汶川地震災后恢復重建是一項艱巨繁重的任務，如何認識巨災對社會各層面特別是災區(qū)民眾的沖擊，系統(tǒng)地研究解決過渡安置期公共服務和社會管理中存在的問題，是當前災后恢復重建工作面臨的一項重要課題。然而，災區(qū)需求無限大，而災區(qū)居民的需求差異性亦高，隨著時間的不同，也會產(chǎn)生需求的變化。只有在充分了解受災群眾的真實需求之后，才能及時準確地鎖定最需要幫助的地區(qū)和人群，確定災后恢復重建工作的重點，出臺具有高度靈活性和針對性的公共政策，并形成公共政策的柔性機制，提高災后恢復重建工作的效率與品質(zhì)。

　　由此，西南交通大學公共管理學院與香港城市大學于2008年8月15至18日聯(lián)合開展了“四川震區(qū)災后重建需求調(diào)查”。本次調(diào)查以板房為單位，實施抽樣訪問，調(diào)查員深入彭州市、綿竹市的災區(qū)居民安置點及附近災區(qū)，把受災群眾作為訪問對象，共調(diào)查有效樣本120個，其中男性62名，女性58名。11月3-5日西南交通大學公共管理學院對什邡市又進行了針對式的跟蹤訪談，本次調(diào)查采用面訪的方式進行，以安置點居民作為調(diào)查對象，共調(diào)查有效樣本200個，其中城鎮(zhèn)居民97人，農(nóng)村居民103人，男性97人，女性103人。兩次調(diào)查人群都是從18歲至60歲及上都有，有效問卷回收后，數(shù)據(jù)全部使用Epidata錄入計算機，經(jīng)spss統(tǒng)計分析，最后結(jié)合“零點5.12地震災區(qū)居民生活需求監(jiān)測研究報告”（兩期）形成調(diào)查結(jié)果。連續(xù)跟蹤監(jiān)測的目的是對大地震發(fā)生后不同災區(qū)民眾在不同階段各方面需求進行動態(tài)監(jiān)測并進行差異對比分析，了解政府部門在災后不同階段的能力水平和服務表現(xiàn)，總結(jié)經(jīng)驗，出臺具有動態(tài)性和針對性的災后公共政策。

　　一、災區(qū)居民需求理論概述

　　1．基于“ERG”理論的災區(qū)居民需求類型

　　耶魯大學克雷頓•奧爾德弗（Clayton. Alderfer）在馬斯洛需要層次理論的基礎(chǔ)上，進行了更接近實際經(jīng)驗的研究，提出了一種新的人本主義需要理論。奧爾德弗認為，人們共存在3種核心的需要，即生存（Existence）的需要、相互關(guān)系（Relatedness）的需要和成長發(fā)展（Growth）的需要，因而這一理論被稱為 “ERG”理論。生存的需要與人們基本的物質(zhì)生存需要有關(guān)，它包括馬斯洛提出的生理和安全需要。第二種需要是相互關(guān)系的需要，即指人們對于保持重要的人際關(guān)系的要求。這種社會和地位的需要的滿足是在與其他需要相互作用中達成的，它們與馬斯洛的社會需要和自尊需要分類中的外在部分是相對應的。最后，奧爾德弗把成長發(fā)展的需要獨立出來，它表示個人謀求發(fā)展的內(nèi)在愿望，包括馬斯洛的自尊需要分類中的內(nèi)在部分和自我實現(xiàn)層次中所包含的特征。

　　根據(jù)阿爾德弗的“ERG”理論，本文把災區(qū)居民需求分為生存需求、相互關(guān)系需求和成長發(fā)展需求。生存需求包括水、電、燃氣、食物、物資、住房等基本生活需求以及享受基本衛(wèi)生、生產(chǎn)自救和資金補貼等恢復保障需求；
相互關(guān)系需求包括個人心理輔助、慰藉需求和社會交往需求；
發(fā)展需求包括就業(yè)等生計重建需求、尊重和自我實現(xiàn)需求。

　　2．災區(qū)居民需求的特點

　　汶川大地震，破壞力之大遠遠超出以往的任何災害，給震區(qū)附近區(qū)域的人民造成了巨大的損失和傷痛。地震之后，災區(qū)居民各方面的需要發(fā)展成為需求，即對原有正常生存條件的應激反應和恢復正常秩序的期盼。相對于一般的政策客體的需求，災區(qū)居民的需求特點可歸納為：

　�。�1）全面性。一場大災難在瞬間破壞了人們原有正常的生活秩序，對災區(qū)群眾的生命財產(chǎn)造成重大損失，使得民眾在災后對各方面都有期盼回歸正常的愿望。

　�。�2）急迫性。地震的超強破壞性，使得災區(qū)群眾在極短時間內(nèi)喪失所有積累，震后群眾迫切需要恢復基本的生存、生活狀態(tài)，對政府的公共政策提出更高要求，對政策效果提出更高期待。

　�。�3）非理性。災區(qū)居民對需求滿足程度的感受多從主觀感覺出發(fā)，心理因素占的比重大，評判標準缺乏一致性，甚至是搖擺不定的。

　�。�4）高預期性。災區(qū)居民在大災之后存活下來，在盡快恢復原有生活的心理驅(qū)使下，對政策效果提出更高的期待，同時也會對自身能力的增長提出更高的要求。

　�。�5）階段性。大地震瞬間造成的破壞，不會在短期內(nèi)恢復，從應激到逐漸恢復，再進入較長時段的重建，在不同的階段災區(qū)居民的需求也會呈現(xiàn)階段性特征。

　　二、災區(qū)需求差異表現(xiàn)

　　在地震中，不同地區(qū)、不同人群的災區(qū)居民和社區(qū)受到的損失不同，原有的物質(zhì)積累和社會關(guān)系積累也不同，再加上他們在災后恢復重建不同階段中的需求肯定也會不同，這也提醒政府的公共政策不可能采取一刀切。需要深入災區(qū)民眾進行需求評估，反映不同人群的不同要求，實行有針對的靈活性政策。

　　1．生存需求的差異

　　恢復住房是災區(qū)居民的第一需求，數(shù)據(jù)顯示，在彭州、綿竹安置區(qū)，73%的災區(qū)民眾認為住宅重建是最重要的，而什邡的調(diào)查顯示，這一比例為65%左右；
關(guān)于重建方式，彭州、綿竹安置區(qū)分別有33%民眾認為要在原址重建，什邡的這一比例則為23%。另外，通過深訪發(fā)現(xiàn)，由于地處山地或平原，各區(qū)域?qū)τ诎宸吭O計及建材的要求也不同。

　　在水、電、燃氣、食物等生活需求方面，生活用水的供應最為緊缺，彭綿安置區(qū)73%的受訪者認為供應不足。而最近的調(diào)查顯示有超過六成以上的受訪者認為目前最緊缺的生活物資是過冬用的棉衣棉被。同時，三個月后災區(qū)民眾對于生活質(zhì)量的需求也日益提升，對社區(qū)公共設施的需求有所提升。超過30%認為社區(qū)應該配套老年活動中心，其次為體育設施（30%），此外希望有供應熱水的浴室也被廣泛提及（23%），衛(wèi)生間供應充足的生活用水也是民眾多次提到的。另外，有近80%的民眾對大地震后三個月的補貼期完之后，后續(xù)200元的補貼沒有到位感到疑惑，一些農(nóng)民和城鎮(zhèn)個體戶（包括城鎮(zhèn)原靠出租房屋為生的）迫切需要有就業(yè)渠道和途徑，開始擔憂基本生活保障的安全性。

　　2、相互關(guān)系需求的差異

　　根據(jù)零點的調(diào)查顯示，與應激階段相比，重建階段的各種正向情感體驗普遍增強，選擇滿懷希望（36.6%）、感激（26.3%）和鎮(zhèn)定（22.6%）的比例明顯上揚。

　　不同地區(qū)、不同人群心理輔導存在差異化需求。前期對彭州綿竹的調(diào)查顯示，有實際需要和自認為需要心理輔導的比例為28.9%、16.9%，其中22%接受過心理服務，而最近對什邡的調(diào)查中這一比例為18%。而地震初期零點對更廣區(qū)域的調(diào)查則表明，最需要輔導的人群為受災兒童，比例為78%，17歲以下未成年人接受過心理輔導的比例為15.5%。

　　在心理慰藉需求方面，城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村分別有30.8%、42.7%、44.5%的人需要得到工作機會。深訪發(fā)現(xiàn)在彭州和綿竹安置點，雖然政府有兒童領(lǐng)養(yǎng)計劃，但地震中不少失去孩子的父母，迫切希望能夠再有自己的孩子，他們極需要得到專業(yè)人員的指導，使他們計劃再生育的過程中，在生理、心理各方面作好準備。

　　災區(qū)居民在社區(qū)內(nèi)部交流頻繁，對社會網(wǎng)絡的感受增強。零點就震后三個月的調(diào)查顯示，無論是成年人還是未成年人對遠距離人際關(guān)系（包括社會中各種職業(yè)者）更加親密，有87.75%的成年人對志愿者等公益組織工作者更加親近，未成年中最親近的人是家人和解放軍、武警，比例為85.5%、83.2%；
最近的需求監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，在城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村成年受災群眾中，溝通和交流比較多和非常多的比例分別是83.7%、74.3%、92.7%，而未成年受災群眾對社會網(wǎng)絡的感受程度明顯上升， 76.2%對老師的尊重程度增加，83.6%對社會的好感程度增加。同期，我們對彭綿的調(diào)查表明，61%的人愿意與家人和親戚交往，其次為志愿者（59%）、朋友（50%）；
什邡調(diào)研顯示，愿意與家人朋友在一起達到65%，與志愿者交往的有53%，參加政府舉辦的活動（46%）。

　　值得一提的是，受災群眾在應激和重建階段對不同級別政府工作滿意度也有所差異，特別是對地方政府和基層政府的滿意度有相對較大的下降，這實際上顯示了在不同階段受災群眾的理性預期及受益感受的差異。

　　2．發(fā)展需求的差異

　　零點調(diào)查顯示，震后三個月對18-55周歲災區(qū)居民就業(yè)狀況的調(diào)查表明，城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村有工作的比例分別為56.5%、44.1%和33.1%,找到新工作的比例分別是2.2%、6.9%和7.7%，沒找到工作的比例為41.3%、49.0%和59.2%，總體上，城鄉(xiāng)找到工作、沒有工作和有工作的比例是6.5%、52.0%和41.4%。而同期對彭綿的調(diào)查則顯示這三者分別為18%、61%和15%。震后半年這一比例為15.4%、62%、和17.5%。此外不同年齡層次就業(yè)狀況存在很大差異，41-50歲和51-60歲人群失業(yè)者最多，比例為43%和24%，31-40歲有固定工作的比例最高（20%），其次為21-30歲的（8%）。

　　調(diào)查同時發(fā)現(xiàn)地震發(fā)生初期有30.3%的人最希望工作得到盡快恢復，在隨后的監(jiān)測中27.6%，11.8%的人在安置點最希望參與就業(yè)和醫(yī)療、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識的培訓，高達48.3%的居民最希望得到就業(yè)機會。最新的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有超過一半的受訪者迫切希望得到工作，獲取穩(wěn)定收入；
在希望接受的技術(shù)培訓中，有36%選擇就業(yè)勞務指導，38%的人希望參加實用技能培訓。

　　另外，在就業(yè)渠道方面有接近五成（42.9%）的人是通過親朋介紹，市場就業(yè)的只有19%。在什邡的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，18-55周歲人中有54%選擇工作時最考慮的就是離家近，不愿意外出工作，其次才考慮報酬的高低（25%）。

　　三、需求差異原因分析

　　1.受災階段不同

　　災區(qū)公眾的需求隨著時間的推移，隨著各項恢復重建工作的開展和推進，會發(fā)生非常大變化，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，在低層次的需求逐漸得到滿足后，就會進入下一階段的更高一級的需要。例如按照國際慣例，災后重建中的住房安置一般經(jīng)過三個階段：首先是災難之后的大規(guī)模臨時安置，其次是過渡性安置，最后是永久性安置。調(diào)查顯示，災區(qū)群眾對于生活質(zhì)量的要求日益提升，并開始關(guān)注板房的舒適性、便利性和人性化設計。同時，據(jù)零點調(diào)查（如下圖），在重建階段災區(qū)居民對恢復正常生活的時間預期明顯高于應激階段，但其信心度卻有較大提高，原因在于不同階段災區(qū)民眾的心理感受能力產(chǎn)生了變化。

　　2.受災程度和范圍不同

　　汶川地震發(fā)生在廣闊的山區(qū)和平原，造成的災害范圍非常廣泛。不同的地區(qū)，由于自然條件、資源稟賦、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等方面實際存在的差異以及受災程度的不同，都會造成災區(qū)居民實際需求千差萬別，這些都需要政府科學分析，統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)受災程度、恢復重建對象的不同，實行因地制宜的分類支持，滿足不同地域人民群眾的真實需求。

　　3.災前經(jīng)濟發(fā)展程度不同

　　災前經(jīng)濟發(fā)展水平直接影響到災后本地區(qū)重建的進度和災區(qū)居民自我恢復及發(fā)展能力。經(jīng)濟發(fā)展差的地區(qū)，人民多靠山吃山，靠水吃水，尤其是偏遠山區(qū)，多數(shù)人從事著接近原始的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)資料、資本積累嚴重不足，一旦遇上大的自然災害，缺乏自我修復的能力；
相反，在平原以及大城市、城鎮(zhèn)周邊的受災地區(qū)，地方經(jīng)濟發(fā)達，以往積累比較多，從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的相對較少，相對來說，有比較好的基礎(chǔ)進行相對迅速的家園重建和產(chǎn)業(yè)恢復。例如就災后就業(yè)率而言，不同區(qū)域之間呈現(xiàn)出較大的差距。

　　如上圖所示，不管是同一時間還是不同時間內(nèi)，彭州、綿竹與其他區(qū)域的就業(yè)狀況有較為明顯的差異。

　　3．災區(qū)居民結(jié)構(gòu)不同

　　從人口結(jié)構(gòu)上看，不同區(qū)域的受災家庭性質(zhì)、人口數(shù)量、受災類型、居民素質(zhì)和性別年齡等因素都會導致個體性的需求差異，況且，汶川地震的重災區(qū)是少數(shù)民族的聚居地，民風民俗各異，民族文化各具特色，從尊重少數(shù)民族風俗習慣和保護少數(shù)民族文化的角度說，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也只有災區(qū)的群眾更具有話語權(quán)，并給予差別化的幫扶政策。

　　四、災區(qū)居民需求差異之公共政策啟示

　　災后恢復重建的應急性，主要體現(xiàn)為實行不同于平時制度的特殊公共政策和特殊行政程序，這種特殊性很大程度上取決于差異性的災區(qū)居民需求上，并具體表現(xiàn)為災區(qū)居民政策問題界定、政策目標選定、政策制定過程及其手段選擇的特殊性。

　　1.災區(qū)居民政策問題的界定

　　政策問題不僅是一種客觀存在的事實或者狀況，而且也是一種主觀感知及集體行動的產(chǎn)物。

因而，災區(qū)居民多角度考慮問題的視角所導致的需求沖突是必然的，作為政策分析者，關(guān)鍵是不要不經(jīng)質(zhì)疑就接受最初對問題的陳述，隨著條件的變化，還必須不斷核實這一問題是否依然存在，或者去重新界定陳述不清的問題。在巨災面前保持這種“認定及細化”問題的態(tài)勢十分艱巨，因為應急狀態(tài)要求的是急速反應。然而，這正是關(guān)鍵所在，巨災所造成的破壞范圍及其深度都預示著其影響力是持續(xù)性和階段性的。一旦在最初階段對問題界定不清，其政策效果必然導致后續(xù)的連環(huán)效應。就災區(qū)居民政策而言，必須做好前期的多角度、多層次的需求評估和差異性對比，實際上，在應激階段所產(chǎn)生的需要并不一定成為災區(qū)居民的政策需求，而客觀需要與主觀需求之間也有會一定的落差。

　　2.災區(qū)居民政策的目標

　　目標的提出要從政策問題的實際出發(fā)，需求的差異導致了政策目標的分層，并要求其在不同的需求間尋求協(xié)調(diào)；
同時注重倫理考量，顧及特殊群體的利益和要求，保持其相對穩(wěn)定性。

　�。�1）對于生存需求，實現(xiàn)公共政策的精細化

　　在遭受近乎毀滅性的災害破壞后，滿足生存需求是災區(qū)居民的首要選擇，因而對其依賴度、關(guān)注度和期望度極高，災后重建在強調(diào)專業(yè)性和效率化的同時,更應注重對受災居民的生活便利型和豐富性方面的精細化服務和靈活性供給，并對受災群眾需求細分,加強服務的跟進和調(diào)整，以精細化實現(xiàn)人性化。實際上，第一階段的精細化服務必然會帶來災區(qū)民眾對于公共管理部門的極高滿意度，提升其主導后續(xù)災后恢復重建工作的公信力和支持率。

　�。�2）對于相互關(guān)系需求，實現(xiàn)公共政策的差別化

　　相互關(guān)系需求所涉及的多為與心理、情感及個體差異相關(guān)性較大的內(nèi)容，且往往建立在已經(jīng)滿足了基本生存需求的基礎(chǔ)上。因而，災區(qū)居民之間由于受害程度、原有積累、所處區(qū)域和心理承受能力及關(guān)注視角不一，會逐漸顯示其需求的多樣化和差異性，并對政策帶來的實際受益感表現(xiàn)出相對理性的思考與評價。為此，有必要實施差別化的公共政策，滿足災區(qū)居民多樣化的需求，某種程度上是為災區(qū)居民恢復生產(chǎn)自求提供更全面、靈活的政策空間。

　�。�3）對于發(fā)展需求，實現(xiàn)較長遠的權(quán)利安排

　　正如阿瑪?shù)賮?#8226;森的交換權(quán)利理論所表達的，當災荒發(fā)生時，不能只是采取發(fā)放救濟食品、遷徙災區(qū)居民等一般措施，更應該采取特殊的政策來使災區(qū)居民取得他們期望得到食品的權(quán)利，政府要做的不是保證食物供應，而是保護食物權(quán)利。這一權(quán)利不僅包括災難期間的食物分配，而且還包括通過社會保險、就業(yè)保障及制度變革（鼓勵生產(chǎn)自救、合作互助）來實現(xiàn)的較長遠的權(quán)利安排，其實質(zhì)是一種資源稟賦的公平配置。實際上，有差別化的公共政策設計所針對的恰恰是長遠的政策目標，即均等化的資源配置和公平的發(fā)展機會。

　　3.災區(qū)居民政策的制定模型

　　心理學研究結(jié)果表明，面對不確定性和危險的人是不可能做出在內(nèi)容上的合理選擇。人們并不能掌握所有的信息，也不能確信信息的可靠性，而只能根據(jù)個人理解來依次地、部分地理解事物。西蒙認為，在這種情況下，程序合理性就成為必要的了。對于災后恢復重建問題這樣復雜而又包含不確定性的問題，能夠保證程序合理性的因素有：批評的制度化、程序的公開化、程序的公平性和程序的適當性。當然，程序并非最終目的，事實上，既要保證災區(qū)居民政策的快速應對效應，又要實現(xiàn)不確定條件下的政策合理性，必須實施政策制定過程中的參與式模型。按照約翰.克萊頓.托馬斯在《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》一書中描述的，與公民共同決策有三種途徑，即公共決策途徑、整體式的協(xié)商途徑和分散式的協(xié)商途徑。

就災區(qū)居民政策而言，即便災區(qū)居民內(nèi)部存在差異性需求，但其整體目標與公共管理機構(gòu)的目標是一致的，災區(qū)居民對政策的接受程度不僅不會給政策質(zhì)量帶來太大的威脅，反而能有效地實現(xiàn)政策的執(zhí)行和災區(qū)居民對公共管理機構(gòu)的滿意度，因而，公共決策途徑是災區(qū)居民政策制定的有效選擇，即管理者采用最大限度的公民參與。

　　4.災區(qū)居民政策手段的選定

　�。�1）政策制定中的心理分析

　　正如上述論證，政策能否滿足政策制定者、政策受益者以及與政策相關(guān)聯(lián)的其它社會公眾的心理需要，關(guān)系到政策的合理性，政策能否順利制定執(zhí)行，以及能否產(chǎn)生預期的社會效果。

特別是在災區(qū)居民心理干預、公共健康政策、社會保障政策的制定過程中，采用心理分析方法和成果，不僅能確保出臺政策更加具有針對性和人性化，也可作為政策評估的有效手段。

　�。�2）災區(qū)社會服務的多元供給

　　災區(qū)居民需求的多樣化與差異性，要求災區(qū)公共服務和社會管理的多元供給，也給予了非營利組織參與災區(qū)社會服務的拾遺補缺功能。零點集團的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在災后重建中，政府、兄弟省份、非政府組織共同參與的多方合作的重建模式已經(jīng)開始，非政府組織對于政府的重要補充作用被廣泛認同。對受災群眾的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，NGO組織可以在以下方面發(fā)揮重要的補充作用：生態(tài)環(huán)境保護（35.6%）、組織文化娛樂活動（34.4%）、提供心理輔導（34.1%）、宣傳衛(wèi)生防疫知識（33.5%）、提供就業(yè)技能培訓（29.8%）、組織招聘會（29.6%）、提供就業(yè)指導（29.5%）。

　　參考文獻

　　[1]陳振明.公共政策學[M].北京:中國人民大學出版社,2004:84.

　　[2]約翰.克萊頓.托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].北京:中國人民大學出版社,2005:77.

　　[3]胡象明,陳萌.簡論美國公共政策制定中的心理分析[M].北京:中國行政管理,2008(07):15.

　�。ū菊n題組成員包括郭金云，雷敘川，祁國棟）

相關(guān)熱詞搜索：公共政策 災區(qū) 啟示 差異 居民