發(fā)展民主政治，走民主之路，既是中國社會的共識，也是中國的現(xiàn)實。問題是中國如何走民主之路，走一條什么樣的民主道路。與80年代相比，當下中國社會的民主語態(tài)發(fā)生了很大變化，追求中國本土形態(tài)的民主體制，走中國自己的民主之路，已逐漸占居了主流話語地位。

　　中國共產黨人繼承了中國近代以來追求民主的社會訴求，建立了人民民主的新型民主政體。改革開放以來，隨著市場經濟體制形成，中國經濟社會結構發(fā)生了廣泛而深刻變化，來自社會的民主需求增強，實踐中民主形式的新探索、新實驗此起彼伏，漸成蓬勃開展之勢。

　　與民主實踐不斷前行的現(xiàn)實相比，中國思想界、學術界關于民主問題的關注與認識似乎有些停滯。由于歷史的原因，由于缺乏民主實踐等原因，中國思想界、學術界的民主話語歷來是以表達意識形態(tài)訴求為主要內容。不同的人，在不同時期，針對不同問題，從不同的角度討論民主，這類研究文獻相同之處在于：人們談論的都是民主的理想、民主的價值、民主的方案，總之是關于民主的意想。中國的現(xiàn)實早已走到了前面，中國的政治實踐已經超越了“啟蒙”，關于“啟蒙”的教誨恐怕該下課了。在基層，帶著草根芬芳的民主實踐猶如雨后春筍般地生長出來。現(xiàn)在是把中國的民主話語拉到實踐層面加以重構的時候了！

　　一種發(fā)自草根的新民主

　　在中國基層社會大量的民主政治實踐中，有一種具有很強生命力，充滿希望的民主形式，非常值得人們關注。這就是十年前誕生于浙江臺州溫嶺的“民主懇談”。所謂民主懇談，簡言之即公共事務的人民會商制度。如今，在溫嶺，在臺州，小到村莊道路的修建，大到市級財政預算，甚至市委重大決定，都要經過民主懇談，聽取各方意見，特別是聽取利益相關方面的群眾代表的意見，由當事方與利益相關方進行會商，并形成具有一定約束性的意見進入決策、決定程序。民主懇談，在臺州已經成為一種涉及民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的應用范圍相當廣泛的民主形式，成為黨委民主決策、政府民主行政的必要環(huán)節(jié)和人大制度的補充完善。

　　民主懇談出自基層，國際話語稱“草根”。和許多事情一樣，民主懇談最初發(fā)生有些偶然。

　　1999年6月，浙江在全省開展農業(yè)農村現(xiàn)代化教育。臺州溫嶺市委確定松門鎮(zhèn)為試點鎮(zhèn)。松門鎮(zhèn)黨委希望改變多年來形成的單向灌輸說教的集中性教育模式。為此，松門鎮(zhèn)黨委在市委工作組的指導下，在開展教育活動前派出干部到基層進行調研，請群眾提意見，提建議。調研組向群眾詢問他們最關心的問題，最不滿意什么，最想解決什么。在調研中，松門鎮(zhèn)黨委和市委工作組逐漸意識到，改革開放以來，由于經濟、社會環(huán)境發(fā)生了很大變化，在基層，尤其在農村，人民群眾和黨組織疏遠了，感情淡漠了，群眾對干部的意見很多。如何解決這些問題，松門鎮(zhèn)黨委一班人認為，要高度重視基層和農村中出現(xiàn)的新情況，必須采取新的方式來解決新形勢下出現(xiàn)的新問題。有人提出搞類似記者招待會的形式，把群眾召集起來，共同就村鎮(zhèn)公共事務提意見。在這一創(chuàng)意的啟發(fā)下，松門鎮(zhèn)黨委和市委工作組決定設立“農業(yè)農村現(xiàn)代化教育論壇”，這便是民主懇談的最初形態(tài)。

　　1999年6月，第一期“農業(yè)農村現(xiàn)代化教育論壇”正式在松門鎮(zhèn)召開。由于是第一次搞這種活動，當時鎮(zhèn)黨委既怕群眾不愿參加，又擔心討論場面失控。為避免冷場，鎮(zhèn)黨委特地讓各村組織好骨干的工作，保證一定參加。同時，特意將論壇安排在便于控制的場所舉辦，規(guī)定了論壇的規(guī)則和紀律。結果出乎意料，消息傳出后群眾參與的積極性很高，而且第一次論壇現(xiàn)場的秩序很好，完全符合鎮(zhèn)黨委的預期。當時有100多名群眾自發(fā)前來參加會議，大家在會上踴躍發(fā)言，大到村鎮(zhèn)建設發(fā)展規(guī)劃，小到鄰里糾紛等事宜，暢所欲言，熱烈討論，論壇效果非常之好。出席論壇的鎮(zhèn)領導對群眾提出的問題當場作答，能夠當場解決的當場解決，不能當場解決的，作出了解決時間和措施的承諾。半個月后，市委工作組到松門鎮(zhèn)回訪，發(fā)現(xiàn)承諾的問題基本都得到了辦理。

　　此后，松門鎮(zhèn)連續(xù)舉辦了四期“農業(yè)農村現(xiàn)代化教育論壇”，參加的群眾達600多人次，提出問題110件，當場解釋、答復84件，承諾交辦26件，當?shù)厝罕妼ⅰ稗r業(yè)農村現(xiàn)代化教育論壇”譽為松門的“焦點訪談”。論壇的良好效果和作用，引起了溫嶺市委的高度重視，并及時總結推廣了松門的做法，號召全市學習松門的經驗。很快溫嶺各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了形式多樣、名目繁多的溝通、對話活動。

　　初期階段的民主懇談實質上是一種對話機制，在民主懇談會上群眾對基層工作提出意見和建議，或者就個人問題提出要求。開始時，民主懇談名目繁多，為了使其規(guī)范化，溫嶺要求各鎮(zhèn)組建民主懇談領導小組，對懇談進行初步的規(guī)劃設計。逐漸地，民主懇談有了一些規(guī)范：如由領導小組確定題目、時間、地點以及參加者，在懇談會舉辦的五天前，將懇談的題目、時間和地點以通告的形式在各村和居委會公布。民主懇談的議題也逐漸由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府提出，發(fā)展為也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表或群眾聯(lián)名提出；
在村一級，可由村黨委（支部）、村委會提出，也可由村民代表或村民聯(lián)名提出。民主懇談的參加者包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、政府部門代表和村民代表，普通村民或關心相關問題的群眾均可自由參加。

　　在民主懇談運行初期，懇談內容比較寬泛，參加懇談會的群眾關心和討論較多的主要是關系個人或家庭的議題。在后來的發(fā)展過程中，道路交通、社會治安、學校教育、計劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、城鎮(zhèn)建設、工業(yè)區(qū)的興辦等問題，逐漸成為主要議題。民主懇談會的程序，也逐漸從會上才發(fā)給材料的方式，改變?yōu)闀�前將相關材料或初步解決問題方案向群眾公布，使與會群眾代表有較充分的準備，有利于懇談的深入進行。在懇談會上，主持人負責掌握會議進程，讓各方代表充分表達觀點，充分聽取群眾意見，為保證懇談內容的準確性，并有專門安排的工作人員負責現(xiàn)場記錄。會后，召開領導小組會議，將群眾提出的問題和所承諾的事項督促落實到相應的單位和個人，正式發(fā)放交辦通知書，跟蹤檢查督促落實的情況，完成交辦任務后還要收回落實匯報書。最后，將完成情況以書面形式反饋到提問者本人，并在鎮(zhèn)、村的政務公開欄上公開落實情況。

　　2000年8月，溫嶺市委在松門鎮(zhèn)召開了現(xiàn)場會，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和市政府職能部門的負責人觀摩。會上將此前已經在各地開展的、形式多樣的“民情懇談”、“村民民主日”、“農民講臺”、“民情直通車”等活動形式，統(tǒng)一命名為“民主懇談”。民主懇談建立了一種群眾事前參與基層公共事務決策，事中進行民主監(jiān)督，事后進行民主評議的比較完整的新的民主形式。總體上，民主懇談可以稱為公共事務的人民會商制度。

　　民主懇談的制度化

　　政治制度是統(tǒng)一規(guī)范的社會規(guī)制，本質上政治制度是不能分割、不能實驗的。而在中國特殊的時代背景下，草根性的制度創(chuàng)新得到了一定的允許，而其生命力的關鍵是取決于制度化。大量的草創(chuàng)性的制度實驗，實際上都自生自滅了。發(fā)生于浙江臺州地域相當偏僻的溫嶺的民主懇談，可以堅持、發(fā)展起來，關鍵是民主懇談能夠較快地制度化，尤其是與人大制度的有機結合，使民主懇談在現(xiàn)有政治制度中有了穩(wěn)定位置，而不至于像許多創(chuàng)新的制度引起制度內部摩擦而被湮滅。

　　2001年初，在臺州市委的支持和指導下，溫嶺市委對民主懇談的形式和內容作了規(guī)范化設置，形成了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣三級民主懇談的規(guī)范。

　　村級民主懇談是對全村重要的村務和公益事業(yè)作出決策。參加懇談的對象是村干部、村民代表和其他村民群眾。基本程序是村兩委提出需要作出決定的事項和初步意見，經村民代表和其他村民共同討論修改后，由村民代表以適當?shù)姆绞奖頉Q，作出符合多數(shù)村民意愿的決策。對涉及全村村民利益的重要事項，則召開由全體村民（或每戶派代表）參加的懇談會進行公議公決。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級的民主懇談，參與者主要是當?shù)厝舜蟠�表、相關的各社會利益群體和與決策事項有關的群眾，其他群眾可以自愿參加。懇談會上，政府提出初步意見、方案，在聽取群眾的意見后，經集體研究作出初步決定，然后向群眾反饋，再次征求群眾意見。對于多數(shù)群眾反對或不同意見較多、較集中的事項，要暫緩決策，重新論證，充分考慮和吸收群眾合理的要求建議，并作出相應的修改或調整后再作決策。決策的實施過程和結果由鎮(zhèn)人大主席團監(jiān)督。

　　市縣一級的民主懇談涉及政府職能部門，懇談的內容主要包括：制定出臺新的政策或調整原有的管理制度、管理方式和辦事程序，調整或增加新的服務、收費項目，以及其他涉及公眾權益的政務或公共事務。2008年初，溫嶺交通局的年度財政預算制訂工作引入民主懇談，這是民主超越基層，向地方政府行政領域邁進的重要步驟。

　　依法治國是執(zhí)政黨的治國方略。村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣三級規(guī)范化是民主懇談制度化的重要一步，但這還不是實質性問題。民主懇談制度化的實質是法律地位問題。民主懇談作為一種草根政治并不具備法律地位。無法律地位的實踐，實際上是依靠“人”。而如果只依靠人，人亡政息就難于避免。

　　從2003年上半年開始，首先還是在溫嶺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始探索民主懇談與基層人大結合的途徑，并以此推動基層人大的改革。溫嶺市先后在溫嶠、松門、新河等地開展試點，指導由各鎮(zhèn)人大召開民主懇談會，將民主懇談納入人大工作范圍，將民主懇談結果以人大決議的形式組織實施，把基層重大公共事務的建議權和決定權交給了人大代表和基層群眾。2005年，溫嶺新河鎮(zhèn)的預算改革引入民主懇談，為各方矚目。臺州的民主懇談也以此為標志引起了外界，包括國內外學術界的廣泛關注，成為中國民主政治建設中的一個關注點。溫嶺新河鎮(zhèn)引入民主懇談的預算改革涉及預算草案的初審、審議與批準、執(zhí)行與監(jiān)督等三個步驟。民主懇談增加了預算草案初審程序，增加了預算過程的公開性和透明度，加強預算審議的公眾監(jiān)督。2006年初，新河鎮(zhèn)人代會通過了《財政預算民主懇談實施辦法》，正式將民主懇談與人大制度結合，確定了民主懇談具體的法律地位。與人大制度結合，既提高了民主懇談的制度化水平，又推進了我國人民代表大會制度的完善發(fā)展，使民主懇談具有了中國特色社會主義民主政治制度創(chuàng)新的重大意義。

　　民主懇談的價值

　　民主懇談出現(xiàn)有偶然性，但生命力旺盛，說明其產生和發(fā)展有深刻的合理性、必然性。

　　民主政治的發(fā)生機制是學術界長期以來關注和研究探討的問題。泛泛而論，民主政治是社會經濟結構變化、經濟社會關系變化的產物，是經濟基礎變化的條件下社會意識發(fā)生變化的結果。一般來說，經濟社會關系變化，人民的權利意識增長，參與意識增強，民主化的制度演變是對人民權利意識和參與意識的反應。但是，如果僅僅用結構性變化和人民的權利及參與意識變化，解釋和認識臺州、溫嶺的實踐顯然是過于空泛了。臺州與溫嶺的實踐意義在于，它大大豐富了中國人關于民主的經驗，也將我們的認識大大加深和具體化了。民主懇談的實質或者說它的生命力在于：社會群體間的制衡。制衡，恰恰是自世界近代民主政治的發(fā)生點——英國大憲章運動以來便具有的民主的基本價值與實質內容。

　　民主懇談：新的社會平衡機制

　　民主懇談的價值，首先在于它反映了在一個發(fā)生了廣泛而深刻的結構性變化的社會中，上層建筑對經濟基礎、對社會結構變化作出的反應和制約。

　　中國改革開放，實行社會主義市場經濟體制，顯然是所有當代中國社會的、政治的乃至思想文化變革的基礎與背景。但這種變化需要具體的分析，需要經驗層面的認識加以支撐。

　　最初發(fā)生在溫嶺的工作方法上的一個小小的改動，能生發(fā)成為一種新制度，背后反映的是鄉(xiāng)村社會關系的深刻變動。

　　溫嶺屬于地處浙江東中部沿海臺州的一個縣級市，“七山一水二分田”，土地貧瘠，夏季多臺風等自然災害。上世紀70年代，加之文革的影響，臺州以及溫嶺百業(yè)凋敝，一片蕭條，人地矛盾十分尖銳突出。當改革開放的春風吹起的時候，臺州與溫嶺與我國其他地區(qū)，特別是與內地相比，反應差別很大。內地多數(shù)地區(qū)，人民公社束縛一經打破，廣大農民立即把他們的生產積極性熱情地投向他們腳下的熱土，而在臺州一帶情況則是，大批農民掙脫了土地的束縛，向工商業(yè)和異地轉移。上世紀80年代在中國城市里，尤其是北京、上海這樣的大都市，隨處可見走街串巷的農民，他們在城市計劃經濟體制剛剛松動出現(xiàn)的縫隙中尋找著生計。他們或販運或擺攤，或修理或收購廢品，從事簡單的商業(yè)和手工業(yè)勞作。北京的中老年人現(xiàn)在還會記得，當年大批出現(xiàn)在街頭巷尾的縫鞋匠、賣豆腐的小商小販，他們中間相當多的人就來自于浙江的臺州溫嶺一帶。(點擊此處閱讀下一頁)

　　他們靠著頑強與執(zhí)著，在城市的夾縫中，在生活的邊緣上生存了下來，甚至海賺了他們日后創(chuàng)業(yè)的“第一桶金”。

　　當從兩個“轉移”中賺取創(chuàng)業(yè)的“第一桶金”以后，臺州、溫嶺地區(qū)大量的外出務工者回到了家鄉(xiāng)，開始了他們的創(chuàng)業(yè)生涯，臺州工業(yè)化由此起步。經過十多年快速發(fā)展，在先發(fā)效應的作用下，臺州地區(qū)從原來一個資源稟賦差，經濟基礎薄弱的偏僻之地，變成聞名遐邇的中國加工制造業(yè)重鎮(zhèn)。

　　臺州工業(yè)化進程的社會結果是社會關系的重新分化組合。到上世紀90年代中期，臺州地區(qū)，特別是農村社會結構性分化已經明顯化和固定化。人民群眾中出現(xiàn)了不同的社會階層。新的富裕群體迅速形成。這個先富裕起來的群體，經濟實力強，參與意識高，在基層公共事務中享有更大的話語權，成為基層和鄉(xiāng)村中的強勢群體。相比之下，人數(shù)更多的普通群眾，無論經濟實力、生活水平和參與公共事務的意識和能力，都要遜色于強勢群體。雖然他們更加需要公共服務和政策扶助，但往往對基層公共事務缺乏影響力，由此也形成了基層和鄉(xiāng)村中的事實上的弱勢群體。特別需要指出的是，自20世紀80年代開始的農村基層自治，尤其是村委會的競爭性選舉，進一步促進和強化了強勢群體對鄉(xiāng)村權力的執(zhí)掌，給鄉(xiāng)村的分化套上了一個政治結構，使得社會分化進一步穩(wěn)固化。

　　鄉(xiāng)村的分化，在上世紀90年代后期逐步成為一個問題，為各級黨委和政府所關注。顯然，在市場經濟條件下，強弱群體的分化和固化難于避免，而對此的社會經濟政策的調整更不是地方黨政組織力所能及的。另一方面，控制社會矛盾和調節(jié)社會關系，直接關系到地方的穩(wěn)定與和諧，這又是地方黨政組織的重要職責。地方黨政組織能夠有所作為的地方，顯然主要是在經濟領域以外。當時，臺州市委的一些領導干部已經隱約意識到：對于社會分化和強勢與弱勢群體的形成，需要在上層建筑中采取某些手段加以調節(jié)，即需要有一種新的制度機制，來平衡強勢與弱勢群體在公共事務中的作用，協(xié)調人民內部矛盾，防止因基層權力失衡而進一步導致分化的“馬太效應”。當溫嶺的民主懇談剛剛出現(xiàn)時，臺州黨組織敏銳地意識到這就是一種可資運用的調節(jié)新形勢下人民內部矛盾——特別是制衡基層和鄉(xiāng)村群體利益關系——的有效方式和途徑。于是，民主懇談作為一種新型的基層民主制度便應運而生了。僅從這個意義和角度看，民主懇談是一種新社會條件下，化解人民內部矛盾和平衡不同社會群體利益的新型民主制度。

　　中國民主政治的新生長點

　　中國共產黨第十七次代表大會提出，要進一步擴大基層民主。進一步擴大基層民主的方向和途徑是什么？十七大后引起了各方關注。應當說，民主懇談至少提供了一種在中國現(xiàn)實制度框架內發(fā)展民主的重要途徑。

　　中國特色的社會主義民主政治道路，即民主的中國模式，即共產黨領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度模式。這是當代中國社會發(fā)展階段性的深刻體現(xiàn)，是現(xiàn)代中國政治制度的功能要求�，F(xiàn)階段中國民主政治需要滿足國家現(xiàn)代化的雙重目標：保障人民權利和集中國家權力。保障人民權利可以煥發(fā)社會活力，調動廣大人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，而這正是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的基本要求。但因為中國是個后發(fā)的現(xiàn)代化國家，中國的現(xiàn)代化不能復制西方工業(yè)化國家的道路，必須實現(xiàn)跨越性發(fā)展�？缭叫园l(fā)展的要求，在政治以及制度上的表現(xiàn)即為國家的動員和管制能力，高動員與管制能力的制度載體便是核心政治組織以及相應制度體制機制的形成、存在與運行�？傊�，“三統(tǒng)一”制度架構是當代中國走向現(xiàn)代化和民族復興的必然要求。

　　在“三統(tǒng)一”的制度框架內如何探索新的民主生長點，實際上構成了當代政治發(fā)展，特別是民主政治發(fā)展的基本問題。從臺州實踐看，民主懇談是在“三統(tǒng)一”的制度框架內發(fā)展民主政治的好形式，它體現(xiàn)了在基層治理領域堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。

　　首先，民主懇談議題的確定，時機的把握，程序的控制，結果的運用，都是在黨組織領導下進行的。民主懇談程序、規(guī)范也是黨組織和各級政府在實踐中和群眾一道摸索制定的。這充分體現(xiàn)了堅持“黨的領導”。

　　其次，民主懇談的參與主體是人民群眾，不僅議題來自于人民群眾，表達者是人民群眾，更重要的是，它滿足的就是人民群眾的利益訴求，且置于人民群眾的監(jiān)督之下，匯聚的是民意，歸聚的是民智，凝聚的是民心，集聚的是民力；
而且，民主懇談還是通過參與，通過協(xié)商，依照人民群眾的意愿聚合起來的——這體現(xiàn)了堅持“人民當家作主”。

　　第三，民主懇談早在實施之初就清醒地確立了不與現(xiàn)行政策法規(guī)構成“硬碰撞”以及不違背基本的民主精神兩個原則。臺州各個層次、各種類型的民主懇談，都始終做到不逾越現(xiàn)行法規(guī)的邊界，它雖然較多地涉及決策，但始終限止在決策前集聚民意的階段，決不取代決策本身，更不改變決策權限；
它雖然重在創(chuàng)新，但務求在法規(guī)沒有禁止的范疇內進行。這體現(xiàn)了堅持“依法治國”。

　　臺州的民主懇談從創(chuàng)建至今已延續(xù)了近十年時間，這種最初產生于基層和體制之外，繼而得到地方黨委、人大和政府關注和培育的“草根”民主，通過不斷發(fā)展完善，顯示出獨特的價值和旺盛的生命力。民主懇談的意義不僅在于順應了基層群眾參與公共事務的愿望，有助于解決基層經濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，更為重要的意義在于，它在中國特色社會主義政治發(fā)展的既定制度框架內，即在堅持共產黨領導、人民當家作主和依法治國三者有機統(tǒng)一的前提下，擴大了基層群眾自治，促進了人民群眾有序的政治參與，形成了一種新的民主協(xié)商機制，落實了民主監(jiān)督，創(chuàng)造出一種新型的民主政治形式。

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