政府花多少錢，怎么花，人民如何才能說了算? 　　 　　預算是中國政治改革的重要內(nèi)容 　　 　　對一個責任政府來講，錢怎么收怎么支都應該置于公眾的監(jiān)督之下。在社會各界對“陽光財政”的千呼萬喚之下，政府預算的神秘面紗終于被廣州市財政局撩開了一角。
　　3月25日，財政部通過其門戶網(wǎng)站向社會公布了2010年中央財政預算數(shù)據(jù)。今年公開的范圍增加到12張預算表。預算公開在中央政府的層面上緩步推進。然而，僅僅將政府預算掛在網(wǎng)上任公眾瀏覽還遠遠不夠。真正體現(xiàn)預算的公共性、民主性，不是光公開幾個數(shù)據(jù)就可以了，而是需要一系列配套的制度。
　　與廣州市財政局的“臨時起意”不同，上海閔行區(qū)公共預算的改革在政府主導和法學專家的參與之下已經(jīng)歷時三年。本刊記者對中國政法大學憲法研究所所長、上海閔行區(qū)預算公開項目改革的推動者蔡定劍進行了專訪。
　　《世界博覽》：您是一個憲法學學者，為何想到要進行公共預算改革的試驗?
　　蔡定劍：我不僅研究憲法理論，我還希望自己是憲法制度的建設者。我曾經(jīng)在全國人大工作過，所以我一直關注實際的憲政問題，如何把憲法的理念變成現(xiàn)實的制度。預算公開是憲政的重要環(huán)節(jié)。如果說憲政是控權(quán)理論，而控權(quán)最有效的手段和辦法就是控制公共預算。
　　從現(xiàn)實因素上來講，中國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時受到政府腐敗的嚴重困擾。每年財經(jīng)審計報告都能查出大量的資金濫用、盜用和違規(guī)使用。但是，審計部門的工作只是杯水車薪，審計查出來的都是末端的問題，解決這些問題的根本途徑在于把公共預算做好，使公共預算細化、公開、透明，得以讓全社會對其進行監(jiān)督。所以，建立統(tǒng)一的、公開透明的、民主的公共預算制度，是中國公共財政制度改革的目標，也是中國政府治理和政治改革的重要內(nèi)容。
　　
　　從公共過程的角度理解預算
　　
　　《世界博覽》：什么是公共預算?
　　蔡定劍：我參加公共預算項目時發(fā)現(xiàn)，有些財政學家所理解的公共預算的概念和憲法學家不太一樣。財政學家的理解是，把財政資金應用于公共服務。我認為，政府所有的服務都是公共服務。憲政意義上的公共預算是一個公共過程，預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督都是民主的公共參與過程，這一過程的前提是公開透明。
　　
　　中國實行計劃經(jīng)濟的時候，資源的配置由中央計劃決定，預算只不過是計劃的反映。1992年的市場經(jīng)濟改革開始瓦解計劃經(jīng)濟在資源分配方面的支配作用。原來由計劃委員會集中的資金分配權(quán)逐漸地被各個部門肢解，出現(xiàn)了部門各自為政，都有自己的小金庫。
　　1999年開始中央政府在全國人大要求下進行的公共預算改革，逐漸地將預算權(quán)力集中到財政部門手中。但改革主要還只是政府內(nèi)部建立行政控制，即將財政部門轉(zhuǎn)變成真正意義上的“核心預算機構(gòu)”，由它來集中支配資源，并在預算執(zhí)行中對每個部門支出行為施加“外部控制”。也就是說，政府部門花錢，財政等部門可以監(jiān)督，但老百姓看不到。
　　我們想推動的是公共預算的民主化和公開化。
　　《世界博覽》：為何會選擇上海閔行區(qū)作為試驗點?
　　蔡定劍：當我們把這個理念確定下來后，就開始尋找能夠?qū)嵤┻@個方案的機構(gòu)。上海閔行區(qū)黨委書記孫潮，原是華東政法學院的憲法學教授，我們是好朋友。他曾經(jīng)在上海市人大法工委工作，當過區(qū)長，是有理想的學者和官員。2005年我們見面談了我的想法之后，兩人一拍即合，開始把想法付諸實施。于是我們中國政法大學憲法研究所和財政部財科所合作成立了聯(lián)合預算改革課題組，推行全方位的公共預算改革，在閔行區(qū)實施。
　　這是改革的一個契機。我們都知道，這一類的改革需要由領導支持才能推進。而且改革者一定要有大公無私的精神，因為這種改革需要承擔政治風險。另外一個因素就是，閔行區(qū)的干部素質(zhì)比較高，預算的規(guī)范化的程度比較高，并且在預算方面已經(jīng)進行了內(nèi)部改革。
　　我們課題組在2007年出具了一套整體設計方案。將公共預算分成了預算編制、審議和監(jiān)督三個階段。我們用了三年時間，步步推進，把利益逐步切割開來。第一，在預算編制階段，把預算在科學的基礎上細化，讓大家看得懂這個預算。
　　第二，預算要經(jīng)過民主的審議討論，關鍵在于人大要發(fā)揮審查和批準預算的作用。
　　第三，加強預算監(jiān)督。不僅僅是政府內(nèi)部的審計監(jiān)督，還要能夠發(fā)揮人大以及社會公眾對于預算的監(jiān)督作用。
　　
　　預算編制：黨委決策，政府執(zhí)行
　　
　　《世界博覽》：現(xiàn)在的預算編制都比較粗糙，您是如何細化的?
　　蔡定劍：預算編制是第一個階段，不僅要把預算在科學的基礎上細化，還要體現(xiàn)公眾參與。
　　第一步就是把預算編細。我們對預算信息進行了分類，從財政的收入到預算的支出都集中到了11張表上，收入和支出都反映了出來。2009年的設計上有表，有編制，有目標描述，還有柱圖和餅圖等，圖文并茂，在國內(nèi)其他地方還沒有過。人代會上我們就代表對該表的滿意度進行了調(diào)查，滿意的比例達到了80％多。
　　我們還給財政部、全國人大財經(jīng)工作委員會推薦了一個預算表，供這些機構(gòu)規(guī)范預算信息做參考。閔行也沒有細化到這個程度，但是我們希望今后國家能用這個表格。(見下頁附圖。)
　　第二，我們改革了預算的編制方法。目前國內(nèi)的編制是以資金為導向的，各個部門把預算報上去，財政部門拼一拼。預算執(zhí)行得好的意思就是錢沒有挪用，也沒有多花。這樣并不能反映預算執(zhí)行的效率。90年代以后，許多國家開始采用結(jié)果為導向的預算編制。預算管理的重點是支出、投入、產(chǎn)出到結(jié)果。
　　舉個例子，勞動人事部門要提高勞動就業(yè)率，培訓下崗職工，培訓費100萬。按以前的方法，能否提高勞動就業(yè)率等都不得而知。而按我們的要求，首先要提出目標，比如要解決2000人的就業(yè)問題。從這個結(jié)果出發(fā)，確定需要接受培訓的總?cè)藬?shù)是一萬人，然后再定需要多少培訓費。所以，報預算的時候都要報目標，這樣監(jiān)督也很容易，年終檢查的時候看原來的目標是否達到就行了。如果最后只解決了一千人的就業(yè)問題，這個培訓可能第二年就不繼續(xù)辦了。
　　這樣一來，整個編制方法需要倒過來。先確定要通過預算實現(xiàn)什么政策目標，再根據(jù)目標來安排資金的使用方案。這個就涉及到?jīng)Q策機制的改革。
　　誰來出這個政策，在國外是很清楚的，比如美國議會根據(jù)奧巴馬的國情咨文制定預算指南，指導政府的預算編制。
　　閡行的改革就是政策決策歸口到黨委。黨委擴大會議提出本年度預算的戰(zhàn)略目標和實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的大具體目標，然后把這些目標做成預算指南下達給政府，政府將黨委的戰(zhàn)略目標和具體目標細化成工作目標，政府各部門通過預算編制將工作目標轉(zhuǎn)化成詳細的績效目標，人大作為權(quán)力機關代表人民審查具體預算是否符合黨委提出的戰(zhàn)略目標的具體目標，并批準預算。這個過程就是民主的過程，黨委、人 大、政府也各得其所。
　　第三，我們在編制過程引入了公共參與。流程是這樣：每年四月份開黨委擴大會議討論政策目標；五月份各個政府部門開始編制預算，比其他地方要早，因為我們的編制方法要求得預算信息比較詳細，其他地方都是七八月份才開始編；然后在八九月份把預算草案在當?shù)孛襟w和財政局網(wǎng)站上公布，對涉及民生領域的預算項目公開征求意見。
　　
　　發(fā)揮人大審議、監(jiān)督預算的作用
　　
　　《世界博覽》：在預算審議階段，發(fā)揮人大的作用是重點對嗎?
　　蔡定劍：對。第二階段主要目標就是，如何在現(xiàn)有的制度下，發(fā)揮人大審議預算的作用。這是民主過程非常重要的一環(huán)。人大審議預算的權(quán)力在1999年的改革后有所加強，但仍然不夠。比如，《預算法》并未規(guī)定人大的預算案修正權(quán)，由于沒有預算修正權(quán)，人代會在審查政府預算時只能整體通過或者整體否決；從地方到中央，人代會的會期都很短，而且沒有專門安排審議預算的時間；以前還有政府向人代會口頭報告預算的程序，后來被吳邦國取消了。
　　我們只能在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)推行改革�，F(xiàn)在要求提前一個月把預算給人大的工作委員會，交由工作委員會來審議。我們在這期間納入了預算聽證的程序。因為預算公開不僅是結(jié)果公開，預算的參與過程比預算結(jié)果公布更為重要。在整個預算編制、審議過程中都需要有老百姓的參與，這樣他們才能理解這個預算。
　　2008年由財經(jīng)工作委員會主持了第一次預算聽證的實驗，做了兩個項目的聽證。公告之后只有兩個人報名。官員們對聽證很質(zhì)疑，覺得老百姓都不關注。我解釋說，這很正常，因為老百姓不知道要做什么，讓公眾接受改革需要一些時間。
　　2009年進行了五個項目聽證，人大的五個工作委員會都發(fā)揮了作用。當時有300人報名參加，很成功。通過預算聽證，把百姓的意見反映到預算決策部門，讓他們有機會來修改完善。
　　我參加過一個聽證，涉及的是資助養(yǎng)老床位的方案，按民政部的設計，政府要進行養(yǎng)老機構(gòu)的資質(zhì)認證，比如看該機構(gòu)條件夠不夠等，以決定給誰補助。這個方案聽起來還不錯，但馬上就有聽證代表反對，說原來政府建的養(yǎng)老機構(gòu)接受的多是經(jīng)濟條件比較差的老人，這些機構(gòu)雖然條件比較差，但是收費很低。如果要求資質(zhì)認證，這些機構(gòu)大多沒有接受補助的資格，有資格的都是私人開辦的收費高昂的養(yǎng)老機構(gòu)，最后導致需要補助的機構(gòu)得不到補助，不需要補助的反而能拿到補助。所以說，民眾的意見還是能幫助政府改善方案中的不足。
　　第二，發(fā)揮人大常委會審議預算的作用。
　　第三，在人代會上恢復了預算口頭報告制度。
　　第四，建立了預算修正案制度。政府對此考慮了很久，萬一代表對一個重要項目提的修正案被表決通過了，相關部門可能會措手不及。盡管這樣，這項權(quán)力最終還是寫進了程序，10個人大代表可以提出預算修正案。因為代表必須有預算修正權(quán)。否則的話代表發(fā)了言，提了意見而不采納，人代會的討論就成了空殼子。改革是一個過程，我們要先把制度建立起來，能不能實施是后話。
　　第一年人大代表沒有人提修正案，因為他們不了解這項權(quán)力。我們與復旦大學預算績效評估中心和上海市人大培訓工作委員會合作，請他們幫忙做代表培訓工作，增強代表對預算關注的能力。
　　培訓工作還是有效果的。2010年1月份閔行開人代會，有人大代表提了預算修正案，但是由于議案比較敏感，主席團沒有列入議程。雖然這個修正案沒有被主席團列入議程，但是預算修正案制度存在本身就是有意義的。我反復強調(diào)，改革是一個過程，不可操之過急。
　　在這一階段中，人大最成功的還是預算公開聽證。我們正在考慮進一步完善人大的制度，比如人代會期間延長會期，專門用時間討論預算，讓政府接受代表對預算的質(zhì)詢等。
　　《世界博覽》：預算監(jiān)督階段如何實現(xiàn)民主化和公開化呢?
　　蔡定劍：預算監(jiān)督有三個要點。
　　第一，如何讓人大也能夠利用審計手段。
　　第二，如何規(guī)范結(jié)算報告，需要有一個預結(jié)算的對照表，如果改變了資金用途，需要進行說明。
　　第三，政府部門是否按預算執(zhí)行，由人大進行評估。我們設計了一個部門預算績效評估指標體系。包括幾塊：一是結(jié)果導向的預算改革和預算編制的科學性指標，總分100分，下面又細分為若干小項。二是部門預算的管理制度指標，下分若干項。三是部門財務管理指標，我們評估的不僅是項目，還有財務制度。四是公共服務滿意度指標。最后是扣分的情況。目前這個環(huán)節(jié)還沒有很好地實施。我們也在和閔行溝通，希望了解是什么原因沒有實施。
　　閔行區(qū)的公共預算改革是有系統(tǒng)逐步推進的改革。大家很關注這個改革有沒有可持續(xù)性，擔心人走茶涼。我們也在想辦法通過人大作出規(guī)定把這個改革固定下來。但是我想，經(jīng)過這三年的改革有些東西很難再改回去了，比如預算編制的細化，還有新的編制方法以及預算聽證等。我們會在今年下半年開一個研討會，向其他地方介紹閔行區(qū)的改革，希望引起更多地區(qū)的關注。

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