從觀念層面回到經(jīng)驗事實層面

　　瑪雅:你在2005年參與了《中國的民主政治建設(shè)》白皮書的起草,此后一直研究中國式民主的問題,最近出版了《民主政治十論:中國特色社會主義民主理論與實踐的若干重大問題》一書。在十七大前夕出版這本書,是否帶有某種官方色彩?或者說是在解讀官方的立場,是“官民主”?

　　房寧:不能這樣說。從我所做的工作來看,的確很大程度上是在梳理中國民主的話語體系。我基本上是沿著這樣一條路子,就是根據(jù)中國的歷史、國情,以及中國的實踐經(jīng)驗,來建立一個中國民主的獨特的話語體系。與現(xiàn)在學術(shù)界比較流行的那些話語比,也許可以說是在開辟一種新的觀察角度、新的認識維度、新的敘述方式。你說的“官民主”,一不是事實,二也實在不敢當。因為“官民主”是要授權(quán)的,沒有人給我授權(quán)。我是自己在做這件事,希望能夠通過我的工作,把對民主的討論從觀念層面拉回到經(jīng)驗和事實的層面上來。因為畢竟民主不能抽象地說,而要具體講!應(yīng)當主要根據(jù)中國的經(jīng)驗進行討論�！睹裰髡�治十論》是一個初步的努力。我更認同從這個角度來看這本書。

　　中國隨著經(jīng)濟的發(fā)展,人民權(quán)利意識的增長,國家的政治也要發(fā)展,這是一個歷史趨勢,同時也是社會共識。但是,怎樣找到一條符合中國的歷史、國情和現(xiàn)實需要的民主化道路,這才是問題的關(guān)鍵。而我們的民族在民主政治方面的經(jīng)驗是不足的,我們對于很多問題的看法還是簡單的、粗放的。我的這本書也不是大部頭,還是比較簡約、概括的,有許多還是原則性、思路性的闡述。很多具體的問題,確實不是我這一步工作就能推動多少的,還要隨著實踐經(jīng)驗的總結(jié),進一步去探索和認識。但畢竟我做出了一個很大的努力。我也希望政治學界的同仁能夠更多的不是從觀念上,而是從經(jīng)驗和事實的層面上來討論和研究民主的問題,推動我們國家民主政治的建設(shè)。

　　瑪雅:從觀念層面回到經(jīng)驗和事實層面,你是說,中國民主政治的發(fā)展不應(yīng)該從觀念出發(fā),而應(yīng)該從實際出發(fā)?

　　房寧:中國從二十世紀八十年代開始社會主義民主政治建設(shè)的再探索以及政治體制改革,在初始階段取得了一些成就,也出現(xiàn)了一些問題。其中一個十分突出的問題就是存在觀念驅(qū)動的傾向。很多人在沒有深入了解國情,沒有獨立地進行國際比較的情況下,就大談民主,大講政治體制改革。他們的依據(jù)和出發(fā)點,往往是基于某種理念,主要是西方的民主理論,其中還有一些是十分可疑的“學說”。這種紙上談兵、坐而論道的情況,今天應(yīng)當改變了。研究中國民主和政治體制改革,首先要搞清改革的現(xiàn)實必要性,搞清是什么樣的現(xiàn)實因素在推動著中國的民主和改革。只有這樣,才能有一個客觀清醒的認識。

　　實際上,近二十多年來推動中國政治體制改革和民主政治發(fā)展的根本原因,并不在于人們的思想意識,而是來自于中國社會發(fā)展的現(xiàn)實,來自政治體制維護自身存在發(fā)展的需要。其中最重要的有兩個因素,即人民權(quán)利意識的增長和適應(yīng)市場經(jīng)濟的政權(quán)建設(shè)的需要。我把這稱作推動中國民主的兩個“輪子”。

　　推動民主政治發(fā)展的兩個“輪子”

　　瑪雅:這個比喻挺生動。具體說,這兩個輪子是怎么推動中國民主政治發(fā)展和政治體制改革的?

　　房寧:改革開放以來,中國人民的權(quán)利意識普遍增長,包括公共權(quán)利意識。從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟,促使經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻改變,不同的階級、階層和群體之間的利益關(guān)系發(fā)生改變。權(quán)利意識增長和利益關(guān)系的變化,從主客觀兩個方面導致了新的利益矛盾與沖突的大量出現(xiàn),包括貧富矛盾、勞資矛盾、城鄉(xiāng)矛盾以及地區(qū)差距導致的矛盾,等等。

　　以勞資矛盾為例,1996年,全國各級勞動部門接受勞動爭議申訴4萬多件,2003年達到21萬多件,上升五倍。全國總工會《2005年中國工會維權(quán)藍皮書》數(shù)據(jù)顯示,2005年全國企事業(yè)單位工會受理違法違規(guī)案件1.8萬件,勞動爭議案3.5萬件。另外,全國企事業(yè)單位勞動爭議調(diào)解委員會受理案件19.3萬件,區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織受理案件6.5萬件。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),如廣東深圳市,勞動爭議案件數(shù)量增長了十倍,東莞的增長更超過了四十倍。

　　從1998年開始,各種社會矛盾明顯向政權(quán)聚集,轉(zhuǎn)化為不同利益群體與政權(quán)的矛盾,也就是人們常說的“官民矛盾”,具體表現(xiàn)為行政訴訟案件的激增�！缎姓�訴訟法》自1989年頒布后,到1992年時每年全國受案不足3萬件,而從1998年開始陡然上升,當年翻番超過7萬件,至2001年進一步突破年10萬件。以北京市為例,1990年至2004年,北京市各級法院受理行政訴訟案共計16344件。其中,前十年受理的案件占總數(shù)的29%,后五年則占到71%。尤其是最后三年受理案件量猛增,超過前十二年總和。

　　民主觀念本質(zhì)上是一種權(quán)利意識。權(quán)利意識的增長、社會矛盾的增加以及向政權(quán)集中的趨勢,構(gòu)成了新時期政治參與的動因,要求我們的政治體制做出回應(yīng),從而形成制度供給的需求,產(chǎn)生了政治體制改革的現(xiàn)實需要。

　　瑪雅:上述各類矛盾沖突都是社會轉(zhuǎn)型的結(jié)果,說明從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌,必然觸及已有的政治體制的模式,要求政治體制發(fā)生相應(yīng)的變化。

　　房寧:這就與第二個“輪子”有關(guān)了。

　　改革開放以來,中國社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生重大變革,深刻影響到了我國的政治體制與政府管理體制。市場經(jīng)濟因素對政治體制的影響具有兩面性。一方面有積極作用,表現(xiàn)在促進權(quán)利意識以及多元化的利益格局,產(chǎn)生民主政治的制度需求。同時也有消極作用,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是市場經(jīng)濟導致社會分化,消解經(jīng)濟平等,而經(jīng)濟平等是社會主義民主的物質(zhì)基礎(chǔ);二是市場經(jīng)濟因素對權(quán)力產(chǎn)生腐蝕作用——市場經(jīng)濟是貨幣經(jīng)濟,為權(quán)力的腐化提供了直接的誘因和條件。中國歷史上明清兩代都曾出現(xiàn)過嚴重的官場腐敗,特點為貨幣貪污,與以往朝代的土地兼并有所不同。這和明代中期后的商品經(jīng)濟發(fā)展,特別是白銀的貨幣化有直接關(guān)系。

　　市場經(jīng)濟要求政治體制與之相適應(yīng),政治體制也要制約市場經(jīng)濟中的消極因素,這些造成政治體制改革和民主建設(shè)的又一個需要。主要表現(xiàn)在兩個方面:一是降低行政成本。中國國情和基本政治制度決定了國家在經(jīng)濟社會發(fā)展中有不可替代的重要作用。市場機制與政府作用的有機結(jié)合,使經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了持續(xù)穩(wěn)定快速的增長,但是也造成了行政成本居高不下的問題。長期以來地方公共支出大量依靠政府的預(yù)算外收入,有的地方政府開支的一半要靠自己的“創(chuàng)收”。這種局面與政府的職能有關(guān),要減輕政府財政負擔,降低行政成本,最根本的要依靠改革。這是推動政治與行政體制改革最現(xiàn)實的原因。

　　另一個方面是遏制腐敗。在市場經(jīng)濟下,共產(chǎn)黨組織及各級干部有產(chǎn)生特殊利益的可能,腐敗的持續(xù)蔓延就是一個突出的表現(xiàn)。因此,必須不間斷地進行反腐敗斗爭,通過政治體制與行政體制改革來強化監(jiān)督和權(quán)力制約,以保持黨組織及各級干部的廉潔。這也是推動改革和民主的一個現(xiàn)實的原因。

　　人民的權(quán)利意識是雙刃劍

　　瑪雅:2006年初,《鳳凰周刊》就“中國社會發(fā)展路徑”做過一次討論,主要是關(guān)于政治發(fā)展,學者的意見各有不同。目前學界對中國民主政治發(fā)展路徑有哪些思路?

　　房寧:關(guān)于民主政治發(fā)展的路徑,現(xiàn)在學術(shù)界討論很熱烈,概括起來說,有兩種越來越清晰的路子:一個是逐步擴大競爭性選舉,一個是采取參與、協(xié)商、監(jiān)督的方式。我個人贊同后一個路子,原因是,競爭性選舉在中國現(xiàn)階段是不合適的。這一點其實恰恰是西方的經(jīng)驗。

　　很多人看到西方民主的現(xiàn)狀,認為值得我們學習借鑒。但是西方民主是有歷史的,是經(jīng)過長期發(fā)展而來的。目前這種民主體制,在多數(shù)西方國家是上個世紀才實行起來的。原因何在?基本原因是西方國家處于工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中,當社會關(guān)系大變動,社會矛盾突出、社會分歧很大的階段,采取議會制、普選制等民主形式,一般效果都不好,有的甚至根本站不住腳。比如:法國現(xiàn)在是第五共和國,而當年它的第一共和國變成了第一帝國,第二共和國變成了第二帝國,第三共和國差一點變成了第三帝國,第四共和國是歷史上有名的混亂時期,平均半年就換一個政府,只有到了第五共和國,法國的民主政治才逐步穩(wěn)定下來。這就說明,民主有一個階段性的問題,一定要考慮到它現(xiàn)實的條件。過去我們說,中國不能采取競爭性選舉是由于民眾的素質(zhì)問題,我覺得主要不是這個問題,而是發(fā)展階段的問題。因為民主是實現(xiàn)國家發(fā)展、人民權(quán)利和幸福的工具,它本身采取什么形式并不是絕對的,而是要根據(jù)現(xiàn)實的需要來選擇。

　　瑪雅:你說的發(fā)展階段是指政治發(fā)展,還是從國情的角度來說?

　　房寧:從國情的角度。處于我們現(xiàn)在這樣一個階段,其實有個兩難。我們需要一種民主形式,以適應(yīng)人們權(quán)利意識的增長,但是說句老實話,人民的權(quán)利意識也是雙刃劍——一方面它有正當性;另一方面,人民權(quán)利的實現(xiàn)又是受到歷史約束的,就是馬克思強調(diào)的,權(quán)利是一個歷史的概念,權(quán)利的實現(xiàn)是離不開社會條件的。如果脫離了實現(xiàn)條件,權(quán)利意識的增長反而會造成問題。這樣的例子很多,比如酒仙橋的拆遷。

　　酒仙橋是北京有名的老工業(yè)區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施、居住條件與目前北京大都市的整體發(fā)展水平極其不協(xié)調(diào)。但這個地方的搬遷改造總是一波三折。其中重要的原因就是居民權(quán)利意識的增長。在拆遷問題上,居民中有人想搬,有人不想搬;有人想早搬,有人想晚搬。意見統(tǒng)一不起來,于是就想用民主的辦法解決,我管它叫“民主搬遷”。經(jīng)過一系列復(fù)雜的博弈,最后投票,結(jié)果沒有達到法定的人數(shù)。其實即使是通過了,我也很懷疑能否真的有效�，F(xiàn)在僵在那里了�？磥碛眠@種民主搬遷的辦法,大家也就只能在那兒湊合著住下去了。在中國現(xiàn)實條件下,有些看似是正確的方法、民主的方法,在道理上是對的,但成本代價極高,實際上無法操作,變成了社會發(fā)展的“短板”,甚至導致了尷尬局面,結(jié)果有悖于大家的利益,有悖于大家的意志。

　　還有一個例子也很有意思,就是浙江溫嶺地區(qū)的民主懇談會,被認為是非常好的形式。很多學者到那里調(diào)研,媒體宣傳報道,甚至國外的媒體和學術(shù)界也很關(guān)注。

　　瑪雅:這種懇談會的實際效果怎么樣?

　　房寧:據(jù)說效果也非常好。但是有意思的是,恰恰在這樣一個地區(qū),采取了大家都認為是很好的一種形式,可以體現(xiàn)民眾的權(quán)利意識,可以通過協(xié)商解決很多的實際問題,反而引發(fā)了很多的社會矛盾。溫嶺屬于浙江臺州市,人口占臺州的十分之一,但是上訪量占了臺州的64%,是上訪的大戶。

　　瑪雅:這是什么原因?這個地方有上訪的傳統(tǒng)?

　　房寧:不是傳統(tǒng),是一個現(xiàn)象。當人的權(quán)利意識通過某種政治形式被調(diào)動起來后,人們想當然地認為通過這種辦法能解決矛盾。的確這種辦法也解決了很多矛盾。但是它在解決矛盾的同時也制造了很多矛盾,或者說解決矛盾的速度遠遠低于制造矛盾的速度�！爸圃烀�盾”可能不準確,但是它使矛盾顯現(xiàn)出來了。這是很有意思的一個現(xiàn)象,學術(shù)界眾口一詞,都說這是個好的民主形式,從道理上來講確實是個好形式,但是客觀效果不行。這種現(xiàn)狀發(fā)人思考,中國正處于社會轉(zhuǎn)型期,出現(xiàn)了大量的社會矛盾。這些社會矛盾是客觀存在,不能回避,一時也無法消除。的確應(yīng)該有一種政治形式,來消化吸納這樣的矛盾。這是大家一般的思維,但這個是比較簡單化的想法。在歷史發(fā)展當中,當社會矛盾在短時間內(nèi)無法得到比較好的解決的時候,就要等待。等待環(huán)境逐步改善,具備了一定條件之后,問題才能慢慢地得到解決。如果沒有耐心,好心辦了壞事,就會使一個民族失去解決矛盾的機會。發(fā)展民主政治,一定考慮社會發(fā)展的階段性。我認為這是中國民主政治建設(shè)需要注意的最重要的問題,也是我所持有的看法。

　　民主政治的發(fā)展靠問題推動

　　瑪雅:你的意思是,中國在目前的發(fā)展階段,還不具備把民主作為一種價值去追求的條件,甚至把民主作為一種手段都有可能帶來問題?

　　房寧:現(xiàn)在有些地方做的政治體制改革嘗試,是值得討論的。我做過一些調(diào)查,跑的地方多了就有了一種感覺,本來政治發(fā)展應(yīng)當是由事件引起的,但是現(xiàn)在很多地方實際上是觀念推動。坦率地說,有些地方干部是為了實現(xiàn)他的一種理念,甚至是追求政績。一般來說,這種改革不自然、效果并不好。往往是人調(diào)走了,這個事也就過去了,有點“人亡政息”的味道,也說明缺乏基礎(chǔ)。所以我覺得,民主政治的發(fā)展,關(guān)鍵還是要靠問題推動�，F(xiàn)實中有那么多問題,我們應(yīng)該通過對問題的解決,(點擊此處閱讀下一頁)

　　通過試錯法,使我們的體制逐漸完善起來。而不是從觀念出發(fā),為了一個理想,為了一種理想的狀態(tài),預(yù)先在腦子中構(gòu)想一幅圖畫,然后再按圖施工。

　　我對一些地方的“政改沖動”心存疑慮,因為地方改革有著十分復(fù)雜的情況和動機。政治制度具有統(tǒng)一性、整體性,局部的成功不見得有全局的意義,而局部的改變卻會對全局造成難以挽回的影響�，F(xiàn)在一些地方的改革沒有明顯起因,反倒隱約透露出一些干部的主觀意圖,這種觀念推動的改革是不可取的,尤其要防止那種在不正確的政績觀推動下的改革。無論是黨內(nèi)民主還是政治體制改革,都必須源于實踐,確實由于實踐中出現(xiàn)了必須解決的問題。每一項改革措施都必須要有具體的針對性,確實出于現(xiàn)實的必要。一句話,政治體制改革應(yīng)當本著確有必要、經(jīng)過試點、逐步推開的規(guī)則,積極穩(wěn)妥地推進和實施。

　　瑪雅:四川最近面向全國公開選拔十八個市州的七十二名縣(處)級領(lǐng)導干部,規(guī)定,凡民主測評贊成票低于50%者,直接淘汰,以此體現(xiàn)對上負責與對下負責的有機統(tǒng)一,考試結(jié)果與平時表現(xiàn)的有機統(tǒng)一。你對這件事怎么看?

　　房寧:中國的民主政治中有個大問題,也是兩難的問題,就是對上負責還是對下負責的問題。從理論說上下是一致的,但現(xiàn)實中是兩難,是一個矛盾,沒有簡單的解,只是權(quán)衡和拿捏的問題。四川在這方面做了不少嘗試,包括新都的公推直選等,實際效果如何還有待觀察�？偟膩碇v,在選拔領(lǐng)導干部的時候,通過群眾評議,特別是征求本單位群眾的意見,這個路子在中國是可行的。不管由于什么原因,一個領(lǐng)導干部如果不能夠得到多數(shù)群眾的認可,至少他開展工作是比較困難的,所以這個方向是正確的。

　　瑪雅:新都實行公推直選,推選上來的干部,工作是否有所改觀?

　　房寧:聽當?shù)厝酥v,跟原來情況差不太多。你想想,他是推舉的也好、選舉的也好,范圍總是有限的。在有資格的人當中,是組織部門考察也好,還是公推直選,在實際操作中不會有太大的出入,最后結(jié)果差不太多。

　　瑪雅:不過你再注意一個問題,雖然在制度創(chuàng)新方面不斷嘗試,但是四川,包括重慶,這兩年出事也不少,比如四川萬源的群體事件和重慶萬州的群體事件等�？梢�,制度創(chuàng)新與社會的和諧、穩(wěn)定,與老百姓的福祉并不是同步的。

　　房寧:對,沒有一個必然的聯(lián)系。從道理上講,可能它是比較優(yōu)越的制度,但它帶來的效果其實并不如預(yù)期的那樣。對這個問題我也有觀察,其實不光在鄉(xiāng)一級,村一級選舉也是這樣�，F(xiàn)在東南沿海地區(qū)和內(nèi)地,包括像四川這些省份,有一個反差。原因正如你說的,是經(jīng)濟的原因,但不止于政績觀問題。在東南沿海地區(qū),因為經(jīng)濟發(fā)達,村長也好,鄉(xiāng)長也好,對經(jīng)濟資源的調(diào)配能力是很強的。如果采取競爭性選舉的方式,競爭會非常激烈,不僅成本極高,還可能導致資本、大戶對政權(quán)的操控,甚至導致其他一些意想不到的情況發(fā)生。所以東南沿海地區(qū)每次村的換屆選舉都會發(fā)生一大堆的事,選后常常出現(xiàn)民事案件增多的情況。當?shù)馗刹繉�選舉有些緊張,怕選舉演變成了矛盾的爆發(fā)點。

　　而內(nèi)地的情況就不同了。這些地區(qū)比較窮,經(jīng)濟比較落后,基層沒有什么公共財政,沒油水。我今年去了四川的一個村,那里連掃大街的衛(wèi)生費都是公司化運行,自來水也是公司提供。村長也好,支書也好,幾乎沒有什么可支配的公共資源。這樣的地方搞選舉,反倒比較平靜。選上誰都那么回事,在很大程度上是盡義務(wù),也有地方是輪流當。這種情況也可以放射到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些地方為什么出經(jīng)驗?可能經(jīng)濟上確實沒有太大文章可做,所以想做點政治文章,而這種文章做起來,也不會有太大風險。東南沿海地區(qū),牽一發(fā)動全身,所以對這種嘗試當然會比較慎重。

　　官員政體改沖動的制度性原因

　　瑪雅:所以說,民主是和利益密切相關(guān)的,特別是經(jīng)濟利益。

　　房寧:民主是價值追求和政治實踐的統(tǒng)一。人們追求民主,希望有更多的權(quán)利和自由,這是一種觀念。包括那么多的政治體制改革實驗,肯定有觀念推動的因素。但是從根本來講,一種政治制度也好,民主體制也好,不是從人們的觀念中產(chǎn)生的,而是一種現(xiàn)實的需要。

　　過去一講民主,就是抽象地講資本主義民主、社會主義民主。現(xiàn)在我們知道,其實一個國家不管是什么民主,它在早期、中期、成熟期都是不一樣的,原因就是現(xiàn)實條件。民主沒有一個絕對的標準,什么是好,什么不好,不是絕對的。比如“民主”這兩個字,在中國傳統(tǒng)的概念中,是一種民本思想,要求領(lǐng)導者替人民著想,為人民服務(wù),以民為本。有人就說了,這個觀念不對,“民主”不是“民本”。民主,人民是主體,是動機。其實,這個說法本身也是一種觀念。從根本上來講,民主是由多數(shù)人所決定的,也包括多數(shù)人的思想水平、思想認識、思想意識。

　　美國杜克大學在中國搞了一個很大規(guī)模的調(diào)研,針對中國人的政治文化、民主觀念有個測驗。這個調(diào)研發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在中國多數(shù)群眾對民主的理解,更重要的是對民主的需求,如果套用一句傳統(tǒng)的術(shù)語,那就是民本的思想。在群眾心目中,所謂的民主——評價一個政府、一個干部,或者評價我們的政治是不是民主的,它的真正含義,就是看政府在做決定的時候,是不是征求了群眾的意見。這正是學術(shù)界所講的民本思想。我看,中國的民主政治還是要適應(yīng)人民的意識和感受,而且是人民當中多數(shù)人的意識和感受,而并非很少數(shù)的“先進的知識界”。民主的需求和民主的供給必須是平衡的,滯后是不好的,超前了也是不行的�，F(xiàn)在大家所要求的就是這樣,你既然是民主,就應(yīng)該適應(yīng)大家的思想,適應(yīng)大家的需要。

　　杜克大學還做了一個橫向比較,就是亞洲十國民眾對本國民主狀態(tài)的評價。有意思的是,中國的普通群眾對中國政治發(fā)展的評價,作為一個可比較的結(jié)果來看,恰恰是比較高的。在亞洲十國當中,僅次于日本,甚至高于很多大家認為比較民主的國家。

　　瑪雅:杜克大學這個調(diào)查結(jié)果——中國民眾對國家民主程度的認知度高于亞洲其他國家,恐怕出乎很多人的意料。

　　房寧:而且發(fā)人深思。發(fā)人深省是另一種現(xiàn)象,那就是在我們的干部當中,對政治體制改革、民主政治發(fā)展的呼聲反倒是挺高的。干部中民主政治呼聲比來自社會,來自普通群眾的聲音要高,而且要高得多。這是什么原因呢?

　　瑪雅:也許因為他們在體制內(nèi),對體制的優(yōu)劣、利弊都看得比較清楚,感受也比較深刻。比如說干部制度,一級管一級,他的上級是否正派?他跟上級的關(guān)系是否和諧?都牽扯到他的切身利益,所以他希望按照民主的游戲規(guī)則來玩。

　　房寧:你這個可能是比較理想化的看法。我看干部中的“民主呼聲”與現(xiàn)在的干部人事制度有密切關(guān)系。任何職業(yè)都有職業(yè)預(yù)期的問題,社會管理者也是一個職業(yè),但現(xiàn)在是這個職業(yè)的風險最大,職業(yè)預(yù)期最不確定。北京奧運會,國際奧委會就有一個要求,奧運會開完之后,給每一位北京奧組委的官員一個職業(yè)安排,以保障其權(quán)益,解除后顧之憂。那么我們的干部,誰替他們解決后顧之憂呢?現(xiàn)在的問題是,一個干部,或者說“做官”的價值就是不斷地提升。從積極方面來講,他能夠負更大的責任,做更大的貢獻,這是一個合情合理的預(yù)期�？墒菍嶋H上,不可能所有的人都不斷得到提升,從處長當?shù)骄珠L,再當部長。干部隊伍畢竟是個金字塔,越往上人越少。對于多數(shù)干部來說按照現(xiàn)行體制就上不去了,那么換一種體制如何?比如說選舉,競爭上崗,那樣的話至少就產(chǎn)生了一種理論上的可能性。這種“重新洗牌”的沖動恐怕與干部中“民主呼聲”不無關(guān)系。

　　這個就使我們聯(lián)想到,現(xiàn)在中國的政治體制改革,也許更重要的是改革干部人事制度,解決出口的問題。一個國家要搞得好,人民群眾的積極性要發(fā)揮,干部的積極性也要發(fā)揮。要給干部一個合理的安排,使得政府管理者成為比較穩(wěn)定的、可預(yù)期的職業(yè),從而調(diào)動積極性。這方面有很多事可做。比如,應(yīng)該轉(zhuǎn)變只有“升官”才是價值實現(xiàn)的唯一途徑的制度安排�？傁搿吧�官”不僅是觀念問題、教育問題,也有制度問題�，F(xiàn)在的制度安排是單一出口,很多干部心理不平衡,這是個問題,應(yīng)該改變,要讓大多數(shù)干部的價值能夠得到實現(xiàn)。

　　簡單地說,不是只有“升官”才是價值,也要考慮干部的年紀、資歷,考慮到他實際做的工作,給以相應(yīng)的經(jīng)濟待遇、物質(zhì)待遇和精神上的肯定與鼓勵。我們說,共產(chǎn)黨員要做人民的老黃牛,當了一輩子老黃牛以后,應(yīng)該得到肯定,人生價值應(yīng)該得到實現(xiàn)。其實在中外政治文明成果和管理經(jīng)驗當中,可借鑒的東西很多。比如說,可以采取類似軍隊的軍銜制,可以把我們的勞動模范制度加以改造、完善。使廣大干部有不同的價值實現(xiàn)的途徑,而不僅僅是“步步高升”。這樣的話,對整個干部隊伍積極性的調(diào)動和發(fā)揮,對心理的穩(wěn)定和職業(yè)的良好預(yù)期的形成,都會產(chǎn)生積極的作用。同時也不至于讓很多心理沖動去影響、干擾我們的政治體制。

　　“高退休金養(yǎng)廉”的制度設(shè)計

　　瑪雅:我有一次跟北大的潘維教授討論廉政建設(shè),他提出一個觀點,叫“高退休金養(yǎng)廉”。比如你在公務(wù)員的位置上做了30—40年,這期間廉潔奉公,沒有什么大的差錯,退休以后國家就給你為數(shù)可觀的一筆錢,保證你衣食無憂,過得很好。但是在退休之前,這筆錢是不給你的;你如果出問題,這筆錢就泡湯了,以此來鼓勵和激發(fā)干部保持清廉,不腐敗。我覺得這個想法很有道理。前不久媒體曝光,香港廣播處長朱培慶因為“尋歡風波”,申請?zhí)嵩缤诵?涉及到他一次性退休金900多萬元和之后每月的長俸金5萬多元,代價十分高昂。

　　房寧:新加坡和亞洲很多國家都有這樣的體制,都是很好的經(jīng)驗。如果我們現(xiàn)在一下子拿出很多的錢來提高干部的工資待遇,這也不太現(xiàn)實。因為要有一個社會平衡,畢竟我們還是一個發(fā)展中國家,人民群眾特別是普通勞動者的待遇很低,如果干部掙得太多,差距太大,實際上已經(jīng)有差距了,恐怕很難被社會所接受。但是像新加坡和一些國家,它有一種很巧妙的期貨制——國家給你一個良好的預(yù)期,如果你犯了錯誤,特別是犯了廉政方面的錯誤,代價和風險都極高。那么為了“一世清名”,你會有一種強烈的內(nèi)在的約束。中國歷史上其實也是靠這樣一種方法,對官員進行一定程度的約束。我們現(xiàn)在恰恰是倒過來的,干部在任的時候,由于種種原因,他有很多的權(quán)力,有連帶的利益。一旦他的地位沒有了,權(quán)力沒有了,連帶利益一下子就消失了,他的退休金和在位時的實際收入形成很大的落差,這樣就造成了“59歲現(xiàn)象”,有權(quán)不用,過期作廢。如果我們把它倒置過來,對在職干部嚴格要求、嚴格監(jiān)督,保證他退休以后的生活待遇,這是一個比較好的制度設(shè)計。

　　瑪雅:據(jù)說當年紅塔山的老總出事的時候,有領(lǐng)導人說了一句話:該給他的沒給他,不該拿的他拿了。其實“高退休金養(yǎng)廉”就是這個道理,就是說,該給你的,到時候我會給你;不該拿的,你現(xiàn)在不要去拿。

　　房寧:如果一個干部勤勤懇懇,為人民服務(wù)了一輩子,人民也應(yīng)該給予他肯定和報償。而且不光是優(yōu)厚的待遇,實際上是對他一生謹慎、節(jié)儉的評價。這既是物質(zhì)的,可能精神上的意義更大。但是只能在他退休的那天才給他。因為這是一個整體的評價,你在中間的時候我們不知道,可能今天表現(xiàn)好,明天就不好了。你只有用一生的努力、一生的謹慎、一生的節(jié)儉,來證明你為人民做出了貢獻,值得人民信任,最后值得獎勵你。這就完全不一樣了,形成一個巨大的約束機制和激勵機制�，F(xiàn)在因為沒有這種機制,你為官是否廉潔,政風如何,只要不出問題,或者問題沒被發(fā)現(xiàn),最后的結(jié)果似乎都是一樣的。這其實是不公正的。我們的管理水平應(yīng)該有所提高,這里面有很大的制度上提升的空間。

　　政治體制改革應(yīng)當講求實際

　　瑪雅:前面你談到,通過政治體制改革解決兩個問題:一是降低行政成本,一是遏制腐敗,在具體措施上,你有沒有什么思路?

　　房寧:行政成本問題,要承認各國的行政成本都在不斷提高。西方國家政府開支占到GDP的20%,比中國要高。中國的行政成本無論怎樣限制,絕對量是不會降低的。但是我想,我們應(yīng)該像控制房地產(chǎn)價格一樣,控制行政成本的過快增長。

　　現(xiàn)在中國有一種傾向,有人叫做“花錢買穩(wěn)定”。如果花錢能買來穩(wěn)定,這個錢也得花,但是要考慮成本。其實當代政治學很多就像經(jīng)濟學一樣,是算賬的問題,就是在兩難當中取舍�，F(xiàn)在行政成本不斷提高,解決任何問題都需要花錢。但是畢竟行政成本是有限的,不可能無限地投入,也有一個投入產(chǎn)出的問題。我們老有一句口號,叫做“這是頭等大事,要不惜一切代價”。什么都是頭等大事,什么都不惜一切代價,(點擊此處閱讀下一頁)

　　這怎么可能呢?現(xiàn)在是經(jīng)濟迅速膨脹的時候,包括財政收入,有的是以幾何級數(shù)在增長。這種情況下,矛盾不突出,但是不可能長久是這樣。所以,從現(xiàn)在起就要轉(zhuǎn)變觀念,即使是解決民生問題,即使是維護穩(wěn)定,也有一個成本的問題。還是那句話,政府并不是要把一切都包下來,一切好事都由政府來做,這是不可能的。政府對于經(jīng)濟活動、社會活動的干預(yù)是有限的,而且還要適度,掌握好時機。有些問題沒有到解決的時候,你去解決它,反倒有問題。

　　舉個例子,北京的汽車現(xiàn)在越來越多,出行已成大問題,但是北京政府并不急于解決這個問題。因為如果現(xiàn)在去限制車輛,就和人民群眾的意愿對立了。人民群眾認為開汽車是現(xiàn)代化,是幸福生活,在大家都要開車的時候,你不讓開車,顯然有悖于人民的意愿。政府明明知道這樣下去,無論從環(huán)境還是從效率,都是不可行的,但是沒有辦法,因為解決問題的時機還不成熟,只能讓這個局面進一步發(fā)展下去,直到有一天,絕大多數(shù)人都意識到這個局面不能再繼續(xù)下去了,才能著手解決。這是很聰明的想法,是管理現(xiàn)代化社會的現(xiàn)代化思維,是管理上的民主觀念。

　　再有,也是民主方法的問題,就是更多地借助社會組織來解決經(jīng)濟社會問題,政府不能過多地、直接地來解決這些問題�，F(xiàn)在講服務(wù)型政府,當然是很有積極意義的,但是我相信,用不了多少年我們就會意識到,其實有許多服務(wù)政府是沒必要做的。政府應(yīng)該從某些服務(wù)領(lǐng)域退出,當個裁判員,更多地扮演仲裁的角色。這樣更適應(yīng)人民的權(quán)利意識,給人民最多的自由空間,更有利于社會的穩(wěn)定。

　　瑪雅:但行政成本攀升,很大一部分是被揮霍掉的,比如修建豪華辦公樓,像網(wǎng)上流傳的某地方政府的“小白宮”,購買豪華汽車,公款旅游、吃喝,等等。

　　房寧:這個問題確實需要重視。但是,可能有些問題還要加以澄清,而不是憑感覺。因為這種感覺往往是囫圇吞棗的,是不做區(qū)分的。很多的數(shù)字,比如一年花掉多少公款餐飲費,買了多少公車,我請教過有關(guān)部門的人士,他們感到很困惑。因為幾乎沒有這樣的統(tǒng)計,所以不知道這些數(shù)據(jù)是怎樣來的,總之是不可靠。行政成本不斷上升,這是事實。揮霍浪費的問題,錢是怎么花的,合理不合理,牽涉到這樣具體的問題,就說不清楚了。

　　還有文化上的問題。拿公款吃喝來講,說句公道話,這不光是官文化,中國文化就有食文化的特征。我們把相當一部分的財富都花到吃上了,政府官員如此,老百姓也是如此。所以談到民主、反腐敗,國情問題確實是一個很復(fù)雜的問題�！懊褚允碁樘臁边@句話,我原來以為是普適真理,現(xiàn)在對外國文化了解得越來越多了,才知道這純粹是中國文化。

　　瑪雅:關(guān)于反腐,你在書中談到強化監(jiān)督和權(quán)力制約,談到比較原則,你有沒有什么具體的想法?

　　房寧:腐敗的問題其實是很復(fù)雜的。有兩種情況,一種是嚴重的腐敗現(xiàn)象,明顯的權(quán)錢交易。這種腐敗需要通過政府的,或者黨政機關(guān)的內(nèi)控來解決。這實際上是個很技術(shù)性的問題,之所以現(xiàn)在腐敗這么嚴重,一個是市場經(jīng)濟的發(fā)展,一個是我們的信息系統(tǒng)、財會系統(tǒng)不健全造成的。這個問題我倒不是很擔心,不是一個不可克服的問題。世界各國都有市場經(jīng)濟,都有腐敗,為什么我們現(xiàn)在這么嚴重?其實很簡單,我們現(xiàn)在連實名制都做不到,你怎么去控制腐敗?所以,與其說做各種各樣的政治設(shè)計,還不如把實名制,把基礎(chǔ)信息搞清楚了,加強最基礎(chǔ)的社會管理。只要能做到這一點,我相信腐敗會大大得到遏制。

　　另外一種腐敗,我叫做“輕微腐敗”,就是介于合法違法、守紀違紀之間。這有一個文化問題,有一個公共成本的問題,也包括一些制度上的問題。舉個例子,在計劃經(jīng)濟時代,誰是最好的干部?就是焦裕祿。穿一件舊棉襖,和人民群眾打成一片,一點也不像個干部的樣子。今天是市場經(jīng)濟,你可以設(shè)想,如果現(xiàn)在的干部都跟焦裕祿似的,工作就沒辦法開展了�，F(xiàn)在的社會價值觀在轉(zhuǎn)變,有一個所謂“成功人士”的概念,如果一個干部本身不僅不是成功人士,還是弱勢群體,他怎么可能帶領(lǐng)人民去發(fā)展經(jīng)濟,改善生活,去維護一方的平安呢?實際上,干部本身也有一個體面生活的問題。按照過去的說法,雷鋒的生活是最體面的�，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟,不一樣了。當然我們也要提倡節(jié)儉,提倡艱苦奮斗,但是這個概念和焦裕祿、雷鋒的時代完全不一樣了。

　　我在調(diào)研中接觸過很多干部,他們說,其實現(xiàn)在很大一部分的吃也好,用也好,是公務(wù)活動的延伸。這個說不清楚,你說它是腐敗也可以,說它不是腐敗也可以,似乎法制在這個地方失靈。這是現(xiàn)代化出現(xiàn)的復(fù)雜的管理現(xiàn)象,我們?nèi)狈φJ識,缺乏相應(yīng)的對策。這恰恰是我們今后需要研究的問題。現(xiàn)在的行政成本、行政開支分得不是很清楚,我覺得很大程度上是會計制度的問題。官員的收入和行政事業(yè)費用、辦理公務(wù)的費用都分不清。比如說配車,這到底是私人用車,還是上下班的班車?還是公務(wù)活動用車?分不清楚。所以說,現(xiàn)在的管理比較粗放,造成了很多的漏洞,就看干部自身的素養(yǎng)、操守了。我覺得,我們的體制改革,更多的需要在這些方面下功夫。

　　總而言之,我認為,與其討論那些充滿了爭論和感情色彩的意識形態(tài)化的話題,還不如談一些具體的問題。這些具體的問題有兩個是重要的:第一個是干部人事制度的改革,應(yīng)該給干部多重的價值取向和價值實現(xiàn)的途徑,而不是只有升官這一條路。第二是從改革行政管理,特別是從反腐敗的角度來講,做兩件事:一個是基礎(chǔ)性的工作,比如信息工作。強化監(jiān)督,沒有信息系統(tǒng)、可靠確鑿的數(shù)據(jù),一切都是不可靠、不落實的。另一個是研究、區(qū)分不同類別的行政支出,把工資、行政費用和公務(wù)費用,就是養(yǎng)人、辦公和辦事的支出做一個嚴格的區(qū)分。這樣就可以堵塞大量的漏洞,明確很多的是與非、罪與罰的界限。這是比較實在的問題。

　　社會經(jīng)濟自由與政治發(fā)展時機

　　瑪雅:說到感情色彩的意識形態(tài)化,華東理工大學的曹錦清教授有一次跟我談到,中國的老百姓現(xiàn)在自由夠多的——土地分給他了,想種就種,不想種就給別人種,他自己到城里打工。在城里租什么樣的房子,買什么樣的房子都可以,只要他有這個能力。換句話說,老百姓現(xiàn)在就業(yè)自由了,遷徙自由了,居住自由了,性的方面也基本上自由了。那么這些自由引起的煩惱還不夠他忙活呢,哪里還有心思過問政治。對于執(zhí)政者來說,這樣做是很高明的,把老百姓放逐到自由當中,讓他去忙自己當下那點事,他就沒有參政愿望和沖動了。

　　房寧:經(jīng)濟社會領(lǐng)域中自由的擴大,有利于抑制社會矛盾的政治化,這對于一個處于現(xiàn)代化進程中國家的穩(wěn)定是非常重要的。歷史上很多社會變革,都伴隨著激烈的社會沖突,無論從早期歐洲,比如法國大革命,一直到二十世紀亞洲國家,像韓國的現(xiàn)代化,都伴隨著非常激烈的社會沖突。韓國的現(xiàn)代化其實是一部血淚歷史。漢江奇跡的二十年,又是流血抗爭的二十年。原因就是很多的社會矛盾都集中到了政治領(lǐng)域,這對一個民族來講代價特別大。也有例外,那就是日本。日本戰(zhàn)后也經(jīng)歷了恢復(fù)經(jīng)濟,重新工業(yè)化的過程,日本國家給了人民大量的自由,使得國家與社會在很大的程度上相安無事。日本長期保持了一黨制,直到現(xiàn)在。這在資本主義國家的歷史上幾乎是絕無僅有的。它真正的秘訣就是在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域中給人民以自由,為民族復(fù)興贏得了機會。但是很多國家都沒有做到這一點,它是經(jīng)濟、政治同步發(fā)展的。現(xiàn)在看來,一個國家的現(xiàn)代化經(jīng)濟與政治發(fā)展不同步,是比較有利的。

　　瑪雅:俄羅斯就是經(jīng)濟政治同步,甚至先政治,后經(jīng)濟。

　　房寧:是的,上世紀九十年代的俄羅斯是非常糟糕的,它完全政治化了。只有現(xiàn)在,才逐漸地回到一個比較正常的體制之下。而這種正常的體制,實際上是對從九十年代以來十幾年實踐的反思中得來的。人民終于意識到,真正的權(quán)利并不是靠權(quán)利意識能夠得到的,而要靠社會物質(zhì)基礎(chǔ)。只有在經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的情況下,人民的權(quán)利才真正能夠?qū)崿F(xiàn)。有的時候,權(quán)利意識越高,權(quán)利的獲得越少。

　　瑪雅:俄羅斯學界如何評價俄羅斯的政治現(xiàn)狀?

　　房寧:我們最近與俄羅斯學者共同召開了一個研討會。俄羅斯現(xiàn)在提出了一個很重要的概念,而且上升到國家意識形態(tài),就是“主權(quán)民主”。這是俄羅斯對它自己民主的一種概括,同時也是一種規(guī)劃,按照這個來構(gòu)建它的體系。這種主權(quán)民主,按我的理解,就是形成一個國家和人民權(quán)利的平衡。也就是說,經(jīng)過這么多年的沖擊、振蕩,經(jīng)過艱難困苦,俄羅斯人終于明白了,個人權(quán)利自由是寓于國家的建構(gòu)之中的。

　　瑪雅:為什么會有這種認識?

　　房寧:因為俄羅斯被西方打垮了,西方通過寡頭操縱俄羅斯。所以,這個國家雖然獲得了民主的形式,多黨制、議會制、普選制,都有了,但是,當一個國家受到外國操縱的時候,或者受到少數(shù)資本集團操縱的時候,這些任何民主形式都是徒有其表的。所以俄羅斯人意識到,這個國家需要“清理場地”。因為你要實行民主,如果把民主理解成一人一票,那得是真正的一人一票,但實際上做到真正的一人一票談何容易?那可不是個形式問題。俄羅斯當年,給幾瓶沃特卡,人們就能把私有化債券,把幾十年蘇聯(lián)分到個人名下的財產(chǎn)給賣掉了,真的是應(yīng)了歐洲的一個說法:“為了一碗紅豆湯,就出賣了長子繼承權(quán)”。當大家權(quán)利意識高度增長的時候,其實那個權(quán)利是非常不值錢的,于是出現(xiàn)了出賣長子繼承權(quán)的現(xiàn)代版。現(xiàn)在俄羅斯人懂得了,主權(quán)首先一個就是要抵御國外資本集團,或者國外政治勢力對本國的干預(yù)。

　　第二個,他們認為,實際上個人的權(quán)利和自由在很大程度要靠組織的力量來實現(xiàn),就是靠國家的力量來實現(xiàn)。所以他們提出主權(quán)民主,在很大程度上就是國家和公民社會的關(guān)系問題。過去他們認為,國家越來越小,社會越來越大,所謂小政府、大社會�，F(xiàn)在俄羅斯學界主流觀點認為,這是一個假問題。國家的大與小、政府的大與小,不是人們主觀能夠決定的,而是根據(jù)現(xiàn)實的需要來決定的。況且,西方戰(zhàn)后以來,政府越來越大,不僅是規(guī)模大,管的事情多,支配的資源越來越多,它是全面擴張的一個政府。這一點也無須指責,因為那是現(xiàn)實的需要。對于俄羅斯這樣的國家來講,國家必須擔負起責任。因為,由于它的這種曲折,個人的權(quán)利空間其實是很小的。在這種情況下,你去講個人的自由、個人的權(quán)利,是很不切實際的,是很無聊的話題。

　　這個會上提出一個非常有意思的問題,說美國人現(xiàn)在搞了很多指標體系,來排世界上的各種名次。一般來說,美國和西方國家能排得很靠前,中國和俄羅斯排到一百多位。但是如果排一個世界民主、自由、權(quán)利的進度表的話,情況就會不一樣。很顯然,美國的民主、自由和權(quán)利是在退步的。特別是“9·11”以后,美國占領(lǐng)了另一個國家,它自己是很不自由的,所謂壓迫民族是不自由的。反觀中國和俄羅斯的民主,包括人民的自由和權(quán)利,它是在發(fā)展進步的,盡管不盡如人意。所以,這是此消彼長的一個過程,我覺得很有意思。當然,我還是想強調(diào),我們的權(quán)利發(fā)展要符合實際,而不是盲目的。

　　最嚴重的問題是官商一體

　　瑪雅:回到《民主政治十論》,你提出政治參與的有序性和層次性的概念,能不能具體解釋一下?

　　房寧:我覺得最重要的是層次性。過去我們民族深受大民主之害。什么叫大民主呢?為什么民主一大了就不好了呢?其實很簡單,就是不分層次。因為民主在實踐中不是一個理念問題,而是一個制度問題,是一個公正性和有效性統(tǒng)一的問題。大民主就是不分層次,紅衛(wèi)兵小將可以揪斗國家領(lǐng)導人,國家領(lǐng)導人在紅衛(wèi)兵小將面前啞口無言。這在現(xiàn)在看來是一種諷刺、一場鬧劇。但是,嚴肅地看待大民主問題,它的缺陷在于權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與責任的不平衡。如果民主意味著權(quán)利,那么權(quán)利是有行使范圍的。你不了解的事情是不能說的,和你不直接相關(guān)的事情,你也不能為它負責,權(quán)利和義務(wù)是要平衡的�？偨Y(jié)中國民主政治建設(shè)的經(jīng)驗,行使民主權(quán)利要分層級,講程序是重要的一條。民主不能是浪漫式的,不能說我是主人,我什么事都可以問,什么事都可以管。這顯然是幼稚的,甚至是有害的。在這方面,我們的教訓太多了。我們在建設(shè)民主政治中,不能忽略權(quán)利和義務(wù)的相關(guān)性。大民主就是不講究這種相關(guān)性,隨便說,說了不算,說了也不負責任。

　　瑪雅:你認為,中國民主應(yīng)當采取有序政治參與、政治協(xié)商和民主監(jiān)督的方式�，F(xiàn)在我們自上而下的監(jiān)督似乎在不斷加強,包括中紀委“空降”調(diào)查組到地方辦案,成立國家預(yù)防腐敗局。自下而上的監(jiān)督,不能說沒有,但是還相當欠缺。比如輿論監(jiān)督,限制是比較多的。媒體的言論空間很有限,你認為,(點擊此處閱讀下一頁)

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