今年是我國改革開放30年。30年前，從農(nóng)村起步的改革取得歷史性突破；
30年后，面對經(jīng)濟社會發(fā)展的新矛盾和新挑戰(zhàn)，面對國際金融危機的嚴重沖擊，我國把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化作為新階段農(nóng)村改革的基本目標，作為擴大內(nèi)需、實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重大舉措。

　　經(jīng)過30年的改革發(fā)展，我國開始由以解決溫飽為主要任務(wù)的生存型社會向以促進人的全面發(fā)展為目標的發(fā)展型社會過渡。這個歷史性過渡，使全社會的“生存性”壓力逐步減弱，“發(fā)展性”壓力日益凸顯。其中，全社會公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為新階段的突出矛盾。在這個特定背景下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重要任務(wù)。

　　一、保障農(nóng)民自身發(fā)展權(quán)益重在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標，是實現(xiàn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實質(zhì)在于承認和保障農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益。新階段農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益集中體現(xiàn)在廣大農(nóng)民的發(fā)展能力與發(fā)展機會上，這與義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)直接相關(guān)。

　　1．保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)益直接依賴于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　我國是一個經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的大國。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代，為加速推進工業(yè)化，長期實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會體制和政策。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要不是依靠公共財政，而是依靠農(nóng)民自己。由此，造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機會的不平等，并形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的失衡。改革開放以來，由于城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給體制尚未改變，加之地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的財力，使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴重不足。當前，我國農(nóng)村新貧困的形成同基本公共服務(wù)的嚴重缺失直接相關(guān)。2003年第三次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一的農(nóng)村貧困人口都是因病致貧。在一些貧困地區(qū)，教育負擔已經(jīng)成為致貧的主要原因之一。特別是農(nóng)村家庭，教育花費是他們的“頭號”家庭開支。近幾年，政府教育支出的明顯增加對減少貧困具有重大作用。有研究發(fā)現(xiàn)，每一萬元的教育投入可以使12個人脫貧；
在西部地區(qū)的效果更加明顯，可以使19個人脫貧。由此可見，保障廣大農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益直接依賴于基本公共服務(wù)。

　　2．保障農(nóng)民自身發(fā)展權(quán)益關(guān)鍵在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度

　　由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平可以有差別，但制度應(yīng)當統(tǒng)一。未來5～10年，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度。具體建議是：

　　第一步，完善體系，盡快實施農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，使農(nóng)村基本公共服務(wù)體系在1～2年內(nèi)建立起來。

　　第二步，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時間實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，即鼓勵有條件的地區(qū)進行改革試點，率先把農(nóng)村居民全部納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障范圍；
在中等發(fā)達地區(qū)，加快提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，為城鄉(xiāng)制度對接創(chuàng)造條件，即在統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度之前，可先出臺過渡性辦法，預(yù)留城鄉(xiāng)制度對接的銜接口，在此基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，試點推進，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接；
在欠發(fā)達地區(qū)，先用2年左右時間，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，在政策和制度設(shè)計上，預(yù)留城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接口。

　　第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時間，逐步提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，將農(nóng)村基本公共服務(wù)體系納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對接和水平差距的逐步縮小。

　　二、新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在于推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　從現(xiàn)實需求看，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展至少有三大任務(wù)：第一，縮小城鄉(xiāng)收入差距；
第二，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；
第三，加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，刺激和擴大農(nóng)村消費需求。這三大任務(wù)，在相當大程度上都取決于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度。

　　1．縮小城鄉(xiāng)差距與推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　推進城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當充分估計基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)居民人均收入差距中的作用。2007年，我國城鄉(xiāng)居民人均收入比已達到3.33:1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距高達5～6倍。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距的影響度在30%～40%左右。還有研究表明，農(nóng)村家庭主要勞動力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風險就可以降低12.9%；
家庭非農(nóng)收入比重每增加1個百分點，貧困發(fā)生率就可以降低3.2%。這說明，教育投入對于提高農(nóng)民收入水平是極為重要的。新階段緩解城鄉(xiāng)居民人均收入差距，需要加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

　　2．提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于勞動力素質(zhì)的提高。現(xiàn)實情況是，農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴重缺失制約了農(nóng)村勞動力素質(zhì)的提高。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字表明，2007年全國農(nóng)村勞動力文盲率為6.3%，小學和初中文化程度的農(nóng)村從業(yè)人員占78.7%，高中以上文化程度所占比重僅為14.9%，農(nóng)村人口平均受教育年限不到8年。農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)的這種狀況，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要政府的公共支出更多地投向農(nóng)村教育和科技培訓。

　　3．擴大農(nóng)村消費需求與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　我國7億多農(nóng)村人口的投資和消費需求潛力十分引人注目，被認為是全球經(jīng)濟版圖上少有的一個亮點。這個潛力的釋放，將對我國經(jīng)濟增長產(chǎn)生巨大的推動作用。問題在于，30年來，我國農(nóng)村居民的消費率從最高點1983年的32.3%，下降到最低點2007年的9.1%，下降了23個百分點。在居民消費總額中，農(nóng)村居民消費所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個百分點。這種情況，與城市和農(nóng)村居民人均收入差距不斷擴大相關(guān)，更重要的是農(nóng)村基本公共服務(wù)的長期缺失嚴重抑制了農(nóng)村居民的消費欲望。由于基本公共服務(wù)能夠增強廣大社會成員的經(jīng)濟安全感和消費預(yù)期，因而發(fā)揮著巨大的刺激消費、拉動消費需求的潛在功能。為此，刺激消費、擴大內(nèi)需，應(yīng)當充分估計基本公共服務(wù)投入的重大作用。我們初步測算，未來12年，將基本公共服務(wù)財政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5千億～6千億，總計投入財政資金6.42萬億，到2020年就可以初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標。從刺激消費和保持中長期經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當逐步把擴大內(nèi)需的投資重點轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上來。

　　三、以基本公共服務(wù)均等化為主線構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的體制機制

　　與改革開放初期的農(nóng)村改革不同，今天的農(nóng)村改革是站在我國初步建立市場經(jīng)濟體制和開始步入發(fā)展型社會的歷史新起點上。新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，重在通過系統(tǒng)的制度安排與制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。

　　1.以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革的突破

　　現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實際上是在一紙戶口本上維系著許多不公平的因素。計劃經(jīng)濟時代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理制度，給戶籍管理附加了過多不合理的社會管理功能，并造成許多的社會不公。例如，在交通事故人身損害賠償中，依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，由于受害人的戶籍身份不同，農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價”的根源就在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度。不從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制，戶籍制度改革將不可能有實質(zhì)性突破。

　　2.以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化促進農(nóng)村土地制度改革

　　當前，農(nóng)村土地的許多矛盾和問題，都在于土地承載了基本的社會保障功能。加快農(nóng)村土地制度改革與推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是相互結(jié)合、相互作用的。

　�。�1）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)土地物權(quán)保護的重要條件。賦予農(nóng)民充分有保障的土地使用權(quán)，關(guān)鍵在于使農(nóng)民的土地使用權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。城市的土地可以抵押，為什么農(nóng)村土地不能抵押？其中的一個重要原因是擔心由此引發(fā)的一系列社會問題。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不僅會大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農(nóng)村土地物權(quán)化改革提供更為有利的社會條件。

　　（2）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺，土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)功能，更重要的還承擔著養(yǎng)老保障等社會功能。土地承擔社會保障功能，不僅不利于規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，而且農(nóng)業(yè)本身固有的風險，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續(xù)穩(wěn)定的收入增長來源和安全保障。從各地實踐看，土地換來的保障難以解決失地農(nóng)民的長遠生計問題，使社會潛在矛盾增大。剝離土地的社會保障功能，需要加快建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系。

　�。�3）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有助于土地流轉(zhuǎn)。對廣大農(nóng)民來說，在面對農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴重“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，能夠明顯降低農(nóng)民對土地保障的依賴程度，促進土地有效流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，推動農(nóng)村土地制度改革。

　　3．在全國范圍統(tǒng)一政策，盡快解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)

　　城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的失衡，集中地反映在農(nóng)民工群體上。由于受城鄉(xiāng)二元戶籍制度和公共服務(wù)體制的限制，農(nóng)民工融入城市的過程仍然面臨諸多問題，如勞動權(quán)益得不到充分保障、勞動收益長期偏低、基本社會保障欠缺、子女接受義務(wù)教育困難等。有調(diào)查表明，當前農(nóng)民工享受的基本社會保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1%。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù)，已成為推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的焦點問題。

　　農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問題既涉及到地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對接。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，在更高層面進行統(tǒng)籌。總的來說，農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財富，成為流入地政府的納稅人，理應(yīng)享受到當?shù)鼐用竦幕�本公共服�?wù)。例如，農(nóng)民工為城市建設(shè)做出巨大貢獻，在實施城市低保住房、困難家庭住房救助中，應(yīng)當采取多種辦法將農(nóng)民工納入城市住房救助的范圍。

　　我國進入新階段，著力推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是一個涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題。正如由我院承擔的聯(lián)合國開發(fā)計劃署《中國人類發(fā)展報告2007/08》最后結(jié)論所指出的：“在發(fā)展市場經(jīng)濟的背景下，建立惠及13億人的基本公共服務(wù)制度和體系，推進基本公共服務(wù)均等化，是我國人類發(fā)展的必由之路。就其所涉及的人口規(guī)模而言，在世界上是空前的；
就其制度建設(shè)對于我國全面建設(shè)小康社會的意義而言，可以同30年的市場經(jīng)濟體制改革相提并論。我國正在為建立惠及13億人的基本公共服務(wù)體系做出巨大努力。這將對我國人類發(fā)展產(chǎn)生巨大而深遠的影響。”

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