“省直管縣”是近年來(lái)我國(guó)財(cái)政管理體制改革的熱點(diǎn)話題。2009年7月9日，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，明確提出“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在中國(guó)大部分地區(qū)推行的實(shí)施目標(biāo)，由此這一話題的熱度更是大幅上揚(yáng)。所謂“省直管縣”財(cái)政管理體制是與“市管縣”財(cái)政管理體制相比較而言的一種財(cái)政管理體制，即省級(jí)直接管理地市與縣(市)財(cái)政，地方政府間在事權(quán)和支出責(zé)任、收入的劃分，以及省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等都是省直接對(duì)地市和縣(市);地市沒(méi)有管理縣(市)財(cái)政的職能，不直接與縣(市)發(fā)生財(cái)政關(guān)系。本文分三部分：首先分改革開放前后30年，從財(cái)政管理體制演變看“省直管縣”改革;第二部分從政策背景、政策目標(biāo)、各地做法、效果反映等四方面對(duì)省直管縣財(cái)政管理改革試點(diǎn)進(jìn)行了考察;最后筆者以觀感的形式，分析了省直管縣財(cái)政管理改革的四點(diǎn)隱憂，由此提出了自己對(duì)地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)和地方財(cái)政管理體制改革路徑兩方面的一些探索性思考想法。

　　一、從財(cái)政管理體制演變看“省直管縣”改革

　　(一)改革開放前30年

　　建國(guó)初期1949~1950年。中央高度集中財(cái)政體制。各級(jí)財(cái)政收入，全部歸中央，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支，按照開支標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際支出憑證，逐級(jí)向上一級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)報(bào)銷。

　　1951~1953年。中央、大行政區(qū)、省(市)三級(jí)財(cái)政。1951年，根據(jù)政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于1951年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》，全國(guó)實(shí)行中央、大行政區(qū)、省(市)三級(jí)財(cái)政。

　　1953 ~1957年。中央、省(市)和縣(市)三級(jí)財(cái)政。1953年，中央取消大區(qū)一級(jí)財(cái)政，增設(shè)市(縣)一級(jí)財(cái)政，市一級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政一樣，在財(cái)政體制上與省級(jí)財(cái)政發(fā)生關(guān)系，全國(guó)實(shí)行中央、省(市)和縣(市)三級(jí)財(cái)政。省與縣尚未進(jìn)行收支范圍的劃分，縣的各項(xiàng)收支仍作省的一部分列入省的預(yù)算和決算。

　　1958年~1959年。擴(kuò)大地方的權(quán)限。即中央企業(yè)下放給地方，收入歸地方，支出也相應(yīng)下放，實(shí)行以收定支，確定收支比例、五年不變，但只執(zhí)行了一年，而后改“總額分成、一年一變”的做法。

　　1961年~1966年。主要采取集中財(cái)政，加強(qiáng)財(cái)政管理，強(qiáng)調(diào)“全國(guó)一盤棋”、上下一本賬。

　　“十年動(dòng)亂”~改革開放。國(guó)家財(cái)政管理處于半計(jì)劃、半無(wú)政府狀態(tài)。1971年開始實(shí)行企業(yè)下放，財(cái)政收支實(shí)行大包干。

　　(二)改革開放后30年

　　1、1980 ~1993年：地方財(cái)政包干體制

　　從1980年起，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”(“分灶吃飯”)的財(cái)政體制。

　　主要內(nèi)容。劃分中央和地方財(cái)政的收支范圍，中央所屬企業(yè)的收入、關(guān)稅收入和中央其他收入作為中央財(cái)政的固定收入;中央的基本建設(shè)投資、中央企業(yè)的流動(dòng)資金、國(guó)防費(fèi)、中央級(jí)的事業(yè)費(fèi)等由中央支出;地方所屬企業(yè)的收入、鹽稅、工商所得稅和地方其他收入作為地方財(cái)政的固定收入;地方的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)流動(dòng)資金、地方各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)及行政費(fèi)等，由地方財(cái)政支出。在財(cái)政收支方面，除中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位的收支和關(guān)稅劃歸中央外，其余收支均由地方管理。

　　具體實(shí)施。大部分地區(qū)實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，基本上按照利改稅第二步改革以后的稅種設(shè)置，按隸屬關(guān)系劃分中央財(cái)政收支和地方財(cái)政收支，根據(jù)地方的收支基數(shù)，計(jì)算確定地方新的收入分成比例和上解、補(bǔ)助數(shù)額，一定五年不變。福建、廣東兩省實(shí)行“大包干”的體制。國(guó)務(wù)院決定從1980年起，福建省實(shí)行“劃分收支、定額補(bǔ)助、五年不變”;在廣東省實(shí)行“劃分收支、定額上交、五年不變”的體制。

　　主要特點(diǎn)。(1)由過(guò)去全國(guó)“一灶吃飯”，改變?yōu)椤胺衷畛燥垺�，地方�?cái)政收支的平衡也由過(guò)去中央一家平衡，改變?yōu)楦鞯刈郧笃胶狻?2)各項(xiàng)財(cái)政支出，不再由中央歸口下達(dá)。(3)包干比例和補(bǔ)助數(shù)額改為一定五年不變。

　　“市管縣”體制。1982年開始推行。所謂“市管縣”財(cái)政管理體制即省首先與地市劃分事權(quán)，明確省與地市的支出責(zé)任，劃分省與地市的收入，確定省對(duì)地市的稅收返還;省轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等直接對(duì)地市，不直接對(duì)縣(市);縣(市)級(jí)財(cái)政由地市直接管理;在省對(duì)地市財(cái)政體制框架下，確定市與縣(市)的財(cái)政體制，劃分地市與縣(市)事權(quán)和支出責(zé)任，明確各自的收入范圍;地市財(cái)政負(fù)責(zé)對(duì)縣(市)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)撥款、結(jié)算補(bǔ)助和預(yù)算資金調(diào)度。

　　問(wèn)題及應(yīng)對(duì)變化。

“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)收入較多、上交比例大的地區(qū)組織收入的積極性不高的問(wèn)題，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)收入下降的情況。因此，從1988年起，國(guó)務(wù)院對(duì)收入上交較多的13個(gè)省、市，實(shí)行“財(cái)政包干、一定三年不變”的辦法，以調(diào)動(dòng)這些地方的積極性。

　　在此期間，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地的實(shí)際情況，先后建立地區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，全國(guó)基本上形成了中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū)、自治州)、縣(市、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))五級(jí)財(cái)政。

　　在此期間，出現(xiàn)“省直管縣”財(cái)政管理改革試點(diǎn)。

　　2、1994~至今：分稅制財(cái)政管理體制

　　從1994年1月1日起實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

　　中央與地方事權(quán)和支出的劃分。中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。

　　中央與地方收入的劃分。按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。

　　中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定 。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基數(shù)年核定，按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額。1993年中央凈上劃收入，全部返還地方，保證現(xiàn)有地方既得財(cái)力，并以此作為以后中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增。原體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定補(bǔ)助。原體制地方上解仍按不同體制類型執(zhí)行。原來(lái)中央撥給地方的各項(xiàng)�？睿�該下?lián)艿睦^續(xù)下?lián)堋?/p>

　　(三)小結(jié)

　　從以上對(duì)我國(guó)`財(cái)政管理體制演變考察來(lái)看，雖然在改革開放前30年，在大部分時(shí)間里全國(guó)實(shí)行中央、省(市)和縣(市)三級(jí)財(cái)政，但省與縣尚未進(jìn)行收支范圍的劃分，縣的各項(xiàng)收支仍作省的一部分列入省的預(yù)算和決算，因此在改革開放前30年我國(guó)并未出現(xiàn)現(xiàn)在我們所談的完全意義上的“省直管縣”財(cái)政管理體制。在改革開放30年期間，主要從1992年起，全國(guó)陸續(xù)開始試點(diǎn)“省直管縣”財(cái)政管理改革。

　　二、省直管縣財(cái)政管理改革試點(diǎn)考察

　　山西省從1987年7月起，對(duì)雁北地區(qū)實(shí)行省直接對(duì)縣財(cái)政包干體制的試點(diǎn)(簡(jiǎn)稱省管縣)，是我國(guó)最早進(jìn)行“省管縣”體制改革嘗試的地區(qū)。財(cái)政部資料顯示，從1992年起，全國(guó)13個(gè)省市已陸續(xù)開始試點(diǎn)。截至2004 年為止，全國(guó)36 個(gè)省區(qū)市中，除北京等4 個(gè)直轄市、大連等5 個(gè)計(jì)劃單列市從體制上本來(lái)就是“直管縣”外，其他27 個(gè)省區(qū)中，浙江、安徽、湖北、黑龍江、福建、海南、寧夏等7 個(gè)省區(qū)已實(shí)行“省直管縣”財(cái)政管理體制;河北、山西、江西、河南、云南等5個(gè)省從2005 年開始對(duì)部分縣試行“省直管縣”體制。2006年底，全國(guó)先后已有浙江、安徽、湖北、吉林等14個(gè)省(市、區(qū))實(shí)行了省直管縣財(cái)政管理體制。

　　(一)政策背景

　　我國(guó)省直管縣財(cái)政管理試點(diǎn)的政策背景有兩方面，即中央反映推動(dòng)和地方因素。其中地方的試點(diǎn)探索在前，中央反映在后，是地方試點(diǎn)帶動(dòng)中央反映，中央反映又鼓舞帶動(dòng)地方試點(diǎn)的積極性。

　　I、中央反映推動(dòng)

　　2005年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議要求完善省以下財(cái)政管理體制，試行省級(jí)直接對(duì)縣的管理。溫家寶總理在2005年全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議和2006年全國(guó)農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議上兩次提出，要推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革。黨的十六屆五中全會(huì)在《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出，要“理順省以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。

2008年10月召開的十七屆三中全會(huì)即強(qiáng)調(diào),要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。2009年2月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了2009年中央一號(hào)文件,即《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》,明確提出要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。2009年7月9日，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》。

　　2、地方動(dòng)因

　　主要因素：縣級(jí)財(cái)政困難�，F(xiàn)在各界認(rèn)為各省實(shí)行縣財(cái)省管試點(diǎn)的原因主要在于，縣(市)一級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重，資金調(diào)度困難，絕大部分縣(市)依靠省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，才能保證國(guó)家規(guī)定工資和津補(bǔ)貼的正常發(fā)放。

　　“市管縣”體制弊端日益顯現(xiàn)。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所教授許安拓表示，現(xiàn)行的“市管縣”體制已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。“市管縣”模式削弱了縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)。一些規(guī)模小、輻射功能弱的地級(jí)市無(wú)法帶動(dòng)所轄縣發(fā)展�！笆锌h競(jìng)爭(zhēng)”造成內(nèi)耗及資源過(guò)度向中心城市集中。據(jù)了解，在“市管縣”的財(cái)政體制下，縣級(jí)地區(qū)容易“營(yíng)養(yǎng)不良”，地級(jí)市的工作重心一般都放在城區(qū)而不是農(nóng)村，市級(jí)財(cái)政側(cè)重于市區(qū)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)利益上可能出現(xiàn)“市縣爭(zhēng)利”。

　　(二)政策目標(biāo)

　　如果說(shuō)此前關(guān)于省直接管理縣財(cái)政改革的具體內(nèi)容或者說(shuō)此項(xiàng)改革具體要達(dá)成什么樣的財(cái)政管理體制目標(biāo)還是“摸著石頭過(guò)河”，邊走邊看的話，那么，隨著2009年7月9日，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》的公布，對(duì)這項(xiàng)改革試點(diǎn)不僅有了一個(gè)基本的時(shí)間表，更重要的是對(duì)其具體政策目標(biāo)有了明確的表述，現(xiàn)在各試點(diǎn)地區(qū)可以由此對(duì)照改進(jìn)，步調(diào)一致，達(dá)成一個(gè)相同的政策目標(biāo)。我國(guó)省直接管理縣財(cái)政改革的具體政策目標(biāo)就是財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見中提到的五方面主要內(nèi)容。

　　I、收支劃分

　　理順省與市、縣支出責(zé)任，確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍，劃分省與市、縣的收入范圍。

　　2、轉(zhuǎn)移支付

　　轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣;專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門申請(qǐng)，由省級(jí)財(cái)政部門直接下達(dá)市、縣。市級(jí)財(cái)政可通過(guò)省級(jí)財(cái)政繼續(xù)對(duì)縣給予轉(zhuǎn)移支付。

　　3、財(cái)政預(yù)決算

　　市、縣統(tǒng)一按照省級(jí)財(cái)政部門有關(guān)要求，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。市級(jí)財(cái)政部門匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算，并報(bào)市人大常委會(huì)備案。

　　4、資金往來(lái)

　　建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來(lái)關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來(lái)關(guān)系。省級(jí)財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫(kù)按規(guī)定直接向省級(jí)金庫(kù)報(bào)解財(cái)政庫(kù)款。

　　5、財(cái)政結(jié)算

　　年終各類結(jié)算事項(xiàng)一律由省級(jí)財(cái)政與各市、縣財(cái)政直接辦理，市、縣之間結(jié)算事項(xiàng)，通過(guò)省級(jí)財(cái)政辦理。各市、縣舉借國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等，直接向省級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸及承諾償還，未能按規(guī)定償還的由省財(cái)政直接對(duì)市、縣進(jìn)行扣款。

　　(三)各地做法

　　按照上述省管縣財(cái)政管理體制改革政策目標(biāo)做法，筆者認(rèn)為事實(shí)上已經(jīng)存在兩類：一類是4個(gè)直轄市，本來(lái)就是省管縣體制，完全程度還遠(yuǎn)超意見要求;一類是5個(gè)計(jì)劃單列市的情況，實(shí)質(zhì)程度基本相似。本文所談的是除上述兩類以外的情況。筆者選擇了浙江、江蘇、湖北、甘肅四個(gè)省區(qū)作為代表參考，浙江是全國(guó)公認(rèn)做得最徹底、成效最顯著，不能不談，江蘇代表東部、湖北代表中部、甘肅代表西部。

　　1、浙江經(jīng)驗(yàn)：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)

　　雖然浙江省于1974年，建立地區(qū)(專署)財(cái)政;1986年，基本建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政，也形成了省、市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)財(cái)政。但浙江一直保留著原有“省管縣”的財(cái)政體制。主要方法是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。從1992年至2006年的十四年間,浙江省先后四次出臺(tái)政策,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)管理范圍,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　最廣為人知的例子是2006年,浙江將原先屬于金華市的131項(xiàng)管理權(quán)限、472項(xiàng)省級(jí)部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限以多種形式下放到義烏市，義烏被媒體譽(yù)為“全國(guó)權(quán)力最大縣”。主要內(nèi)容是下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，省對(duì)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，實(shí)行省縣二級(jí)財(cái)政體制，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　(1)獨(dú)特原因

　　筆者認(rèn)同浙江省財(cái)政稅務(wù)科學(xué)研究所吳云法認(rèn)為浙江省1953年以來(lái)一直延續(xù)省管縣財(cái)政體制的兩方面原因。

　　特殊省情。陸域面積僅大于寧夏和海南，是全國(guó)國(guó)土面積最小的省份之一，省級(jí)政府的行政權(quán)力覆蓋范圍相對(duì)較大，每個(gè)市(地)所轄的縣(市、區(qū))不太多。

　　縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。新中國(guó)成立以來(lái)，浙江作為海防前線，國(guó)家投資很小，縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模很小，市(地)經(jīng)濟(jì)總量也不大，實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)從某種意義上講是不得已而為之的選擇。

　　(2)特點(diǎn)

　　筆者查閱一些資料，認(rèn)為做為省直管縣財(cái)政改革試點(diǎn)的浙江經(jīng)驗(yàn)有以下四個(gè)特點(diǎn)。

　　保證省財(cái)力保障。省財(cái)政從1994年起對(duì)市、縣(市)財(cái)力增量集中了“兩個(gè)20%”，即地方財(cái)政收入增收額的20%和稅收返還增加額的20%，但對(duì)少數(shù)貧困縣和海島縣適當(dāng)照顧，保證省有一定的調(diào)控能力，為堅(jiān)持省管縣財(cái)政體制提供財(cái)力保障。

　　“抓兩頭、帶中間，分類指導(dǎo)”的管理方法。抓兩頭，即抓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣一頭和欠發(fā)達(dá)縣及貧困縣一頭。帶中間，即指帶動(dòng)介于二者之間的少數(shù)較發(fā)達(dá)縣。分類指導(dǎo)，即對(duì)發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)縣，欠發(fā)達(dá)和貧困縣兩類采取不同的工作方法和實(shí)行不同的財(cái)政政策。

　　市、縣(市)財(cái)政、地稅合署辦公的組織機(jī)構(gòu)。國(guó)稅機(jī)構(gòu)單獨(dú)分設(shè)并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo);而財(cái)政與地稅保留一個(gè)黨組、兩套班子、兩塊牌子，各市(地)、縣(市)財(cái)政局局長(zhǎng)仍兼任地稅局局長(zhǎng)。

　　適當(dāng)處理省與市(地)、縣(市)的利益關(guān)系。浙江省對(duì)地級(jí)市利益格局作了適當(dāng)調(diào)整，使省管縣財(cái)政體制一直沿襲下來(lái)。

通過(guò)“三保三掛”、“三保三聯(lián)”財(cái)政政策。所謂“三保三掛”，即從1999年起，對(duì)衢州、舟山、麗水、金華4個(gè)地級(jí)市在“兩保兩掛”的基礎(chǔ)上增加“一保一掛”：一保所轄縣(市)當(dāng)年財(cái)政收支平衡，一掛城市建設(shè)補(bǔ)助(含市管縣經(jīng)費(fèi))，掛鉤比例為當(dāng)年全市范圍內(nèi)增收上繳省20%部分(環(huán)比)的25%。所謂“三保三聯(lián)”，即從1999年起，對(duì)杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺(tái)州6個(gè)市在“兩保兩聯(lián)”的基礎(chǔ)上增加“一保一聯(lián)”：一保所轄縣(市)當(dāng)年財(cái)政收支平衡，一聯(lián)城市建設(shè)補(bǔ)助(含市管縣經(jīng)費(fèi))，聯(lián)系比例為全市范圍內(nèi)增收上繳省20%(環(huán)比)的25%。浙江省11個(gè)市除寧波市因計(jì)劃單列外，全部都得到省財(cái)政資金支持，促進(jìn)了地級(jí)市的城市建設(shè)。通過(guò)撤縣(市)建區(qū)。如撤掉蕭山市、余杭市并入杭州市，撤掉黃巖市、椒江市并入臺(tái)州市等。

　　2、湖北省

　　從2004年起，全省所有的市、縣(市)財(cái)政體制統(tǒng)一按省管縣(市)財(cái)政體制執(zhí)行，市不再新增集中縣(市)財(cái)力。湖北省實(shí)行省管縣(市)財(cái)政管理體制的改革內(nèi)容主要包括五個(gè)方面：

　　(1)預(yù)算管理體制

　　暫不調(diào)整財(cái)政收支范圍，但對(duì)不符合支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的市、縣(市)收支范圍劃分，省財(cái)政予以規(guī)范和調(diào)整，即以2003年為基數(shù)，確保市、縣(市)雙方既得利益，由省直接計(jì)算到市(縣)。

　　(2)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)補(bǔ)助資金

　　省對(duì)下各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助按照規(guī)范的辦法直接分配到縣(市);省財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助資金由財(cái)政廳會(huì)同省有關(guān)部門直接分配下達(dá)到縣(市)，同時(shí)抄送市(州)財(cái)政及有關(guān)部門。

　　(3)財(cái)政結(jié)算

　　每年年終，省財(cái)政按照財(cái)政體制和有關(guān)政策規(guī)定，將結(jié)算表格及相關(guān)結(jié)算對(duì)賬數(shù)據(jù)直接下達(dá)到市、縣(市)，直接與縣(市)財(cái)政辦理結(jié)算，結(jié)算結(jié)果抄送市財(cái)政。

　　(4)收入報(bào)解及資金調(diào)度

　　各市、縣(市)國(guó)庫(kù)根據(jù)財(cái)政體制規(guī)定，直接對(duì)中央、省報(bào)解財(cái)政收入。同時(shí)，省財(cái)政直接確定各縣(市)的資金留解比例，在資金調(diào)度上由省財(cái)政直接撥付到縣(市)。

　　(5)債務(wù)舉借和償還

　　2003年底以前的政府和財(cái)政部門舉借的債務(wù)不再重新辦理手續(xù)，由市、縣(市)財(cái)政分別按規(guī)定歸還省財(cái)政。從2004年起，各市、縣(市)經(jīng)批準(zhǔn)舉借的債務(wù)，分別由市、縣(市)財(cái)政直接向省財(cái)政辦理有關(guān)手續(xù)并承諾償還。

　　3、江蘇省

　　根據(jù)2007年3月26日“省政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的通知”省直管縣財(cái)政管理體制改革包括以下幾方面。

　　(1)財(cái)政體制關(guān)系

　　省直管縣財(cái)政管理體制范圍。原實(shí)行省直接對(duì)市的財(cái)政管理體制不變;原市轄區(qū)及由縣(市)成建制改成的區(qū)納入市財(cái)政直接管理;原由市財(cái)政直接管理的縣(市)，改為實(shí)行省直管縣(市)的財(cái)政管理體制，省財(cái)政直管13個(gè)市和52個(gè)縣(市)。

　　統(tǒng)一收支劃分。除省級(jí)收入外，市級(jí)與縣(市)級(jí)財(cái)政收入，按收入屬地原則統(tǒng)一劃分。根據(jù)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)事權(quán)”的要求，明確市級(jí)與縣(市)級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。對(duì)市級(jí)與縣(市)級(jí)財(cái)政收支劃分不符合要求的，由省財(cái)政予以調(diào)整。

　　劃轉(zhuǎn)基數(shù)。改革前各市對(duì)所屬縣(市)的財(cái)政體制性集中和財(cái)力補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助等基數(shù)，以2005年為基期年，經(jīng)市和縣(市)共同確認(rèn)后，按省財(cái)政廳要求辦理劃轉(zhuǎn)。各項(xiàng)稅收返還數(shù)等按實(shí)際計(jì)算確定。

　　(2)財(cái)政預(yù)決算制度

　　取消市與縣(市)之間的現(xiàn)行預(yù)決算制度，建立省與市、省與縣(市)之間的財(cái)政預(yù)決算制度。

　　(一)各自確定收支預(yù)算。(二)統(tǒng)一直接辦理結(jié)算。(三)直接報(bào)送財(cái)政報(bào)表。各縣(市)有關(guān)財(cái)政統(tǒng)計(jì)報(bào)表同時(shí)抄送所在市財(cái)政局。

　　(3)財(cái)政往來(lái)管理制度

　　取消市與縣(市)之間的財(cái)政往來(lái)制度，建立省與市、省與縣(市)之間的財(cái)政往來(lái)制度。

　　(一)直接報(bào)解財(cái)政收入。各市、縣(市)財(cái)政收入金庫(kù)留解比例由省財(cái)政廳直接確定。

　　(二)直接下達(dá)專項(xiàng)資金。市原對(duì)縣(市)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助通過(guò)省財(cái)政下達(dá)到縣(市)。

　　(三)直接辦理資金調(diào)度。市、縣(市)之間原財(cái)政債權(quán)債務(wù)，經(jīng)雙方清理確認(rèn)后報(bào)省財(cái)政廳備案。

　　(4)分配制度

　　省級(jí)在對(duì)縣(市)安排項(xiàng)目資金或出臺(tái)政策時(shí)，一般不要求市級(jí)配套;市對(duì)縣(市)不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級(jí)配套資金。各市對(duì)縣(市)出臺(tái)增加支出政策時(shí)要相應(yīng)安排補(bǔ)助資金。

　　(5)發(fā)揮省級(jí)財(cái)政調(diào)節(jié)作用

　　兼顧由經(jīng)濟(jì)薄弱縣(市)成建制改成的區(qū)，逐步提高經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障能力，推進(jìn)縣域間基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。適當(dāng)保留市財(cái)政對(duì)縣(市)財(cái)政監(jiān)督指導(dǎo)等職能，繼續(xù)發(fā)揮市級(jí)財(cái)政支持縣域發(fā)展的作用。

　　4、甘肅省

　　2007年， 2007年7月1日起，在敦煌、會(huì)寧、民勤等16個(gè)縣市進(jìn)行“省直管縣”試點(diǎn)，對(duì)各試點(diǎn)縣市收入考核、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、資金補(bǔ)助、資金結(jié)算等事項(xiàng)，由省財(cái)政直接管理到縣。

　　從以上較具代表性的四個(gè)省改革試點(diǎn)做法，對(duì)照財(cái)政部意見，來(lái)大致比較，在改革的完全程度和具體措施的翔實(shí)程度方面，浙江肯定最好;就分別代表東部、中部、西部的江蘇、湖北、甘肅而言，似乎這里也存在一個(gè)同樣的東中西的差距問(wèn)題。

　　(四)效果反映

　　從目前各試點(diǎn)省區(qū)效果反映，經(jīng)媒體報(bào)道所公開的情況來(lái)看，都是積極的方面，主要集中體現(xiàn)在如下三點(diǎn)。

　　1、縣級(jí)財(cái)政整體狀況有所好轉(zhuǎn)

　　實(shí)行財(cái)政直管后，各地縣級(jí)財(cái)政整體狀況有所好轉(zhuǎn)。如江西反應(yīng)提高了縣級(jí)財(cái)政保障能力，公共財(cái)政的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大;湖北自對(duì)52個(gè)縣市逐步推行財(cái)政省直管以來(lái)縣級(jí)一般預(yù)算收入逐年增加;浙江省管縣財(cái)政體制使省級(jí)財(cái)政增加了對(duì)欠發(fā)達(dá)縣(市)轉(zhuǎn)移支付的力度，改善了欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)財(cái)政狀況。

　　2、利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　“強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)”正是浙江省管縣財(cái)政體制改革的主要初衷，效果最為明顯。2002年浙江省有24個(gè)縣(市)進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣(市)，總數(shù)列全國(guó)第一，2003年，浙江省進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣(市)行列的達(dá)到27個(gè)，占百?gòu)?qiáng)縣(市)的1/4還多，2003年全省58個(gè)縣(市)，除慶元縣財(cái)政收入為9596萬(wàn)元之外，全部進(jìn)入億元縣(市)行列。2008年湖北縣域經(jīng)濟(jì)逆勢(shì)上揚(yáng)，多項(xiàng)指標(biāo)增速首次超過(guò)全省平均水平，對(duì)全省GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率接近60%。

　　3、提高整體行政效率

　　這一點(diǎn)最容易理解。省管縣財(cái)政體制，減去了市一級(jí)，省與縣的信息溝通，各項(xiàng)工作的貫徹落實(shí)，都要比市管縣相對(duì)要快、要有效。

　　三、觀感探索

　　以上主要是對(duì)至今我國(guó)省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)的整體考察和初略分析，正如我國(guó)其它改革一樣，我國(guó)省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)注定不會(huì)一直面對(duì)鮮花滿地，而且由于我國(guó)改革的漸進(jìn)性特點(diǎn)，更注定了我國(guó)許多改革一路走來(lái)，磕磕絆絆。我想我國(guó)省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)大概也難以獨(dú)善其身。下面就是筆者在這方面的進(jìn)一步探索思考。

　　(一)四大隱憂

　　1、兩個(gè)“婆婆”之憂

　　目前，大多數(shù)省份的省管縣財(cái)政管理方式都處于“雙軌”運(yùn)行狀態(tài)，即省管與市管兼有。比如：湖北省《省管縣財(cái)政體制下進(jìn)一步理順省市縣關(guān)系的意見》，要求理順省市縣的關(guān)系，賦予市級(jí)財(cái)政必要的管理權(quán)限，以充分調(diào)動(dòng)市級(jí)財(cái)政管理的積極性。要求“除省財(cái)政直接對(duì)縣(市)進(jìn)行財(cái)政預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中收付、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金補(bǔ)助、貸款資金管理外，市財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)縣(市)財(cái)政收入管理、財(cái)政支出管理、財(cái)政政策和制度管理、綜合性工作管理等”。比如,一些地級(jí)市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力,下放的權(quán)力“虛”多“實(shí)”少;一些部門,尤其是土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響,一些垂直管理部門擴(kuò)權(quán)前是“一個(gè)婆家”,擴(kuò)權(quán)后變成“兩個(gè)婆家”,工作程序重疊,難度加大�？h財(cái)政受到省市財(cái)政的雙重管理，除行政成本增加外，分配自主權(quán)也受到很大制約。

　　2、“市刮縣”變“省刮縣”之憂

　　我們知道市管縣財(cái)政最為人詬病的就是所謂 ‘市刮縣’。如湖北一份資料顯示，2003年，除武漢市外，湖北全省各市州以截留等方式從縣市“集中”資金幾億元;越是貧困的地級(jí)市，此類情況越嚴(yán)重。但正如一些學(xué)者所提出 “只談?wù)撠?cái)政‘市刮縣’，以后會(huì)不會(huì)出現(xiàn)‘省刮縣’?的疑問(wèn)。由于經(jīng)歷太多改革結(jié)果與初衷違背甚至走向反面的案例，筆者認(rèn)為這種疑問(wèn)絕非空穴來(lái)風(fēng)，最直接的原因在于我國(guó)各級(jí)地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)沒(méi)有區(qū)分，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)。”按此規(guī)定，目前三級(jí)半政府,即省級(jí)政府、副省級(jí)政府、地市級(jí)政府和縣級(jí)政府事權(quán)等同。

　　3、行政管理與財(cái)政管理錯(cuò)位之憂

　　財(cái)政體制上縣直接與省結(jié)算，但人事任命權(quán)等其他權(quán)限仍然保留在市里;行政婆婆“市”，財(cái)政婆婆“省”各管一攤，必然導(dǎo)致政府體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)，甚至?xí)�產(chǎn)生矛盾和沖突。

　　4、管理幅度過(guò)寬之憂

　　正如上面提到浙江“省管縣”財(cái)政體制改革最為成功的兩方面原因首先就說(shuō)到浙江省小縣少的特殊省情。但我國(guó)絕大多數(shù)省份而言，管轄地域較廣，縣(市)數(shù)量較多，因此實(shí)行“省管縣”后，可能面臨省級(jí)管理幅度過(guò)寬的問(wèn)題，對(duì)于擁有上百個(gè)縣級(jí)單位的大省來(lái)說(shuō)，尤為如此。

　　(二)地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)探尋

　　由上，我想我國(guó)地方財(cái)政管理體制改革思路和目標(biāo)到底應(yīng)該怎樣設(shè)置，真的就是“管字當(dāng)頭”嗎?具體就縣級(jí)財(cái)政而言，從“市”到“省”管,如此變化，真有實(shí)質(zhì)的改變嗎?!

　　1、主要借鑒

　　(1)聯(lián)邦制美國(guó)

　　美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，政府機(jī)構(gòu)分聯(lián)邦、州、地方三個(gè)層次，各級(jí)政府都有明確的事權(quán)、財(cái)權(quán)，實(shí)行分別立法、財(cái)源共享和分率計(jì)征的財(cái)權(quán)劃分方式。美國(guó)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府都有各自相對(duì)獨(dú)立的稅收體系，享受各自的稅種設(shè)置、稅率設(shè)計(jì)、稅款征收管理的權(quán)利。三級(jí)政府各自行使歸屬于本級(jí)政府的稅收立法權(quán)、司法權(quán)及執(zhí)行權(quán)，美國(guó)形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅收制度和有差別的州和地方稅收制度并存的格局。各級(jí)政府都有一些屬于自身的稅種，且各級(jí)政府都有自己的主體稅種。聯(lián)邦政府的主要稅種有：個(gè)人所得稅、公司所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅、關(guān)稅和贈(zèng)予稅，其中以個(gè)人所得稅為主體稅種;州政府的主要稅種有銷售稅、州的個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅等，其中以銷售稅為主體稅種;地方政府的主要稅種有財(cái)產(chǎn)稅、地方政府的銷售稅、個(gè)人所得稅等，其中以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種。各級(jí)政府也同時(shí)采用共享稅源、稅率分享的形式來(lái)劃分稅收收入。

　　(2)單一制日本

　　日本是單一制國(guó)家，日本現(xiàn)行的中央與地方事權(quán)劃分大致為：國(guó)防和外交由中央負(fù)責(zé);消防、港口、城市規(guī)劃和住宅等由地方負(fù)責(zé);公路、河流、教育、社會(huì)福 利、勞動(dòng)、衛(wèi)生、工商農(nóng)林行政等大多數(shù)行政事務(wù)則由中央與地方共同負(fù)責(zé)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　從財(cái)權(quán)劃分看，日本實(shí)行財(cái)政立法權(quán)集中，執(zhí)行權(quán)分散，財(cái)政收入集中， 支出使用相對(duì)分散的制度。中央與地方收入劃分的特點(diǎn)有兩個(gè)：一是中央財(cái)政的集中度較高，國(guó)稅的稅源大、范圍廣，地方稅則相反;二是日本中央稅與地方稅的劃分由國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，主要地方稅的設(shè)置和稅率由國(guó)家法律確定。國(guó)稅由大藏省所屬國(guó)稅局負(fù)責(zé)征收，地方稅分都道府縣和市町村稅，分別由本級(jí)財(cái)政局下屬的稅務(wù)部門征收。中央、都道府縣和市町村三級(jí)財(cái)政都有自己的主體稅。中央財(cái)政的主體稅種是個(gè)人所得稅、法人所得稅;都道府縣的主體稅種是事業(yè)稅和居民稅;市町村的主體稅種是居民稅和固定資產(chǎn)稅。收入集中于中央，支出大部分落在地方，地方財(cái)政收入在很大程度上依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。中央政府對(duì)地方事權(quán)范圍的事務(wù)，可以通過(guò)提供經(jīng)費(fèi)進(jìn)行干預(yù)，并引導(dǎo)、糾正、調(diào)控地方政府的支出活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)。

　　2、地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)

　　我們從上述看到無(wú)論是聯(lián)邦制的美國(guó)還是單一制的日本，有兩個(gè)基本共同點(diǎn)：各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分清晰，各級(jí)政府財(cái)政相對(duì)獨(dú)立。其實(shí)這也是世界絕大多數(shù)國(guó)家構(gòu)建地方財(cái)政管理體制普遍遵行的基本準(zhǔn)則。筆者認(rèn)為，我國(guó)若要建立真正的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，于地方財(cái)政管理體制而言，應(yīng)同樣遵循此準(zhǔn)則，任何的改革設(shè)想都應(yīng)逐步趨向?qū)崿F(xiàn)此準(zhǔn)則，而不是背離。這也正是我國(guó)地方財(cái)政管理體制改革所應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)，即我國(guó)地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)應(yīng)是：各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分清晰，各級(jí)政府財(cái)政相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政管理體制。

　　3、省直管縣：基于最終目標(biāo)的客觀評(píng)判

　　上述我們知道縣級(jí)財(cái)政獨(dú)立才是改革方向，無(wú)論此前的“市管縣”還是現(xiàn)在政府推動(dòng)的“省管縣”，共同思路都在一個(gè)“管”字。因此從縣級(jí)財(cái)政獨(dú)立的改革目標(biāo)方向來(lái)說(shuō)，目前的“省管縣”注定是一過(guò)渡政策，是暫時(shí)權(quán)宜性政策。

　　(三)地方財(cái)政管理體制改革路徑探尋

　　從以上考察分析思考，筆者就達(dá)成：“各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分清晰，各級(jí)政府財(cái)政相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政管理體制”這一我國(guó)地方財(cái)政管理體制改革目標(biāo)，探尋了遞進(jìn)相連的三條路徑，并提出進(jìn)一步改革的三方面具體政策建議。

　　1、路徑探尋

　　(1)從財(cái)政直管到行政直管

　　行政直管方面目前中央政策已經(jīng)有所體現(xiàn)。2009年初，中共中央1號(hào)文件提出推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，依法探索省直接管理縣(市)的體制。中組部2009年4月12日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》明確提出，縣委書記的選拔任用，按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議。

要求2009年上半年，各地建立制度，落實(shí)。在《規(guī)定》發(fā)布前，有半數(shù)的省區(qū)已恢復(fù)省級(jí)黨委常委會(huì)研究決定縣委書記的選拔任用。2009年7月前，云南、河北、湖南等省份相繼落實(shí)中組部要求，規(guī)定縣委書記的選拔任用需按程序報(bào)經(jīng)省委常委會(huì)議審議。

　　(2)從行政直管到行政自治

　　行政自治即“地方自治”是我國(guó)民主發(fā)展的必然要求。縣級(jí)財(cái)政要做到相對(duì)獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)“縣級(jí)地方自治才能真正得到切實(shí)保障。

　　(3)從行政自治到財(cái)政獨(dú)立

　　“財(cái)政獨(dú)立”即真正實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”。

　　2、具體建議

　　(1)劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)

　　依法明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限，同時(shí)明確省、市(地)、縣的收入支出范圍。目前可開展如下改革試點(diǎn)：進(jìn)一步開展現(xiàn)行分稅制體制改革，首先調(diào)整中央地方共享稅地方政府的分成比例;進(jìn)而明確中央、省、縣各級(jí)政府(財(cái)政)中的主體稅種;總結(jié)現(xiàn)在地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃地方政府稅收立法權(quán)和發(fā)債權(quán)的立法。

　　(2)啟動(dòng)行政體制改革配套

　　有些理論研究部門的專家學(xué)者提出了“撤銷市一級(jí)，或把市一級(jí)改為派出機(jī)構(gòu)”;“增省撤市，設(shè)立中央、省、縣三級(jí)政府”;“虛市弱鄉(xiāng)，把地級(jí)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別作為省、縣的派出機(jī)構(gòu)”等等諸如此類觸及行政體制改革的設(shè)想。筆者認(rèn)為應(yīng)該：增省級(jí)(包括省、中央直轄市等)、市縣分立、鄉(xiāng)改縣的辦事處，設(shè)立中央、省區(qū)直轄市、縣市三級(jí)政府;依法明確規(guī)定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn);省可設(shè)省轄市。

　　(3)啟動(dòng)地方自治試點(diǎn)

　　可以縣級(jí)自治開始，中央可特別授權(quán)在目前“省管縣”財(cái)政體制改革成效顯著的浙江開始此項(xiàng)試點(diǎn)。

相關(guān)熱詞搜索：管理體制改革 財(cái)政 觀察 我國(guó) 省直管