信訪條例修改在即何去何從出現(xiàn)兩種聲音

　　改革前夜的針鋒相對

　　11月7日，社科院研究員于建嶸在赴外訪問的前夜致信溫家寶總理。他在信中表達了對即將通過的信訪條例修改稿的擔憂之情：“目前有關部門提出的《信訪條例》修改稿，雖然較原條例有進步，但沒有真正體現(xiàn)信訪制度的改革方向，信訪問題關系到國家政治穩(wěn)定，切不可為了應急而草草出臺。”

　　據(jù)記者了解，這一被于建嶸建議謹慎對待的新條例修改稿原定于11月底討論通過。知情人士介紹，“基本上已經(jīng)板上釘釘，就等著通過了�！�11月4日，本報《國內(nèi)首份信訪報告獲高層關注》的文章見報后，根據(jù)中共中央政治局委員周永康的批示，國家院法制辦《信訪條例》修改小組專門聽取了于建嶸的意見。

　　幾乎是在同時，四川傳來消息，引起巨大爭議的《四川省信訪條例》(草案)經(jīng)過一年多的起草、修改，有望在11月下旬的人大常委會上表決通過。四川省人大常委會法制工作委員會副主任陳雙全透露，該條例旨在加強信訪機構(gòu)的權力，賦予信訪機關交辦權和督辦權。

　　“信訪的產(chǎn)生有著深層體制上的原因，在目前，相關改革還未到位，取消信訪制度是無法做到的。而通過對信訪立法改革信訪制度則是目前一個較好的化解辦法。”陳雙全主任以此反駁了此前于建嶸提出的弱化信訪權利救濟功能的觀點。

　　而事實似乎已經(jīng)表明，由國家信訪局主導的信訪條例的修改，其方向也將是走強化信訪機構(gòu)職權的路子。信訪機構(gòu)將有可能承擔更多解決問題的功能，“不再只做二郵局”。而這恰恰是于建嶸急切希望阻止的。

　　信訪制度到底該弱化還是強化？到底該走向何處？盡管強化信訪制度的改革信息似乎已趨明朗，但社會各界卻遠未達成共識，還在爭論之中。

　　關門還是開門

　　信訪條例的修改是在悄無聲息的情況下進行的。它繼續(xù)沿襲了以前部門立法、關門立法的傳統(tǒng)習慣。在中共中央總書記胡錦濤的直接關注下，國家信訪局在這一時期一直著手考慮修改現(xiàn)行的信訪條例。直到11月4日，部分專家被邀請至信訪局時方才得知，他們手中拿到的新條例草案預計在本月底通過。

　　據(jù)記者了解，相對老條例，新方案最明顯的變化是部分擴大了信訪機構(gòu)的權限，增加了一些“實權”。此前，國家信訪局研究室負責人在接受記者采訪時就表露，信訪機構(gòu)權力有限是導致信訪效率低下的主要原因。但由于嚴格的保密措施，記者無法獲知更多有關擴大權限的具體內(nèi)容。

　　有鮮明對比意味的是，與國家信訪條例修改的低調(diào)不同，四川的信訪條例制訂工作卻十分高調(diào)。

　　2003年8月，四川省人大常委會將信訪條例納入立法計劃，并成立了條例草案起草小組�！罢麄�條例采取‘開門立法’，”陳雙全介紹說，“起草小組除了聽取部分市、區(qū)法院對信訪工作的意見外，還將條例草案送到四川省各市、州人大常委會和省級有關部門，并在人大網(wǎng)站、《四川日報》等媒體上向公眾公開征求修改意見�！�

　　在解釋何以如此重視信訪條例的時候，陳雙全直言不諱。他介紹，2000年至2003年，四川省行政機關、審判機關和檢察機關的信訪量一直居高不下，權力機關信訪量增加43.9％�！皬谋本╊I一個上訪者回來，要耗掉1萬元人民幣，這是有關部門給省人大匯報的數(shù)字�！标愲p全認為，拋開社會穩(wěn)定等因素不說，僅從這一點來看，上訪帶來的經(jīng)濟壓力就非常巨大。

　　此前，四川一直參照現(xiàn)行國務院頒布的信訪條例行事。但條例只是規(guī)范行政機關的信訪工作，對于人大、法院、檢察院的信訪工作，并未納入。隨著老百姓對“一府兩院”的監(jiān)督越來越熟知，“參照原有信訪條例已經(jīng)不能適應目前的形勢”。

　　比照四川省的做法，眾多學者由此對國家信訪條例的修改程序提出異議。于建嶸在給總理的信中語氣懇切地表示，“信訪政策的修改，應當預先組織專家學者和實際工作者進行充分論證，并可以考慮組織公民廣泛參與討論，切不可為了應急而草草出臺�！�

　　“當新鞋子沒有到手時，不要扔掉舊鞋子”

　　四川信訪改革大膽之處在于，信訪機關被授予交辦權和督辦權。這使信訪機關這個曾經(jīng)的“傳聲筒”變成了一個“實權單位”。更鮮明的是，明確了有關部門在交辦和督辦過程中的法律責任，并在全國首次提出行政問責制，直接授予信訪機構(gòu)對辦理機構(gòu)人員處分的建議權，通過明確法律責任，防止置之不理。

　　這似乎正代表了目前主流的信訪改革方向。國家行政學院教授杜鋼建在接受本報記者采訪時表示，信訪是公民的基本政治權利，只有不斷加強，不能弱化。他認為，信訪說到底就是體現(xiàn)了公民的請愿權利，而這一權利是公民政治權利中非常重要的一項。

　　談到現(xiàn)行千分之二的信訪解決問題率，杜鋼建認為，沒有權威性是現(xiàn)在信訪機構(gòu)遇到的最大問題�！靶旁L部門所能解決的問題實在有限。我知道他們的工作人員其實也非常辛苦�！�

　　所以，一直以來都有聲音要求加強信訪部門的實際解決問題的權力。

　　杜鋼建認為在這個問題上，政府的理念到位不夠�，F(xiàn)行信訪部門和其他部門一樣，只是政府之下的一個普通機構(gòu)。很多人并未意識到，信訪機構(gòu)實際上并不是代表本部門而是在代表一級政府行使權力�！八�級別不高，又沒有實權，面對問題沒有處理性和強制性手段，怎么可能解決什么問題呢？”這位學者認為，必須要強化信訪在政府序列中的地位，信訪部門的領導應該是政府的主要領導才行。

　　作為一名政治學者，中國科學院國情中心研究員康曉光認為，信訪部門的功能無非兩個：信息反饋和解決問題�！叭绻�不是為了解決問題，誰愿意勞民傷財甚至傾家蕩產(chǎn)地來北京。但如果信訪部門沒有足夠的權力解決問題，那就是形同虛設�！币虼耍�作為強化信訪的支持者，他提議賦予信訪部門更多如調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權力�？禃怨夥浅ＵJ可四川的做法，他認為行政問責制必須與信訪結(jié)合起來才可發(fā)揮真實的作用。

　　談及可能傷害到司法救濟性的問題，一些學者并不以為然。杜鋼建認為，中國目前的權利救濟方式不是太多了，而是嚴重不足，不能僅依賴司法救濟這一條路。

　　康曉光則提醒記者，不要無視中國的國情�！拔覀兪且粋�行政主導的國家，在司法難以真正獨立的情況下，中國需要這么一套反饋系統(tǒng)來了解社會存在的問題，了解民眾的需要。這是一個沒有門坎的系統(tǒng)�！闭�如一位普通老百姓對現(xiàn)階段傳聞可能取消信訪表示強烈不滿時說，當新鞋子沒有買到手的時候，先別忙把舊鞋子扔掉。

　　“上訪洪峰不是一個新條例能解決的”

　　顯然現(xiàn)在的信訪改革討論鮮明地分成了強化派和弱化派，于建嶸在這場論爭中是比較孤獨的一個。他的“弱化信訪權利救濟功能”的觀點遭到了強有力的質(zhì)疑。有人認為是不考慮中國國情的理想主義，更有人認為是迂腐。但他依然在作最后的努力�！拔覍嵲诓幌Ｍ�看到權力得到擴張的信訪，這和信訪的改革方向背道而馳�！�

　　他對本報記者說，目前有關部門提出的《信訪條例》修改稿試圖強化信訪機構(gòu)職權，并且規(guī)定了許多明顯違反憲法的禁止性條款。

　　于建嶸認為目前不是修改《信訪條例》的最佳時機。信訪量連續(xù)十一年增長，信訪問題已經(jīng)變得十分敏感，各級政府和信訪公民都處于信訪的高壓之下�！爸醒霂状斡嘘P信訪的新舉措都帶來了新的信訪高峰。在這種形勢下，出臺新的《信訪條例》，有可能引發(fā)新的信訪問題和新的社會沖突�！�

　　“上訪洪峰不是一個新條例能解決的�！鞭r(nóng)民學者李昌平提出了他對條例修改的三個擔憂：如果授予信訪部門太大的權力，信訪部門解決的問題越多，依法行政的可能性就越小，引發(fā)的問題會更多；
如果上訪規(guī)范越嚴，老百姓上訪的成本越高，下情更難以上達，底層的問題會更多；
如果新條例規(guī)范的對象實際只是老百姓，那后果更難設想。

　　通過對信訪制度長期細致的調(diào)研，于建嶸向國務院法制辦及溫家寶總理提出了一套完整建議。

　　于建嶸建議從行政、法律、政治三個層面考慮對信訪制度進行穩(wěn)妥而有步驟的改革。他認為，短期的行政治標之策是給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，用以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護社會穩(wěn)定。首先是，中央減少對地方黨政領導的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責任追究制，不要求地方政府來京接訪；
其次，中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；
不對信訪公民的信訪級別作特別的限制。另外，由信訪地公安機關依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。

　　于建嶸解釋，這樣做的理由是：減弱信訪的權利救濟功能，降低群眾對信訪的預期，會迅速使一些信訪案件平息，減少群眾進京走訪�！敖o地方政府減壓，才能給中央減壓，才能加強和鞏固中央的政治權威�！�

　　法律層面的治理被于建嶸認為是中期步驟，即強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，由司法機關承辦目前積壓在信訪部門的案件。顯然，這一作法的目的是通過樹立國家司法機構(gòu)的權威，把社會矛盾的解決引導到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民的政治行動。

　　于建嶸堅持認為，信訪制度的長期政治治本之策是撤銷各級政府職能部門的信訪機構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作。

　　“這樣，不僅使信訪工作獲得一個權力主體，同時也使信訪工作具備了應有的問責性，即向人民負責的特質(zhì)�！庇诮◣V始終強調(diào)應該加強人大的職能，“把信訪集中到人大后，可以建立一套統(tǒng)一的科學的信訪登記體系和檢索體系，不僅可以準確統(tǒng)計信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會資源，克服目前信訪公民盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和政治信任流失�！�

　　于建嶸提出依靠“法治”和“人大監(jiān)督”的終極解決方案，被很多人認為過于“天真”。質(zhì)疑的聲音認為，很多人就是因為在當?shù)氐乃痉�機關和人大機構(gòu)苦告無門之后，才轉(zhuǎn)而上訪的，現(xiàn)在又把他們推回到這些機關面前，不是又回到矛盾的起點嗎？

　　于建嶸并非不清楚，信訪問題的背后是一個需要進行系統(tǒng)改造的體制難題。但他認為，“即使給信訪放權，我相信千分之二的解決率不會提高多少。”強化信訪并不是解決問題的根本方向，而以此為契機，促進司法救濟功能和人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，才是改革的正途。

　　爭論還在繼續(xù)，新條例可能即將通過。這個與中國政治體制、公民生活息息相關的信訪制度到底如何去從？也許不久就會有答案。（南方周末）

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