摘要：總統(tǒng)制是美國人的政治發(fā)明，作為一種法律形態(tài)的總統(tǒng)制在美國建國以來的兩百多年歷史中并沒有發(fā)生大的變化。然而，總統(tǒng)是美國憲法和政治制度約束下的具有現(xiàn)代君主傾向的政治角色，美國憲法對(duì)總統(tǒng)權(quán)責(zé)規(guī)定的模糊性，使得美國總統(tǒng)制的政治形態(tài)在不同的社會(huì)背景下具有截然不同的存在形式。通過考察美國總統(tǒng)政治的歷史形態(tài)，可以得出一個(gè)基本結(jié)論：總統(tǒng)政治形態(tài)是隨著美國社會(huì)發(fā)展而發(fā)展的，一定的社會(huì)生態(tài)狀況決定了特定的總統(tǒng)政治形態(tài)。在全球化和美國社會(huì)日益碎片化并行不悖的當(dāng)代背景下，未來的美國總統(tǒng)政治的制度變遷依然將以構(gòu)建府會(huì)合作制度為中軸發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：總統(tǒng)　總統(tǒng)制　總統(tǒng)政治　歷史社會(huì)學(xué)
　　中圖分類號(hào)：D83　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005－4812(2011)05－0030－37
　　
　　美國總統(tǒng)是美國政治中舉足輕重的角色。然而，與有關(guān)國會(huì)權(quán)責(zé)界定的詳細(xì)條款相比，1787年憲法僅僅提供了總統(tǒng)權(quán)責(zé)的大概輪廓。如果考察制憲會(huì)議的相關(guān)記載，大多數(shù)制憲代表都在潛意識(shí)中認(rèn)為總統(tǒng)應(yīng)該都是一個(gè)偉大的人物，至于總統(tǒng)應(yīng)該怎么做只有諸如喬治?華盛頓之類的偉人才了解。此種看法使得憲法只大概規(guī)定總統(tǒng)活動(dòng)的范圍，至于更具體的事務(wù)，完全交給像華盛頓那樣的偉大人物，只要國會(huì)不彈劾、法院不審查，總統(tǒng)均可任意而為。美國憲法的這一特點(diǎn)為此后總統(tǒng)們?nèi)我獍l(fā)揮并積極塑造總統(tǒng)制形態(tài)留下了廣闊的空間。
　　從現(xiàn)有的研究來看，關(guān)于美國總統(tǒng)政治的研究過分拘泥于憲政――法理研究范式，政治(傳記)史研究范式，制度主義研究范式，政治――叔力研究范式，認(rèn)知―一心理研究范式等研究。這些研究范式過分關(guān)注于總統(tǒng)政治的某一方面，過分注重總統(tǒng)本人的研究或者總統(tǒng)制的法理研究，亦即以總統(tǒng)為中心的研究(President-centered)和以總統(tǒng)制為中心(Presidency-centered)的研究，沒有看到總統(tǒng)政治廣闊的社會(huì)活動(dòng)空間，更無法獲得長時(shí)間段的總統(tǒng)政治規(guī)律。事實(shí)上，自喬治?華盛頓開始，美國總統(tǒng)的政治影響力就不可小覷，特別是總統(tǒng)通過政治運(yùn)作，在憲法框架內(nèi)應(yīng)對(duì)國家事務(wù)的挑戰(zhàn)，從而獲得了大量的權(quán)力。建國200多年來，美國的憲法基本保持了原樣，但美國總統(tǒng)政治的形態(tài)已經(jīng)今非昔比。將總統(tǒng)政治置于美國歷史和社會(huì)發(fā)展的長河中，從歷史社會(huì)學(xué)的角度考察總統(tǒng)政治的變遷規(guī)律，是研究美國總統(tǒng)政治的一個(gè)重要視角，它可以幫助我們更深入地了解美國總統(tǒng)政治發(fā)展的一般規(guī)律，對(duì)于理解為什么美國的總統(tǒng)制獲得巨大成功以及把握總統(tǒng)政治的未來走向具有十分重要的意義。
　　
　　一、構(gòu)建貴族聯(lián)盟――早期美國總統(tǒng)政治
　　
　　早期的美國總統(tǒng)大部分都是獨(dú)立戰(zhàn)爭中的英雄或者是制憲會(huì)議上的精英，雖然其早年的打拼歷經(jīng)坎坷，但建國之后都被看作是國家精英和社會(huì)上的貴族，且大多數(shù)制憲先賢都是一些奴隸主。從國會(huì)議員到內(nèi)閣要員，從聯(lián)邦官員到各州州長，這些當(dāng)時(shí)上流社會(huì)的貴族構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)封閉的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，決定著美國的國家事務(wù)和政治日程。置身于這一網(wǎng)絡(luò)圈子之中，這一時(shí)期的總統(tǒng)政治主要通過政府機(jī)構(gòu)內(nèi)精英之間的人際關(guān)系完成，其一般的邏輯是凡是能夠在這一上流社會(huì)圈子里游刃有余的總統(tǒng)，其政治運(yùn)行就能呼風(fēng)喚雨；反之，其總統(tǒng)政治就如同失魂落魄的路人，無論他走到哪里，都將招致非議。具體來說，早期美國總統(tǒng)政治之貴族形態(tài)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
　　首先是貴族身份。前五位美國總統(tǒng)都是開國元?jiǎng)祝�在全國上下有著極高的威望。他們出身大多是農(nóng)場主或者種植園主，除了華盛頓外，在此期間的所有總統(tǒng)都受過大學(xué)教育，有的(比如杰斐遜)文采斐然。從美國建國之后，一直到19世紀(jì)20年代，榮任美國總統(tǒng)的人物無一不是出身體面，貴不可言的紳士。他們彼此之間十分熟悉，并建立起深厚的友情，都屬于整個(gè)上流社會(huì)圈子的人物。一個(gè)突出的例子是所謂“弗吉尼亞幫”(Virginia Gang)現(xiàn)象，此種“裙帶現(xiàn)象”背后展示的是美國建國之初的貴族政治特征。在此政治邏輯之下，中下層人士即便才華橫溢也很難入主白宮。
　　其次是人際關(guān)系取向。在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，整個(gè)行政部門都是由一些知名人士組成的，總統(tǒng)實(shí)施自己的綱領(lǐng)也往往借助于與這些知名人士之間的友誼來完成。在這種友誼中，正式的政治權(quán)力往往捉襟見肘。第二任總統(tǒng)約翰?亞當(dāng)斯就是因其威望不足以處理好與自己無論就資歷，還是才能而言大致相當(dāng)?shù)闹�名人士的關(guān)系，特別是夾在以漢密爾頓為代表的聯(lián)邦黨人和以杰斐遜為代表的民主共和黨人中間，以至于他無法和每一派力量形成緊密的個(gè)人聯(lián)系。最終，亞當(dāng)斯在尋求競選連任時(shí)以失敗告終。
　　第三是跨黨派立場。早期的制憲代表們將總統(tǒng)看作是國家完整性的仁慈保護(hù)者，這位保護(hù)者必須是建立在宗派和黨派利益政治之上的不偏不倚角色，崇尚“君子不黨”。美國建國的時(shí)候沒有政黨，美國憲法也未曾提及政黨，《憲法》的制定者認(rèn)為，政黨的存在只會(huì)導(dǎo)致派系紛爭和國家分裂。美國開國國父喬治?華盛頓是反對(duì)黨派立場的模范。他在其告別演說中提醒美國人民要提防“黨派精神的有害影響”。本杰明?弗蘭克林也擔(dān)心“政黨相互謾罵不休，把一些最優(yōu)秀的人物弄得四分五裂�！蓖旭R斯?杰弗遜甚至說，“要是我不參加一個(gè)政黨就不能進(jìn)天國，我寧愿根本不去天國�！彪m然在1800年的選舉中，杰斐遜領(lǐng)導(dǎo)的民主共和黨與漢密爾頓領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦黨競爭激烈，可是杰斐遜當(dāng)選后在就職演說中明確表示號(hào)召全國人、民和解，“大多數(shù)人的意愿是能夠獲勝的，但少數(shù)人同樣享有的平等權(quán)利也應(yīng)該受到法律保護(hù)�！�
　　第四是采取消極總統(tǒng)政治。早期的美國總統(tǒng)往往缺乏權(quán)力欲，出任總統(tǒng)不過是應(yīng)所謂的“國家召喚”，或者應(yīng)公眾意見推選(比如華盛頓)，或者應(yīng)前任總統(tǒng)的委派(比如亞當(dāng)斯、麥迪遜、門羅等)，只有少數(shù)是懷著強(qiáng)烈當(dāng)選的動(dòng)機(jī)競選總統(tǒng)的。即使當(dāng)選之后，總統(tǒng)也往往本著消極無為的態(tài)度處理國務(wù)，政治行為呈現(xiàn)“挑戰(zhàn)――回應(yīng)”的特征，只有當(dāng)國家面臨危機(jī)和亟待解決的事務(wù)時(shí)，總統(tǒng)才會(huì)奮發(fā)有為。比如華盛頓在得知當(dāng)選后，漫不經(jīng)心地上任，并且表現(xiàn)出極不情愿的態(tài)度。相比之下，他更喜歡返回風(fēng)景秀麗的芒特弗農(nóng)莊園過著悠閑自得的日子。與華盛頓類似，托馬斯?杰斐遜等其他總統(tǒng)也具有濃重的隱居情結(jié)，此種消極總統(tǒng)政治的作為，對(duì)美國建國初期總統(tǒng)制的發(fā)展影響深遠(yuǎn)，一個(gè)重要成果就是奠定了由喬治?華盛頓開創(chuàng)的總統(tǒng)任期兩屆制的慣例。
　　美國建國之初之所以會(huì)出現(xiàn)貴族總統(tǒng)形態(tài)，其中一個(gè)深層原因來自于特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)。當(dāng)時(shí)美國仍然處于殖民地開疆拓土的早期階段，民眾的主要注意力集中于開墾廣袤的土地，經(jīng)營種植園和農(nóng)莊，除了安全保障和秩序維護(hù)之外，對(duì)政府沒有其他期待和要求。而作為聯(lián)邦首都的哥倫比亞特區(qū)還是一個(gè)十分不起眼的窮鄉(xiāng)僻壤，政府規(guī)模小且經(jīng)費(fèi)缺乏，還背負(fù)著因?yàn)楠?dú)立戰(zhàn)爭而欠下的沉重債務(wù)。此種寒酸的聯(lián)邦政府自然無法吸引來自各地的議員，議員們普遍不愿意在此常駐，建國后的四十年內(nèi)，每年有三分之一到三分之二的議員離任去州或者地方政府任職。
　　同時(shí)，憲法將國會(huì)置于第一部門的地位，希望國會(huì)能夠領(lǐng)導(dǎo)合眾國的事務(wù)。然而，早期 的經(jīng)驗(yàn)表明，國會(huì)由于缺乏議事程序和組織紀(jì)律，議員們只顧各自的地區(qū)利益，派系之間勾心斗角，根本沒有領(lǐng)導(dǎo)和組織能力。在政黨尚不足以維持政府的情況下，領(lǐng)導(dǎo)美國的責(zé)任就歷史性地轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)肩頭。
　　在此背景下，總統(tǒng)只要通過人際關(guān)系獲得國會(huì)議員的尊敬和行政官員的服從就可以決定任何國家事務(wù)。因此，杰斐遜總統(tǒng)任職期間，可以憑借個(gè)人卓越的領(lǐng)導(dǎo)才能贏得廣泛的支持，推行國家事務(wù)�？偨y(tǒng)的政治影響力與此種人際關(guān)系能力成正比。杰斐遜創(chuàng)造了總統(tǒng)政治之貴族形態(tài)的一個(gè)模板，此后的總統(tǒng)紛紛仿效，成為此后20多年總統(tǒng)政治的一個(gè)重要特征。
　　
　　二、掌控政黨體系――杰克遜主義的總統(tǒng)政治形態(tài)
　　
　　在華盛頓任期內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了托馬斯?杰斐遜和漢密爾頓的黨爭，但憑借華盛頓的聲望和權(quán)威，暫時(shí)阻止了這一黨爭范圍的擴(kuò)大。此后的約翰?亞當(dāng)斯也是一個(gè)威望較高和廣受尊重的政治家，但已經(jīng)遠(yuǎn)不及華盛頓。在其任期內(nèi)，聯(lián)邦黨人和民主共和黨人之間的黨爭已經(jīng)呈現(xiàn)擴(kuò)大之勢。盡管華盛頓之后的1796年選舉已經(jīng)呈現(xiàn)政黨選舉的特征，但由于選舉結(jié)果采取以得票最多者為總統(tǒng)和副總統(tǒng)，因而當(dāng)總統(tǒng)任職之后，總統(tǒng)政治依然呈現(xiàn)出貴族政治的色彩。比如在競選中與約翰?亞當(dāng)斯針鋒相對(duì)的托馬斯?杰斐遜以僅比對(duì)方少三票的票數(shù)當(dāng)選副總統(tǒng)，他對(duì)于居于亞當(dāng)斯之下相當(dāng)滿意，“他(亞當(dāng)斯)總是我的長輩嘛!第二職位是光榮而輕松的，而第一職位是光輝而痛苦的。”不管是約翰?亞當(dāng)斯，還是托馬斯?杰斐遜，在行使總統(tǒng)職權(quán)之后都力圖超越黨派立場，站在國家利益的整體立場上行事，將政黨競爭局限在政府內(nèi)部，這一政治文化對(duì)于維持貴族政治具有十分重要的意義。
　　詹姆斯?門羅是最后一個(gè)參加過獨(dú)立戰(zhàn)爭的總統(tǒng)，而且也是著名的“弗吉尼亞三人團(tuán)王朝”(the Virginia Triumvirate)最后一名擔(dān)任總統(tǒng)的成員。門羅之后的任何一位總統(tǒng)都日益發(fā)現(xiàn)很難獲得前任總統(tǒng)們的權(quán)威，隨著開國先驅(qū)們的日益年老和先后去世，要維持美國國家精英之間的共識(shí)和團(tuán)結(jié)已經(jīng)越來越不可能了。特別是由于美國國會(huì)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，原來作為總統(tǒng)貴族政治運(yùn)行機(jī)制的“膳宿團(tuán)”(BoardingHouse)數(shù)量增加了三倍多，到約翰?昆西?亞當(dāng)斯時(shí)期，這一為前幾任總統(tǒng)屢試不爽的機(jī)制已經(jīng)行不通了，維系貴族政治形態(tài)的紐帶最終瓦解了。自此之后，以安德魯-杰克遜為代表的一批美國總統(tǒng)們依托政黨政治締造了以運(yùn)作政黨為主要內(nèi)容的所謂“杰克遜時(shí)代”：大眾政黨政治成為支撐領(lǐng)導(dǎo)美國的核心政治機(jī)制，美國總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)美國日益傾向于借助大眾政黨的政治機(jī)制。
　　具體來說，從19世紀(jì)30年代到19世紀(jì)末，美國總統(tǒng)政治形態(tài)的主要特點(diǎn)包括三個(gè)方面：首先是英雄不問出身。安德魯?杰克遜是第一個(gè)以“局外人”身份成為美國總統(tǒng)的。他最主要的成就來自于在戰(zhàn)場上的拼殺，早在獨(dú)立戰(zhàn)爭期間他就當(dāng)過兒童民兵，后來在對(duì)印第安人的戰(zhàn)爭中表現(xiàn)不凡。在1815年對(duì)英國作戰(zhàn)的新奧爾良戰(zhàn)役中，他以較少的傷亡大敗英軍，一戰(zhàn)成名并且成為戰(zhàn)場上的常勝將軍。安德魯?杰克遜的成功打破了美國總統(tǒng)必須由貴族擔(dān)任的慣例，此后平民總統(tǒng)大量出現(xiàn)，英雄不問出身成為總統(tǒng)選舉的一個(gè)特征，這反映了美國政治相比之前貴族政治的重大進(jìn)步。
　　其次是政黨成為總統(tǒng)政治的秘密武器。1828年的總統(tǒng)選舉，將原來存在于政府內(nèi)部的黨爭引向社會(huì)大眾。安德魯?杰克遜認(rèn)為總統(tǒng)應(yīng)該代表人民并與其建立直接關(guān)系，為此他通過政黨機(jī)制建立了遍及社會(huì)的廣泛聯(lián)系，直接動(dòng)搖了國會(huì)的權(quán)威(比如堅(jiān)決否決銀行法)，強(qiáng)化了聯(lián)邦主權(quán)，在他任職期間，沒有州敢提出脫離聯(lián)邦的要求，大大加強(qiáng)了聯(lián)邦在處理州與州之間關(guān)稅和奴隸制問題的能力。安德魯?杰克遜之所以如此強(qiáng)硬，決定性原因是他從其所代表的政黨出發(fā)，即便國會(huì)中有一批輝格黨人極力反對(duì)，但決定他總統(tǒng)職位的是來自于其所代表的政黨。因此，安德魯?杰克遜在1832年競選遠(yuǎn)未結(jié)束之前就對(duì)一位朋友自信地說：“這次競選就像一次散步那樣輕松，我們的伙伴們從現(xiàn)在起如果不引出什么新的麻煩，就勝利在握了�！苯Y(jié)果，他最終以絕對(duì)多數(shù)連任。此后將近半個(gè)世紀(jì)的總統(tǒng)政治持續(xù)了杰克遜主義的這一特征：只要贏得了黨內(nèi)，就會(huì)贏得總統(tǒng)權(quán)位。
　　第三是政府職位政黨分肥制的確立及其引發(fā)的嚴(yán)重腐敗問題。安德魯?杰克遜擔(dān)任總統(tǒng)之后，首創(chuàng)了政黨分肥制，實(shí)行“贏者通吃”，利用總統(tǒng)的委任權(quán)，罷免政府內(nèi)部的國民共和黨官員，大量起用了民主黨的支持者，“把官職當(dāng)作一種有形的報(bào)償，分配給那些提供政治支持的人”。此后，盡管反對(duì)黨(輝格黨)對(duì)政黨分肥制提出了激烈的批評(píng)和指責(zé)，但作為一種制度也逐漸接受下來，“一朝天子一朝臣”的趨勢日益明顯，封官許愿，結(jié)黨營私，賣官鬻爵，政紀(jì)廢弛等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。美國人喬治?賽耶曾經(jīng)將1876年選舉以后的半個(gè)世紀(jì)稱之為“美國賄賂的鍍金時(shí)代”，“美國政治從來沒有像現(xiàn)在這樣腐敗，所有的辦公室都被收買，幾乎所有的人都難保純潔，幾乎所有的原則的神圣都被踐踏�！备瘮∪找媾c政黨分肥制聯(lián)系在一起，成為人們批評(píng)和指責(zé)的焦點(diǎn)。
　　政黨政治的興起改變了總統(tǒng)政治運(yùn)作的形態(tài)，此后長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的總統(tǒng)們?cè)谑┱�過程中更多地不再依靠上流貴族社會(huì)圈子的良好人際關(guān)系，而是依托政黨運(yùn)作左右政治局勢，依靠建設(shè)政黨機(jī)器(黨建)組織競選，推行政令。導(dǎo)致總統(tǒng)政治形態(tài)發(fā)生此種轉(zhuǎn)型的原因是非常復(fù)雜的，最具決定性的因素還是由于美國自由資本主義的發(fā)展推動(dòng)了老貴族的衰落和新貴族的崛起，特別是現(xiàn)代化大工業(yè)的興起，為現(xiàn)代政黨提供了物質(zhì)載體。一些憑借開疆拓土和殖產(chǎn)興業(yè)而快速暴發(fā)的新貴族雖然并不具備老貴族的身份和象征，但無論就財(cái)富還是就能力而言，都大大超越了老貴族。與此同時(shí)，政黨也成為替代貴族圈子匯集英才的新的平臺(tái)。面對(duì)這一社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域中的轉(zhuǎn)型，任何總統(tǒng)都必須相應(yīng)地在政治運(yùn)作上進(jìn)行轉(zhuǎn)型，直到這一平臺(tái)不再具有如此顯著作用為止。
　　
　　三、打造集團(tuán)聯(lián)盟――多元社會(huì)的總統(tǒng)政治形態(tài)
　　
　　從內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前的50年內(nèi)，美國經(jīng)歷了工業(yè)革命，完成了從農(nóng)業(yè)資本主義向工業(yè)資本主義社會(huì)的轉(zhuǎn)型，迅速發(fā)展成為世界工業(yè)大國。工業(yè)資本主義的發(fā)展打破了原來美國社會(huì)內(nèi)部沖突的模式，“從內(nèi)戰(zhàn)前的區(qū)域之爭轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域的不同經(jīng)濟(jì)利益群體的斗爭。”工業(yè)資本主義的發(fā)展打破了傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)秩序，帶來了利益集團(tuán)發(fā)展的第一次浪潮。從1880年到1920年，這是美國利益集團(tuán)發(fā)展的“黃金時(shí)期”，許多利益集團(tuán)都是在這個(gè)時(shí)期建立起來的。不僅利益集團(tuán)層出不窮，而且美國政黨內(nèi)部也開始分化，民主黨和共和黨內(nèi)部都出現(xiàn)了代表不同區(qū)域和社會(huì)集團(tuán)的派別。
　　與此同時(shí)，另外一個(gè)制度性的變化也改變了政黨政治的生態(tài)，1883年《彭德爾頓文官法》在經(jīng)過長期辯論和政治斗爭后獲得通過，將除去政務(wù)官之外的大量政府職位實(shí)行文官制度，由通過考試擔(dān)任職務(wù)并實(shí)行政治中立的文官來擔(dān)任，以保持政府的效率、廉潔與穩(wěn)定。文官制度的確立，對(duì)于美國政治尤其是政黨政治產(chǎn)生了極其重大而深遠(yuǎn)的影響。自從19世紀(jì)30年代實(shí)行政黨分肥制以來，基本上靠施予職位來保持政黨的競爭力，結(jié)果導(dǎo)致黨內(nèi)和地方政 府的腐敗橫行。文官制度的實(shí)施，大大降低了總統(tǒng)運(yùn)用政黨左右政府的能力。尤其是此時(shí)進(jìn)步黨人對(duì)分肥制的批判和對(duì)政黨競爭的抵制，進(jìn)一步限制了政黨的能力。地方直接初選制度和地方政府功績制的確立，削弱了地方政黨領(lǐng)袖提名候選人和聯(lián)絡(luò)黨員的能力，使得原本強(qiáng)調(diào)地方重要性的美國政黨失去了唯一有效的團(tuán)結(jié)力量，大眾型政黨在20世紀(jì)日益衰落，政黨僅僅在組織選舉和國會(huì)內(nèi)部發(fā)揮著重要影響。
　　適應(yīng)上述變化，美國總統(tǒng)的政治運(yùn)作形態(tài)逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)型：從政黨政治形態(tài)向著多元化的利益集團(tuán)政治形態(tài)轉(zhuǎn)型。西奧多?羅斯福執(zhí)政的年代是利益集團(tuán)特別是大規(guī)模的工商企業(yè)集團(tuán)和勞工團(tuán)體迅速膨脹的年代，進(jìn)步黨人掀起了大規(guī)模反對(duì)政治腐敗和財(cái)政浪費(fèi)的抗議浪潮。面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生的重大變化，西奧多?羅斯福創(chuàng)造了一個(gè)更廣闊、更多元化的總統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)�！斑@種總統(tǒng)行為結(jié)構(gòu)在20世紀(jì)占據(jù)了統(tǒng)治地位，通過一會(huì)兒補(bǔ)充黨派組織，一會(huì)兒又取代它，他為實(shí)施行政行為開辟了新的途徑……他的辦公室成為了第一流的布道所，用來贏得公眾對(duì)總統(tǒng)在一些特定問題上建議的支持。它幾乎變成了一個(gè)自治的管理中心，成為了一個(gè)總統(tǒng)可以和方方面面的領(lǐng)導(dǎo)人(私有或者公共領(lǐng)域)就一些復(fù)雜的問題進(jìn)行談判的新論壇�！�
　　西奧多?羅斯福建立的多元化政治結(jié)構(gòu)為此后的總統(tǒng)確立了一種典范，霍華德?塔夫托、伍德羅?威爾遜、赫伯特?胡佛等都注重與多元的利益集團(tuán)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，尤其是在國內(nèi)事務(wù)中，總統(tǒng)們逐漸習(xí)慣了繞開政黨和國會(huì)，直接訴諸利益集團(tuán)的討價(jià)還價(jià)，美國總統(tǒng)往往通過利益集團(tuán)、國會(huì)委員會(huì)和行政部門之間的互動(dòng)來領(lǐng)導(dǎo)美國。西奧多?懷特、西奧多?路威、托馬斯?戴伊以及杰克?沃克等學(xué)者將其稱之為“鐵三角”(the Iron Triangle)，又叫做“副政府”(a sub－govemmem)。即聯(lián)邦政府的大部分決策實(shí)際上是由國會(huì)委員會(huì)和小組委員會(huì)、聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)及其游說組織做出的，三者能為對(duì)方提供有利資源，比如資金、信息、法規(guī)等，在決策中他們相互支持，相互合作，形成了不受外部干擾的決策領(lǐng)域。到富蘭克林?羅斯�？偨y(tǒng)執(zhí)政時(shí)，總統(tǒng)政治從政黨政治向多元化形態(tài)轉(zhuǎn)型徹底完成。老練、敏感的富蘭克林?羅斯福抓住經(jīng)濟(jì)大蕭條對(duì)美國民眾的影響，組織了一個(gè)包括工會(huì)工人、農(nóng)民、天主教徒、猶太人和黑人組成的民主黨聯(lián)盟，提出了一整套包括削減聯(lián)邦開支、健全貨幣制度、公開就業(yè)計(jì)劃、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等措施的新政綱要，從而一舉奠定了現(xiàn)代總統(tǒng)在分權(quán)體系中的核心地位。國會(huì)也以空前的合作態(tài)度和速度，通過了政府一項(xiàng)又一項(xiàng)立法草案。也正因?yàn)楦惶m克林?羅斯福的成功，才保證了他打破總統(tǒng)最多連任兩屆的先例。此后，凡是利益集團(tuán)政治運(yùn)作成功的總統(tǒng)，往往也是比較強(qiáng)勢的總統(tǒng)。
　　
　　四、訴諸公眾政治――信息社會(huì)下的總統(tǒng)政治形態(tài)
　　
　　二戰(zhàn)以來，美國社會(huì)形態(tài)發(fā)生了巨大變化，報(bào)紙、雜志、電視和電腦的普及、通訊衛(wèi)星的升空和數(shù)字化的蔓延，直接導(dǎo)致了美國社會(huì)的信息爆炸，人們消費(fèi)的信息量增加，推動(dòng)著美國社會(huì)快速從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型。在信息社會(huì)中，公眾獲取信息的速度日益加快，獲得信息的渠道也越來越多。
　　隨著人們獲得信息管道的暢通，許多總統(tǒng)開始將訴諸選民(going public)作為總統(tǒng)執(zhí)政的一個(gè)重要方式。西奧多?羅斯福將總統(tǒng)職位看作是“一流布道所”，首次利用報(bào)紙與選民聯(lián)絡(luò)，使用大眾傳媒和修辭手法作為總統(tǒng)治理的主要工具，創(chuàng)造了“修辭型總統(tǒng)”。西奧多?羅斯福的做法也受到了此后美國總統(tǒng)的重視，在無線電廣播普及后，富蘭克林?羅斯福不失時(shí)機(jī)地首創(chuàng)“爐邊談話”，通過無線電波直接和普通的老百姓聊天，“爐邊談話”點(diǎn)燃了人們對(duì)政府的信心，也巧妙地把廣大選民鼓動(dòng)起來，形成支持新政的社會(huì)力量。自此之后，總統(tǒng)與公眾之間建立了一條隨時(shí)溝通的管道，總統(tǒng)完全可以繞開國會(huì)通過直接訴諸公眾，以公眾輿論(以民意支持率為標(biāo)志)作為政治合法性的后盾，贏得了對(duì)國會(huì)的優(yōu)勢。
　　二戰(zhàn)后，電視的普及更為總統(tǒng)提供了便利，艾森豪威爾是第一個(gè)走上電視的總統(tǒng)，作為戰(zhàn)爭英雄在電視上的形象激勵(lì)著美國人民團(tuán)結(jié)一致，使得艾森豪威爾甚至打算獨(dú)立于兩黨競選。約翰?F?肯尼迪對(duì)電視更加重視，他突破了艾森豪威爾經(jīng)過編輯處理的方式，以電視直播總統(tǒng)辯論、直播記者招待會(huì)等方式與美國民眾進(jìn)行面對(duì)面的溝通�？夏岬蠄�(zhí)政期間，先后舉行了64場記者招待會(huì)，其迷人的個(gè)性、敏捷的頭腦以及令人難忘的淵博知識(shí)為其繼任者們?cè)O(shè)定了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，他們必須為達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)而不懈努力。
　　許多總統(tǒng)效仿羅斯福和肯尼迪的做法，各出絕招，最著名的應(yīng)該屬好萊塢演員出身的里根和魅力四射、風(fēng)度翩翩的克林頓。他們不僅具有良好的屏幕形象，牧師般的講話口吻，妙語連珠的演講口才，而且反應(yīng)敏捷，視媒體記者和鏡頭如無物，充分利用向全國電視實(shí)況轉(zhuǎn)播的記者招待會(huì)和每周一次的電臺(tái)講話來推動(dòng)自己的立法行動(dòng)。面對(duì)總統(tǒng)煽動(dòng)起的民意壓力，國會(huì)經(jīng)常會(huì)放棄制衡的憲政權(quán)力，任由總統(tǒng)在美國政治中扮演“船長”的角色。塞繆爾?科奈爾等學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的“公眾投票型總統(tǒng)”強(qiáng)調(diào)了外部因素對(duì)總統(tǒng)政治的重要性，他認(rèn)為當(dāng)前公眾輿論對(duì)于總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的重要性從某種程度而言，是1950年羅伯特?達(dá)爾和林德布洛姆等強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)是一種討價(jià)還價(jià)機(jī)構(gòu)的看法所不能理解的。由于公眾因素成為總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的決定性因素，故而電視時(shí)代的總統(tǒng)政治逐漸轉(zhuǎn)型成為聚光燈下的表演政治，只有那些善于在媒體下表演和善于與公眾溝通的總統(tǒng)，才有可能成為偉大的總統(tǒng)。
　　從一定程度上可以說，這一類更具表演性總統(tǒng)的訴諸公眾戰(zhàn)略改變了總統(tǒng)的政治性質(zhì)。美國建國初期，美國的制憲代表們將總統(tǒng)界定為大眾領(lǐng)導(dǎo)人，他們期望的總統(tǒng)應(yīng)該是無私的政治家，一心一意地為民眾服務(wù)，既無法過度追求權(quán)力，也不能以追求財(cái)富為目標(biāo)。在整個(gè)18世紀(jì)如果總統(tǒng)鼓動(dòng)民眾支持國會(huì)審議的法案被視作是非法的，那么從里根、克林頓以及小布什等總統(tǒng)的表現(xiàn)來看，在信息革命的時(shí)代，美國總統(tǒng)職位正在轉(zhuǎn)變成為“十足的蠱惑民心機(jī)構(gòu)”，這是其創(chuàng)始人所始料未及也是最為擔(dān)心的情況。不過，迄今為止，還不能得出美國總統(tǒng)已經(jīng)脫離了美國憲政約束的軌道的結(jié)論。如果總統(tǒng)權(quán)力超越了憲政約束，也會(huì)受到民意的懲罰。比如小布什總統(tǒng)在“9?11”事件之后，通過高舉反恐大旗，喚起了美國人高度的愛國主義情緒。民眾開始尊重和崇拜小布什，相信他是美國“戰(zhàn)車”的巨大“發(fā)動(dòng)機(jī)”，不再象以往那樣把他作為一個(gè)紈绔子弟入主白宮而冷嘲熱諷。小布什的支持率一度高達(dá)90％，成為整個(gè)危機(jī)期間“民眾以最強(qiáng)烈、最持久的情感所關(guān)注的焦點(diǎn)”。從“9?11”事件到2002年底，短短一年時(shí)間，小布什總統(tǒng)就創(chuàng)造了“至少一代人時(shí)期內(nèi)最強(qiáng)有力的白宮”，以致于歷史學(xué)家小阿瑟?施萊辛格驚呼，“帝王式總統(tǒng)又從遠(yuǎn)方回來了”。然而，好景不長，隨著伊拉克戰(zhàn)爭陷入泥潭，小布什的民意支持率跌落到32％，共和黨也遭受“池魚之災(zāi)”，輸?shù)袅?006年中期選舉，“新帝王總統(tǒng)”風(fēng)光不再。由此可見，在美國憲政框架下，無論總統(tǒng)還是國會(huì)，都無法做到長期主導(dǎo)美國政治，即使出現(xiàn)一方主導(dǎo)的局面也是暫時(shí)的，是由政治生態(tài)變 化和外部環(huán)境共同作用的結(jié)果。
　　
　　結(jié)語
　　
　　考察美國的總統(tǒng)制不能僅僅停留在總統(tǒng)傳記研究和總統(tǒng)權(quán)力的法理分析上，而是必須從美國社會(huì)環(huán)境和歷史背景的變化中考察總統(tǒng)政治的邏輯。兩百年來，盡管美國總統(tǒng)的法理和憲政框架沒有發(fā)生根本性變革，但總統(tǒng)政治形態(tài)及其運(yùn)行邏輯卻發(fā)生了巨大變化，先后形成了貴族政治形態(tài)、政黨政治形態(tài)、多元政治形態(tài)以及訴諸公眾的表演政治形態(tài)。美國總統(tǒng)政治在外形不變的情況下，內(nèi)在的精神實(shí)質(zhì)早已物是人非。
　　可見，美國總統(tǒng)制之所以成功的秘密之一在于美國創(chuàng)造了一個(gè)靈活的總統(tǒng)職位，與國會(huì)和最高法院在權(quán)力限定上明確而穩(wěn)定相比，總統(tǒng)職位看上去更像是一個(gè)“變色龍”，它會(huì)隨著社會(huì)環(huán)境和歷史條件的變化而在政治形態(tài)上脫胎換骨，重獲生機(jī)，特別是當(dāng)危機(jī)來臨之際，盡管美國仍然保持所謂的民主制形式，但總統(tǒng)完全可以成為披著民主形式的“帝王式總統(tǒng)”，其所擁有的權(quán)力甚至令凱撒和拿破侖都會(huì)大吃一驚。美國正是憑借此種伸張自如的總統(tǒng)制，以及強(qiáng)化的“馴化君主”邏輯，掌控著美國國家權(quán)力的領(lǐng)地，那種迷信美國權(quán)力開放和民主制度的看法在理論上是錯(cuò)誤的，在政治上是幼稚的。
　　隨著現(xiàn)代化、信息化和全球化的發(fā)展，美國建國初期政體設(shè)計(jì)時(shí)的政治生態(tài)已經(jīng)發(fā)生巨大變化，不僅美國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域中的矛盾極大地依賴美國政府解決，而且美國和世界相互依賴的格局也使得美國政府無法回避來自各方面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。所有這些矛盾和問題是制憲先賢們所無法預(yù)見到的，美國憲法也沒有明確由立法、行政和司法三個(gè)分支中的哪一個(gè)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)承擔(dān)責(zé)任。按照憲法條款的推論，所有憲法未明確的問題統(tǒng)統(tǒng)按照“必要和適當(dāng)”的原則或“突然襲擊”的問題歸為總統(tǒng)管轄范圍內(nèi)。
　　在此背景之下，總統(tǒng)必然成為一個(gè)責(zé)任超重的機(jī)構(gòu)，沉重的責(zé)任迫使每一位總統(tǒng)都追求權(quán)力的擴(kuò)大，其結(jié)果就必然走向權(quán)力最大化和權(quán)力失控。當(dāng)權(quán)力失控導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的嚴(yán)重后果后，國會(huì)、最高法院、大眾傳媒、思想庫、公眾輿論、利益集團(tuán)、普通民眾便一齊加入到反對(duì)總統(tǒng)的行列中，總統(tǒng)也發(fā)現(xiàn)自己成為眾叛親離的“孤家寡人”，不得不重新將權(quán)力的政治天平擺回憲法許可的范圍內(nèi)。美國政治鐘擺來來回回的擺動(dòng)周期，已經(jīng)成為美國政治的一個(gè)重要規(guī)律。但是作為一個(gè)制度的成果，無論政治天平在賓夕法尼亞大街兩邊如何擺動(dòng)，府會(huì)合作，最高法院裁決的模式依然將成為未來美國憲政制度的基本模式。
　　
　　

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