[內(nèi)容提要]跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是21世紀(jì)重要的行政組織范式。跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是一種國(guó)際合作的松散形式�？缯�府組織網(wǎng)絡(luò)會(huì)產(chǎn)生新的行為體并賦予權(quán)力，同時(shí)創(chuàng)造新的議題。在跨政府組織網(wǎng)絡(luò)中各層次的國(guó)內(nèi)外官員相互協(xié)調(diào)、達(dá)成共識(shí)并且需求公共物品�？缯�府組織網(wǎng)絡(luò)信息交換、經(jīng)驗(yàn)共享以及決策行動(dòng)的過(guò)程敏捷而富有成效。當(dāng)今的世界，國(guó)家、非國(guó)家行為體與國(guó)際體系交錯(cuò)互動(dòng)，國(guó)內(nèi)問(wèn)題國(guó)際化以及國(guó)際問(wèn)題國(guó)內(nèi)化現(xiàn)象顯著，地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)及其其他突發(fā)性事件山雨欲來(lái)，因此縝密準(zhǔn)備與戰(zhàn)略計(jì)劃已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)多元和多樣化的時(shí)代要求。正因如此，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)將為國(guó)家安全戰(zhàn)略提供一個(gè)最佳的選擇。與歐盟和北約的發(fā)展不同，上海合作組織、“東盟+3”等為跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展提供了新模式。

　　[關(guān)鍵詞]跨政府組織網(wǎng)絡(luò) 國(guó)際組織 社會(huì)化

　　[作者簡(jiǎn)介]安妮-瑪麗·斯勞特（Anne-Marie Slaughter）教授目前是上海國(guó)際問(wèn)題研究所訪問(wèn)學(xué)者和顧問(wèn)。她目前擔(dān)任普林斯頓大學(xué)伍德羅·威爾遜公共和國(guó)際事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)，曾經(jīng)任教于哈佛大學(xué)法學(xué)院，并曾擔(dān)任美國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。斯勞特教授的主要研究領(lǐng)域?yàn)槿�球治理、�?guó)際刑法和美國(guó)外交政策。

　　網(wǎng)絡(luò)是21世紀(jì)的組織形式。直到最近，歐洲——或者更準(zhǔn)確地說(shuō)——?dú)W盟在相關(guān)領(lǐng)域的嘗試方面處于遙遙領(lǐng)先，由政府官員的正式機(jī)制和非正式網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了各種復(fù)合體，并發(fā)展出這樣一種體系：這種體系不但足夠靈活，能包容國(guó)家間的差別，而且又足夠?qū)嵸|(zhì)化，能夠制定和執(zhí)行超國(guó)家的規(guī)則。目前在亞洲，所有形式的網(wǎng)絡(luò)——不僅是跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)，而且是跨政府組織網(wǎng)絡(luò)——都交錯(cuò)相融，但這很大程度上是中國(guó)和東盟（ASEAN）兩者外交活動(dòng)的結(jié)果。往北，這些網(wǎng)絡(luò)被植入到上海合作組織的腹心；
往南，這些網(wǎng)絡(luò)對(duì)東盟國(guó)家的東盟日常運(yùn)作來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。

　　然而，更具根本意義的是，亞洲的外交之所以重視跨政府組織網(wǎng)絡(luò)，不僅僅因?yàn)檫@些網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)的成就，更因?yàn)樽鳛槟軌蚍�(wěn)定地區(qū)和在危機(jī)時(shí)發(fā)揮關(guān)鍵作用的關(guān)系鏈，這些網(wǎng)絡(luò)本身就是外交的目的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)組織的亞洲模式就是通過(guò)向外延伸和與地區(qū)周邊的多重聯(lián)系構(gòu)建固定的關(guān)系，使網(wǎng)絡(luò)組織這種行為本身成為國(guó)家和地區(qū)安全戰(zhàn)略的一個(gè)關(guān)鍵部分。正如東亞經(jīng)濟(jì)完善了“管弦樂(lè)隊(duì)式協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)”的藝術(shù)，從而創(chuàng)造出最快速和最富有成效的供應(yīng)鏈一樣，亞洲各國(guó)政府可能正在“安全的供應(yīng)”方面發(fā)展一種更為快速和更為有效的方式。

　　一、跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的興起

　　近15年來(lái)，世界事務(wù)研究的一種主要范式發(fā)生了變化。過(guò)去，國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法的研究者幾乎無(wú)一例外地將國(guó)家視為單一行為體（Unitary Actor），但過(guò)去十五年的學(xué)術(shù)研究已經(jīng)描繪出一幅更為復(fù)雜的畫(huà)面。目前恐怕已經(jīng)沒(méi)有多少學(xué)者會(huì)接受傳統(tǒng)的、簡(jiǎn)化的觀念，即全球治理是國(guó)家通過(guò)正式的條約、法律及其從屬的國(guó)際組織展開(kāi)活動(dòng)的獨(dú)占領(lǐng)域。相反，現(xiàn)在得到普遍接受的觀點(diǎn)是，全球治理產(chǎn)生于非國(guó)家行為體（Non-State，非政府組織或跨國(guó)公司）、國(guó)際組織和國(guó)家之間的復(fù)雜聯(lián)動(dòng)。此外，研究者們不是將新行為體簡(jiǎn)單地增加到現(xiàn)有的“國(guó)家中心主義”模式之中，而是認(rèn)為，在“部分全球化的世界（Partially Globalized World）”中，國(guó)家本身運(yùn)作的方式已經(jīng)產(chǎn)生了根本轉(zhuǎn)變。

　　其中一個(gè)最重大的變化是由各種國(guó)家的次級(jí)行為單元（Sub-Components of Various States）所構(gòu)成的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)。這些跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是非正式的機(jī)構(gòu)，它們跨越國(guó)家疆界，將管理者、立法者、法官以及其他行為體聯(lián)結(jié)起來(lái)以根據(jù)新的方式來(lái)推進(jìn)全球治理不同方面的工作。這種跨政府組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系展現(xiàn)出“相似政府單位之間跨界工作的固定和有目的的關(guān)系類型（或各種類型），這些界限或者是將國(guó)家分開(kāi)的邊界，或者是將‘國(guó)內(nèi)’與‘國(guó)際’領(lǐng)域區(qū)別開(kāi)來(lái)的界限。” 這些網(wǎng)絡(luò)使國(guó)內(nèi)官員得以直接與外國(guó)相對(duì)應(yīng)的同行互動(dòng)，卻不必受到外交官員或上級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的太多監(jiān)管。這種網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)是“架構(gòu)松散、通過(guò)頻繁互動(dòng)而非正式談判所發(fā)展出來(lái)的對(duì)等關(guān)系”。

　　網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放了非正式的合作，但是隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和成長(zhǎng)，它們也會(huì)施加關(guān)鍵的慣性推力。羅斯特蘭（Raustiala勞斯特拉？）指出，“一個(gè)網(wǎng)絡(luò)的存在增強(qiáng)了要求管轄權(quán)的動(dòng)力，以便尋求共同利益，因?yàn)楣餐�的利益能�?dǎo)致更深遠(yuǎn)和廣泛的合作。”在許多情況下，隨著網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和重要性的上升，它們變得越來(lái)越正式。很多跨政府組織網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)被賦予了某些行政管理的職能和屬性，例如通知、布告以及通過(guò)備忘錄、報(bào)告的電子出版物所呈現(xiàn)的信息公開(kāi)，而它們?cè)趥鹘y(tǒng)上被認(rèn)為是民主統(tǒng)治下的國(guó)內(nèi)行政法體系的特征。

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)由此占據(jù)了傳統(tǒng)國(guó)際組織和特別情況下的交流（ad hoc communication）之間的中間位置。當(dāng)代問(wèn)題正日趨復(fù)雜，并具有跨國(guó)的性質(zhì)，作為對(duì)此的一種回應(yīng)，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成批地出現(xiàn)，因?yàn)樗鼈兲貏e適合解決這些問(wèn)題，而在解決問(wèn)題的過(guò)程中，它們已經(jīng)對(duì)國(guó)內(nèi)和外交政策的界限產(chǎn)生了沖擊。

　　二、跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的種類

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)范疇有兩種劃分方法：其一是按照其創(chuàng)建的關(guān)系來(lái)劃分，其二是按照其所承擔(dān)的功能。關(guān)系既可以是橫向的，也可以是縱向的。同一水平上的行為體之間的網(wǎng)絡(luò)（如法官和法官、管理者和管理者的關(guān)系）就是橫向的，在跨政府組織網(wǎng)絡(luò)中居多數(shù)，本文中的案例主要屬于此類。但是，超國(guó)家行為體官員和國(guó)內(nèi)官員之間的一些縱向的網(wǎng)絡(luò)也同樣存在。例如，在歐盟中，歐盟官員與各成員國(guó)相對(duì)應(yīng)的官員保持密切接觸，以此來(lái)保證歐盟政策在成員國(guó)內(nèi)得以執(zhí)行。

　　網(wǎng)絡(luò)有許多種形式，但是可以被歸入三個(gè)基本類型：信息交流網(wǎng)絡(luò)（Information Networks）、行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（Enforcement Networks）和行政歸一網(wǎng)絡(luò)（Harmonization Networks）。如其名所示，橫向的信息交流網(wǎng)絡(luò)將管理者、法官和立法者匯聚起來(lái)，以此實(shí)現(xiàn)信息交流、收集和提煉最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。技術(shù)援助和培訓(xùn)項(xiàng)目是促進(jìn)信息交流的重要途徑。這些培訓(xùn)項(xiàng)目并不是全部由發(fā)達(dá)國(guó)家的人員來(lái)指導(dǎo)發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家之間的培訓(xùn)活動(dòng)也比較頻繁，例如美國(guó)反壟斷官員（Antitrust Officials）曾經(jīng)花費(fèi)6個(gè)月時(shí)間培訓(xùn)新西蘭的對(duì)應(yīng)同行。

　　很典型，行政執(zhí)法網(wǎng)的出現(xiàn)是因?yàn)橐粐?guó)的政府官員無(wú)法執(zhí)行該國(guó)的法律，無(wú)論是通過(guò)一個(gè)管理機(jī)構(gòu)還是一個(gè)法庭。但是，行政執(zhí)法合作離不開(kāi)大量的信息溝通和相應(yīng)的多種協(xié)助計(jì)劃。立法者也可以在補(bǔ)充立法方面進(jìn)行合作，以避免執(zhí)法盲區(qū)（Loophole）。

　　最后是行政歸一網(wǎng)絡(luò),通常是由條約或行政協(xié)議（Executive Agreement）進(jìn)行授權(quán)，它將管理者集結(jié)起來(lái)以確保他們?cè)谀硞�(gè)特定的實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域的規(guī)定符合共同的管理標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)法官也會(huì)從事相似的活動(dòng)，但是更多是以特別安排的方式。行政歸一化（Harmonization）在政治上充滿爭(zhēng)議，批評(píng)者指責(zé)，取得共同利益的“技術(shù)性”過(guò)程忽視了國(guó)內(nèi)公眾中的贏家和失敗者，他們中的絕大多數(shù)的訴求一點(diǎn)也沒(méi)有反映到這一過(guò)程中。

　　三、跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)散

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)無(wú)處不在，并且已經(jīng)擴(kuò)散到政府管理的幾乎所有領(lǐng)域中。它們被用于處理當(dāng)前最重要的問(wèn)題，從國(guó)家安全和官員腐敗等高級(jí)政治問(wèn)題直到類似共同的航空管制政策等日常問(wèn)題。法學(xué)專家已經(jīng)在考慮稅收、反壟斷、食品和藥品監(jiān)督、電訊管理等方面的管理合作所產(chǎn)生的影響。確實(shí)，僅僅在歐盟一家，薩比爾和蔡特林就已經(jīng)列出了協(xié)調(diào)式治理（Coordinative Governance）——對(duì)他們而言，這類似于網(wǎng)絡(luò)，但是被他們稱為“直接審議的多頭政治”（Directly-Deliberative Polyarchy）的案例——經(jīng)過(guò)分解后的各種形態(tài)，這些形態(tài)存在于以下領(lǐng)域：私營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生和安全、就業(yè)和社會(huì)保障、其他類型的公共管理，以及某些較敏感的領(lǐng)域如種族、性別和殘疾人士的保障問(wèn)題。所有這一切都是他們?cè)趶氐椎奈墨I(xiàn)閱讀基礎(chǔ)上仔細(xì)組合之后完成的。

　　一些例子可能具有指導(dǎo)意義�？紤]一下環(huán)境法的遵守與執(zhí)行國(guó)際網(wǎng)絡(luò)(International Network for Environmental Compliance and Enforcement ，INECE)，它是一個(gè)“來(lái)自150多個(gè)國(guó)家的政府和非政府組織的環(huán)境履約和執(zhí)行者的伙伴關(guān)系”。它成立于1989年，是一個(gè)由大約4000名環(huán)境方面的管理者所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，它使參與者得以分享經(jīng)歷和最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展共同標(biāo)準(zhǔn)，圍繞跨邊界問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)。它最初是美國(guó)和荷蘭環(huán)境機(jī)構(gòu)的一個(gè)合作項(xiàng)目，目前已經(jīng)發(fā)展成為日益機(jī)制化的全球性組織。

　　國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)（International Competition Network，簡(jiǎn)稱ICN）在反壟斷領(lǐng)域有著類似的發(fā)展歷程。20世紀(jì)90年代中期，反壟斷的管理者們感到，跨國(guó)公司規(guī)模和數(shù)量的增長(zhǎng)需要各國(guó)管理者進(jìn)行協(xié)調(diào)，以作出回應(yīng)。在經(jīng)過(guò)大量協(xié)商后，14個(gè)國(guó)家在2001年共同發(fā)起成立了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)，致力于“為競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局提供一個(gè)保持日常聯(lián)絡(luò)和解決實(shí)踐中競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的專業(yè)而非正式的場(chǎng)所，其主要任務(wù)是通過(guò)對(duì)話進(jìn)行交流并就競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的國(guó)際合作問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話，以期達(dá)成全球反壟斷管理的國(guó)際共識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)反壟斷全球管理的統(tǒng)一化�！眹�(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)本身不制定反壟斷法律，而是依賴各個(gè)工作組，就某些具體問(wèn)題提出建議和指導(dǎo)，隨后再由各國(guó)管理者加以履行。

　　巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì) (Basel Committee on Banking Supervision)是最古老和最重要的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)之一。10個(gè)主要國(guó)家的中央銀行在1974年成立了該委員會(huì)，該委員會(huì)致力于“在促進(jìn)共同理解的指導(dǎo)下，通過(guò)交換國(guó)家監(jiān)管的問(wèn)題、方法和技巧，以增進(jìn)在關(guān)鍵的監(jiān)管問(wèn)題上的理解，改善世界范圍銀行監(jiān)管的質(zhì)量�！薄０腿麪栁瘑T會(huì)還在資本充足率等問(wèn)題上發(fā)展出共同的標(biāo)準(zhǔn)。盡管該委員會(huì)是歐美主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的傳統(tǒng)領(lǐng)地，但是近來(lái)它已經(jīng)開(kāi)始擴(kuò)大和發(fā)展中國(guó)家中央銀行的接觸。

　　大大小小的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的案例不勝枚舉。由于它們的非正式性，人們很難列出一張全面的清單，因此研究者們也不能準(zhǔn)確地說(shuō)出它們的影響究竟有多么廣泛。然而，來(lái)自最高層的呼吁已經(jīng)出現(xiàn)，要求擴(kuò)展這些網(wǎng)絡(luò)，這表明，它們?cè)谖磥?lái)對(duì)于多邊合作的重要性將越來(lái)越大。許多國(guó)家和專家已經(jīng)呼吁成立一個(gè)“20國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)論壇”（L-20 group）。這個(gè)集團(tuán)將提供一個(gè)類似于八國(guó)集團(tuán)的協(xié)商論壇，但是成員數(shù)將大大擴(kuò)大，以便既能反映出發(fā)展中國(guó)家上升的影響力，又能反映出這些國(guó)家要求在全球事務(wù)中發(fā)出更大聲音的合理訴求。這個(gè)建議和其他類似的建議已經(jīng)在2004年的“威脅、挑戰(zhàn)和變革”的聯(lián)合國(guó)高端論壇（U.N. High Level Panel on Threats, Challenge and Change）上獲得了通過(guò)。由全球最大的污染和溫室氣體排放大國(guó)來(lái)組建全球環(huán)境八國(guó)峰會(huì)（E-8），并協(xié)調(diào)全球氣候變化治理也是一種跨政府組織網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散的例子。因此無(wú)論是高級(jí)政治抑或涉及日常生活的低級(jí)政治，各國(guó)之間的關(guān)系已經(jīng)被嵌入一種網(wǎng)絡(luò)中。

　　四 跨政府組織網(wǎng)絡(luò)如何運(yùn)作

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)由政府官員構(gòu)成，并對(duì)這些人提供了這類國(guó)際組織獨(dú)有的制度利益。而這些利益的產(chǎn)生存在不同的形式：

　　首先，在國(guó)際層面，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)為實(shí)驗(yàn)和分享提供平臺(tái)，并以此來(lái)引導(dǎo)學(xué)習(xí)。鮑威爾指出：“跨政府組織網(wǎng)絡(luò)建立在復(fù)雜的交流溝通渠道基礎(chǔ)上。”因此跨政府組織網(wǎng)絡(luò)不僅可以為交流信息提供平臺(tái)，而且可以產(chǎn)生對(duì)信息的新的解讀和闡釋，形成“做中得學(xué)”（Context For Learning By Doing）的框架。薩比爾和他的合作者以國(guó)內(nèi)政治為主要對(duì)象，對(duì)這種學(xué)習(xí)和試驗(yàn)類型的治理進(jìn)行了大量深入研究。實(shí)際上，這些學(xué)習(xí)型的組織網(wǎng)絡(luò)（Learning Networks）已日漸成為很多國(guó)家國(guó)內(nèi)治理的共同特征。而這些組織在很多跨國(guó)私營(yíng)企業(yè)網(wǎng)絡(luò)也很重要。聯(lián)合國(guó)全球契約（U.N. Global Compact）就是一個(gè)許多國(guó)際公司分享商業(yè)經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)，這些經(jīng)驗(yàn)主要關(guān)于環(huán)保和社會(huì)可持續(xù)。但這種“維基政府”（即共同創(chuàng)造式，Wiki-Government）在政府間關(guān)系領(lǐng)域仍然有較大的發(fā)展空間。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　其次，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)也為協(xié)調(diào)領(lǐng)域提供了一種相互影響的平臺(tái)。只有在極少的網(wǎng)絡(luò)中，一個(gè)參與方會(huì)對(duì)另外一個(gè)構(gòu)成直接影響。各參與方需要通過(guò)討論和勸服（Persuasion）來(lái)讓其他同伴接受某種特定的行動(dòng)路徑。影響力不僅來(lái)源于一個(gè)國(guó)家的實(shí)力或者財(cái)富，也來(lái)源于如何獲取同類信任的能力。

　　第三，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)可以為協(xié)調(diào)政府間行動(dòng)提供便利的平臺(tái)。由于網(wǎng)絡(luò)可以降低協(xié)調(diào)行動(dòng)如執(zhí)行或機(jī)制建設(shè)的各種交易成本，各參與方可以在這種更制度化的環(huán)境中進(jìn)行互動(dòng)。對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際制度為協(xié)調(diào)提供信息并降低合作的交易成本方面，國(guó)際關(guān)系理論已有翔實(shí)的研究�？缯�府組織網(wǎng)絡(luò)一面具有許多傳統(tǒng)國(guó)際組織的長(zhǎng)處（信息交流、制度監(jiān)督、設(shè)置焦點(diǎn)議題等），另一方面又避免了他們的缺陷（如削弱國(guó)家自主性、規(guī)則與行為體沖突、以及行政組織成本壓力等）。因此，這種更輕型和靈活的制度主義網(wǎng)絡(luò)制度無(wú)法取得像傳統(tǒng)國(guó)際制度那樣的深層利益，如：在傳統(tǒng)國(guó)際制度下，政府之間可以達(dá)成可操作與可靠的承諾。由于這種跨政府組織網(wǎng)絡(luò)本身就是有政府官員組成，因此政府不能對(duì)這一國(guó)際組織分配任務(wù)。從這點(diǎn)來(lái)看，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)國(guó)際組織在國(guó)際合作的形式方面迥然有別。

　　五 東亞的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)

　　盡管亞洲人在許多方面就像莫里哀的劇本《貴人迷》（Le Bourgeois Gentilhomme）中的主角茹爾丹（M. Jourdain）驚訝地發(fā)現(xiàn)其一生中竟能出口成章一樣，但公開(kāi)地撰寫(xiě)關(guān)于東亞的跨政府網(wǎng)絡(luò)的文章幾乎沒(méi)有。已經(jīng)被認(rèn)定為東亞標(biāo)志的“非法制化”（non-legalized）、非正式的機(jī)制，實(shí)際上就是領(lǐng)導(dǎo)人和其他高官組成的網(wǎng)絡(luò)。這些機(jī)制除了名字以外，就是跨政府組織網(wǎng)絡(luò)。

　　東南亞國(guó)家聯(lián)盟（ASEAN）是亞洲機(jī)制化程度最深的國(guó)際組織（Institutionalized Intergovernmental Organization），東盟是通過(guò)“多邊宣言”（Multilateral Declaration）而非條約建立起來(lái)的。在東盟早期，組織的正式治理放在年度外長(zhǎng)會(huì)議（Annual Meeting Of Foreign Ministers）上，而主要的談判和議價(jià)通過(guò)高官會(huì)議（Senior Officials Meeting）進(jìn)行。而來(lái)自外交部高官組成的網(wǎng)絡(luò)在東盟組織框架內(nèi)卻并沒(méi)有正式地位。隨著時(shí)間的發(fā)展，東盟已經(jīng)成為范圍日趨擴(kuò)大的跨政府互動(dòng)的平臺(tái)，例如高官會(huì)議（Senior Officials Meeting）也被納入了組織的法律框架。東盟的組織原則是其非正式和分散化結(jié)構(gòu)的補(bǔ)充。與傳統(tǒng)國(guó)際組織強(qiáng)調(diào)法律承諾和彼此責(zé)任不同，東盟在組織原則方面更加重視協(xié)商（Musyawarah）和共識(shí)（Mufakat），這兩個(gè)概念源于東南亞草根生活實(shí)踐。而不干涉（Non-interference）和“東盟道路”（ASEAN way）與作者在上文研究的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)具有相近的含義。

　　目前由于亞洲經(jīng)濟(jì)整合（Economic Integration）的深入發(fā)展，除了東盟之外，最重要的跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域的橫向信息交流網(wǎng)絡(luò)�！皷|盟+3”（ASEAN+3）已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)金融協(xié)調(diào)合作的總理級(jí)論壇。2000年5月在“東盟+3”財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上通過(guò)的《清邁協(xié)議》(Chiang Mai Initiative)通過(guò)一系列的互換機(jī)制來(lái)防范和避免本區(qū)域重蹈1997年的金融風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)�！皷|盟＋3”包括一系列信息交換和監(jiān)督機(jī)制以應(yīng)對(duì)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些網(wǎng)絡(luò)可以補(bǔ)充東盟監(jiān)督進(jìn)程(ASEAN Surveillance Process，ASP)的功能，如：馬尼拉方案小組會(huì)議（the Manila Framework Group，MFG)，亞太11個(gè)經(jīng)濟(jì)體央行行長(zhǎng)會(huì)議（the Executives Meeting of East Asia-Pacific Central Banks ，EMEAP)，以及一些跨區(qū)域論壇如亞太經(jīng)合組織（APEC）和亞歐會(huì)議（Asia-Europe Meeting，ASEM）等。

　　在較低水平上，城市之間也卷入了跨政府行動(dòng)。日本新潟縣（Niigata）市政當(dāng)局和俄羅斯遠(yuǎn)東的同類城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。中國(guó)大連市和日本北九州（Kitakyushu）市政當(dāng)局進(jìn)行合作防止海上污染。對(duì)于這些較小規(guī)模聯(lián)系的內(nèi)容和影響，學(xué)術(shù)界仍缺乏全面的評(píng)述。

　　亞洲各國(guó)政府開(kāi)始利用這些網(wǎng)絡(luò)討論和解決安全議題，范圍已經(jīng)涉及從人權(quán)到安全的一系列話題。例如，“東盟+3”已經(jīng)成為中國(guó)和周邊國(guó)家討論中國(guó)南海主權(quán)爭(zhēng)議的平臺(tái)。而六方會(huì)談則成為解決朝鮮半島無(wú)核化的主要場(chǎng)所。

　　上海合作組織（Shanghai Cooperation Organization，SCO）是中國(guó)重要的防務(wù)機(jī)制。正如其網(wǎng)站上介紹的那樣，上海合作組織從表面看類似傳統(tǒng)的“政府間國(guó)際組織”（Intergovernmental International Organization）。上海合作組織的六個(gè)成員國(guó)簽署了一系列公約和宣言，上海合作組織常設(shè)機(jī)構(gòu)——地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)（Regional Antiterrorist Structure，RATS）是上合組織發(fā)展的重要標(biāo)志，目前在中國(guó)北京和烏茲別克斯坦的塔什干設(shè)有反恐怖指揮部，在俄羅斯莫斯科設(shè)有商務(wù)機(jī)構(gòu)。組織成員國(guó)每年舉行會(huì)晤。因此也有人把它看成中亞版的北約

　　如果我們深入分析，就可以看到上海合作組織嚴(yán)重依賴跨政府組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和運(yùn)作。上海合作組織是一個(gè)由跨政府組織網(wǎng)絡(luò)合成的典型。根據(jù)上海合作組織的官方網(wǎng)站解釋，除了政府首腦和國(guó)家元首的定期會(huì)晤之外：

　　上海合作組織成員國(guó)政府首腦理事會(huì)每年舉行一次例會(huì)，重點(diǎn)研究組織框架內(nèi)多邊合作的戰(zhàn)略與優(yōu)先方向，解決經(jīng)濟(jì)合作等領(lǐng)域的原則和迫切問(wèn)題，并批準(zhǔn)組織年度預(yù)算。除元首和政府首腦理事會(huì)會(huì)議外，還設(shè)有議長(zhǎng)、安全會(huì)議秘書(shū)、外交、國(guó)防、救災(zāi)、經(jīng)濟(jì)、交通、文化、衛(wèi)生、執(zhí)法部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人、總檢察長(zhǎng)、最高法院院長(zhǎng)會(huì)議等年度定期會(huì)晤機(jī)制。上海合作組織的協(xié)調(diào)工作由成員國(guó)國(guó)家協(xié)調(diào)員理事會(huì)負(fù)責(zé)。

　　如果從傳統(tǒng)的國(guó)際組織理論出發(fā)，上海合作組織成員國(guó)國(guó)家協(xié)調(diào)員理事會(huì)（CNC）能夠響應(yīng)各種成員國(guó)外長(zhǎng)理事會(huì)和其他政府部門(mén)的定期會(huì)晤機(jī)制。而秘書(shū)處則可以響應(yīng)成員國(guó)國(guó)家協(xié)調(diào)員理事會(huì)。但是這就意味著上海合作組織的官僚機(jī)制——秘書(shū)處和各國(guó)駐秘書(shū)處代表——其層級(jí)要低于政府部長(zhǎng)定期會(huì)晤機(jī)制。各成員國(guó)特別委派的國(guó)家協(xié)調(diào)員也將確保各政府部長(zhǎng)的決定實(shí)際由各國(guó)政府官僚體系所決定。舉例來(lái)講，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)（U.N. Secretary General）和常任理事國(guó)代表（Permanent Representatives To The United Nations）的決議一方面要依據(jù)常規(guī)的外長(zhǎng)理事會(huì)，另一方面也要依據(jù)各成員國(guó)政府外長(zhǎng)理事會(huì)（Council Of Foreign Ministers）。因此和上海合作組織最為相近的組織結(jié)構(gòu)是歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)（Council of Ministers of the EU）。歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)還會(huì)與至少一個(gè)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，即準(zhǔn)獨(dú)立和職員充斥的歐洲委員會(huì)。

　　通過(guò)研究，本文發(fā)現(xiàn)北大西洋公約組織（NATO）和上海合作組織的組織形式區(qū)別較大。北約理事會(huì)（North Atlantic Council）是北約的最高決策機(jī)構(gòu)，26個(gè)成員國(guó)的大使駐在布魯塞爾并且保持每周會(huì)晤。北約理事會(huì)由成員國(guó)國(guó)家元首及政府首腦、外長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)組成，常設(shè)理事會(huì)由全體成員國(guó)大使組成。而各成員國(guó)的外長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)和政府首腦一般不會(huì)取代常設(shè)理事會(huì)大使的職能，他們的會(huì)議也是很少的。由各國(guó)軍方代表組成的平行的北約軍事委員會(huì)運(yùn)作類似。北約也擁有國(guó)際秘書(shū)處和聯(lián)合軍事指揮體系，并分別有北約秘書(shū)長(zhǎng)（Secretary General）和北約盟軍最高指揮官（Supreme Commander）領(lǐng)導(dǎo)。上述官員都有相當(dāng)?shù)男姓��?quán)力并且擁有為數(shù)眾多的雇員。從民間外交到救災(zāi)和后勤保障，北約雇員按照各種層級(jí)和功能進(jìn)行分類。與之相比較，上海合作組織仍然是一種不同議題的對(duì)話平臺(tái)，而北約則被各成員國(guó)授權(quán)可以使用各種資源。

　　同樣令人感興趣的是上海合作組織各成員國(guó)實(shí)際做些什么，上海合作組織自我描述其各成員國(guó)：

　　上海合作組織的宗旨是：加強(qiáng)各成員國(guó)之間的相互信任與睦鄰友好；
鼓勵(lì)成員國(guó)在政治、經(jīng)貿(mào)、科技、文化、教育、能源、交通、旅游、環(huán)保及其它領(lǐng)域的有效合作；
共同致力于維護(hù)和保障地區(qū)的和平、安全與穩(wěn)定；
推動(dòng)建立民主、公正、合理的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序。

　　然而，它并沒(méi)有顯示出上海合作組織成員國(guó)是否承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的義務(wù)和責(zé)任：如在成員國(guó)遭受襲擊時(shí)，其它成員國(guó)是否可以派出軍事力量或支援軍事裝備，成員國(guó)之間能否共同開(kāi)發(fā)或轉(zhuǎn)讓武器系統(tǒng)。在另一方面，上海合作組織成員國(guó)實(shí)際要求做的是和其他成員國(guó)繼續(xù)工作，例如多層次會(huì)議往來(lái)、信息交換、商定合作機(jī)會(huì)和領(lǐng)域，以及增進(jìn)信任和私人關(guān)系等。上海合作組織所規(guī)定的目的和宗旨太寬泛模糊，因此國(guó)際法專家無(wú)法領(lǐng)會(huì)其中的實(shí)質(zhì)性責(zé)任。

　　從西方人的視角，上海合作組織很容易被看成為一個(gè)“清談館”（talking shop），每年成員國(guó)匯聚在度假村或高級(jí)酒店開(kāi)會(huì)和發(fā)表公報(bào)。這些會(huì)議的結(jié)果都是務(wù)虛和缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容的。但是如果從跨政府組織網(wǎng)絡(luò)和跨政府組織網(wǎng)絡(luò)世界秩序理論來(lái)看，上海合作組織發(fā)揮著與眾不同的功能。

　　當(dāng)代世界變化日新月異、通訊瞬息萬(wàn)變，在世界一端的小事件會(huì)導(dǎo)致世界另一部分出現(xiàn)非常大的效應(yīng)，難以規(guī)劃。在冷戰(zhàn)期間，美國(guó)知道蘇聯(lián)在東歐地區(qū)部署軍事力量和增派部隊(duì)，并在第三世界扶植代理人。這種戰(zhàn)略年復(fù)一年不會(huì)改變，因此美國(guó)相應(yīng)也要在西歐地區(qū)部署軍事力量和增派部隊(duì)，并在第三世界培養(yǎng)反蘇勢(shì)力。

　　今天，恐怖分子的襲擊隨時(shí)隨地都可能發(fā)生。一些病毒隨時(shí)可能變異成致命的大規(guī)模傳染。臺(tái)灣、朝鮮、巴基斯坦、阿富汗和伊朗等也可能隨時(shí)出現(xiàn)危機(jī)。全球金融危機(jī)會(huì)導(dǎo)致那些缺乏公眾支持的政府面臨合法性危機(jī)。在這種國(guó)際環(huán)境下，進(jìn)行規(guī)劃總要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也就是在精確地將一國(guó)的資源投入一個(gè)領(lǐng)域的同時(shí)卻會(huì)忽視其他領(lǐng)域仍然需要這些資源。

　　在這種情況下，政府要做的不僅是規(guī)劃，同時(shí)需要提高能力以便有效和迅速應(yīng)對(duì)任何事件。政府一方面可以加強(qiáng)國(guó)防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)也要重視跨政府組織網(wǎng)絡(luò)。這些網(wǎng)絡(luò)可以促進(jìn)本國(guó)官員和其他國(guó)家的同僚保持密切聯(lián)系和溝通，一旦出現(xiàn)突發(fā)危機(jī)，彼此可以攜手應(yīng)對(duì)�？缯�府組織網(wǎng)絡(luò)可以促進(jìn)溝通渠道和合作習(xí)慣。這些行為的短期效益是信息交換、最佳實(shí)踐和確定合作的機(jī)會(huì)。但長(zhǎng)期來(lái)看跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是一種社會(huì)資本，在必要的時(shí)候得以應(yīng)用這些儲(chǔ)備。

　　從以上的角度來(lái)看，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)作為一種戰(zhàn)略，意味著開(kāi)發(fā)和培育多層聯(lián)系。在政府的各個(gè)層次和部分都需要建設(shè)跨政府組織網(wǎng)絡(luò)。因此類似上海合作組織這種形式的實(shí)踐將有效防范那些不期而遇的災(zāi)難和沖擊。更為重要的是，盡管這些網(wǎng)絡(luò)集合似乎凌亂和重復(fù)，但會(huì)在缺乏正式的法律義務(wù)或和地區(qū)或全球的國(guó)際組織的情況下構(gòu)建新的世界秩序形態(tài)。

　　2006年的中國(guó)國(guó)防白皮書(shū)清晰地闡釋了這個(gè)視角：

　　上海合作組織進(jìn)入務(wù)實(shí)發(fā)展的新階段，為開(kāi)創(chuàng)建立新型國(guó)家關(guān)系模式作出了貢獻(xiàn)。東盟穩(wěn)步推進(jìn)共同體建設(shè)，推進(jìn)與域外國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)談判。以東盟與中日韓（10+3）為主渠道的東亞合作已成為內(nèi)容日益豐富、機(jī)制不斷完善的合作體系，在促進(jìn)地區(qū)和平、穩(wěn)定、繁榮方面繼續(xù)發(fā)揮重要作用。東亞峰會(huì)為東亞合作提供了新的平臺(tái)。

　　東亞“合作”本身就是目標(biāo)，正如上海合作組織的目標(biāo)是合作一樣。制度建設(shè)不僅僅是一種達(dá)到共同物品來(lái)建設(shè)相互關(guān)系，也是促進(jìn)和平、穩(wěn)定和繁榮的一種戰(zhàn)略。

　　經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生的一切都驗(yàn)證了上述觀點(diǎn)。東盟既有東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體的野心，也有構(gòu)建泛亞洲經(jīng)濟(jì)共同體的期望。亞洲與歐洲聯(lián)盟有很大差距，實(shí)際上和北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）、南方共同市場(chǎng)（Mercosur）、安第斯共同體（Andean Community）差異也很大。傳統(tǒng)的觀念會(huì)認(rèn)為這反應(yīng)了各個(gè)地區(qū)對(duì)國(guó)際合作的不同偏好，一些政府偏好“稀湯”（Thin Gruel）式的非正式合作，一些政府偏好類似“濃湯”式（Thick Alphabet Soup）的歐洲聯(lián)盟這樣的國(guó)際組織。

然而如果建立和發(fā)展各種國(guó)家間關(guān)系就是重點(diǎn)，那么上述例子中對(duì)這些渴望的各種承諾和宣言本身就具有價(jià)值，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　不管其朝向?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的進(jìn)程如何緩慢。因此亞洲的各種合作形式，以及蘊(yùn)藏其中的種種官員聯(lián)系和信息交換渠道，均反映了亞洲國(guó)家不是在簡(jiǎn)單模仿歐洲模式，而是進(jìn)行亞洲式的創(chuàng)新。

　　六 跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的展望

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)是國(guó)際合作中一種較新的形式。正因?yàn)槿绱�，學(xué)術(shù)界對(duì)于這種網(wǎng)絡(luò)的潛在利用價(jià)值和缺少的研究尚不充分。筆者在本節(jié)將會(huì)對(duì)跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的前景進(jìn)行探索，以及學(xué)者如何研究它們、理解它們的意義并且提高它們的效用。

　　首先，理解跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)屬性如何影響其政治功能是非常重要的。網(wǎng)絡(luò)是一種創(chuàng)造和培育關(guān)系資本（Relational Capital）的形式。但是參與跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的政府官員是否也會(huì)培育出一種共同的價(jià)值和規(guī)范觀？跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的研究者認(rèn)為這種社會(huì)化（Socialization）的過(guò)程至少在一定范圍存在�？缯�府組織網(wǎng)絡(luò)會(huì)通過(guò)社會(huì)化進(jìn)程提升國(guó)家間的信任和協(xié)調(diào)、保持網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作有效。但是另一方面，盡管還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這種事例，很多研究者還是擔(dān)心參與跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的政府官員會(huì)將所謂的共同價(jià)值規(guī)范置于國(guó)家利益之上。

　　總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的國(guó)際關(guān)系文獻(xiàn)對(duì)于價(jià)值、規(guī)范和認(rèn)同擴(kuò)散傳染后引發(fā)的社會(huì)化現(xiàn)象缺乏足夠的研究。在跨政府組織網(wǎng)絡(luò)社會(huì)化產(chǎn)生的機(jī)制、社會(huì)化和跨政府組織網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行關(guān)系、跨政府組織網(wǎng)絡(luò)社會(huì)化產(chǎn)生的必要條件（哪些條件下產(chǎn)生、哪些條件下不產(chǎn)生）等問(wèn)題需要進(jìn)行更多的研究。

　　其次，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)其參與者影響的更加深入的理解，我們可以了解如何管理網(wǎng)絡(luò)以實(shí)現(xiàn)最大的效率和影響。在商業(yè)領(lǐng)域，類似的文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)如何建設(shè)“管弦樂(lè)式的分工協(xié)作體系”。李（Li）和馮（Fung）對(duì)這種分工協(xié)調(diào)體系進(jìn)行了大量研究，他們認(rèn)為不同合伙生產(chǎn)方在全球的不同時(shí)間和地域分工協(xié)調(diào)生產(chǎn)不同產(chǎn)品。和自上而下的垂直管理不同，管弦樂(lè)式的分工協(xié)作體系需要靈活管理形式，“對(duì)合伙人和雇員進(jìn)行足夠的授權(quán)，同時(shí)對(duì)分工協(xié)調(diào)體系進(jìn)行控制。” 這種經(jīng)濟(jì)分工協(xié)調(diào)將會(huì)釋放生產(chǎn)者的創(chuàng)造力，并且實(shí)現(xiàn)“維基式”（Wikipedia）的共同協(xié)調(diào)生產(chǎn)。這種新型模式將會(huì)確保生產(chǎn)質(zhì)量控制，并且同時(shí)減少新產(chǎn)品生產(chǎn)中的缺陷和漏洞，并確保實(shí)施新計(jì)劃。馮（Fung）、馮（Fung）和溫德強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該推動(dòng)公司向跨政府組織網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展、推動(dòng)垂直控制向分權(quán)發(fā)展、推動(dòng)專業(yè)分工向整合協(xié)調(diào)發(fā)展。還有一部分學(xué)術(shù)研究強(qiáng)調(diào)“團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)”（team leadership），即在這種分散型的組織中并沒(méi)有任何絕對(duì)的個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)。因此，通過(guò)“分享權(quán)責(zé)來(lái)增強(qiáng)能力”是這種團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的核心涵義，通過(guò)集體權(quán)責(zé)（Collective Responsibility）實(shí)現(xiàn)共同問(wèn)題解決是主要途徑。在全球政治領(lǐng)域，恐怖主義和氣候變暖早已經(jīng)超越國(guó)家邊界，成為了必須集體面對(duì)和解決的全球共同問(wèn)題。

　　如何將商務(wù)管理領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化到國(guó)際政治中的政府可操作層面仍是一個(gè)難題。但是無(wú)論是主權(quán)國(guó)家還是國(guó)際組織都必須適應(yīng)這種網(wǎng)絡(luò)化的世界。對(duì)如何最理想地發(fā)揮小型秘書(shū)處的功能，如何確保橫向跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的“核心節(jié)點(diǎn)”的有效運(yùn)作，以及哪些功能由傳統(tǒng)國(guó)際組織操作最好，哪些由跨政府組織網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行更好等問(wèn)題的理解非常重要。政府官員可以從許多大型非國(guó)家行為體學(xué)得管理經(jīng)驗(yàn)。例如國(guó)際關(guān)愛(ài)艾滋病（CARE）組織在網(wǎng)絡(luò)供給操作方面較為類似李和馮所研究的工網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)組織利用高科技和網(wǎng)絡(luò)來(lái)確認(rèn)全球所有志愿參與災(zāi)難救援組的人士，并且即時(shí)進(jìn)行配置。

　　第三，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的影響如何運(yùn)作也是一個(gè)有待學(xué)者深入研究的議題。在正式的國(guó)際制度中，一個(gè)國(guó)家的影響和該國(guó)的相對(duì)實(shí)力密切相關(guān)。這種相對(duì)實(shí)力關(guān)系通過(guò)立法和制度建設(shè)被制度化，例如在世界貿(mào)易組織和國(guó)際貨幣基金組織中的比例投票制度（Proportional Voting System），以及聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的五個(gè)常任理事國(guó)否決權(quán)制度。在跨政府組織網(wǎng)絡(luò)中，傳統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系依舊發(fā)揮作用，但是一些新的因素也涌現(xiàn)出來(lái)。眾所周知，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)是交換信息、分享經(jīng)驗(yàn)、相互學(xué)習(xí)協(xié)調(diào)、以及為最高的績(jī)效而共同行動(dòng)。參與者要變得有影響則需要讓同類折服于其觀點(diǎn)，相關(guān)手段包括技術(shù)專家、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理性討論等。

　　在和國(guó)家利益攸關(guān)的領(lǐng)域，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和外交手段依舊發(fā)揮重要作用。但是很多跨政府組織網(wǎng)絡(luò)的工作已經(jīng)超越傳統(tǒng)外交角逐。因此，跨政府組織網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)國(guó)際制度所需要的外交技巧和能力大為不同�？缯�府組織網(wǎng)絡(luò)和日常生活中都需要去說(shuō)服不同的參與者接受某種價(jià)值規(guī)范，但是說(shuō)服其他國(guó)家參與者接受某種共同行動(dòng)遠(yuǎn)比說(shuō)服對(duì)談?wù)甙凑漳愕囊庠缸鍪赂�難�？缯�府組織網(wǎng)絡(luò)涵蓋兩種形式的互動(dòng)，因此它可以通過(guò)強(qiáng)調(diào)前者超越傳統(tǒng)國(guó)際制度，并且拓寬成功合作的范圍。

　　七 結(jié)論

　　跨政府組織網(wǎng)絡(luò)不僅僅是一種國(guó)際合作的松散形式。它是賦予新的行為體權(quán)力并使之從事新議題的形式。例如以往只有外交部門(mén)壟斷的通訊交流已經(jīng)向各種國(guó)內(nèi)部門(mén)開(kāi)放。不僅如此，區(qū)域和城鎮(zhèn)的市政官員不僅和國(guó)外的同僚交流，而且也和國(guó)外不同層次的官員進(jìn)行協(xié)調(diào)。例如最近美國(guó)加利福尼亞州州長(zhǎng)就去北京和中國(guó)共產(chǎn)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人商討加州防治氣候變化的范式。

　　一旦這些不同的參與者在常規(guī)基礎(chǔ)上交流，他們就能夠相互激發(fā)思想火花，如同網(wǎng)絡(luò)博客所做的那樣，通過(guò)閱讀彼此的帖文并隨時(shí)吸納其他人反饋的情況，創(chuàng)建一種遠(yuǎn)比傳統(tǒng)媒體迅捷的多的交談。主流媒體的新聞和評(píng)論欄目千篇一律且缺乏互動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)可以實(shí)現(xiàn)不同國(guó)家政府的不同部門(mén)分享工作信息，參與者可以即時(shí)實(shí)現(xiàn)各國(guó)主管部門(mén)官員交換信息、邀請(qǐng)參與協(xié)調(diào)行動(dòng)等。最后，也許更重要的是就更為傳統(tǒng)的國(guó)際關(guān)系理論而言，在恰當(dāng)時(shí)機(jī)建設(shè)這些網(wǎng)絡(luò)是在為處理危機(jī)創(chuàng)建有價(jià)值的資本。當(dāng)今世界面臨著源于國(guó)家、非國(guó)家行為體與其自身屬性的多重威脅，全球經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)可能在某一天爆發(fā)，對(duì)某一項(xiàng)事件進(jìn)行計(jì)劃可能會(huì)導(dǎo)致這個(gè)國(guó)家無(wú)法應(yīng)對(duì)另外的事件，在這樣一個(gè)世界里，網(wǎng)絡(luò)可以成為國(guó)家安全戰(zhàn)略的最佳選擇。

　�。ㄓ诤暝醋g，葉青校）

　　注釋：略。

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