和活動空間，從而保證黨對社會的有效領導；

（5）強化黨自身的組織整合和領導整合，保證黨自身組織的統(tǒng)一性和領導的權威性，以增強黨在日益多樣化的社會中的領導能力和領導地位。

　　第四、協(xié)調法治與德治的關系，使法治建設走向深入，建設一個有共同理想和共同道德支撐的社會主義法治國家。依法治國是中國共產(chǎn)黨治國方略的重要發(fā)展，適應 了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內在要求，符合經(jīng)濟現(xiàn)代化和政治民主化的社會發(fā)展大趨勢。法治的前提有兩個：一是有一套完備的法律體系和司法制度；
二是人們對法 律的尊重和遵從。前者是基礎，后者是關鍵。法律是社會成員共同意志的體現(xiàn)，體現(xiàn)了社會的共同道德追求。因而，法治的建設與發(fā)展，需要社會共同理想和共同道 德的有效支撐，這種支撐的力量來自社會成員的道德感以及在此基礎上形成的對法律自覺認同。法治必須有道德力量的支撐，而人們的法律意識確立必須以道德的意 識與追求為精神基礎。為此，社會主義法治國家建設，必須堅持不懈地在這三方面作出努力：（1）不斷完善社會主義法律體系，使這個法律體系不僅完備，而且富 有活力，適應社會發(fā)展的要求；
（2）尊重憲法和法律的權威，依法治國，實現(xiàn)國家和社會生活的制度化和法律化；
（3）加強司法制度建設，使憲法和法律真正成 為約束權力、規(guī)范社會、保障權利、協(xié)調利益的重要力量；
（4）完善社會主義道德體系，加強共同理想和共同道德建設，使道德對人的內約作用成為法治建設健康 發(fā)展的重要保證，使社會的共同理想和共同道德成為社會主義法治國家的重要精神支撐和文化支撐。

　　在中國社會，制度建設的上述四方面努力都具有很強的政治發(fā)展意義。對于中國政治發(fā)展來說，權力關系制度化將為政治發(fā)展構筑一個新的平臺：即有序的經(jīng)濟、穩(wěn)定的社會、法治的國家、權威的政黨和自覺的公民�；�于這樣的平臺，中國政治的現(xiàn)代化和民主化就有可能形成重大的發(fā)展。

　　五、結論

　　改革開放以來，中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，為中國的政治發(fā)展提供了豐富的動力資源，使中國的政治形態(tài)發(fā)生了深刻變 化。[21] 但是，改革過程中，權力與體制之間的矛盾、沖突和緊張，時常使作為中國政治發(fā)展的基本表現(xiàn)形式的政治體制改革不得不采取比較謹慎的步驟進行。因此，在中國 的政治發(fā)展中，政治形態(tài)的發(fā)展與政治體制的變革形成了一定反差，這種反差所帶來的具體景象就是：在基本同樣的政治體制下，九十年代的政治生活與八十年代的 政治生活卻有很大的不同�；�于這樣的事實，我們認為進入九十年代以來，中國的政治發(fā)展不但沒有停滯，而且取得了新的發(fā)展，依法治國方略的形成是其標志性成 果。這就意味著，新一輪的政治體制改革，不是前一輪政治體制改革的簡單繼續(xù)，而是基于新的經(jīng)濟和政治發(fā)展基礎上的新變革，其取向是：建立與社會主義市場經(jīng) 濟體制相適應的政治體制。權力關系的制度化正是這種新政治體制改革所面臨的重要而現(xiàn)實的任務，也是新政治體制改革得以順利進行的重要基礎。

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　　[1] 毛澤東：《論十大關系》，《毛澤東選集》第五卷，人民出版社，1977年版。

　　[2] 見拙著：《國內政府間關系分析》，浙江人民出版社，1998年版，第307-312頁。

　　[3] 在鄧小平于1975年復出后的會議講話以及1978年以后發(fā)表的文章中可以清晰地感受到這一點。參見《鄧小平文選》第二卷。

　　[4] 《鄧小平文選》第二卷，第144－147頁。

　　[5] 參加《農(nóng)村經(jīng)濟與社會》編輯部：《中國農(nóng)村經(jīng)濟改革與發(fā)展的討論（1978－1990）》社會科學文獻出版社，1993年版。

　　[6] 在沒有實行社會主義市場經(jīng)濟之前，人們對分權都有一種普遍的擔心，即借助傳統(tǒng)體制的力量，權力重新集中可在“一夜間”實現(xiàn)，其依據(jù)就是分權缺乏法律和體制的實際保障。

　　[7] 《鄧小平文選》第二卷，第144頁。

　　[8] 《鄧小平文選》第二卷，第329頁。

　　[9] 《鄧小平文選》第二卷，第146頁。

　　[10] 張宇：《過渡之路：中國漸進式改革的政治經(jīng)濟分析》，中國社會科學出版社，1997年版，第84－106頁。

　　[11] 張宇：《過渡之路：中國漸進式改革的政治經(jīng)濟分析》，中國社會科學出版社，1997年版，第94－93頁。

　　[12] 到九十年代初，我國預算外資金規(guī)模幾乎與“第一財政預算”相等。如果預算外資金計入財政收入之中，中央財政收入僅占總收入的五分之一，地方財政收入約占五 分之四。世界銀行家驚嘆：“世界上大概沒有什么國家的財政收入比中國更為分散了”。參見《胡鞍鋼集》黑龍江教育出版社，1995年版，第25頁。

　　[13] 《鄧小平文選》第三卷，第164頁。

　　[14] 參見王滬寧：《反腐�。褐袊�的實驗》，三環(huán)出版社，1990年版。

　　[15] 參見董輔礽：《集權與分權――中央與地方關系的構建》經(jīng)濟科學出版社，1996年版。

　　[16] 見拙著：《國內政府間關系分析》浙江人民出版社，1998年版，第335－338頁。

　　[17] 何清漣：《現(xiàn)代化的陷井――當代中國的經(jīng)濟社會問題》，今日中國出版社，1998年版、第218－244頁。

　　[18] 參見胡鞍鋼、王紹光等著：《中國地區(qū)差距報告》，遼寧人民出版社，1997年版。

　　[19] 國務院發(fā)展研究中心《我國經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整》課題組：《影響產(chǎn)業(yè)組織結構調整的深層次原因》見國務院發(fā)展研究中心信息網(wǎng)，宏觀經(jīng)濟網(wǎng)頁。2000年9月8日。?

　　[20] 何清漣：《現(xiàn)代化的陷井――當代中國的經(jīng)濟社會問題》，今日中國出版社，1998年版、第117－139頁。

　　[21] 政治形態(tài)是指：在一定社會形態(tài)下，政治上層建筑與經(jīng)濟基礎和社會意識形態(tài)相互作用所形成的、以政治權力為中軸的政治生活的總和�；�于社會主義市場經(jīng)濟體制 的確立與發(fā)展，中國政治形態(tài)進入九十年代后，開始出現(xiàn)轉型，即從與計劃經(jīng)濟相適應的政治形態(tài)發(fā)展為與社會主義市場經(jīng)濟相適應的政治形態(tài)。在這過程中，非體 制性的政治因素成長十分迅速，如國家與社會關系、社會成員自主性提升、政治文化的變遷、法律體系的建設等等，這些非體制性政治因素成長構成了九十年代以來 中國政治發(fā)展。參見拙著《當代中國政治形態(tài)研究》，天津人民出版社，2000年版。

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