改革開放30年來，我國的干部制度改革作為政治體制改革的突破口，每每成為引人注目的焦點。從上個世紀70年代末、80年代初提出并實行干部的“四化”方針和廢除干部職務終身制，到90年代末、本世紀初干部的公開選拔、競爭上崗、全委會投票表決、基層班子領導成員直接選舉和領導職務任期規(guī)定等一系列新制度的確立，干部管理工作有了極大的進展，取得了顯著的成效。但是，我們應該看到，我國的干部制度改革仍然有許多不盡如人意的地方，值得給予關注并加以切實的改進。

　　1．關于基層黨組織領導班子成員直接選舉制度的一些問題。2004年9月《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》與2007年10月黨的十七大報告都提出，“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍”。這明確規(guī)定了，今后基層黨組織領導班子成員必須實行直接選舉。開展基層黨組織領導班子成員直接選舉，將要碰到一些新問題，如怎樣改進候選人的提名方式，候選人能不能公開進行競選活動等。

　　解答上述問題，正確開展黨內直選，可以采取以下改革措施：（1）改進候選人的提名方式。以往，基層黨組織領導班子選舉，多采用上級黨組織經一定組織考察程序，形成了候選人名單，然后交由黨員選舉的方式。這樣的選舉，在很大程度上成為走過場的選舉。今后，候選人的提名，應有自下而上和自上而下兩種方式。建立組織提名與黨員或代表聯(lián)名相結合的提名制度。（2）如果候選人提名過多，可以進行一輪甚至是多輪的預選或初選，直至形成合適的候選人名單。（3）改進候選人的介紹方式。候選人的介紹有組織介紹和自我介紹兩種方式�！敖M織介紹”方式，由黨組織進行人事安排的說明，對候選人的文化程度、知識水平、政治履歷、以往政績等方面，進行詳細、準確、適當的介紹和宣傳；
“自我介紹”方式，應允許候選人開展競選活動，即通過舉行競選演說，發(fā)放書面材料（包含競選綱領等），接受質詢與提問，增進候選人與選舉人之間的相互了解，使黨員或黨員代表對候選人的參選目的、動機、施政綱領有充分的了解。競選活動，早在巴黎公社期間各類公職人員的選舉、蘇聯(lián)30年代各級蘇維埃代表的選舉、中國40年代共產黨領導的邊區(qū)政府和各級參議會的選舉中都采用過，并得到馬克思、恩格斯、斯大林和毛澤東的肯定。開展競選活動，將有助于直接選舉的合理性和公正性，構成直接選舉的一個不可缺少的環(huán)節(jié)。

　　2．關于領導干部職務任期制度的一些問題。2006年8月《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》對干部在領導職位的任職期數和任職年限作出規(guī)定，規(guī)定黨政領導職務每個任期為5年，黨政領導干部在同一職位上連續(xù)任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務；
黨政領導干部擔任同一層次領導職務累計達到15年的，不再推薦、提名或者任命擔任其他同一層次領導職務�，F在的問題在于，任期制的規(guī)定對于選任制干部而言，具有重大意義，它徹底終結了職務終身制，不過，它沒有明確規(guī)定哪些干部是屬于選任制的；
而對于實行委任制的干部而言，任期制的規(guī)定則顯得不盡合理。

　　眾所周知，19世紀中葉英國建立了文官制度即公務員制度。由于公務員制度的建立，英國把官員分為兩類：一類是政務類官員，他們需經過公開的競選和選舉，勝者得以任職；
一類是事務類官員，即負責處理日常行政管理事務，他們需通過嚴格考試、競爭擇優(yōu)而得以錄用。英國的公務員制度，即是關于事務官的管理制度，而不包含政務官。官分兩類，走不同的任職路徑，后來為世界上的很多國家所采用。政務官走選舉之路，實行選任制，一般連選連任屆期為兩屆，兩屆后不再參選。事務官走考試錄用之路，由于干的是行政管理工作，沒有過失不能免職，可以一直干到退休為止，無失業(yè)之虞。世界上也有國家把所有的公職人員都稱為公務員，例如我國建立的公務員制度，就是寬概念的，包括所有國家公職人員。但是在公務員的分類上，我國《公務員法》也將公務員分為選任制和委任制。但是，無論是《公務員法》還是《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》，都未明確哪些公務員屬于選任制范圍。因此，要更好地實行黨政領導職務任期制，必須考慮3個問題，并作出相應改進：(1)克服選任制干部和委任制干部混淆不分的情況，明確規(guī)定任期制的適用范圍。根據相關法律規(guī)定，選任制領導職務主要包括，中央和地方各級的黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委領導班子的正職，以及法院院長、檢察院檢察長等。（2）必須很好解決選任制干部的出路問題。現有選任制領導職務在兩任任期10年屆滿后，領導干部有兩種安排選擇，一是經選舉又成為其他權力部門的同一級領導職務，但只能再干5年；
二是轉向同一層級職務的委任制干部，但也只能再干5年。這樣的硬性規(guī)定，既不利于鼓勵選任制干部及早轉出公務員隊伍，也不利于委任制干部隊伍的穩(wěn)定。應該在選任制干部的任期結束后，實行自由擇業(yè)。（3）任期制規(guī)定不適用于委任制干部。現有《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》把委任制干部也包含在內，是不妥當的。我國的委任制干部，是指經考試錄用、按實績晉升的公務員。委任制干部在晉升到一定級別不再晉升從而停留在某一層級領導職務上，按照《公務員法》可以對他實行輪崗調換，但不能以15期限的規(guī)定再也不讓他任領導職務，而應工作至退休為止。

　　3．關于對不稱職干部罷免或撤換要求及處理制度的一些問題。2003年12月通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》，針對出現一些不稱職的干部，專門設立了“罷免或撤換要求及處理”的制度，作出了相關規(guī)定。規(guī)定指出，“黨的地方各級委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委。

黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。” 這里所規(guī)定的參與者，可以把它簡稱為“兩委”委員，即地方各級黨委委員和紀委委員。由此帶來的問題是，把廣大黨員排除在罷免或撤換不稱職干部的參與者之外是否合理。

　　這樣的規(guī)定顯然不合理：（1）不符合黨規(guī)黨法的基本規(guī)定�！吨袊�共產黨章程》和《中國共產黨黨員權利保障條例》都規(guī)定，黨員享有向黨負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部的權利。因此，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》的規(guī)定，不能和《中國共產黨章程》和《中國共產黨黨員權利保障條例》的規(guī)定相違背。（2）不符合黨內民主的主體原則。中國共產黨是迄今為止最具有廣泛群眾基礎、擁有最多黨員的人民政黨，不是單純由少數精英分子組成的“干部黨”。顯而易見，共產黨黨內民主生活的主體是全體黨員，而不僅僅在于少數的干部。黨的十七大報告明確提出，“尊重黨員主體地位”。因此，黨內生活必須堅持“黨員主體”的原則而非“干部主體”的原則。從現有《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》限制了廣大黨員的罷免撤換權利來看，它確實背離了我們黨關于黨的主體原則的規(guī)定。（3）不符合干部管理的客觀規(guī)律。在現實黨內生活中，由于缺乏自下而上的監(jiān)督罷免制，黨員群眾對一些不稱職的干部忍無可忍而又無計可施，黨員與干部貌合神離，長期下去勢必使黨員不再關心黨內事務，游離于組織之外。顯而易見，實行廣大黨員參與的黨內罷免撤換制度，是民主管理干部，更新淘汰干部的科學、有效的制度，將使黨的各級領導干部更好地置身于全體黨員群眾的監(jiān)督之下，真正成為人民公仆。

　　作者系國家行政學院科研部主任、教授、博導

　　原載《北京日報》2008年9月8日，發(fā)表時作了刪節(jié)，此為原文。

相關熱詞搜索：制度改革 若干問題 直面 干部 許耀桐