2007年6月，經(jīng)國家批準(zhǔn)，成都市成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。三年以來，成都市以土地制度改革為基礎(chǔ)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍得到了高度關(guān)注，也引發(fā)媒體、政策和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)以及公眾從不同角度的觀察、思考和討論。
　　北京大學(xué)國家發(fā)展研究院土地制度改革綜合課題組對(duì)此的調(diào)研和總結(jié)，提供了系統(tǒng)的觀察和思考。該綜合課題組關(guān)于成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)報(bào)告，已于日前提交給相關(guān)決策部門作為制定全國性政策的參考。報(bào)告認(rèn)為，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐中，探索到一條全面改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、重建城鄉(xiāng)一體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利與公民權(quán)利體系的新路。在土地制度層面，經(jīng)“逐步縮小征地范圍”“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營”，以及“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，可以平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行體制的突破。
　　但調(diào)研表示成都試驗(yàn)的未竟之局在于，如何將政府主導(dǎo)型的農(nóng)村集體建設(shè)用地集中流轉(zhuǎn)和入市模式，轉(zhuǎn)化為以充分自我組織化的農(nóng)民為交易主體、充分發(fā)育的市場為操作平臺(tái)的常態(tài)流轉(zhuǎn)模式，從而在推進(jìn)城市化與保護(hù)農(nóng)民利益之間找到現(xiàn)實(shí)平衡點(diǎn)。
　　
　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度新一輪改革
　　
　　上世紀(jì)80年代以來，在“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”思想路線的指引下，中國完成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的一次重大變革，重新界定了集體土地的農(nóng)戶使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承認(rèn)并保障農(nóng)戶長期使用和經(jīng)營集體土地的正當(dāng)權(quán)利，確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為核心的經(jīng)濟(jì)體制。
　　實(shí)踐證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制適合中國生產(chǎn)力發(fā)展的要求，對(duì)普遍擺脫農(nóng)村的貧困、扎實(shí)解決農(nóng)民溫飽問題，做出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)。
　　近年來，城市化的加速為農(nóng)村發(fā)展提供了新的機(jī)遇，也對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度提出了新的要求。
　　城市化是人口、勞動(dòng)力、土地和其他資源在空間上大規(guī)模流動(dòng)、積聚和集中，因此，以“清晰的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)”為重點(diǎn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，有必要適時(shí)發(fā)展為以 “有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)”為重點(diǎn)的更加完備的產(chǎn)權(quán)制度。
　　在農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，加上“有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)”，就為中國城市化的加速，提供了可靠的微觀制度基礎(chǔ)。
　　
　　◎ 改革綱領(lǐng)：“還權(quán)賦能”
　　
　　2003年，在借鑒上海、江蘇等東部省市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，成都市提出了以“三個(gè)集中”推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)思路。這就是，在貫徹國家宏觀政策和發(fā)揮市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新農(nóng)村居住區(qū)集中。
　　 “三個(gè)集中”所面對(duì)的新問題、新矛盾，是在城市化進(jìn)程已經(jīng)提速、但以資源轉(zhuǎn)讓權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村新產(chǎn)權(quán)制度尚未確立的條件下產(chǎn)生的。
　　其中最為突出的，是人口和資源的流動(dòng)、積聚和集中，一方面帶來中心城區(qū)土地稀缺程度的提升，有限的土地供給日益成為工業(yè)化、城市化發(fā)展的瓶頸；另一方面，農(nóng)村地區(qū)大量占用的建設(shè)用地，卻沒有得到合理充分的利用。
　　經(jīng)過幾年實(shí)踐，在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，成都市委于2008年初下達(dá)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，決定啟動(dòng)農(nóng)村地區(qū)新一輪的產(chǎn)權(quán)改革。
　　這場改革的出發(fā)點(diǎn)，是厘清城市化加速的邊界條件，也就是切實(shí)保障城市化加速的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、耕地資源和農(nóng)戶權(quán)益，并以此為前提，確立與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)村土地和房屋的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)。
　　參照城鎮(zhèn)居民在市場經(jīng)濟(jì)框架下已獲得的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，成都明確新一輪農(nóng)村產(chǎn)改的綱領(lǐng)是“還權(quán)賦能”，即不但要把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，也還給農(nóng)民，賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的內(nèi)涵。
　　
　　◎ 耕�；�金
　　
　　現(xiàn)行土地用途管制面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)，是相對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地市價(jià)的急劇上升，耕地帶給農(nóng)民的收益比較微薄�？墒�，如果聽任工業(yè)化、城市化大量占用耕地，又可能對(duì)長遠(yuǎn)的資源布局造成無可挽回的負(fù)面影響。
　　為了保障城鄉(xiāng)一體化的順利進(jìn)行，成都率先于全國建立由市縣財(cái)力支持的耕地保護(hù)基金（下稱耕�；�金）制度，動(dòng)員農(nóng)民保護(hù)耕地，為城市化和農(nóng)村資源的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，設(shè)立一道保護(hù)耕地的“防火墻”。
　　2008年1月，成都市出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，決定設(shè)立耕�；�金，為承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶提供養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼。
　　耕保基金由市、縣兩級(jí)按 50％比例共同籌集，專項(xiàng)用于實(shí)際承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)的農(nóng)戶的養(yǎng)老。資金主要來自市縣兩級(jí)政府的部分土地出讓收益、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地占用稅，不足部分由市縣兩級(jí)財(cái)政兜底。
　　耕保金的發(fā)放，按基本農(nóng)田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，實(shí)行分類保護(hù)與補(bǔ)貼。
　　這種“城市反哺農(nóng)村”的分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城市土地收益在城鄉(xiāng)和不同區(qū)（市）縣間的統(tǒng)籌使用。
　　目前，成都市每年的耕保基金總額為28億元。經(jīng)過兩年多的努力，已在242個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了耕保基金的發(fā)放工作，向區(qū)（市）縣下?lián)苜Y金19.4億元，其中發(fā)放到戶14.6億元，覆蓋耕地400余萬畝，涉及農(nóng)戶140多萬戶。
　　成都的實(shí)踐表明，耕保基金不但保護(hù)了耕地，還開啟了建立農(nóng)村社保體系的大門。以財(cái)政性的耕�；�金為依托，為農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)際上就是為農(nóng)村社會(huì)保障體系繳入第一筆“保費(fèi)”。持續(xù)下去，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
　　
　　◎ 全面確權(quán)
　　
　　發(fā)放耕�；�金，首先需要確認(rèn)農(nóng)地的類型，如耕地、基本農(nóng)田等，還要分清這些農(nóng)地的位置、面積和實(shí)際承擔(dān)保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶。這就要求對(duì)農(nóng)用地的權(quán)利關(guān)系展開全面調(diào)查。
　　另一方面，2003年開始的“三個(gè)集中”，涉及大量農(nóng)戶的搬遷、集中居住，以及農(nóng)戶宅基地的復(fù)墾和位置變動(dòng)，也要求把農(nóng)民宅基地、房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的歷史和現(xiàn)狀全盤摸透。否則，“三個(gè)集中”雖然實(shí)現(xiàn)了資源配置的優(yōu)化，卻可能造成收入分配的惡化。
　　這樣，耕�；�金的發(fā)放和“三個(gè)集中”，就從兩個(gè)方向把全面確權(quán)的任務(wù)提上了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的議程。
　　全面確權(quán)，首先需要決定確權(quán)的范圍和方法。農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的種類很多，歷史上的變化又十分頻繁，究竟哪些權(quán)利進(jìn)入確權(quán)范圍，用什么程序完成確權(quán)，成為亟須明確的問題。
　　成都的經(jīng)驗(yàn)是，分類梳理農(nóng)村土地，努力尋求土地現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要解決問題的交集，先易后難，依次制定出切實(shí)可行的確權(quán)辦法，直到全盤確認(rèn)各類農(nóng)村財(cái)產(chǎn)。
　　在集體建設(shè)用地方面，成都首先對(duì)歷史遺留問題較少、又與農(nóng)戶利益高度相關(guān)的宅基地，展開了確權(quán)。
　　對(duì)于宅基地以外的鄉(xiāng)村企業(yè)、公益事業(yè)以及其他集體建設(shè)用地，成都充分利用了第二次全國土地調(diào)查的結(jié)果，在明確每個(gè)村莊集體建設(shè)用地的總量后，扣去已確定的農(nóng)戶宅基地面積，再分類確認(rèn)這些集體建設(shè)用地的使用權(quán)。通過這種方式，既有效解決了歷史遺留的老大難問題，又在違規(guī)違法與合規(guī)合法的集體建設(shè)用地之間，劃出一條清晰的界限。
　　面對(duì)農(nóng)村宅基地面積普遍超標(biāo)的現(xiàn)實(shí)，成都以“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)”為原則，提出：凡持有以前頒發(fā)的宅基地證件或其他相關(guān)證明的，以證件確立的面積為農(nóng)戶的宅基地確權(quán)面積；對(duì)其他超標(biāo)情況，則以年度變更的農(nóng)村居民點(diǎn)臺(tái)賬面積為總控制，把超標(biāo)的房屋、附屬設(shè)施、獨(dú)用院壩等占地面積，明確為“其他集體建設(shè)用地”，經(jīng)農(nóng)村基層自治組織協(xié)商后，再確權(quán)給實(shí)際占用的農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織。
　　在農(nóng)用地方面，成都市先確立承包地的農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)，暫緩自留地、未利用地的確權(quán)。等到承包地的確權(quán)完成后，再按照“應(yīng)確盡確”的原則，推進(jìn)其他農(nóng)用地的確權(quán)工作。
　　長期以來，由于農(nóng)村地區(qū)缺乏正式的產(chǎn)權(quán)安排，加上單干、互助組、合作社、公社化以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包等一系列的制度變革，中國農(nóng)村的土地和房屋等財(cái)產(chǎn)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，造成大量的歷史遺留問題。
　　更大的困難是，到了村組一級(jí)，很多地方根本就沒有系統(tǒng)、連續(xù)、可靠的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)記錄。過去，中央的農(nóng)村政策多次要求各地完成農(nóng)地承包關(guān)系的確權(quán)頒證，但實(shí)際上難以落實(shí)，癥結(jié)就在這里。
　　在歷史形成的現(xiàn)實(shí)條件下，全面的農(nóng)村確權(quán)究竟如何推進(jìn)？
　　成都摸索出一套切實(shí)可行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確立程序，其中最為重要的，就是找到村民自治的具體形式。
　　由村民推選出來的、擔(dān)任過公共管理事務(wù)的新老村組干部以及具有公信力的村民，組成“村莊議事會(huì)”，對(duì)確權(quán)過程中的入戶財(cái)產(chǎn)調(diào)查和實(shí)測結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，對(duì)存在異議紛爭的疑難案例進(jìn)行甄別。議事會(huì)的評(píng)議結(jié)果作為確權(quán)的預(yù)案公示，與各相關(guān)方反復(fù)溝通，直到為各方確認(rèn)并接受后，才向縣級(jí)人民政府上報(bào)。
　　這樣，農(nóng)村確權(quán)就從一個(gè)比較抽象的政策目標(biāo)，發(fā)展為在村莊一級(jí)，由動(dòng)員、入戶調(diào)查、實(shí)地測量、村莊評(píng)議與公示、法定公示、頒證等一系列環(huán)節(jié)組成的可操作的工作程序。
　　在這一過程中，農(nóng)戶自己作主，參與公共管理，實(shí)踐了村莊民主。由村民自主協(xié)商解決確權(quán)中遇到的歷史難題，也減少了矛盾和沖突，營造了公平、公正的確權(quán)環(huán)境。
　　可以說，確權(quán)為構(gòu)建新的村莊治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了條件。
　　
　　◎ “確實(shí)權(quán)”
　　
　　作為先行先試的試驗(yàn)區(qū)，成都市新一輪的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，只能在尊重基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的前提下大膽探索。其中，與預(yù)想的確權(quán)模式和工作進(jìn)度差距較大的，是農(nóng)村承包地方面的確權(quán)。
　　這里遇到的一個(gè)突出矛盾，是怎樣處理隨人口變動(dòng)而調(diào)整土地承包關(guān)系的壓力。
　　如果不理會(huì)農(nóng)戶之間調(diào)地的壓力，直接以土地臺(tái)賬面積為基礎(chǔ)確權(quán)頒證，就不能厘清農(nóng)戶之間的實(shí)際利益糾葛；若以政府權(quán)威頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明，做不到“產(chǎn)權(quán)憑證與實(shí)際權(quán)利狀況相符”，就不能為農(nóng)戶之間的止紛定爭和農(nóng)村資源的便捷流轉(zhuǎn)，提供可靠的產(chǎn)權(quán)保障。
　　如果要“確實(shí)權(quán)”，即以實(shí)測面積為基礎(chǔ)，做到承包土地的“地、賬、證、合同與耕�；�金發(fā)放面積”的“五個(gè)一致”，那就必須深入到農(nóng)戶一級(jí)，全面實(shí)測承包地面積，系統(tǒng)厘清農(nóng)戶之間的人口土地關(guān)系。
　　一些基層（如大邑縣蘭田十一社）率先嘗試“確實(shí)權(quán)”。那里的做法是，實(shí)地測量村組范圍內(nèi)承包地的每一地塊，分別按現(xiàn)代測量的規(guī)范記錄到每個(gè)農(nóng)戶名下，并經(jīng)由村莊評(píng)議機(jī)制，對(duì)農(nóng)戶之間自第二輪承包以來發(fā)生的人口和土地的變化進(jìn)行一次性的調(diào)整，從而做到所頒發(fā)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證，與實(shí)際的耕地面積、地塊、位置、承包合同以及耕保責(zé)任，完全一致。
　　成都市委市政府及時(shí)總結(jié)了來自基層的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為 “確實(shí)權(quán)”的做法雖然一時(shí)投入較大，但解決了潛在的麻煩，能夠真正建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。
　　為了不增加農(nóng)民確權(quán)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，市縣兩級(jí)財(cái)政追加了農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)的投入，承擔(dān)了總數(shù)超過1億元，包括地籍測量、權(quán)屬調(diào)查和證書工本費(fèi)在內(nèi)的全部確權(quán)頒證工作經(jīng)費(fèi)。
　　從2008年1月至2010年9月，歷時(shí)兩年十個(gè)月，成都全市基本完成了農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)這一巨大且復(fù)雜的工程。全市共頒發(fā)了《集體土地所有權(quán)證》3.34萬本，《集體土地使用權(quán)證》（宅基地）151萬本，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》179.3萬本，分別占到應(yīng)發(fā)總量的 94％、96％和98.2％。
　　全面而切實(shí)的確權(quán)，為真正穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系創(chuàng)造了條件。目前，雙流縣瓦窯村還按照十七屆三中全會(huì)決議，把“長久不變”作為農(nóng)村土地承包的期限寫進(jìn)了全村農(nóng)戶的土地承包權(quán)證。
　　在基本完成農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)之后，成都就把改革的重心，轉(zhuǎn)向了探索集體耕地、林地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制上。
　　
　　
　　土地制度改革的成都實(shí)踐
　　
　　成都土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)不單是農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新，而且在“逐步縮小征地范圍”、“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營”，以及“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等多方面都有重要突破。
　　
　　◎ 土改路線圖
　　
　　自2003年實(shí)施 “三個(gè)集中”戰(zhàn)略以來，成都通過實(shí)施農(nóng)地整理，大力實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，盤活農(nóng)村閑置的建設(shè)用地，優(yōu)化資源的空間配置，為城市提供了土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，也使農(nóng)村更多分享了城市化帶來的土地收益。2007年以后，成都成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，更系統(tǒng)地改革征地制度、加快集體土地流轉(zhuǎn)，形成了一條變革土地制度的成都路徑。
　　概括地說，成都的試驗(yàn)展示了一幅土地制度改革的路線圖：在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地資源的市場化配置，促進(jìn)城市化。
　　這場改革實(shí)踐需要調(diào)動(dòng)各方的積極性：農(nóng)民及其集體積極開展土地綜合整治；城市則把更多的土地收益返回新農(nóng)村建設(shè)；政府則提供城鄉(xiāng)全域規(guī)劃、確權(quán)和其他公共服務(wù)，形成政府、城市、農(nóng)民和農(nóng)村之間良性互動(dòng)的新局面。
　　
　　◎ 掛鉤與轉(zhuǎn)型
　　
　　為緩解城市建設(shè)用地緊張、減少農(nóng)村建設(shè)用地閑置，國土資源部于2004年出臺(tái)了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，鼓勵(lì)地方把農(nóng)村利用不充分的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，再把由此產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。由于貫徹得力，成都成為國土部批準(zhǔn)的全國首批土地掛鉤項(xiàng)目試點(diǎn)地區(qū)之一。
　　此后，成都進(jìn)一步將掛鉤項(xiàng)目與旨在實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的土地整理項(xiàng)目整合起來，在全域范圍開展國土綜合整治，使建設(shè)用地的置換在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。
　　截至目前，成都已完成掛鉤項(xiàng)目35個(gè)，正在實(shí)施120個(gè)，累計(jì)投入達(dá)200億元，新建居民聚居點(diǎn)536個(gè)，促進(jìn)6.8萬戶、21.7萬人集中居住。其中，掛鉤項(xiàng)目還為汶川地震的災(zāi)后重建籌集了88億元資金，大大加快了災(zāi)后重建的進(jìn)度。
　　值得一提的是，成都在實(shí)施建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目時(shí)，逐步擴(kuò)大掛鉤半徑，從最初限于一個(gè)行政村的范圍，逐步擴(kuò)展為跨村、跨鎮(zhèn)乃至跨縣的建設(shè)用地置換。掛鉤指標(biāo)的置換價(jià)格也從最初的每畝7萬元，逐步上升到10萬元、15萬元，最高達(dá)到近30萬元。
　　經(jīng)驗(yàn)表明，擴(kuò)大掛鉤半徑可以實(shí)現(xiàn)在耕地總量不減少、建設(shè)用地總量不增加的前提下，實(shí)現(xiàn)更高的土地級(jí)差收益，增大以城補(bǔ)鄉(xiāng)的資金量，提高農(nóng)村新區(qū)建設(shè)與農(nóng)戶安置水平，特別是提供較高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村社會(huì)保障。同時(shí)，幫助農(nóng)村和農(nóng)民以更高的比例、更多樣的選擇來分享城市化帶來的土地增值收益。
　　雖然增減掛鉤是一項(xiàng)國土政策，但其實(shí)際的貫徹與實(shí)施，卻涉及農(nóng)村拆舊、建新兩類社區(qū)的重建，以及城鄉(xiāng)關(guān)系的多方面調(diào)整，因而具有廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)內(nèi)容。這樣綜合性很強(qiáng)的政策，不可能靠單部門推進(jìn)，更不能由多個(gè)政府職能部門在權(quán)責(zé)不明晰、協(xié)同性薄弱的情況下切實(shí)推進(jìn)。
　　成都的做法是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐中加快向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
　　2008年，成都市專門成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)”，代表市委市政府協(xié)調(diào)整合國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和規(guī)劃等相關(guān)部門的工作。這為政府各部門在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐中明晰分工、確立權(quán)責(zé)、加強(qiáng)協(xié)同服務(wù)，提供了保障。
　　不僅如此，成都還逐步以農(nóng)戶和農(nóng)民集體取代基層政府和部門作為項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施的主體，在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo),引入社會(huì)資金進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，由農(nóng)民和社會(huì)投資方自主協(xié)商確定各方權(quán)益分配。
　　政府從掛鉤項(xiàng)目的直接組織者，逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)管者和服務(wù)者，提供立項(xiàng)審批、工程驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)管以及糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)。這更好地保障了農(nóng)民和社會(huì)資金各方利益，也使政府從財(cái)政墊支、項(xiàng)目運(yùn)作等事務(wù)中抽身，專注于提供市場運(yùn)作所需的配套服務(wù)。
　　成都的經(jīng)驗(yàn)說明，土地制度的變革并不是單一的經(jīng)濟(jì)改革。它涉及政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中地位和角色的根本性變化，涉及政府從直接控制資源、親自實(shí)施項(xiàng)目的“投資公司式的政府”，轉(zhuǎn)向承擔(dān)規(guī)劃、第三方監(jiān)管等公共功能的服務(wù)型政府。
　　這勢必牽動(dòng)利益的調(diào)整、權(quán)力的重新分配，以及機(jī)構(gòu)、職能和官員作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，因而不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制的改革，也具有行政體制和政治體制改革的深刻內(nèi)涵。
　　
　　◎ “蛟龍模式”
　　
　　根據(jù)中國現(xiàn)行土地制度，凡涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的，須由政府先把集體土地征為國有，完成一級(jí)開發(fā)后，再按用地類型以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，一次性出讓較長年期的使用權(quán)。相應(yīng)地，用地方也需要一次性付清地價(jià)款。這對(duì)于資金緊張的中小企業(yè)構(gòu)成了極難跨越的發(fā)展門檻。而對(duì)于被占地的農(nóng)民而言，也難以分享未來的土地增值。
　　成都蛟龍工業(yè)港的做法是：在農(nóng)村集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，籌資建造廠房提供給中小企業(yè)。這種直接利用集體建設(shè)用地的模式，降低了中小企業(yè)用地的門檻。截至2008年，總占地5平方公里的蛟龍工業(yè)港，已發(fā)展為500家中小企業(yè)入駐、帶動(dòng)就業(yè)10萬人、年創(chuàng)造GDP過10億元、繳稅1.5億元以上的大型民營工業(yè)園區(qū)。
　　在“蛟龍模式”中，工業(yè)園區(qū)與農(nóng)戶和村組的土地關(guān)系，與政府征地模式截然不同。第一，保持土地性質(zhì)不變，不改變農(nóng)民土地的集體所有制；第二，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以永久分享工業(yè)化帶來的土地收益增加，按變動(dòng)的市場租金提高農(nóng)民收益。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶雖然不再自己使用土地，但有長期分享土地轉(zhuǎn)讓收益的保障，等于為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保留了土地發(fā)展權(quán)。
　　但是，在集體土地上興辦規(guī)模如此巨大的工業(yè)園區(qū)從無先例，加之現(xiàn)有土地制度對(duì)于集體經(jīng)營性用地權(quán)利的承認(rèn)、規(guī)范和保障遠(yuǎn)不明確，蛟龍工業(yè)港也面臨政策法規(guī)方面的風(fēng)險(xiǎn)。
　　成都市政府的處理辦法是，在現(xiàn)行土地制度和政策的框架內(nèi)，主動(dòng)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)規(guī)，把蛟龍工業(yè)港納入土地、產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，承認(rèn)其合法地位。這就顯著降低了農(nóng)戶、農(nóng)民集體、園區(qū)創(chuàng)辦公司與入園中小企業(yè)等各方的風(fēng)險(xiǎn)。
　　由此，成都探索出一條通過集體土地流轉(zhuǎn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)、推進(jìn)工業(yè)化和城市化的新路。
　　
　　◎ 首創(chuàng)聯(lián)建政策
　　
　　在現(xiàn)有土地政策下，農(nóng)戶擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)，卻無法像國有土地那樣自由流轉(zhuǎn)，不能合法享受城市化帶來的土地收益。即使發(fā)生了事實(shí)上的流轉(zhuǎn)，受讓方也無從獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)證，得不到政府的合法承認(rèn)與保護(hù)，難有穩(wěn)定的預(yù)期和行為。這種“同地不同權(quán)”的狀況，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也限制了社會(huì)資金投入農(nóng)村建設(shè)。
　　汶川地震后，受災(zāi)民眾住房重建成為當(dāng)務(wù)之急，巨大的重建資金單靠政府難以負(fù)擔(dān)。成都正視基層已出現(xiàn)的自發(fā)流轉(zhuǎn)，通過規(guī)范引導(dǎo)，及時(shí)出臺(tái)了“聯(lián)建”政策，即合法擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，與有意的社會(huì)投資方締約，在確保先為災(zāi)損農(nóng)戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設(shè)用地上，從事符合規(guī)劃的投資、建設(shè)和經(jīng)營活動(dòng)，并獲得頒證確權(quán)。
　　“聯(lián)建”政策大大推動(dòng)了成都災(zāi)后重建。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，成都四個(gè)重災(zāi)縣市區(qū)共有聯(lián)建項(xiàng)目1500余項(xiàng)，涉及農(nóng)戶3000余戶，流轉(zhuǎn)建設(shè)用地1000多畝，引入社會(huì)資金量高達(dá)數(shù)十億元。僅在最早試行聯(lián)建政策的都江堰市大觀鎮(zhèn)茶坪村，聯(lián)建項(xiàng)目引入的社會(huì)資金就超過1億元。聯(lián)建引入的社會(huì)資金大大緩解了災(zāi)后重建的壓力，也改善了農(nóng)村的居住環(huán)境，還通過集體建設(shè)用地的經(jīng)營性流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，開拓了一條農(nóng)戶與社會(huì)資本相結(jié)合建設(shè)災(zāi)后新農(nóng)村的通道。
　　事實(shí)上，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)是普遍存在的。對(duì)此，簡單粗暴的否認(rèn)和強(qiáng)行禁止，除了搭上政府的威信，不可能收到普遍的效果。
　　成都的做法是在堅(jiān)持耕地保護(hù)和用途管制、保障農(nóng)戶自住需要的基本前提下，承認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)權(quán)利，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民聯(lián)合建設(shè)、共同發(fā)展。這種積極穩(wěn)健、尊重基層實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)邏輯的做法值得肯定。它不僅體現(xiàn)了“堵不如疏”的智慧，而且也抑制了屢禁不止的違規(guī)行為。
　　成都聯(lián)建政策積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于解決全國不少地方存在的類似問題，具有借鑒意義。
　　
　　◎ 首創(chuàng)集體建設(shè)用地“招、拍、掛”
　　
　　2008年10月，成都錦江區(qū)用出讓國有土地的方式，掛牌出讓兩宗集體建設(shè)用地。這兩宗使用期40年的商用土地，以每畝80萬元價(jià)格，由一家民營公司競得，并獲頒“集體建設(shè)用地使用權(quán)證”。
　　這是自1987年中國法律允許國有土地使用權(quán)“招、拍、掛”以來，首次經(jīng)由公開競價(jià)實(shí)現(xiàn)的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓。此后，錦江又進(jìn)行了數(shù)次集體建設(shè)用地直接出讓，價(jià)格也從每畝80萬元增加到130萬元、160萬元，直到突破200萬元。
　　錦江區(qū)集體建設(shè)用地的出讓方是“農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司”，該公司由多個(gè)擁有土地的集體經(jīng)濟(jì)組織合股組成。這樣，農(nóng)民及村組就以農(nóng)錦公司股東的身份，按公司章程規(guī)定，分享土地出讓收益�！板\江模式”便于規(guī)模化集中建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地級(jí)差收益最大化，同時(shí)使收益分配相對(duì)均衡，更易為農(nóng)民接受。
　　成都錦江區(qū)公開出讓的集體土地，尚不具備抵押融資等權(quán)能，其價(jià)格仍然低于周圍同類國有土地地價(jià)的30％-50％。隨后，成都市擬定方案，讓進(jìn)入市場的集體建設(shè)用地獲得抵押功能。
　　最近，央行和銀監(jiān)會(huì)發(fā)布通知，允許農(nóng)村經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押的試驗(yàn)。這就向集體土地和國有土地的“同地同權(quán)”，又前進(jìn)了一步。
　　成都的農(nóng)戶和村組集體經(jīng)濟(jì)組織，已逐步成為主動(dòng)、平等的出讓方，而不再被動(dòng)接受國家征地。這是 “錦江模式”最有價(jià)值的歷史意義。
　　
　　◎ 搭建土地交易平臺(tái)
　　
　　為了保障集體建設(shè)用地在更大范圍內(nèi)規(guī)范流轉(zhuǎn)，成都市搭建了統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。2008年10月13日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所依托原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立，成為全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場平臺(tái)。
　　2010年7月7日，成都市國土資源局、市房管局、市林業(yè)園林局、市農(nóng)委下屬機(jī)構(gòu)分別按50％、25％、12.5％和12.5％的比例出資，按有限責(zé)任公司法律架構(gòu)，成立了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所（對(duì)外掛牌“成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”）。
　　成都借助產(chǎn)權(quán)交易所，進(jìn)一步探索和發(fā)展土地指標(biāo)的市場化交易。上文提到，成都在執(zhí)行掛鉤政策時(shí)擴(kuò)大了交易半徑，也鼓勵(lì)農(nóng)戶和農(nóng)民集體成為項(xiàng)目申報(bào)主體。但是，在確定指標(biāo)出讓與受讓主體以及定價(jià)等方面,以行政力量配置土地指標(biāo)資源的主導(dǎo)方式仍未改變。
　　在全域國土綜合整治的背景下，農(nóng)戶搬遷補(bǔ)償、社會(huì)資本進(jìn)入、指標(biāo)落地利用等各方利益的平衡，需要更靈活、便利的交易和定價(jià)機(jī)制。
　　為此，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所搭建了土地指標(biāo)交易平臺(tái)，其思路是：把掛鉤涉及的拆舊、建新兩階段分開處理，取消對(duì)指標(biāo)出讓方和受讓方的事先行政配對(duì)，將拆舊產(chǎn)生的用地權(quán)利高度抽象為標(biāo)準(zhǔn)的土地指標(biāo)，通過“招、拍、掛”公開競價(jià)，由市場機(jī)制來決定指標(biāo)價(jià)格，以此吸引社會(huì)資本參與國土綜合整治。
　　在此過程中，政府主管部門逐步退出土地整治運(yùn)作，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛲恋卣�治和指�?biāo)交易提供公共服務(wù)。
　　上述思路得到了社會(huì)各方的積極響應(yīng)。截至目前，成都通過市場交易平臺(tái)，共流轉(zhuǎn)26216.8畝建設(shè)用地指標(biāo)和10000畝耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，成交金額總計(jì)40.2895億元。
　　2010年8月12日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所還以土地整治項(xiàng)目預(yù)計(jì)可節(jié)約的土地指標(biāo)為投資標(biāo)的，舉辦了“蒲江縣農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目掛牌融資交易會(huì)”，為49109.1畝的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目融得投資1.246億元，所節(jié)約的土地指標(biāo)則用于城市發(fā)展所需的建設(shè)用地。通過建立規(guī)范可靠的交易平臺(tái)，成都土地資源配置的市場機(jī)制正逐步形成。
　　概括起來，成都經(jīng)驗(yàn)的要點(diǎn)在于，逐步松動(dòng)征地制度，收縮以行政方式配置土地資源的范圍，轉(zhuǎn)而強(qiáng)化市場在資源配置中的作用，從而探索出一條集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的可行路徑。
　　成都土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)也表明，從增加現(xiàn)存征地制度的彈性入手，逐步提高農(nóng)民分享城市化收益，擴(kuò)大集體建設(shè)用地直接入市，可以穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)十七屆三中全會(huì)提出的土地制度改革戰(zhàn)略，在推進(jìn)城市化與保護(hù)農(nóng)民利益之間找到現(xiàn)實(shí)的平衡點(diǎn)。（參加寫作的課題組成員包括：周其仁、李力行、徐建國、徐建煒、譚力、易聲宇、王子、林念、程琛、韓思怡、尹建紅等。邢亦青、趙瓊、路乾、黃躍、張敏等參與了調(diào)研和報(bào)告修訂）
　　
　　杜潤生：“要給農(nóng)民自由權(quán)”
　　
　　作為中共黨內(nèi)最資深的農(nóng)村問題專家之一，農(nóng)村改革重大決策參與者和親歷者，杜潤生被譽(yù)為“中國農(nóng)村改革之父”。2001年，他為《我給總理說實(shí)話》一書作序時(shí)，大膽直言，“我們欠農(nóng)民太多！”他建議，“憲法要加上一條：中國的公民有遷徙的自由。城市不論大小都要向農(nóng)民開放，讓他們可以在城市安家落戶�！�
　　即使是十年后的今天，這段話仍然振聾發(fā)聵。怎樣保證農(nóng)民的自由選擇權(quán)，已經(jīng)成為中國新一輪城市化的關(guān)鍵所在。假如農(nóng)民沒有自由權(quán)，即使“出發(fā)點(diǎn)”良好的改革之舉，也有可能蛻變?yōu)椤皭赫�”�?
　　就此話題，記者專訪杜潤生。
　　
　　尊重農(nóng)民，讓農(nóng)民真正解放
　　記者：20世紀(jì)80年代，您是中國農(nóng)村改革政策制定的核心人物之一，為農(nóng)村改革做出了重要貢獻(xiàn)，很多人認(rèn)為您是“中國農(nóng)村改革之父”。在您的帶領(lǐng)下，“農(nóng)口”形成了一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)。今天，團(tuán)隊(duì)中的許多人已經(jīng)成為中國改革的中堅(jiān)力量。
　　杜潤生：“農(nóng)口”有一個(gè)好的傳統(tǒng)，有一支好的團(tuán)隊(duì)，有老年、青年，一大批戰(zhàn)斗力較強(qiáng)的人才，王岐山、陳錫文、王小強(qiáng)、周其仁等年輕人組建了農(nóng)村發(fā)展研究所，做了大量工作。我們和其他部委關(guān)系也很好，相互配合得很好。省一級(jí)同樣協(xié)同一致，我們這個(gè)團(tuán)隊(duì)，自上而下，人員眾多，容易取得共同語言：就是大家都愿意為農(nóng)民服務(wù)，做農(nóng)民的代言人。
　　如果說，過去農(nóng)村工作還搞得不錯(cuò)，首先是有中央的領(lǐng)導(dǎo)，依靠我們這個(gè)團(tuán)隊(duì)。我不過是這個(gè)團(tuán)隊(duì)的一個(gè)“符號(hào)”，人們說你對(duì)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線有貢獻(xiàn)，實(shí)際是指大家的貢獻(xiàn)，個(gè)人還能做多少事？人們表揚(yáng)我，實(shí)際上是表揚(yáng)這支團(tuán)隊(duì)，我自己心里明白，不過當(dāng)這個(gè)“符號(hào)”我也很高興。
　　記者：您在農(nóng)村改革中堅(jiān)持的原則是什么？
　　杜潤生：我在農(nóng)村問題上有一條原則：尊重農(nóng)民，讓農(nóng)民真正解放。
　　記者：改革開放30多年來，雖然公有土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，但是質(zhì)疑的聲音一直存在。前些年，有些人認(rèn)為它不符合社會(huì)主義公有制，想恢復(fù)50年代合作制；近幾年，另外一些人則認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)中農(nóng)民勢單力薄，出路在于集體化。您怎么評(píng)價(jià)這些觀點(diǎn)？
　　杜潤生：80年代初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代人民公社制，變革后連續(xù)幾年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高速增長，暫時(shí)平息了政界和學(xué)術(shù)界對(duì)于包產(chǎn)到戶的爭論。但當(dāng)時(shí)無論是這一變革的支持者，還是反對(duì)者，并沒有在理論上相互說服，仍存在一些認(rèn)識(shí)上的分歧。
　　例如，80年代末，農(nóng)村糧食生產(chǎn)由于調(diào)整結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致糧食產(chǎn)量徘徊不前，就有人向中央領(lǐng)導(dǎo)反映問題，提倡恢復(fù)50年代合作制，這引起中央領(lǐng)導(dǎo)層的爭論，萬里、田紀(jì)云據(jù)理力爭，中央新上任的主要領(lǐng)導(dǎo)人也對(duì)原來行之有效的農(nóng)村政策予以肯定，才平息了一場爭論。
　　可是，認(rèn)識(shí)上的分歧仍然存在，尤其是在什么是社會(huì)主義問題上，仍然存在模糊認(rèn)識(shí)。如果得不到澄清，這些模糊認(rèn)識(shí)會(huì)一直影響我們的現(xiàn)在以至未來。
　　對(duì)于什么是社會(huì)主義社會(huì)，馬克思、恩格斯不同意描畫具體的藍(lán)圖，只給出概括性描述，對(duì)于在生產(chǎn)力相對(duì)落后的國家如何建立共產(chǎn)主義，只能是在實(shí)踐中摸索，只能把實(shí)踐作為檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
　　中國建國后在農(nóng)村推行的農(nóng)業(yè)集體化、人民公社，實(shí)踐的結(jié)果引起人為饑荒。而公有土地家庭承包制在短短幾年就解決了人民的吃飯問題，孰優(yōu)孰劣，不是一目了然嗎？
　　在社會(huì)主義初級(jí)階段，家庭經(jīng)營是應(yīng)該受到肯定和維護(hù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形式。國家應(yīng)該有一系列保護(hù)農(nóng)民權(quán)益政策，走出“負(fù)保護(hù)”。必須提高城市化水平，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，大量外移農(nóng)村勞動(dòng)力。政府應(yīng)騰出資金，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和文化教育科技事業(yè)，適度擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，逐步走向土地資本化，技術(shù)現(xiàn)代化。
　　
　　給農(nóng)民自由權(quán)
　　記者：在您看來，現(xiàn)行的土地承包責(zé)任制主要存在哪些問題？
　　杜潤生：主要有三個(gè)問題：第一，承包土地的所有權(quán)究竟應(yīng)該歸誰，是生產(chǎn)隊(duì)，是村委會(huì)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)？不明確。
　　第二，土地分割得非常零碎。土地改革時(shí)基本上是“中間不動(dòng)兩頭平”，現(xiàn)在則是通通都動(dòng)，平均的程度超過當(dāng)年的土地改革。好處是提供了起點(diǎn)公平，實(shí)現(xiàn)了公平競爭，初始資源的公平配置，減少了改革中的矛盾。所提出的新問題、新任務(wù)，就是如何能保持土地的流動(dòng)性。
　　第三，法律保障不足，沒有用法律形式把土地承包制作為一種產(chǎn)權(quán)制度安排固定下來。當(dāng)然，只有法律，而沒有強(qiáng)有力的、擁有獨(dú)立審理權(quán)力的司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)和民間法律咨詢服務(wù)組織，也算不上是法治國家。文化程度發(fā)展不平衡的農(nóng)村居民應(yīng)該是法律保護(hù)的重點(diǎn)對(duì)象。中國政府，慣于用行政系統(tǒng)發(fā)布原則性政策指導(dǎo)工作，特別涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題，尚待制定法律條文，規(guī)范人們的行為，這在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，是非常重要的一項(xiàng)宏觀調(diào)控內(nèi)容。忽視這點(diǎn)，就無從建立交往中的信用，否則依叢林法則，弱肉強(qiáng)食，不會(huì)形成良好的預(yù)期和有序的市場。現(xiàn)在農(nóng)村土地中的許多問題，都與此有關(guān)。
　　記者：您所說的問題就是現(xiàn)在的“三農(nóng)”問題吧？農(nóng)民多年收入增長緩慢，城鄉(xiāng)收入差距越來越大，成為中國發(fā)展的一大問題。
　　杜潤生：產(chǎn)生“三農(nóng)”問題的原因很多。農(nóng)民獨(dú)立發(fā)展的機(jī)會(huì)還不充分，他們還缺乏充分的市場自由和遷移就業(yè)自由，經(jīng)營的自主權(quán)是殘缺的。我們正在一步一步地深化改革，希望能盡早走出過渡階段。農(nóng)民有了經(jīng)營土地的自主權(quán)，加上市場交易自由，再進(jìn)一步就是要在政治上充分享受應(yīng)有的民主權(quán)利。
　　這首先體現(xiàn)在進(jìn)一步擴(kuò)大村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過直接民主選舉產(chǎn)生。其次農(nóng)民還應(yīng)該有自己的團(tuán)體。如果地方政府亂收費(fèi)，或者有其他侵犯農(nóng)民利益的行為，農(nóng)民應(yīng)具有談判和自我保護(hù)的組織，有自己的代表或代理人。
　　現(xiàn)在中央高度關(guān)心減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，新聞界也在替農(nóng)民說話，但是農(nóng)民沒有自己的代表與政府直接對(duì)話。
　　長期以來，我們的戶籍制度限制農(nóng)民流動(dòng)，但不讓農(nóng)民流動(dòng)是不可能的。現(xiàn)在農(nóng)村有兩億多剩余勞動(dòng)力，需要轉(zhuǎn)移到城市，一方面在城市就業(yè)，變成城市居民；另一方面，農(nóng)村人口減少了，每戶的土地經(jīng)營規(guī)模就會(huì)擴(kuò)大到幾十、幾百畝，勞動(dòng)生產(chǎn)率就會(huì)提高，科技含量就會(huì)逐步增加�？傊�，農(nóng)民有了經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)，政治上也應(yīng)有相應(yīng)的民主權(quán)利，要摒棄一切歧視農(nóng)民的做法，使農(nóng)民變成有完整權(quán)利的公民。
　　記者：使農(nóng)民變成有完整權(quán)利的公民，就是給農(nóng)民完全的國民待遇。
　　杜潤生：這是應(yīng)該的。農(nóng)民是中國共產(chǎn)黨的可靠同盟軍，他們付出五六十萬人的生命，換來人民共和國的建立，這是第一條大功勞。第二條，中國農(nóng)民用占世界7％的耕地，養(yǎng)活了占世界20％的人口，外國人都說這是個(gè)奇跡。中國農(nóng)民對(duì)土地利用得非常好，用有機(jī)肥把土地保養(yǎng)得很好，產(chǎn)量高，現(xiàn)在南方的土地畝產(chǎn)糧食1噸多，中國農(nóng)民的創(chuàng)造性是了不起的。
　　我們愛護(hù)國家，首先要愛護(hù)老百姓，特別要愛護(hù)農(nóng)民。改革取得了令人矚目的成就，但還有巨大的潛力，要進(jìn)一步使農(nóng)民走出封建社會(huì)和自然經(jīng)濟(jì)殘余的陰影。
　　我們提倡家庭經(jīng)營，就是要使農(nóng)民成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者，能夠自主地與社會(huì)交往，自負(fù)盈虧、自求發(fā)展，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，形成一種自主權(quán)聯(lián)合。
　　過去集體農(nóng)莊式的聯(lián)合，是只有聯(lián)合，沒有自主權(quán)，或自主權(quán)不充分。農(nóng)民應(yīng)該既有自主權(quán)，又能相互合作，共同抵御自然災(zāi)害的侵襲，共同參與市場的競爭，避免孤軍作戰(zhàn)，弱肉強(qiáng)食。這個(gè)過程就是先讓農(nóng)民具有獨(dú)立性，變成“自由人”，最后形成“自由人”的聯(lián)合。
　　我現(xiàn)在腦子里面有兩個(gè)亟待解決的重大問題，放心不下：第一個(gè)是怎樣減少農(nóng)村人口，組織好農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，如何能夠在本世紀(jì)的中期，轉(zhuǎn)移出去2億左右的農(nóng)民，使農(nóng)民取得完全的國民待遇。現(xiàn)在有近億人在城市與鄉(xiāng)村之間擺動(dòng)，城市要把這些人安排好；第二個(gè)是農(nóng)民缺乏自己的代言人。全世界的經(jīng)驗(yàn)，最好建立農(nóng)民協(xié)會(huì)。
　　記者：由于農(nóng)民不能恢復(fù)成立農(nóng)會(huì)，也由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，使得農(nóng)民很難有力量抵制來自權(quán)力的侵害，所以有人說農(nóng)民其實(shí)是這個(gè)社會(huì)的“二等公民”？
　　杜潤生：“二等公民”的說法是不確切的，但反映了部分真實(shí)存在，值得關(guān)注。林肯在簽署《解放黑奴宣言》后，有人問他：你怎么敢將成千上萬的黑奴從奴圈里解放出來呢？你不怕天下大亂嗎？林肯很平靜地回答：政治家做很多事情需要的僅僅是勇氣而已。可怕的是對(duì)一些不確定性的恐懼。給農(nóng)民以國民待遇，將他們從土地和其他約束下解放出來，并不是有些人想象得那么可怕。
　　記者：作為一代改革家，您對(duì)中國改革有什么希望？
　　杜潤生：我不是改革家，只是個(gè)改革者吧。我認(rèn)為，中國改革要過兩大關(guān)，一是市場關(guān)，一是民主關(guān)。市場關(guān)很明確，過民主這一關(guān)比過市場關(guān)還麻煩，弄不好就帶來政治波動(dòng)，可能會(huì)動(dòng)亂。但反過來說，不搞民主，就不會(huì)亂? 可能出現(xiàn)權(quán)貴資本主義，可能有更大的動(dòng)亂。民主在有利于穩(wěn)定的前提下，在法制的約束下進(jìn)行，才是最好的選擇。改革是時(shí)代潮流，要讓全國人民在改革的浪潮下生活，在社會(huì)主義民主制度下生活，在社會(huì)主義市場競爭下生活。
　　對(duì)中國農(nóng)民來說，除了市場關(guān)、民主關(guān)，還有自由關(guān)。要給農(nóng)民自由權(quán)，沒有自由不行。（馬國川）
　�。ū窘M文章摘自《財(cái)經(jīng)》2011年第1期）

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