【摘要】中國地方人大是具有雙重性質(zhì)的地方代議機(jī)關(guān)：既是上級政權(quán)意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)，又是地方意志的形成和執(zhí)行保證機(jī)關(guān)。地方人大初期的發(fā)展主要依賴于性質(zhì)一：市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和地方人大制度本身的發(fā)展，必然要求性質(zhì)二的展開。因此必須重新定位地方人大的性質(zhì)，并以此為基礎(chǔ)將地方人大的職權(quán)定位成以民意為基礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)，而不是以執(zhí)行上級政權(quán)意志為基礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　【關(guān)鍵詞】地方人大；
憲法監(jiān)督；
權(quán)力機(jī)關(guān)；
發(fā)展與改革

　　在對地方人民代表大會制度( 以下簡稱“人大”) 的研究文獻(xiàn)中，除了強(qiáng)調(diào)應(yīng)進(jìn)一步提高人大的職能和作用之外，地方人大的性質(zhì)和職權(quán)范圍問題也開始引起學(xué)者的深入考察。筆者將主要就地方人大的性質(zhì)和法定職權(quán)，檢視國內(nèi)學(xué)界的主要觀點(diǎn)，考察地方人大職權(quán)性質(zhì)的歷史變化，以此為基礎(chǔ)提煉地方人大的發(fā)展邏輯及其改革方向。

　　一、關(guān)于地方人大性質(zhì)及法定職權(quán)的爭論

　　在對地方人大的職權(quán)定位進(jìn)行考察時，部分學(xué)者在研究中注意到《憲法》第99 條和《地方組織法》第8 條的規(guī)定。根據(jù)1982 年《憲法》第99 條，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行：依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃。根據(jù)《地方組織法》第8 條，縣級以上的地方各級人民代表大會行使的諸多職權(quán)中的第一項為：在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預(yù)算的執(zhí)行。

　　隨著地方人大尤其是地方人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)展，一些學(xué)者開始以這兩條規(guī)定為基礎(chǔ)，為地方人大應(yīng)該行使憲法監(jiān)督乃至違憲審查權(quán)而進(jìn)行論證。苗連營較早提出這一觀點(diǎn)。他認(rèn)為，中國的地方人大及其常委會同全國人大及其常委會一樣享有憲法監(jiān)督權(quán)。憲法明確規(guī)定，地方各級人大在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行。而監(jiān)督憲法、糾正和制裁違憲行為，顯然是“保證”的重要手段：地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)“改變、撤銷、罷免”與最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的“改變、撤銷、罷免”并無實(shí)質(zhì)不同，實(shí)質(zhì)上包含了憲法監(jiān)督的主要內(nèi)容。而擁有憲法監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)又必然同時擁有憲法解釋權(quán)。[1]

　　此后，王士如、魏佩芬則進(jìn)一步提出在我國建立雙重違憲審查模式的思路。[2]童之偉也認(rèn)為，根據(jù)憲法，縣級以上地方各級人大常委會為在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行，有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，撤銷下一級人民代表大會不適當(dāng)?shù)臎Q議，等等。這里的“不適當(dāng)”，無疑也包括違憲。[3]而王元仁則從優(yōu)越性的角度提出，應(yīng)該賦予縣以上地方各級人大及其常委會有權(quán)對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和一切國家工作人員的違憲行為進(jìn)行審查并做出裁決的權(quán)力。[4]

　　顯然，上述的論證主要是從兩個方面展開的：一是基于憲法第99 條的規(guī)定而推演出地方人大實(shí)際上享有憲法監(jiān)督和違憲審查的權(quán)力：二是從實(shí)際功用的角度論證應(yīng)該明確賦予地方人大憲法監(jiān)督和違憲審查的權(quán)力。而明確賦予的依據(jù)除了實(shí)際的功用之外，同時也試圖以憲法第99 條的規(guī)定而加強(qiáng)自己的論據(jù)。

　　但是，隨著相關(guān)考察的深入，近年來也開始有學(xué)者對地方人大的“憲法監(jiān)督權(quán)”研究進(jìn)行反思。批判者首先指出，對地方人大憲法監(jiān)督權(quán)問題的現(xiàn)有研究，主要采取的是功能主義的分析模式。但是，由于現(xiàn)有的分析基本上是一種靜態(tài)的分析，它過于關(guān)注規(guī)范層面的憲法監(jiān)督制度建設(shè)的技術(shù)性因素而忽視其他因素，并且對公共權(quán)力配置背后的利益、目標(biāo)、價值缺乏深入的法理分析，因而是存在缺陷的。批判者同時注意到，由于地方人大的限權(quán)功能不完整，導(dǎo)致地方人大不僅對中央而且對地方其他機(jī)關(guān)都缺乏獨(dú)立意志，必然受到雙方的制約。由這樣一個機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)，必然因為對雙方利益的平衡而導(dǎo)致“監(jiān)督失靈”。而對于應(yīng)該如何應(yīng)對這一問題，批判者提出了一種假言判斷：在我國如果能夠?qū)崿F(xiàn)中央與地方關(guān)系的法律化，明確各自的權(quán)力范圍，建立起真正的爭端解決機(jī)制，則地方人大完全可以行使憲法監(jiān)督權(quán)。[5]

　　另有第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法實(shí)施的保證權(quán)并不能直接等同于憲法監(jiān)督權(quán)和憲法解釋權(quán)。根據(jù)憲法第67 條，“解釋憲法、監(jiān)督憲法的實(shí)施”乃是全國人大常委會的職權(quán)，對于地方人大常委會來說，顯然是沒有權(quán)力行使此類職能的。[6]上述三種觀點(diǎn)的共同特點(diǎn)在于，憲法和組織法是他們討論問題的一個出發(fā)點(diǎn)乃至提出某種主張的依據(jù)，對于憲法和組織法這種規(guī)定是否經(jīng)得起深層的拷問，則并沒有做進(jìn)一步的追問。有學(xué)者則進(jìn)一步提出了這種追問。鄭賢君提出，從地方人大的憲法地位看，由于地方各級人大并不是全國性代表機(jī)構(gòu)的下屬單位，地方人大監(jiān)督國家法律的執(zhí)行是牽強(qiáng)的。從國外的實(shí)踐看，一般都是由上級委任的省長和特派員監(jiān)督國家憲法、法律的執(zhí)行。與此同時，地方人大實(shí)行的集體責(zé)任制在決定事務(wù)過程中的特性中的特性與保證憲法、法律及國家行政的要求不符。[7]

　　總結(jié)上述的四種觀點(diǎn)，我們可以將其分別概括為：地方人大的保證權(quán)決定了它應(yīng)該享有憲法監(jiān)督和解釋權(quán)：地方人大的保證權(quán)決定了有條件地享有憲法監(jiān)督和解釋權(quán)：地方人大的保證權(quán)并不推出其應(yīng)享有憲法監(jiān)督和解釋權(quán)：地方人大甚至連保證權(quán)都不應(yīng)該享有。比較上述觀點(diǎn)，實(shí)際上都涉及兩個問題：現(xiàn)行憲法授予地方人大的保證權(quán)是否可以推出地方人大應(yīng)享有憲法監(jiān)督權(quán)和解釋權(quán)：憲法是否應(yīng)該授予地方人大以保證權(quán)。這兩個問題都直接涉及《憲法》第99 條和《地方組織法》第8 條關(guān)于地方人大首要職權(quán)的設(shè)定。如若正確回答這一問題，顯然有必要深入考察地方人大首要職權(quán)的歷史變遷及其當(dāng)下處境。

　　二、地方人大首要職權(quán)設(shè)定內(nèi)容的變遷

　　憲法直接授予地方人大以保證憲法實(shí)施的職權(quán)，是自1978 年憲法之后才有的一條規(guī)定：而地方人大保證上級政權(quán)機(jī)關(guān)的決議的遵守和執(zhí)行，則是自蘇維埃時代開始就有的一貫傳統(tǒng)。如果追溯到馬克思所稱道的巴黎公社，在馬克思所稱道的巴黎公社模式中，國家權(quán)力的配置實(shí)際上是一種自下而上的運(yùn)作模式：法國的一切大城市和農(nóng)村都應(yīng)該成立類似于巴黎公社的公社：而在專區(qū)一級，應(yīng)該設(shè)立代表大會：各專區(qū)的代表則參加在巴黎的全國代表大會。[8]

　　無疑，列寧所領(lǐng)導(dǎo)的俄國革命繼承了馬克思的縱向權(quán)力設(shè)計模式，即自下而上產(chǎn)生的蘇維埃和各級蘇維埃分層負(fù)責(zé)的聯(lián)邦制模式。1924 年的蘇聯(lián)憲法第3 條規(guī)定：“加盟共和國的主權(quán)，僅受本憲法所定范圍和聯(lián)盟所屬職權(quán)的限制。除此之外，每一加盟共和國均得獨(dú)立行使自己的國家權(quán)力�！�1936 年的蘇聯(lián)憲法延續(xù)了這一規(guī)定，在第60條中，為加盟共和國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)即蘇維埃所設(shè)定的第一職權(quán)仍然是，依據(jù)蘇聯(lián)憲法第16 條規(guī)定，通過及修改本加盟共和國憲法。顯然，這仍然是一種聯(lián)邦制的設(shè)計，在這里并沒有直接規(guī)定下級蘇維埃要執(zhí)行上級蘇維埃的意志。

　　但是，由于布爾什維克黨的中央組織與聯(lián)盟中央組織之間是一種下級服從上級的民主集中制關(guān)系，所以加盟共和國的蘇維埃實(shí)際上也承擔(dān)了執(zhí)行聯(lián)邦意志的職能。而且，對于加盟共和國之下的邊區(qū)、省、自治省、州、區(qū)、城市及鄉(xiāng)村境內(nèi)國家權(quán)力機(jī)關(guān)勞動者代表蘇維埃，其第一職權(quán)也被設(shè)定為：主持所屬管理機(jī)關(guān)之工作，保證國家秩序之維持，法律之遵行及公民權(quán)利之維護(hù)，主持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化建設(shè)事宜，規(guī)定地方預(yù)算。[9]1082 蘇聯(lián)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)就顯然具備了雙重性質(zhì)，即既要保證聯(lián)邦和共和國法律的執(zhí)行和公民的基本權(quán)利，同時也要主持當(dāng)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事宜，規(guī)定地方預(yù)算。也即，地方的權(quán)力機(jī)關(guān)既是國家意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)，同時也是地方的最高決策機(jī)關(guān)。

　　早在革命根據(jù)地時期，中國共產(chǎn)黨在1931年所通過的《地方蘇維埃政府暫行組織條例》中，實(shí)際上就已經(jīng)設(shè)定了地方蘇維埃的雙重性質(zhì)。根據(jù)組織條例的規(guī)定，從鄉(xiāng)到省的蘇維埃的首要工作是：執(zhí)行上級蘇維埃的命令，指令，訓(xùn)令，法令，決議，甚至要代收國家捐稅等。與此同時，在當(dāng)?shù)厥聞?wù)方面，則要進(jìn)行計劃并招待該地方的建設(shè)事業(yè)和組織市政建設(shè)等。[10]

　　這一傳統(tǒng)顯然延伸到了建國后的憲法制定之中。1954 年憲法為地方人大所設(shè)定的首要職權(quán)是：在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行，規(guī)劃地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)，審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算，保護(hù)公共財產(chǎn)，維護(hù)公共秩序，保障公民權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利。1975年憲法為地方人大和它產(chǎn)生的革命委員會所設(shè)定的全部職權(quán)是，保證法律、法令的執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)地方的社會主義革命和社會主義建設(shè)，審查和批準(zhǔn)地方的國民經(jīng)濟(jì)計劃和預(yù)算、決算，維護(hù)革命秩序，保障公民權(quán)利。

　　對地方人大地位的重要提升來自于1978年憲法。該憲法36條規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、法令的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃的執(zhí)行，規(guī)劃地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)，審查和批準(zhǔn)地方的經(jīng)濟(jì)計劃和預(yù)算、決算，保護(hù)公共財產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利，促進(jìn)社會主義革命和社會主義建設(shè)的發(fā)展。1982 年憲法則在這一點(diǎn)上明顯延續(xù)了1978年憲法的設(shè)定。該憲法第99 條規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行：依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃。

　　有意思的是，從1954 年憲法到1982 年憲法，從來都沒有規(guī)定地方人大及其常委會要保證上級人大及其常委會的決議的遵守和執(zhí)行。而1954 年和1986 年的地方組織法則基本上作了這一決定：1979 年和1982 年的地方組織法則并沒有作這樣的規(guī)定。而且，在1982 年憲法之前，也并沒有規(guī)定地方人大及其常委會要保證國務(wù)院制定的行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。

　　以上考察可以基本得出的結(jié)論是，地方人大保證在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹和執(zhí)行國家法律，基本上是自蘇維埃模式成型以來的傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)與共產(chǎn)黨的民主集中原則有莫大關(guān)系。但是，保證憲法在本區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行，則來自于1978 年憲法。而且，從地方組織法對地方人大職權(quán)的設(shè)定和1982 年憲法要求地方人大要保證國務(wù)院的行政法規(guī)在本區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行中可以看出，建國以來在憲法和修改和發(fā)展過程中，中央層面在對地方層面的制度進(jìn)行設(shè)計時，有一條重要的線索就是不斷強(qiáng)化地方人大承擔(dān)保證國家意志貫徹的職能。這種貫徹的頂峰，就是從1978 年憲法開始要求地方人大保證憲法的實(shí)施，1986 年的地方組織法中再次重申了憲法并沒有規(guī)定的要保證上級人大及其常委會的決議的貫徹和執(zhí)行。

　　由此可知，地方人大要保證國家憲法在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實(shí)施，并不來自于我國政治制度的一般原理，也并不是新中國憲法的一貫傳統(tǒng)。僅僅根據(jù)1982 年憲法的規(guī)定就推演出地方人大應(yīng)該享有憲法監(jiān)督和違憲審查權(quán)，顯然缺乏足夠的依據(jù)和充分的法理支持。與此同時，通過這一考察我們還可以得出的一點(diǎn)結(jié)論是，建國以來憲法和組織法的完善過程中，有一條重要的線索就是中央層面在不斷強(qiáng)化地方人大保證上級政權(quán)機(jī)關(guān)的決議的遵守和執(zhí)行。

　　這樣看來，就職權(quán)設(shè)定而言，我國的地方人大無疑是具有雙重性質(zhì)的機(jī)關(guān)：既是上級政權(quán)意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)，又是地方的最高決策機(jī)關(guān)。就職權(quán)設(shè)定的順序而言，地方人大作為地方最高決策機(jī)關(guān)的地位，也在很大程度上是來自于它作為上級政權(quán)意志的首要保證機(jī)關(guān)的地位。

　　三、地方人大的雙重性質(zhì)及其發(fā)展邏輯

　　如果進(jìn)一步觀察1979年以來我國地方人大的發(fā)展，我們還會發(fā)現(xiàn)，地方人大及其常委會的發(fā)展動力，在相當(dāng)程度上來自于憲法和組織法的這種職權(quán)設(shè)定。即當(dāng)前的地方人大之所以能夠有一定的發(fā)展，在相當(dāng)程度上來自于它是上級政權(quán)意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)：或者說，正是因為它是上級政權(quán)意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)，才在一定程度確立了它在地方層面上的權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。

　　葉劍英在對1978年憲法的修改報告中曾明確指出：“新憲法通過以后，從憲法的原則精神到具體條文規(guī)定，都要保證實(shí)施⋯⋯新憲法規(guī)定，全國人民代表大會的重要職權(quán)之一是監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，地方各級人民代表大會也要在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、法令的遵守和執(zhí)行�！彼�甚至提出，為了保證憲法的實(shí)施，“我們還要充分發(fā)揮工會，貧下中農(nóng)協(xié)會、共青團(tuán)、婦聯(lián)和其他人民團(tuán)體的作用�！盵11]而彭真1980 年在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負(fù)責(zé)同志第一次座談會上的講話中更是明白表明，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在地方人大常委會不多的四項任務(wù)中，第四項任務(wù)就是“主要監(jiān)督違反憲法、法律，包括是否正確執(zhí)行黨和國家的方針、政策�！盵12]因此，無論1978 年憲法的立法意圖，還是自1979 年開始在地方人大設(shè)立常委會，中央層面一個重要的制度設(shè)計目標(biāo)就是，用地方人大及其常委會來保證“一府兩院”正確地貫徹執(zhí)行國家的法律和政策，保證上級意志在地方層面上得到貫徹落實(shí)。

　　對于那些享有地方立法權(quán)的人大及其常委會而言，自設(shè)立之日起，便獲得了一項重要的職權(quán)，即地方立法權(quán)。根據(jù)統(tǒng)計，近20 年來，享有地方立法權(quán)的省級人大常委會已經(jīng)制定了7000 多部地方性法規(guī)。[13]數(shù)量如此巨大的立法工作，顯然構(gòu)成了那些享有地方立法權(quán)的人大及其常委會的重要工作內(nèi)容。彭真在1980 年的談話中雖然提出了地方人大常委會的四大任務(wù)：即立法、重大事項決定、人事任免和監(jiān)督“一府兩院”。但是，由于建國以來長期形成的黨政聯(lián)合決策體制和黨的干部管理體制的存在，人大及其常委會在重大事項決定和人事任免權(quán)上往往只具有消極意義上的同意權(quán)而很少有主動行使其權(quán)力的空間。這樣，尤其是對那些不享有地方立法權(quán)的市、縣級人大及其常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會而言，具有實(shí)質(zhì)意義的權(quán)力就在很大程度上只剩下了監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，對于那些享有地方立法權(quán)的人大及其常委會而言，監(jiān)督權(quán)同樣也是一項重要的、可以在一定空間內(nèi)行使的權(quán)力，至少是僅次于立法權(quán)的實(shí)際行使權(quán)力。

　　為了保證地方人大及其常委會能夠有效地行使憲法和法律所賦予的監(jiān)督權(quán)，憲法和法律同時也賦予了地方人大及其常委會以包括調(diào)查權(quán)、審查權(quán)、罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、撤銷權(quán)等監(jiān)督手段，甚至還一再地醞釀國家層上的監(jiān)督法，以為地方人大及其常委會的監(jiān)督工作提供更為充足的法律資源。但是，問題在于，在目前的體制下，在黨政聯(lián)合決策結(jié)構(gòu)沒有改變的背景下，監(jiān)督權(quán)的深入行使一方面可能會面臨與同級黨委的緊張關(guān)系，另一方面又因為地方政府還要對上級政府負(fù)責(zé)，地方人大及其常委會在現(xiàn)實(shí)之中也很難經(jīng)常動用這些法律明文授權(quán)的剛性監(jiān)督手段。

　　正是這種背景，使監(jiān)督手段的創(chuàng)新成了我國地方人大常委會、尤其是基層人大常委會發(fā)展過程中的一道重要景觀。無論是各種評議、執(zhí)法檢查、個案監(jiān)督、任前考試，還是法律監(jiān)督書等創(chuàng)新手段，無不與地方人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的行使有莫大的關(guān)系。地方人大及其常委會在對監(jiān)督對象做出評判時，一條重要的標(biāo)準(zhǔn)都是“遵守國家憲法和法律、貫徹執(zhí)行黨和國家路線方針政策的情況”。而正是由于地方人大及其常委會在其監(jiān)督工作中有效地融入了“一府兩院”貫徹執(zhí)行上級政權(quán)意志的情況，地方人大及其常委會的監(jiān)督工作創(chuàng)新也才被上級政權(quán)機(jī)關(guān)支持、總結(jié)、提升和推廣。

　　由此可見，在改革開放以來我國地方人大的發(fā)展過程中享有監(jiān)督國家法律執(zhí)行的權(quán)力，構(gòu)成了地方人大成長壯大的一根重要支柱。這一支柱的存在，使地方各級人大在其它權(quán)力的行使空間有限的背景下，能夠圍繞著監(jiān)督的行使而發(fā)展了一大批的創(chuàng)新手段。而且，正是因為地方各級人大都存在著這樣一種類似的權(quán)力格局，也使地方各級人大在監(jiān)督工作中實(shí)行聯(lián)動以提高整體效應(yīng)的做法成為可能。同時，當(dāng)各級人大的監(jiān)督工作在同級政權(quán)中面臨阻力上，貫徹上級黨委和人大意志的做法，也常常會為人大的監(jiān)督提供有效的支撐。

　　四、職權(quán)設(shè)定的反思與地方人大的重新定位

　　至此，本文試圖證明兩個問題：在理論層面上，憲法關(guān)于地方人大及其常委會要在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法實(shí)施的規(guī)定，并不能構(gòu)成地方人大及其常委會享有憲法監(jiān)督和違憲審查權(quán)的充分依據(jù)：在實(shí)際層面上，我國的地方人大、尤其是它的常委會雖然在很大程度上是作為貫徹上級政權(quán)意志而出現(xiàn)的，它的這種職權(quán)定位在客觀上促進(jìn)和推動了地方人大制度的成長。

　　但是，筆者并不以此為依據(jù)而認(rèn)為，這樣一種職權(quán)的設(shè)定就是一種理想的制度安排。就原理層面分析，從蘇維埃時代開始到今天為止，地方人大及其常委會的職權(quán)設(shè)定，在相當(dāng)程度上是一種與計劃經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)和中央集權(quán)時代相適應(yīng)的制度安排。只有在計劃經(jīng)濟(jì)和中央集權(quán)的背景下，才需要自上而下的授權(quán)關(guān)系和全國所有的國家政權(quán)機(jī)關(guān)都要服從中央政權(quán)意志，甚至憲法本身也主要體現(xiàn)的是中央政權(quán)意志的現(xiàn)象。如果按照這一原理推開，我們?nèi)绻麑⑽覈�的全國人民代表大會及其常委會視作最高�?quán)力機(jī)關(guān)，就授權(quán)原理而言，最高權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)際上進(jìn)行了兩個方面的授權(quán)：一方面在橫向?qū)⑿姓�和司法�?quán)力授予中央的“一府兩院”，自己保留立法和監(jiān)督權(quán)：另一方面，在縱向則將部分立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)授予享有地方立法權(quán)的人大及其常委會。享有地方立法權(quán)的人大及其常委會除像全國人大一樣做橫向授權(quán)外，還在縱向上將保證中央和本級意志執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)力再次授予下一級的人大常委會。這樣一種制度的建立和權(quán)力的授予方式，顯然體現(xiàn)的是計劃經(jīng)濟(jì)所要求的中央集權(quán)的精神，即中央作為全國范圍內(nèi)的最高決策機(jī)關(guān)，各級政權(quán)都只是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

　　問題在于，這種授權(quán)的方式和路徑與代議政治的原理相沖突。在代議民主制的運(yùn)作原理下，我國的地方選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級人民代表大會：而縣級人民代表大會再將自己處理省級公共問題的權(quán)力授予省級人民代表大會：省級人民代表大會再將處理全國性公共問題的權(quán)力授予全國人民代表大會。如果按照這種授權(quán)原則，下級人大就不應(yīng)該承擔(dān)保證上級人大意志執(zhí)行的職能，上下級人大之間就只應(yīng)該是一種在各自法律保證層級和公共事務(wù)范圍獨(dú)立地行使自己的職權(quán)。

　　顯然，在我國的政治制度中，這樣兩種授權(quán)原理的共存就必然會帶來制度層面上的沖突：地方人大既是以當(dāng)?shù)孛褚鉃榛�礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是上級人大、甚至是上級行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)：地方政府既要對同級人大負(fù)責(zé)，又要對上級政府負(fù)責(zé)：上級人大的代表本來由下級人大授權(quán)產(chǎn)生，但是下級人大則要反過來執(zhí)行上級人大的意志。

　　如果說在計劃經(jīng)濟(jì)條件下主要體現(xiàn)的是權(quán)力運(yùn)作層面自上而下的授權(quán)原理，那么，在市場經(jīng)濟(jì)條件下則必然要求一國的政治制度采用自下而上的授權(quán)原理。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，國民的意志要先形成一個全國性的總意志之后，再由國家機(jī)關(guān)層層執(zhí)行。每一級上級的政權(quán)機(jī)關(guān)都要主導(dǎo)和監(jiān)督下級政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作。但是，市場經(jīng)濟(jì)的利益和意志的形成則是基于個人到群體再到地方層面之后，再上升到全國性層面上來。在這樣一種利益表達(dá)和授權(quán)機(jī)制下，就更加要求地方人大首先要成為一個制度性的民意機(jī)關(guān)，而不是上級政權(quán)意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)。而在目前我國的人大制度中，上級意志的向下貫徹過程，采用的是一種制度性的實(shí)施機(jī)制，即由一系列的正式機(jī)構(gòu)來層層保證執(zhí)行：但是，對于自下而上的利益表達(dá)，則缺乏相應(yīng)的制度性表達(dá)通道，而往往只能由公民個人和代表個體以申訴、建議、批評和意見的分散性渠道進(jìn)行。一旦制度性的上級意志表達(dá)渠道與分散性的地方性利益在人民代表大會之中相遇，則往往是上級政權(quán)的意志覆蓋了分散的、自下而上表達(dá)的意志。

　　這種現(xiàn)象的存在同時也表明，在我國的政治制度設(shè)計過程中，實(shí)際上是將中央層面的國家制度的設(shè)計層層復(fù)制到了地方層面，即每一級地方政權(quán)都是國家政權(quán)的一個縮影。任何一個大的國家意志的執(zhí)行，都要通過小的國家政權(quán)來具體保證實(shí)施，從而一方面導(dǎo)致國家政策的執(zhí)行鏈條過長而難以控制：另一方面，也導(dǎo)致地方居民的利益表達(dá)難以通過制度性的渠道在地方各級人大中形成公共政策依據(jù)。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、個體利益、群體利益和地方利益向上表達(dá)傾向的增強(qiáng)卻是一種必然的趨勢。

　　在這樣一種大背景下，我國政治制度的改革實(shí)際上就面臨著一種表面上似乎相互矛盾的要求：一方面要增加自下而上的利益表達(dá)和整合的制度通道：另一方面，又必須要自上而下地強(qiáng)化國家法制的統(tǒng)一，保證憲法和全國性法律在全國范圍內(nèi)得到有效的遵守。如果讓地方政權(quán)、尤其是地方人大同時承擔(dān)這兩項任務(wù)，顯然是一種矛盾。

　　在這里，我們有必要回到托克維爾曾經(jīng)區(qū)分過的一對概念：政府集權(quán)和行政集權(quán)。[14]根據(jù)托克維爾的理論及現(xiàn)代政治的基本要求，一國政府體制在處理縱向的權(quán)力關(guān)系時，應(yīng)該是政府集權(quán)和行政分權(quán)。所謂政府集權(quán)，即全國性政府應(yīng)該將法律的制定和實(shí)施、外交和國防等事務(wù)完全集中于自己之后：而對于區(qū)域性行政事務(wù)，則最好下放給各層級的政府。而且，這兩類事務(wù)最壞的組合，就是政府集權(quán)加上行政集權(quán)，因為這樣就帶來了政府無限的權(quán)力，導(dǎo)致全國人民在任何事務(wù)上都完全聽命于中央政府。而現(xiàn)代國家為了順應(yīng)這一要求，雖然在處理全國性政府與地區(qū)性政府之間的關(guān)系上存在著單一制與聯(lián)邦制的區(qū)別，但是，在地區(qū)性政府之下的地方性政府層面，則普遍實(shí)行的是地方自治。而計劃經(jīng)濟(jì)體制所要求的政治事務(wù)和行政事務(wù)都要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下展開，其實(shí)是很難同時發(fā)揮兩個積極性的。實(shí)際上，政府集權(quán)與行政分權(quán)的采用，就正好順應(yīng)了保證國家法制統(tǒng)一和地方利益有序地自下而上表達(dá)的形成。

　　如果要順應(yīng)這一要求，顯然就要求中央政府要上收憲法和法律的保證權(quán)，下放行政事務(wù)的管理權(quán)：同時也要求將地方人大首先設(shè)定為地方的民意機(jī)關(guān)，而不是國家意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)。因此，在筆者看來，如果我國的地方人大要適應(yīng)這種市場經(jīng)濟(jì)條件下的新形勢，就應(yīng)該倒轉(zhuǎn)自己的權(quán)力機(jī)關(guān)的形成依據(jù)，即將由作為上級意志執(zhí)行者而成為權(quán)力機(jī)關(guān)的邏輯，倒轉(zhuǎn)為作為地方民意機(jī)關(guān)而成為地方權(quán)力機(jī)關(guān)。這樣，地方人大，尤其是基層人大的職能就不應(yīng)該首先保證國家意志的貫徹，而是地方民意的實(shí)現(xiàn)。在筆者看來，只有在實(shí)現(xiàn)這種職能的重新調(diào)整后，中央政權(quán)才能真正成為有效保證憲法和法律貫徹實(shí)施的機(jī)關(guān)：地方政權(quán)也才能真正成為地方民意的表達(dá)機(jī)關(guān)。而且也只有在這種新的權(quán)力關(guān)系下，才能有效思考和建構(gòu)中國的違憲審查機(jī)制的具體安排。

　　如果說，1978 年憲法將地方人大提升為國家憲法實(shí)施在地方層面的保證機(jī)關(guān)，表明國家本身實(shí)現(xiàn)其政府意志的能力不強(qiáng)，即中央層面沒有充分的能力來保證憲法和法律在全國范圍的普遍推行的話，那么，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，完善現(xiàn)代國家建設(shè)兩個重要方面，顯然就一方面是強(qiáng)化全國性政府保證憲法和法律在全國范圍內(nèi)得到普遍貫徹，另一方面則是強(qiáng)化地方政府為本地提供公共物品和服務(wù)的能力，而不是幫助國家來執(zhí)行憲法和法律。如果考慮到我國的地區(qū)差異和全國人大常委會已經(jīng)將地方立法權(quán)授予了一些省市級的人大及其常委會，那么我們也可以考慮構(gòu)建全國和省市兩級的憲法監(jiān)督和違憲審查機(jī)制。但是，在縣鄉(xiāng)兩級，則應(yīng)該將人大完全設(shè)定為以地方民意為基礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　最后還需補(bǔ)充的是，即使在抽象層面上，憲法規(guī)定某一機(jī)關(guān)要保證憲法實(shí)施的條文，也并不構(gòu)成該機(jī)構(gòu)就成為違憲審查機(jī)構(gòu)的充分依據(jù)。最典型的反例是，美國憲法第2 條就規(guī)定，合眾國總統(tǒng)應(yīng)以最大能力維護(hù)、遵守和保衛(wèi)合眾國憲法。但是這一規(guī)定并沒有由此而引申出總統(tǒng)享有違憲審查權(quán)。我國憲法將憲法和法律執(zhí)行的保證權(quán)直接授予地方人大，其實(shí)正好表明我國地方人大實(shí)際上承擔(dān)了某種行政職能，而且在很大程度上是按照行政等級原則構(gòu)建出來的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)。這一現(xiàn)象顯然來自地方人大一度是一個帶有很強(qiáng)的議行合一色彩的機(jī)構(gòu)。因為，在人大閉會期由人民委員會作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)的背景下，人民委員會就既是全國人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又是國務(wù)院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但是，在常委會和人民政府實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的分離之后，這一傳統(tǒng)規(guī)定則仍然延續(xù)到了當(dāng)下。

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