村民自治和稅費改革是近年來改善鄉(xiāng)村治理的兩大舉措，但實踐中遇到許多難題，涉及到深層次的治理結(jié)構(gòu)性問題。以上題目便是出于這一思考而提出的，但因準備材料，一直未能系統(tǒng)成文。最近的兩件事讓我不得不提筆將長期以來就這一問題的所思所想寫了下來，以期引起更多人參與探討。

　　第一件事是近些年隨著村民自治的發(fā)展，特別是村民委員會直接選舉，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對此憂慮重重，認為實行直選后，鄉(xiāng)對村的控制更為困難，特別是擔(dān)心稅費收不起來。于是一些地方采取了一些干預(yù)措施，同時也引起了村民的強烈反彈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一時被認為是村民自治的主要阻力。我在一次講課中專門問及一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的看法。沒想到，這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，我們其實是上面的“替罪羊”�，F(xiàn)在縣里壓得的任務(wù)太多，如收取稅費、計劃生育這些得罪人的事都得由我們做，我們鄉(xiāng)里沒有什么決定權(quán)，只是執(zhí)行。要完成上級任務(wù)，沒有村干部配合不行，因此只能一級壓一級。我過去在學(xué)校念書時也有強烈的民主意識，村民自治也知道，但身不由已，明知不對，也只能這樣做。

　　第二件事是今年全國開始農(nóng)村稅費改革，湖北省3月份開會布置稅費改革工作。5月份，該省T市市長專程到我處，希望就稅費改革問題給予他們一些幫助。該市位于富庶的江漢平原，原為農(nóng)業(yè)大縣，前幾年因地方經(jīng)濟發(fā)展升格為省直管市（副地級）。但該市的財源相當部分仍來自于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，農(nóng)村稅費占財政收入的40%以上，大大高于一般的農(nóng)業(yè)縣。前幾年因農(nóng)民負擔(dān)問題多次引起群體事件，中央政府也為之震動。雖然該市主要干部因此而變動，但深層次問題仍沒有解決�，F(xiàn)在推行稅費改革，深感困難重重，為此專門向省里打報告，要求暫緩稅費改革。后來，省政府也決定全省的稅費改革都予以暫緩。

　　以上兩件事使我更進一步認識到，對于當今的農(nóng)村社會，僅僅有村民自治、稅費改革這些單項性的變革遠遠不夠，必須對現(xiàn)行的農(nóng)村政策進行總體性調(diào)整，如逐步減免農(nóng)村稅費（將以另文詳述），同時對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進行總體性改革，建立以“縣政、鄉(xiāng)派、村治”為基本內(nèi)容的治理結(jié)構(gòu)。本文將側(cè)重于后一問題的探討。

　　一

　　國家對于社會的治理必須具備三個條件，一是特定的公共權(quán)力，即施政者為達到目的所具有的特殊權(quán)力；
二是相應(yīng)的政治責(zé)任，即施政者為達到施政目的所必須承擔(dān)的事務(wù)和履行的義務(wù)；
三是一定的治理能力，即達到施政目的所需要的手段和條件。

一般來講，權(quán)、責(zé)、能愈一致，治理體系愈完備。但在不同的社會和政體，權(quán)、責(zé)、能并不一致，表現(xiàn)出不同的治理結(jié)構(gòu)。特別是政府層級愈多，治理體系愈復(fù)雜。

　　中國的農(nóng)業(yè)社會較發(fā)達，專制政體的歷史也十分長。這一政體的重要特點是統(tǒng)治權(quán)力高度集中于中央，特別是君主。權(quán)力的配置由中央到地方，由國家到社會愈來愈小，治理能力也愈來愈弱。由于小農(nóng)自然經(jīng)濟，作為國家權(quán)力的“王權(quán)至于縣政”，即以命令—服從關(guān)系為特征的體制性政府權(quán)力直到縣一級，縣以下實行鄉(xiāng)村自治，縣令被稱之為“親民之官”。國家對于鄉(xiāng)村社會的治理主要表現(xiàn)為規(guī)則—遵守關(guān)系。國家主要通過法律及以強制力為支撐的意識形態(tài)，而不是以直接的行政命令的方式治理鄉(xiāng)村社會，只要鄉(xiāng)村社會遵守國家意志，政府一般不直接干預(yù)鄉(xiāng)村生活。這正是古代許多縣令同時是詩人，并可在任上經(jīng)常外出游歷的重要原因所在。

　　只是到了20世紀，國家政權(quán)才由縣下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國家政權(quán)的下沉主要有兩個目的：一是將廣闊的農(nóng)村社會整合到國家的一體化體系；
二是從農(nóng)村汲取現(xiàn)代化所需要的資源。這兩個目的經(jīng)常是沖突的。國家權(quán)力的下沉，無疑會增加官僚機構(gòu)和治理成本；
當治理成本主要由農(nóng)民承擔(dān)并不斷加重之時，不僅難以整合鄉(xiāng)村社會，反而會強化鄉(xiāng)村社會的離心力。20世紀上半期國民政府在大陸的失敗，便與此相關(guān)。

　　1949年中華人民共和國建立后，為鞏固新的政權(quán)，國家在進行土地改革的同時，逐步在縣以下建立起鄉(xiāng)級政權(quán)體系，國家權(quán)力向下延伸。但此時的鄉(xiāng)級政權(quán)所承擔(dān)的主要是政務(wù)，對經(jīng)濟事務(wù)并不直接干預(yù)。50年代后期形成的人民公社體制的重要特點是“政社合一”，國家權(quán)力進一步向鄉(xiāng)村社會延伸，行政體系運行的命令—服從關(guān)系被引入鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村社會因此為國家體系結(jié)構(gòu)化。這一治理結(jié)構(gòu)對于鄉(xiāng)村社會的整合和汲取資源都有著特定的意義，但缺點也顯而容見，這就是鄉(xiāng)村社會缺乏自主性和活力。

　　人民公社體制廢除后，國家對農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”型，即在縣以下的鄉(xiāng)一級恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會，實行村民自治。這一治理結(jié)構(gòu)存在十多年，發(fā)揮了一定作用，但隨著市場化、現(xiàn)代化和民主化的發(fā)展，其不適應(yīng)性愈來愈明顯。其突出問題：

　　一． 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直未能成為一級完備的政府。完備的政府必須是權(quán)、責(zé)、能相對一致的政府，從廣義政府而言，應(yīng)包括決策（立法、議事）、行政、司法等功能。但自國家政權(quán)下沉到縣以下以來，與國家政權(quán)體系的其他層級政府比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從來就未成為一級完備的政府，不僅不具備完備的政府功能（如無相對獨立的決策和司法機構(gòu)），更沒有獨立的財政，因而也缺乏相應(yīng)的施政能力。盡管人民公社體制廢除和恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府時，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“財政包干”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始有了一些獨立的財政能力。但從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政能力十分有限，特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是如此。這樣，與其他層級的政府相比，鄉(xiāng)級政府在治理結(jié)構(gòu)上突出表現(xiàn)為權(quán)小、責(zé)大、能弱。權(quán)小，就是缺乏獨立的決策和行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任命主要取決于縣級黨政；
責(zé)大，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府直接面對農(nóng)民，擔(dān)負著傳達和落實國家意志，推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要職責(zé)；
能弱，就是缺乏完成承擔(dān)任務(wù)的手段和條件，特別是財政能力弱。隨著90年代以來現(xiàn)代化的加速度建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承辦的上級政府的任務(wù)愈來愈多，與此同時，設(shè)置于鄉(xiāng)級的實力性機構(gòu)，如財政、工商、稅務(wù)、公安等部門愈來愈多地實行垂直式領(lǐng)導(dǎo)，屬于縣的派出機構(gòu)。這一體制性變動在進一步加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任的同時，卻進一步縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限，特別是弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。由此使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)、責(zé)、能不均衡狀態(tài)更為突出。

　　二． 自古以來，縣一直是基本的行政單位，20世紀以來成為功能愈益完備的基層政府。但是在權(quán)力自上而下集中的體制下，縣級政府的功能主要是落實上級政府精神，對上級政府負責(zé)。同時，縣既是城市的尾，更是農(nóng)村的頭，縣級政府畢竟是直接面對鄉(xiāng)村社會、功能完備的基層政府。這就使縣政府的機構(gòu)設(shè)置既要與上級“對口”，又要考慮直接面對鄉(xiāng)村社會的需要，由此使縣的機構(gòu)愈來愈多。與1949年相比，縣的機構(gòu)一般都增加了數(shù)倍。而縣機構(gòu)的增加與施政的績效并不是成正比的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實體的存在，事實上阻隔了縣政府與人民群眾的聯(lián)系，造成縣政府機構(gòu)的“衙門化”，縣府官員的“官僚化”。作為一級有責(zé)任能力的完備的基層政府，卻不履行其行事與親民之責(zé)，而成為新一級“管官”的政府。在這種情況下，縣級政府的權(quán)、責(zé)往往是分離的，有決策權(quán)力，卻不直接承擔(dān)行事與親民責(zé)任，其決策容易脫離實際或只對上不對下。行事與親民之責(zé)完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻無相應(yīng)的決策和行政責(zé)任能力，并往往成為政府“惡民”的“擋翦牌”。這正是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員將自己視為上面的“替罪羊”的重要原因所在。近年來一些地方因農(nóng)民負擔(dān)重而狀告鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府卻大感“冤枉”，因為許多收費項目的決策權(quán)在縣�？h鄉(xiāng)的關(guān)系實際上是縣政府領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)長負責(zé)制。鄉(xiāng)長負責(zé)但不領(lǐng)導(dǎo)（決策），縣政府領(lǐng)導(dǎo)卻不負責(zé)，權(quán)責(zé)嚴重分離。

　　三． 責(zé)任強而權(quán)能弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級任務(wù)，只有采取各種方式將行政責(zé)任進一步向下延伸，力圖在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委員會的行政化。村民委員會雖然是村民群眾自治組織，所承擔(dān)的任務(wù)卻主要是政府工作。村委會的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏遠了村干部與民眾的關(guān)系。特別是主要承擔(dān)政府工作的村干部的報酬得由村民承擔(dān)，這進一步加劇了村民與干部疏離。這正是近年來村干部與群眾關(guān)系緊張的重要原因所在。雖然村民自治進程中的村委會直接選舉和村務(wù)公開等方式，試圖緩和和密切干群關(guān)系，但由于村委會的行政化和村干部的“官僚化”趨向未能根本性改變，其預(yù)期成效并不明顯。

　　四． 縣、鄉(xiāng)、村自上而下行政化治理的重要后果就是治理成本急劇加大，農(nóng)民負擔(dān)不斷加重。一方面，由于缺乏地方民眾的制約，縣政府的經(jīng)濟社會發(fā)展決策容易超出自身的經(jīng)濟實力，造成盲目擴張，如以上所說的T市為了爭取和保持省管市的地位，向上報的經(jīng)濟數(shù)字大為夸大；
另一方面，迅速膨脹的縣屬機構(gòu)和人員，使治理成本急劇擴張，這兩方面的支出最終都主要由農(nóng)民承擔(dān)，農(nóng)民負擔(dān)因此不斷加重。T市本是江漢平原的一顆明珠，近年卻出現(xiàn)歷史上少有的土地拋荒問題，其重要原因之一就是農(nóng)民負擔(dān)的加重。與縣相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政更為困難，其日益增多的機構(gòu)和人員相當部分只能依靠自己經(jīng)營經(jīng)濟實體，這與其公共管理職能不僅不符，而且容易導(dǎo)致腐敗。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為事實上與民爭利的利益集團，其功能是以權(quán)謀利，以罰養(yǎng)人。由此阻隔了農(nóng)民與政府的互動，下情難以上傳，上令難以下達。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政缺口更主要的是向農(nóng)民伸手。這正是近些年農(nóng)民普遍感到“一稅（農(nóng)業(yè)稅）輕，二稅（鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留）重，各種攤派（主要是政府名義下達的收費）無底洞”的重要原因。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，作為村民自治組織的村干部報酬主要是補貼，即根據(jù)村干部為村民所提供的公共服務(wù)，由村民決定向其支付一定酬金。但村民委員會的行政化和村干部的“官僚化”，導(dǎo)致村干部報酬的工資化、固定化，且不與為村民提供服務(wù)直接聯(lián)系。由于承擔(dān)的上級任務(wù)重，報酬相對較低，使一部分村干部利用其連接官民的“中介人”身份謀取私利。這必然會進一步增加農(nóng)民負擔(dān)。這正是近年來國家在農(nóng)村推行村務(wù)公開，民主監(jiān)督的重要原因所在。但由于村民委員會的行政化和村干部“官僚化”的問題沒有解決，其實際效果尚不理想。

　　由以上分析可以看出，農(nóng)村負擔(dān)的加重不是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的作風(fēng)問題，而是一個體制性問題；
農(nóng)民負擔(dān)只是表面現(xiàn)象，其深層次的原因是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不合理。

　　二

　　根據(jù)本人多年的調(diào)查思考，參照古今中外鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，并從現(xiàn)實國情出發(fā)，我認為，隨著市場化、現(xiàn)代化和民主化發(fā)展，鄉(xiāng)村治理應(yīng)該進行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”。

一． 縣政是指縣成為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對本縣政務(wù)和人民負責(zé)。在國家治理體系中，縣擁有更多的自主權(quán)，主要根據(jù)規(guī)則—遵守而不是命令—服從關(guān)系行使權(quán)力。即國家明確規(guī)定縣所擁有的權(quán)限，并主要運用法律等方式管轄縣政事務(wù)，而不是直接的行政干預(yù)。

為了保證縣級政府成為一級責(zé)任政府，在縣一級實行縣人大代表和縣長雙直接選舉�？h人大代表職業(yè)化，專事議事與監(jiān)督�？h長民選，對本縣行政事務(wù)全面負責(zé)。為了防止地方主義和離心傾向，可以通過垂直式的黨組織系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的影響，保證黨的路線、方針、政策和國家法律在縣域內(nèi)的貫徹實施。從歷史和中外經(jīng)驗看，在賦予縣更多自主權(quán)的同時賦予其相應(yīng)的法律責(zé)任，(點擊此處閱讀下一頁)并不一定導(dǎo)致地方主義。而在市場化進程中，盡管是自上而下高度集權(quán)體制，仍然難于避免地方保護主義。近年來一些沿海地區(qū)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)都卷入走私活動中，便是典型的例證。將縣作為基層政權(quán)并賦予其更多的自主權(quán)和相應(yīng)的法律責(zé)任，實踐操作困難不大，可利用的現(xiàn)成體制資源也多。如現(xiàn)行法律規(guī)定縣鄉(xiāng)人民代表直接選舉，縣是獨立的財政核算單位，縣級決策的獨立性和自主性較強等。

　　二． 縣以下的鄉(xiāng)成為縣的派出機構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財政開支。鄉(xiāng)不必與政府設(shè)立對等對口的機構(gòu)，人員精簡，轉(zhuǎn)變職能。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動。鄉(xiāng)長由縣長委任，不設(shè)立副職，可根據(jù)需要設(shè)鄉(xiāng)長助理職位。鄉(xiāng)屬機構(gòu)均為辦事機構(gòu)，在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下行使事權(quán)。鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)民代表會議，鄉(xiāng)民代表不是專職的，其主要職能是反映民意，并監(jiān)督鄉(xiāng)政府工作。這一變動實際是對現(xiàn)有鄉(xiāng)政府事實上是縣級派出機構(gòu)的認定，但可以保證權(quán)、責(zé)、能的一致性，精簡機構(gòu)，更好地行使事權(quán)。特別是近期中央政府決定農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費由縣財政負責(zé)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減輕許多壓力。將鄉(xiāng)政府改為縣的派出機構(gòu)，可以將原有為農(nóng)民提供服務(wù)的機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲�的中介機構(gòu)，主要通過為農(nóng)民提供服務(wù)作為其存在的基礎(chǔ)。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，在城鎮(zhèn)化程度較高的地方可實行市鎮(zhèn)制，與城鎮(zhèn)化程度較低的縣鄉(xiāng)制并行。目前的縣改市，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)沒有考慮其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財政結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，是不成功的，相當多數(shù)應(yīng)恢復(fù)縣鄉(xiāng)制。

　　三． 由于政府任務(wù)主要由鄉(xiāng)派出機構(gòu)處理，村民委員會只是協(xié)助政府工作，其主要任務(wù)是搞好村民自治，從而使村民委員會真正成為群眾性自治組織。村民委員會協(xié)助政府工作，應(yīng)該由政府給予適當補貼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要選聘村干事，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付報酬，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的工作。由此將一部分地方選聘“村官”合法化。村里的公共事務(wù)及支出由村民會議或者村民代表會議決定。村民委員會直接對本村村民負責(zé)。

　　實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的目的是使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)、責(zé)、能相對均衡，從根本上消除制造和加重農(nóng)民負擔(dān)的因素。這一改革并不是一件難以企及的事。近年來城市社區(qū)建設(shè)中進行的政府體制改革所遵循的“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”等原則便可為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革所借鑒。

　　更重要的是當今中國已基本具備改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，給農(nóng)民以休養(yǎng)生息的條件。其一，經(jīng)過數(shù)十年努力，鄉(xiāng)村社會已被高度整合到國家體系，農(nóng)民對國家的認同感和國家對農(nóng)民的組織性都十分強。其二，現(xiàn)代化建設(shè)和國家財政來源主要依靠工商業(yè)而不是農(nóng)業(yè)。即使在農(nóng)業(yè)縣份，農(nóng)業(yè)稅收也只占財政收的很小一部分。對于國家來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民主要是發(fā)揮著穩(wěn)定的功能。所以，改革現(xiàn)行治理體制，對農(nóng)民“輕徭薄賦”，可進一步促進農(nóng)村穩(wěn)定。相反，在市場化不可避免的城鄉(xiāng)差距日益擴大的背景下，如果仍然不改革傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)和方式，從根本上解決農(nóng)民負擔(dān)不斷加重的問題，“三農(nóng)”問題的不穩(wěn)定因素會日益突出，以致嚴重制約現(xiàn)代化建設(shè)。

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