腐敗對(duì)社會(huì)機(jī)體的危害是不言而喻的。世界上不存在沒(méi)有腐敗的國(guó)家，也沒(méi)有任何國(guó)家不反腐敗。政治體制與腐敗的關(guān)系非常密切。為什么不同的政體會(huì)傾向采用不同的反腐敗政策？為什么同樣的反腐敗措施在不同的政體下會(huì)產(chǎn)生截然不同的效果？為什么世界各國(guó)的民主化與政府的腐敗化同時(shí)發(fā)生？民主能治腐敗嗎？

　　本文討論腐敗的定義，由定義推導(dǎo)反腐敗政策的類別，由反腐政策的類別解釋政治體制與反腐政策及其效果的關(guān)系。

　　一．腐敗的定義

　　腐敗的定義是：濫用公權(quán)謀取物質(zhì)私利。

　　為什么腐敗是“濫用公權(quán)謀取物質(zhì)私利”？（1）“公權(quán)”一詞把研究對(duì)象限制為掌握公共權(quán)力的人，主要是政府官員。沒(méi)掌握公權(quán)的人謀私利是社會(huì)的普遍特征，不屬腐敗研究的對(duì)象。如果政府官員基本不腐敗，社會(huì)也就不再普遍關(guān)心腐敗問(wèn)題，腐敗作為一個(gè)政治話題就喪失了意義。（2）“非法使用”或“濫用”公權(quán)才是腐敗。若掌握公權(quán)的人“合法”謀私利，就不是腐敗，比如握有財(cái)政權(quán)的議會(huì)為自己漲工資。（3）有些政府官員濫用公權(quán)，目的卻未必是謀私利。這種現(xiàn)象雖不比腐敗的危害小，卻不能算作腐敗。如果把官員好大喜功，濫用財(cái)權(quán)也算作腐敗，就失去了研究重心。（4）什么是“私利”？“私利”是腐敗者自己的利益。自己個(gè)人和直系家庭成員的物質(zhì)利益是標(biāo)準(zhǔn)的私利。但親戚的、朋友的呢？那就取決于親戚、朋友在物質(zhì)上回報(bào)腐敗者及其家庭的潛力了。（5）為什么要強(qiáng)調(diào)包括肉欲在內(nèi)的“物質(zhì)”私利？因?yàn)橹\取精神上的私利（如個(gè)人的榮譽(yù)或宗教信仰）是另一類問(wèn)題，不算腐敗。

　　任何定義清晰的概念都有邊緣。掌握公權(quán)的人為選舉自己的利益集團(tuán)謀利益，算不算“謀私利”呢？選民集團(tuán)的利益似乎明顯不是掌握公權(quán)人的私利。然而，因選民支持而獲得公權(quán)力，這本身就有構(gòu)成私利的潛在可能；
當(dāng)選人甚至可能就是“自己”利益集團(tuán)的代表。以公權(quán)為“自己的利益集團(tuán)”謀利益，就處在腐敗的邊緣地帶了。在邊緣區(qū)，社會(huì)接受的程度，也就是法律的規(guī)定，乃是判斷腐敗的標(biāo)準(zhǔn)。特殊利益集團(tuán)出錢資助政客當(dāng)選，政客在國(guó)會(huì)為利益集團(tuán)投票，這在美國(guó)民主制度里是合理合法的，但在中國(guó)的共產(chǎn)黨制度里會(huì)被看作腐敗。德國(guó)前總理科爾收受商人的競(jìng)選集資在德國(guó)被看作腐敗大案，法國(guó)制度比德國(guó)制度民主得多，選舉在政治體制里占的份額大得多（德國(guó)的上議院與美國(guó)參議院權(quán)力一樣大，卻不是選舉產(chǎn)生的），與科爾類似的情況在法國(guó)是合法交易。

　　概念的邊緣區(qū)恒定是是模糊的。比如大學(xué)教師與在學(xué)學(xué)生談戀愛(ài)是否算腐��？相對(duì)于大學(xué)生，教師握有“公權(quán)”，而且權(quán)力還頗重，有能力誘使學(xué)生以“獻(xiàn)身”來(lái)?yè)Q取“前程”。一般大學(xué)都有校規(guī)，禁止教員與在學(xué)學(xué)生發(fā)生戀愛(ài)關(guān)系。然而，有的學(xué)校可能沒(méi)這條校規(guī)，僅有一些無(wú)懲罰措施的“告戒”。畢竟，君子有成人之美，況且兩人之間可能不存在任何權(quán)力關(guān)系，比如化學(xué)系的學(xué)生與歷史系的教員。但在大學(xué)里，教員都是“一個(gè)單位的”，權(quán)力關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，任何教員都有“潛力”幫助或懲罰其所戀愛(ài)的學(xué)生。模糊的邊緣并不導(dǎo)致否定概念定義。定義的邊緣也是研究領(lǐng)域的邊緣。

　　經(jīng)常有人誤將邊緣現(xiàn)象定義為概念的主體，導(dǎo)致喪失研究重心，甚至因果倒置。有人把社會(huì)道德風(fēng)氣敗壞算作腐敗，提出的解決方法自然挺離譜。抓妓女、關(guān)賭場(chǎng)、限制飯館消費(fèi)、等等，治的是民風(fēng)，而非官場(chǎng)的風(fēng)氣�！笆孙L(fēng)變，天下治矣”。[1]

　　二．腐敗的原因及控制手段

　　腐敗的定義是“濫用公權(quán)謀取物質(zhì)私利”。從這個(gè)定義就能輕易推斷出腐敗的原因和治理腐敗的政策類別。

　　在不同的時(shí)代和地區(qū)，腐敗行為有不同的具體原因和具體表現(xiàn)形式。然而，腐敗的根本原因只有一個(gè)：執(zhí)掌公權(quán)的人有謀私利的欲望。所有時(shí)代和所有形式的腐敗皆源于執(zhí)掌公權(quán)的人有謀私之欲。

　　認(rèn)識(shí)到了腐敗的根本原因，我們就有能力給出關(guān)于腐敗的嚴(yán)謹(jǐn)簡(jiǎn)明的定義。

　　腐敗幾乎是永恒的。只要掌握公權(quán)的人還有謀私利的欲望，腐敗就永遠(yuǎn)有機(jī)會(huì)，就不可能被徹底消滅。不少人認(rèn)為，謀私利的欲望是人類的本性。但也有人相信，人類的本性與所有生物是相同的，僅僅是延續(xù)生命和種族兩類。所以，謀私利的欲望并非天然，而是私有制和家庭的結(jié)果，消滅了私有制和家庭就消滅了謀私利的欲望。中國(guó)的孔子大約是世界上最早提出這種看法的學(xué)者。他認(rèn)為人性無(wú)非食色，若天下歸公，而不是歸家，就不會(huì)有謀私之事。[2] 無(wú)論兩派觀點(diǎn)孰是孰非，在可見(jiàn)的未來(lái)，公權(quán)必定存在，私有制和家庭必定存在，謀私利的欲望也就普遍存在。所以，腐敗與老鼠一樣幾乎無(wú)法被消滅。如果腐敗的原因“幾乎是”永恒的，為什么還要“反腐敗”？

　　根除腐敗固然不可能，但把腐敗程度控制在社會(huì)能接受的范圍里（即法律許可的范圍里）并不難。消滅老鼠幾乎是不可能的，但把老鼠排擠出人們的日常生活卻相當(dāng)容易。由于腐敗的嚴(yán)重危害，每個(gè)社會(huì)都限制腐敗，實(shí)現(xiàn)以公權(quán)謀私利其實(shí)有相當(dāng)難度。世界上所有時(shí)期都存在一些極為廉潔的政府，小國(guó)有，大國(guó)也有。在世界上，廉潔的政府并不鮮見(jiàn)。廉潔的政府往往是強(qiáng)有力的政府，其治下的民族或國(guó)家也必然是繁榮昌盛的。

　　從根源上看，控制腐敗無(wú)非就是限制政府官員以公權(quán)謀私利。腐敗僅僅由掌握公權(quán)的人及其謀私利之欲望兩個(gè)簡(jiǎn)單因素構(gòu)成，控制腐敗也很簡(jiǎn)單�？刂聘瘮∮腥�類手段，也只可能有三類手段。

　　（1）限制官員掌握的公權(quán)力。

　�。�2）降低官員謀私利的欲望。

　�。�3）減少公權(quán)與私利結(jié)合的現(xiàn)實(shí)機(jī)會(huì)。

　　茲分述如下。

　�。�1）所謂“限制官員掌握的公權(quán)力”，指的主要是分權(quán)制衡，讓每個(gè)官員手中的權(quán)力都具有相對(duì)性，不容許絕對(duì)權(quán)力的存在。如果一個(gè)政府部門的職能分做人、財(cái)、物、事、四種權(quán)力，那么管人的不能管事，管財(cái)?shù)牟荒芄苋耍�管物的不能管事，管事的不能管�?cái)，必須各司其職。如果事務(wù)主管獲得了脅迫其他部門主管的權(quán)力，就擁有了絕對(duì)權(quán)力，就是專制；
腐敗也就只在這官員的一念之間了。所以，“限制官員掌握的公權(quán)力”指的是分權(quán)制衡。

　　為什么說(shuō)分權(quán)制衡，而不說(shuō)“減少”公權(quán)？公權(quán)本身就是為管理社會(huì)而設(shè)的。公權(quán)多或少、大或小，都為腐敗提供機(jī)會(huì)。公權(quán)本身不是問(wèn)題，掌握公權(quán)的“人”，也就是政府官員，才是腐敗之源。在現(xiàn)代社會(huì)里，需要政府管理的事情越來(lái)越多，公權(quán)覆蓋面越來(lái)越寬是不可避免的。但制衡每個(gè)官員手中的權(quán)力不僅依然可能，而且是必須的。北歐國(guó)家的政府權(quán)力不斷擴(kuò)大，在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)里日益起決定性作用，但同時(shí)，嚴(yán)密的分權(quán)制衡也使北歐國(guó)家的政府成為世界上最廉潔的政府。香港政府一直是世界上最少干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的政府，卻在1960年代末到1970年代末的十年里經(jīng)歷了從極其腐敗到非常廉潔的巨大轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，香港政府的規(guī)模，也就是公務(wù)員的數(shù)量，也在迅速擴(kuò)張。

　　自改革開放以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的控制程度大幅降低，但腐敗現(xiàn)象卻大幅增加。為什么呢？在發(fā)達(dá)國(guó)家分權(quán)制衡越來(lái)越嚴(yán)密成熟之際，我國(guó)的公權(quán)力卻出現(xiàn)了快速的“封建化”趨勢(shì)，一個(gè)書記一支筆，就成了一個(gè)小王國(guó)。有人擔(dān)心分權(quán)制衡導(dǎo)致低效率，其實(shí)不然。制度化和法律化了的分權(quán)制衡是高效率的保障。效率的死敵是專制者的一言堂，高浪費(fèi)；
或者無(wú)休止的民主討論，議而不決。

　　就我國(guó)當(dāng)前的情形而言，完善分權(quán)制衡主要指下面的五件事。第一，確立獨(dú)立的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，用于偵察所有政府機(jī)構(gòu)的腐敗。第二，確立獨(dú)立的司法系統(tǒng)，用于判斷政府行政是否違法；
第三，確立獨(dú)立的審計(jì)系統(tǒng)，用于判斷政府是否濫用公權(quán)。第四，建立獨(dú)立的官員人事評(píng)敘體系，從而保障執(zhí)法機(jī)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匾婪ㄞk事。第五，制定區(qū)分人、財(cái)、物、事管理的法規(guī)，從而使各類官員權(quán)責(zé)清晰、透明。

　�。�2）所謂“降低官員謀私利的欲望”，指的是要求官員擁有高于普通百姓的道德水準(zhǔn)，即“大公無(wú)私”、也就是為人民服務(wù)的民本主義道德。古今中外，選拔高層政府官員的基本標(biāo)準(zhǔn)之一就是高于普通民眾的無(wú)私品德。官員永遠(yuǎn)是極少數(shù)人，要求少數(shù)“精英”無(wú)私奉獻(xiàn)當(dāng)然是可能的。傳統(tǒng)中國(guó)“以德治國(guó)”，講究官員修身自省，政體延續(xù)了兩千多年，遙遙領(lǐng)先于世上任何政體的壽命。今天頗有些人認(rèn)為，既然法律面前人人平等，應(yīng)當(dāng)把官員視為普通百姓，理解寬容其“凡人”的欲望。然而，官員不是普通百姓，而是掌握百姓命運(yùn)的極少數(shù)人，人民有充足的理由期望政府官員廉潔奉公，特別是領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員隊(duì)伍的政務(wù)官。若非如此，他們憑什么掌握管理人民的巨大權(quán)力？所以，官員的法權(quán)低于普通民眾，所以法律不給“公眾人物”以普通百姓那樣的隱私權(quán)；
所以，香港的廉政公署可以對(duì)官員實(shí)行有罪推斷，甚至定下“財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”；
所以，從古至今，政府對(duì)官員的道德要求都高于一般百姓。

　　要做官就必須有奉獻(xiàn)精神，就必須放棄隱私權(quán)，就要允許別人評(píng)頭論足。人們信任共產(chǎn)黨執(zhí)政，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨人聲稱自己是大公無(wú)私的，吃的是草，貢獻(xiàn)的是奶。“黨員”曾經(jīng)是崇高的代名詞，“像個(gè)黨員”曾經(jīng)是對(duì)人格很高的評(píng)價(jià)。所以，那時(shí)的共產(chǎn)黨盡管犯了不少重大錯(cuò)誤，依然得到社會(huì)的普遍支持。把官員視同普通百姓，就有了所謂“高薪養(yǎng)廉”的無(wú)聊說(shuō)法。多高的薪水能與腐敗的收益相比？物欲有限度嗎？

　　高薪與高素質(zhì)的人才相關(guān)，與政府提供高質(zhì)量的服務(wù)相關(guān)，卻與政府官員是否廉潔沒(méi)什么關(guān)系。北歐和英國(guó)一直都對(duì)官員實(shí)行低薪制度。在新加坡的反貪運(yùn)動(dòng)期間，降低公務(wù)員薪水是反貪手段之一，目的是驅(qū)逐為謀私利而做官的人，提拔有奉獻(xiàn)精神的官員。[3] 當(dāng)然，反貪并非政府恒定的最重要事務(wù)，高質(zhì)量的管理工作是政府的主要目標(biāo)，所以政府要吸收高素質(zhì)人才，社會(huì)也同意為此支付與其教育、經(jīng)驗(yàn)、和工作質(zhì)量相當(dāng)?shù)母咝�。高質(zhì)量的人才未必不腐敗，也未必大公無(wú)私，腐敗起來(lái)胃口更大。所以，對(duì)高質(zhì)量的政府官員依然要提出高于一般公眾的道德要求。李光耀曾經(jīng)自豪地聲稱，他是世界上薪水最高的總理，卻也是世界上唯一僅靠薪水生活的總理。

　　降低官員謀私利的欲望，要求我國(guó)執(zhí)政黨復(fù)興民本主義的意識(shí)形態(tài)教育，要求嚴(yán)肅黨風(fēng)黨紀(jì)，減少黨員人數(shù)，提高入黨的門檻，把黨鍛造成精英黨。

　�。�3）所謂“減少公權(quán)與私利結(jié)合的機(jī)會(huì)”，指的是以嚴(yán)密的法規(guī)堵塞官員以權(quán)謀私的通道，用嚴(yán)厲的懲罰警示后來(lái)者。有的國(guó)家規(guī)定，官員不得接受同自己權(quán)力相關(guān)的企業(yè)家的宴請(qǐng)，不得在本政府部門以外接受或報(bào)銷差旅費(fèi)。還有的國(guó)家要求警察必須寫日志，除家務(wù)之外的公私事情必須分小時(shí)詳細(xì)記載，供人事部門定期查閱，隱瞞或撒謊要受嚴(yán)厲懲罰。還有的國(guó)家規(guī)定，每個(gè)官員每年至少被跟蹤偵察一天，檢查是否有違規(guī)或不道德行為。多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)官員收受禮品的價(jià)值上線有明確規(guī)定，并對(duì)公眾舉報(bào)官員腐敗設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)措施。新加坡的CPIB，香港的ICAC都是專門從事偵察官員腐敗的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國(guó)的FBI雖然不是專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，卻也相當(dāng)獨(dú)立，還擁有奇特的誘導(dǎo)官員犯罪權(quán)。世界上有無(wú)數(shù)措施可以“減少公權(quán)與私利結(jié)合的機(jī)會(huì)”，大多為各國(guó)學(xué)界和政府研究部門所知。[4] 不做有關(guān)規(guī)定的國(guó)家極少，出于無(wú)知而未做規(guī)定的國(guó)家更少。有意避免制定有效規(guī)定的國(guó)家不少，做了規(guī)定卻故意不制定嚴(yán)厲懲罰措施者最多。

　　對(duì)以權(quán)謀私的“懲罰措施”一般指的是驅(qū)逐出政府機(jī)構(gòu)，永不錄用。有人會(huì)認(rèn)為這“太過(guò)嚴(yán)厲”。人民公仆利用職權(quán)偷人民的錢或許不算什么，但讓人民對(duì)政府喪失信心就不是小事了，這是國(guó)家民族敗亡的主因。況且，驅(qū)逐出政府并非酷刑，只不過(guò)使之回歸百姓的生活而已。還有人認(rèn)為，規(guī)矩太嚴(yán)格，從此無(wú)人敢為官。其實(shí)，世界上缺什么也不缺政府官員。想無(wú)私奉獻(xiàn)卻報(bào)國(guó)無(wú)門者多矣，在中國(guó)尤其多。官府代表榮譽(yù)和地位，經(jīng)常“人滿為患”，不要工資都難進(jìn)，怎會(huì)缺人？低素質(zhì)、但廉潔奉公的官員，比高素質(zhì)、卻貪污腐敗的官員強(qiáng)得多。

　　概言之，治理腐敗的政策手段有無(wú)數(shù)，但萬(wàn)變不離其宗，都可以歸入上述三類。分權(quán)制衡約束公權(quán)，是外在的結(jié)構(gòu)性措施，旨在預(yù)防。高于一般百姓的道德水準(zhǔn)削弱官員的私欲，是內(nèi)在的修養(yǎng)措施，旨在官員的自我約束。嚴(yán)密的法規(guī)切斷公權(quán)和私欲的聯(lián)系，是對(duì)結(jié)果的懲罰措施，亦在警示后來(lái)者。

　　腐敗不難治理，大國(guó)、小國(guó)、窮國(guó)、富國(guó)都有在一夕之間控制住腐敗的范例。正因?yàn)榭刂聘瘮∨c控制老鼠一樣容易，在多數(shù)社會(huì)的多數(shù)時(shí)間里，腐敗并不是公眾最關(guān)心的問(wèn)題，也不構(gòu)成重大政治問(wèn)題。

　　三．政治體制與腐敗

　　既然治理腐敗并不難，為什么一個(gè)政府會(huì)容忍腐敗肆行無(wú)忌，拒絕采行有效的反腐政策？為什么清官總是變貪官，使貪官生生不息？為什么在一些國(guó)家行之有效的反腐敗政策，在另一些國(guó)家卻效果不彰？為什么反貪系統(tǒng)在香港和新加坡都能起關(guān)鍵性作用，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但在我們這里卻成了腐敗的一個(gè)新來(lái)源？顯然，個(gè)人的力量難敵制度的力量。反貪政策的制訂及效果決定于政治體制。

　　上文提到，反貪的政策手段只有三類：（1）限制官員掌握的公權(quán)力；
（2）降低官員謀私利的欲望；
（3）減少公權(quán)與私利結(jié)合的現(xiàn)實(shí)機(jī)會(huì)。

　　政治體制與三類反貪政策手段的關(guān)系非常密切。反貪政策及其有效性決定于政體，取決于政體里法治成分的高低。民主制不能減少腐敗，民主是產(chǎn)生腐敗的源泉之一。

　　1．法治政體決定反貪政策及其效果

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)謀私利成了“理性”，官場(chǎng)的傳統(tǒng)綱維岌岌可危，分權(quán)制衡也就成了控制腐敗的最根本、最有效手段�！皺�(quán)力導(dǎo)致腐化，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)會(huì)導(dǎo)致腐化�！盵5]

　　分權(quán)制衡是法治政體的核心原則及基本特征。法律不能自行，法相對(duì)于政府的權(quán)威是靠官員之間的制衡來(lái)支撐的。制衡首在分權(quán)，主要是司法和執(zhí)法系統(tǒng)的獨(dú)立；
其次是分立的權(quán)力機(jī)關(guān)要有一定程度的功能重迭，使其相互掣肘。司法和執(zhí)法系統(tǒng)是相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)，它們的產(chǎn)生和運(yùn)作不依賴執(zhí)政者的意志和社會(huì)集團(tuán)的利益。作為獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)，司法和執(zhí)法系統(tǒng)的生命在于忠實(shí)法律。分權(quán)制衡的政治體制拒絕任何官員或政府部門擁有絕對(duì)權(quán)力，從而使法律擁有至上權(quán)威。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，缺少分權(quán)制衡的政體必然使反腐敗的法規(guī)形同虛設(shè)，反腐敗法規(guī)反而會(huì)成為政府缺少誠(chéng)信的證據(jù)。同樣是反貪局，在集權(quán)的政體下不可能成為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，于是反貪局就有成為幫貪局或貪污局的明顯機(jī)會(huì)。

　　法治政體與官場(chǎng)道德是什么關(guān)系？民本主義是官場(chǎng)道德的核心，講究“兩袖清風(fēng)”地“為人民服務(wù)”。道德要求是所有政體都擁有的特征，但缺少分權(quán)制衡的政體比其他政體更依賴道德要求來(lái)維持廉潔。例如中國(guó)的傳統(tǒng)政體，以德治國(guó)，非常倚重官員的道德修養(yǎng)，也就是依賴官員的自律。在非市場(chǎng)型的經(jīng)濟(jì)體系里（比如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)、“道德經(jīng)濟(jì)”），私利遠(yuǎn)不如在市場(chǎng)體系里那么重要，以德治國(guó)的政體當(dāng)然是可能的。在傳統(tǒng)中國(guó)，以德治國(guó)幾乎是必然的，因?yàn)閭鹘y(tǒng)中國(guó)不僅以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，而且階級(jí)劃分不明顯，階級(jí)斗爭(zhēng)不激烈、不重要。我國(guó)學(xué)者經(jīng)常指?jìng)鹘y(tǒng)中國(guó)政體是“外儒內(nèi)法”，其實(shí)是外法內(nèi)儒，儒家之道德精神乃是支撐我國(guó)傳統(tǒng)政體兩千余年不墮的根本。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，官員的共產(chǎn)主義道德是共產(chǎn)黨廉潔執(zhí)政的根本。

　　道德是法的來(lái)源，彈性卻比明確的法律大得多。道德標(biāo)準(zhǔn)的彈性導(dǎo)致官員的行為準(zhǔn)則相當(dāng)模糊，彈性極大。在德治政體里，一旦官場(chǎng)的道德綱維崩潰了，就會(huì)出現(xiàn)自上而下的賄賂公行，鬻爵賣官，剝民剖地。

　　無(wú)論如何，民本主義的我國(guó)，要求官員必須擁有高于一般民眾的道德水準(zhǔn)。這是中國(guó)官場(chǎng)的綱常。

　　在市場(chǎng)條件下，對(duì)官員較高的道德要求必須法律化，要以法治為根基。今天，較高于公眾道德的官場(chǎng)綱維，體現(xiàn)為對(duì)官員的法律歧視。法律面前“人人”平等，但官員不在“人人”之列，官員的法權(quán)低于一般人民。官員的層級(jí)越高，法權(quán)就越少。在市場(chǎng)條件下，怎樣才能實(shí)現(xiàn)這種法律化了的道德要求呢？只有法治政體才可能。有了分權(quán)制衡的法治政體，官場(chǎng)的道德綱維才有根基。道德與法律和執(zhí)法脫節(jié)，那就不僅沒(méi)有效果，而且極可能成為謀私的外衣，使人民加倍感到官場(chǎng)缺少廉恥。

　　減少公權(quán)與私利結(jié)合的機(jī)會(huì)，指的不過(guò)是一些懲治腐敗的法規(guī)，以及這些法規(guī)的有效實(shí)施。法和執(zhí)法也是所有政體都具有的特征。然而，在人治型的政體里，有了相關(guān)的法規(guī)卻經(jīng)常不能有效實(shí)施。沒(méi)有分權(quán)制衡的體制，法規(guī)就沒(méi)有權(quán)威，就不可能有效。法規(guī)的有效性取決于分權(quán)制衡，特別取決于司法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。不受外部輿論和其他權(quán)力機(jī)構(gòu)干擾的機(jī)械性執(zhí)法是執(zhí)法必嚴(yán)的關(guān)鍵。也就是說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，法治政體不僅直接控制腐敗，保障官場(chǎng)的綱維，還是減少公權(quán)與私利結(jié)合機(jī)會(huì)的根本保障，是各種嚴(yán)厲法規(guī)的保障。當(dāng)法規(guī)不能得到執(zhí)行，當(dāng)懲罰條例的適用對(duì)象因人而異，制定這些法規(guī)就毫無(wú)意義。有法不依比無(wú)法可依還要糟糕，是為最惡劣的違法行為敞開大門。

　　因此，反腐敗政策與政治體制密切相關(guān)。更準(zhǔn)確地說(shuō)，反腐政策與政體里的分權(quán)制衡制度相關(guān)，也就是與法治成份相關(guān)。法治程度越低，反腐政策的空間越小，政策的有效性越低，腐敗的程度就越高。法治程度越高，反腐政策的空間越大，有效性也越高，腐敗程度就越低。

　　2．民主與腐敗“鐵三角”

　　對(duì)迷信民主的知識(shí)界而言，民主萬(wàn)能，所以民主當(dāng)然能治理腐敗。民主制與腐敗或腐敗的治理有什么關(guān)系呢？民主制度的基本原則不是分權(quán)制衡，而是多數(shù)決。多數(shù)決原則的應(yīng)用分成兩個(gè)層次，即選民選舉國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)的多數(shù)決，和領(lǐng)導(dǎo)人在決策時(shí)的多數(shù)決（如議會(huì)內(nèi)的多數(shù)決）。民主制度不是為反貪的需要而生。民主制度的產(chǎn)生與階級(jí)構(gòu)成和階級(jí)斗爭(zhēng)密切相關(guān)，是利益集團(tuán)爭(zhēng)奪政府權(quán)力的游戲規(guī)則，是強(qiáng)權(quán)政治的一種手段。民主不治腐敗，民主是催生腐敗的制度源泉之一。說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題，必須從民主的社會(huì)基礎(chǔ)談起。

　　什么導(dǎo)致了民主制度？

　　當(dāng)社會(huì)由幾個(gè)穩(wěn)定的階級(jí)所構(gòu)成，而且這種構(gòu)成有上千年的歷史，強(qiáng)權(quán)政治就可能成為根深蒂固的政治文化。這種政治文化相信，強(qiáng)大的階級(jí)或利益集團(tuán)理應(yīng)占有政府權(quán)力，讓政府代表自己的集團(tuán)利益。在信奉強(qiáng)權(quán)的文化里，弱者認(rèn)賭服輸。西方社會(huì)自古希臘時(shí)代開始就一直是階級(jí)社會(huì)。居于西方和東方之間的美洲新大陸缺少階級(jí)傳統(tǒng)，卻是由利益集團(tuán)主導(dǎo)的社會(huì)，并且繼承了歐洲的強(qiáng)權(quán)政治文化。王或皇家的“天命”是強(qiáng)大，貴族的出身和品行是強(qiáng)大，工商業(yè)主的金錢是強(qiáng)大，平民百姓的數(shù)量也是強(qiáng)大。無(wú)論階級(jí)的民主還是利益集團(tuán)的民主都體現(xiàn)強(qiáng)權(quán)政治。在西方人看來(lái)，強(qiáng)者的利益被代表，是應(yīng)當(dāng)?shù)模�是“自然法則”。當(dāng)被統(tǒng)治階級(jí)與統(tǒng)治階級(jí)爭(zhēng)奪政權(quán)，而且前者占有數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，就被稱為“爭(zhēng)取平等”。數(shù)量強(qiáng)權(quán)的概念十分粗俗，也不平等，贏家和輸家怎么可能是平等的呢？可笑的是，多數(shù)決在今天居然成了“平等”的代名詞。隨著西方勢(shì)力的擴(kuò)張，強(qiáng)權(quán)意識(shí)形態(tài)已經(jīng)傳遍了世界的每個(gè)角落，成了一種宗教式的政治迷信，是當(dāng)代知識(shí)界的主流“信念”。

　　有些社會(huì)不是由階級(jí)構(gòu)成的。種姓、部落、族群、宗族、或家庭都可能成為社會(huì)構(gòu)成的主體。以強(qiáng)權(quán)意識(shí)推之，若以種姓為主要社會(huì)分際，則出現(xiàn)種姓強(qiáng)權(quán)，如印度；
若以部落為主要社會(huì)分際，則出現(xiàn)部落強(qiáng)權(quán)，如尼日利亞；
若以族群為主要社會(huì)分際，則有族群強(qiáng)權(quán)，如前南斯拉夫。在一國(guó)之內(nèi)，若家庭和宗族是社會(huì)的主要分際，宗族或家庭強(qiáng)權(quán)幾乎是不可能的，只能在村落里實(shí)現(xiàn)家族強(qiáng)權(quán)，因?yàn)槿�十、五十人就是一家，三百、五百人就是一個(gè)家族。社會(huì)構(gòu)成決定社會(huì)意識(shí)。在不以階級(jí)或利益集團(tuán)分野為主體的社會(huì)，強(qiáng)權(quán)的意識(shí)并不“自然”，未必會(huì)成為主流意識(shí)形態(tài)。中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)延續(xù)了兩千多年，是由規(guī)模大體相當(dāng)?shù)男⌒妥愿�農(nóng)家庭構(gòu)成的社會(huì)。小農(nóng)家庭自給自足，以宗法村社為依托，階級(jí)分際不明顯，也就從未催生以階級(jí)為基礎(chǔ)的政治集團(tuán)，更沒(méi)理由產(chǎn)生以爭(zhēng)奪政權(quán)來(lái)維護(hù)階級(jí)利益的強(qiáng)權(quán)意識(shí)。在這樣的社會(huì)里，主流的政治認(rèn)同是中立的政府和公正有德的官員。所以，中國(guó)兩千五百年的傳統(tǒng)社會(huì)是民本主義的溫床，不信奉民主主義，不信奉多數(shù)決原則�！罢�”乃“正”之義理�！罢�治”應(yīng)是正人君子之治，以中庸之道為原則，不偏不倚，公正廉明、光明正大。這就是“為政以德”的道德禮儀之治了。農(nóng)民造反，是因?yàn)檎�府不“正”，濫用公權(quán)，官行匪事，不是什么統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)的階級(jí)斗爭(zhēng)，也不是利益集團(tuán)對(duì)政權(quán)的爭(zhēng)奪。

　　現(xiàn)代工商業(yè)市場(chǎng)導(dǎo)致了利益的多元化，也造就社會(huì)職業(yè)和收入的差異。有人據(jù)此認(rèn)為民主是必然趨勢(shì)，因?yàn)槔�益集團(tuán)“必然”要求被政府所“代表”。在上個(gè)世紀(jì)的八十年代，中國(guó)知識(shí)界的主流認(rèn)為，不推進(jìn)民主化就不可能推動(dòng)市場(chǎng)化。近代和當(dāng)代的歷史事實(shí)證明，他們是錯(cuò)的，民主化與市場(chǎng)化沒(méi)有必然關(guān)聯(lián)。同樣的道理，認(rèn)為社會(huì)利益的多元化必然導(dǎo)致政治的民主化也不正確。社會(huì)利益的多元化與利益的集團(tuán)化和政治的黨派化沒(méi)有必然關(guān)聯(lián)。在中國(guó)，自給自足的農(nóng)民家庭演變成千百萬(wàn)個(gè)小型家庭企業(yè)，此消彼漲，是社會(huì)化了的小生產(chǎn)。他們分散而有活力，很難聯(lián)合成大型經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)，更不會(huì)聯(lián)合成政治利益集團(tuán)。在中國(guó)，以經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)組成經(jīng)濟(jì)政治利益集團(tuán)，以爭(zhēng)奪政權(quán)來(lái)維護(hù)自己的利益，這絕對(duì)是愚蠢的念頭，只有在象牙塔里食洋不化的知識(shí)分子才想得出來(lái)。政府應(yīng)當(dāng)代表窮人還是富人，城里人還是鄉(xiāng)下人，企業(yè)家還是工人？中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治文化傳統(tǒng)不催生野蠻的強(qiáng)權(quán)規(guī)則。在國(guó)人的意識(shí)里，我們不期望政府代表或傾向誰(shuí)的利益，我們期望政府不偏不倚，依法辦事。中國(guó)真正的執(zhí)政者不是由各個(gè)利益集團(tuán)的代表組成的，而是由職業(yè)公務(wù)員組成的，是中立的政府。此種政府的最大問(wèn)題不是代表或排斥某個(gè)利益集團(tuán)，而是以公權(quán)牟取官員一己的私利。沒(méi)有利益集團(tuán)和強(qiáng)權(quán)政治文化的民主制度會(huì)是什么樣的呢？政客只能靠挖掘民族之間、族群之間、和地域之間的歷史怨恨來(lái)生存，結(jié)果是所有人對(duì)所有人進(jìn)行死纏爛打的戰(zhàn)爭(zhēng)，而且要斗到魚死網(wǎng)破，誰(shuí)也不會(huì)“優(yōu)雅”地認(rèn)輸。

　　社會(huì)構(gòu)成決定社會(huì)意識(shí)，社會(huì)構(gòu)成和社會(huì)意識(shí)決定政治體制。但在全球化的世界里，社會(huì)意識(shí)受“國(guó)際社會(huì)”構(gòu)成的深刻影響，并不完全取決于一個(gè)國(guó)家的社會(huì)構(gòu)成。強(qiáng)大的西方及其霸權(quán)式的意識(shí)形態(tài)使得相當(dāng)一部分非西方國(guó)家的知識(shí)界轉(zhuǎn)而信奉多數(shù)決的“合法性”。然而，知識(shí)分子信奉多數(shù)決是一回事，多數(shù)決原則能否適應(yīng)一個(gè)非階級(jí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)是另一回事。播下的是龍種，卻收獲了跳蚤。好在中國(guó)的知識(shí)界并沒(méi)有丟失現(xiàn)實(shí)主義傳統(tǒng)，聲聲信奉民主的知識(shí)分子們居然認(rèn)為“普選”應(yīng)當(dāng)緩行，而且是在“素質(zhì)比較高”的城市里應(yīng)當(dāng)緩行，要等待“未來(lái)?xiàng)l件成熟”。雖則如此，鄉(xiāng)下的農(nóng)民是“素質(zhì)不高”的人，就被用來(lái)做其“理想”的實(shí)驗(yàn)田。至于收獲的是宗法民主，裙帶民主，還是邪教黑社會(huì)民主，就與象牙塔里養(yǎng)尊處優(yōu)的人無(wú)干了。如果鄉(xiāng)村的民主試驗(yàn)一旦失敗，理由自然是“農(nóng)民素質(zhì)不高”，尚待“啟”而“蒙”之。還有更荒唐的，把實(shí)驗(yàn)失敗歸結(jié)為“政府官員素質(zhì)不高”。政府官員素質(zhì)高，要民主做什么？西方人要求階級(jí)分肥，所以鬧民主。中國(guó)農(nóng)民要求擺脫貧困，知識(shí)分子們啟“蒙”他們說(shuō)，投票選舉能脫貧。農(nóng)民們對(duì)“海選”的普遍冷感是聰明還是愚蠢？

　　多數(shù)決能治腐敗嗎？

　　分權(quán)制衡能控制腐敗。多數(shù)決制造強(qiáng)權(quán)，承認(rèn)強(qiáng)權(quán)，不能導(dǎo)致分權(quán)制衡，不能治腐敗，反而制造腐敗的機(jī)會(huì)。選舉為什么會(huì)成為腐敗的溫床？普選制造政客－選民－金主之間的“鐵三角”游戲。（1）為了接觸和說(shuō)服盡量多數(shù)的選民，政客需要錢。（2）恒定有一些有錢缺權(quán)的人愿意資助政客當(dāng)選。（3）當(dāng)選的政客既需要以公權(quán)回報(bào)投票支持他的選民，也需要以公權(quán)回報(bào)金主的“投資”。

　　政客回報(bào)選民是腐敗的邊緣區(qū)，回報(bào)金主是明顯的“權(quán)錢交換”，是產(chǎn)生腐敗的溫床。在臺(tái)灣，黑金的泛濫顯然是普選導(dǎo)致的。我曾經(jīng)猜想，民進(jìn)黨會(huì)因反腐敗而執(zhí)政，執(zhí)政后民進(jìn)黨會(huì)腐��；
但絕沒(méi)料到民進(jìn)黨腐敗的速度如此之快，到了每天都能鬧出新聞的地步。陳水扁當(dāng)選之際是在野的職業(yè)政客，是沒(méi)有收入的窮人�？伤麍�(zhí)政不到三年就聚斂了八千萬(wàn)臺(tái)幣（2200萬(wàn)人民幣）的私人流動(dòng)資產(chǎn)，還沒(méi)包括他家的不動(dòng)產(chǎn)。其中三千二百萬(wàn)是在臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)極不景氣的2002年“掙”來(lái)的，而且是在崩了盤的股市里掙來(lái)的。[6] “上梁”如此，“下梁”可想而知。日本的政黨政治向來(lái)是腐敗的，日本的政黨政治也向來(lái)以反腐敗為主要話題。當(dāng)日本官僚政治被政黨政治淹沒(méi)之際，我曾經(jīng)猜想日本的腐敗會(huì)增加；
卻萬(wàn)沒(méi)想到充斥榮譽(yù)傳統(tǒng)的日本官僚機(jī)構(gòu)居然也腐敗了。對(duì)迷信民主的知識(shí)界而言，民主萬(wàn)能，民主能控制腐敗是必然的。日本、韓國(guó)、臺(tái)灣民主化后沒(méi)有腐敗，前蘇聯(lián)、東歐國(guó)家在民主化后沒(méi)有腐敗，拉美和非洲民主化后沒(méi)有腐敗，東南亞國(guó)家民主化后也沒(méi)有腐敗。對(duì)于教徒，神是萬(wàn)能的。不要說(shuō)質(zhì)疑神的存在，只要質(zhì)疑神的萬(wàn)能都是對(duì)神的褻瀆。神的存在無(wú)需證明。與基督徒爭(zhēng)論上帝是否存在顯然是浪費(fèi)雙方的生命。

　　民主要靠法治來(lái)約束，民主導(dǎo)致的腐敗也只能靠法治來(lái)控制。在西方，民主與與法治共存，就成為“自由民主制”。西方的民主也是腐敗的溫床。若沒(méi)有法治，民主的西方比專制的東方一樣腐敗，或許更腐敗。

　　民主與法治的共存絕非必然，多數(shù)決與分權(quán)制衡根本就是兩回事。西方先進(jìn)國(guó)家都是先有法治后有議會(huì)民主，今天的非西方國(guó)家則普遍有議會(huì)民主卻缺少法治。中國(guó)大陸的法治基礎(chǔ)比臺(tái)灣要薄弱得多。如果今天實(shí)行普選，腐敗情形必定比臺(tái)灣糟糕得多�；鶎诱�權(quán)剛剛有了選舉，而且還嚴(yán)禁“競(jìng)選”、嚴(yán)禁“買票”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　就已經(jīng)四處出現(xiàn)了賄選。

　　法治與民主的關(guān)系向來(lái)很緊張。出于對(duì)古希臘民主制的不信任，古羅馬奉行“共和”，是最早的法治形式。“共和”的基本內(nèi)容就是分權(quán)制衡，是限制政府權(quán)力，保護(hù)個(gè)人（自由）權(quán)利不受政府或“多數(shù)”侵犯�，F(xiàn)代法治以憲法司法為基礎(chǔ)。美國(guó)最高法院的大法官不是選舉產(chǎn)生的，而且實(shí)行終身制，卻可以判民意代表立的法違憲作廢。分權(quán)制衡思想甚至滲入美國(guó)的議會(huì)制度，美國(guó)參議院不管各州大小和人數(shù)多少都是一州兩票，對(duì)抗和制衡按選民人數(shù)選出的眾院。

　　民主不是產(chǎn)生于反貪的需求。民主適應(yīng)階級(jí)社會(huì)，是適應(yīng)和平地進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng)而產(chǎn)生的規(guī)則，靠社會(huì)集團(tuán)的實(shí)力均衡以及強(qiáng)權(quán)文化認(rèn)同來(lái)維系。法治也不是為反貪而定做的。法治是適應(yīng)城市工商業(yè)社會(huì)，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的，旨在維護(hù)公民個(gè)人權(quán)利，防止政府濫權(quán)，迫使政府守法。分權(quán)制衡天然不是反腐敗措施，但反腐敗措施天然就是分權(quán)制衡。沒(méi)有分權(quán)制衡的政治體制是落后的政治體制，是腐敗的直接原因，也是好人變貪官的制度根源。

　　今天有無(wú)數(shù)人認(rèn)定民主化能控制腐敗。本文的結(jié)論是：分權(quán)制衡能治腐敗，民主不能。中國(guó)并不存在激烈的階級(jí)斗爭(zhēng)，也不普遍認(rèn)同階級(jí)或利益集團(tuán)的強(qiáng)權(quán)意識(shí)。挑動(dòng)階級(jí)意識(shí)和階級(jí)斗爭(zhēng)的結(jié)果只會(huì)挑動(dòng)全民戰(zhàn)爭(zhēng)和民族矛盾。中國(guó)目前的主要矛盾是全社會(huì)與一個(gè)需要改革的政體的矛盾�，F(xiàn)行政體之缺陷在于缺少分權(quán)制衡，在于政府官員濫用公權(quán)謀取個(gè)人私利。因此，華人社會(huì)出現(xiàn)有法治缺民主的獨(dú)特政治體制沒(méi)什么奇怪的。香港、新加坡的政體專為治理濫用公權(quán)而設(shè)，因?yàn)槟抢餂](méi)有什么階級(jí)斗爭(zhēng)，更不必去挑動(dòng)階級(jí)斗爭(zhēng)。

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　　[1] [明] 呂坤《呻吟語(yǔ)·治道》：“變民風(fēng)易，變士風(fēng)難，變士風(fēng)易，變仕風(fēng)難；
仕風(fēng)變，天下治矣。”

　　[2] 《禮記》（禮運(yùn)篇）

　　[3] 李光耀，《李光耀回憶錄：1923－1965》，新加坡《聯(lián)合早報(bào)》出版，1998， 370－371頁(yè)。

　　[4] 關(guān)于這些具體法規(guī)手段的國(guó)際政府間交流十分頻繁。有關(guān)的國(guó)際組織，學(xué)術(shù)討論會(huì)，政府間的交流，等等催生了大批的出版物。可查閱：Transparency International, TI Source Book 2000. http://www.transparency.org

　　[5] 阿克頓這句話的原文為，“Power tends to corrupts and absolute power corrupts absolutely.”見(jiàn)Selected Writings of Lord Acton, Volume III (Essays in Religion, Politics, and Morality), Liberty Fund, Inc., 1988, p. 519。

雖然此處的“腐化”指的是濫用公權(quán)，但在市場(chǎng)時(shí)代，濫用公權(quán)的動(dòng)機(jī)大多是牟取個(gè)人私利，也就是“腐敗”，正如書里同一頁(yè)指出的: “Absolute power dmoralizes.” （絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致道德墮落）

　　[6] 見(jiàn)《中央日?qǐng)?bào)》2003年2月13日消息。

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