研究當(dāng)代中國的公共政策，首先要下功夫總結(jié)我國實(shí)行改革開放、計(jì)劃生育、建設(shè)特區(qū)、吸引外資等正確政策取得巨大成功、使中國社會經(jīng)濟(jì)獲得重大發(fā)展的豐富經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要記取曾經(jīng)有過的失誤而留下的種種教訓(xùn)。公共政策是一門科學(xué)。公共政策的制定、評估、執(zhí)行過程有其普遍適用的一般規(guī)律。各國家、民族的政治制度、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國民教育程度、文化傳統(tǒng)不同，政策過程的表現(xiàn)形式又各具體特色。具有自身特色的當(dāng)代中國公共政策是中華民族極其寶貴的政治和精神財(cái)富，也是世界共同的政治和精神財(cái)富，非常值得珍視。其顯著特色主要表現(xiàn)在：

　　第一，共產(chǎn)黨在公共政策制定和執(zhí)行中處于主導(dǎo)地位。

　　中國很大。其幅員遼闊，人口眾多，行政層級較為復(fù)雜。全國除香港、澳門、臺灣以外，還有31個(gè)省級、331個(gè)地級、2109個(gè)縣級和45000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃建制單位。每個(gè)行政區(qū)或、每個(gè)行政層級都設(shè)有中共黨委、人民政府、人大、政協(xié)等政治政權(quán)機(jī)構(gòu)，其中中國共產(chǎn)黨的各級委員會處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位。這種政治格局是歷史形成的，也是《中華人民共和國憲法》所明確規(guī)定的。中國共產(chǎn)黨履行《憲法》所賦予的對全國革命建設(shè)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，主要體現(xiàn)在對社會經(jīng)濟(jì)等方面的工作實(shí)行方針和政策的領(lǐng)導(dǎo)上。無論是在中央還是在地方，涉及公共政策制定和執(zhí)行的重大問題，一般都要先在中國共產(chǎn)黨各級委員會的常委會或全委會上進(jìn)行討論，并提出政策建議；
特別重大的事項(xiàng)，還要通過政協(xié)等組織與各民主黨派、人民團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商，由人大作出決定，再交政府組織執(zhí)行。這種決策程序，體現(xiàn)了我們國家政權(quán)的性質(zhì)和國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則，反映了全國廣大人民群眾的根本利益和意志，實(shí)踐證明是有效的，是符合中國基本國情的。

　　第二，中央政府部門在公共政策決策中具有關(guān)鍵性的作用。

　　現(xiàn)代西方國家尤其是美國在政策制定過程中運(yùn)用的是團(tuán)體決策的模式，即國家政策的制定取決于利益集團(tuán)的壓力，利益集團(tuán)的爭論、談判、妥協(xié)和競爭，是政府制定政策的主要依據(jù)，對政策決策有著決定性的影響。中國不具備那樣的條件。中國在公共政策制定過程中運(yùn)用的是機(jī)構(gòu)決策模式。中央政府有關(guān)部門首先提出政策性文件草案，然后與相關(guān)部門溝通協(xié)商達(dá)成共識，最后根據(jù)該項(xiàng)政策的重要程度和成熟程度，分別交人大會議通過頒布或由政府首長簽發(fā)。由于中國政府部門林立、職能交叉，政策性建議在部門之間的協(xié)商協(xié)調(diào)往往是一項(xiàng)很費(fèi)時(shí)間、很費(fèi)精力、也很費(fèi)智力的復(fù)雜工程。部門之間協(xié)調(diào)好了，政策制定的工作就完成了一大半�？梢娭醒胝�府部門作用的重要。我國實(shí)行改革開放政策的最初十年即1978至1988年，以中共中央、全國人大、國務(wù)院名義頒布的170多項(xiàng)重要的政策性法律、法規(guī)、管理辦法和其他規(guī)定，其中一半以上是批轉(zhuǎn)中央政府部門提出的政策性建議報(bào)告，其他直接以中共中央、全國人大、國務(wù)院名義頒布的文件，多數(shù)也是由政府部門代為起草的。現(xiàn)在西方不少國家針對本國社會經(jīng)濟(jì)面臨的突出問題，聘請專家學(xué)者進(jìn)行專題調(diào)研，參與公共政策決策。隨著改革的深入和社會的發(fā)展，專家學(xué)者在我國公共政策制定、評估、執(zhí)行中開始發(fā)揮越來越大的作用。如三峽工程的可行性論證，專家學(xué)者的反復(fù)論證起到了舉足輕重的作用。最近中國工程院組織涉及地理、地質(zhì)、氣象、水文、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、社會經(jīng)濟(jì)等學(xué)科的43位院士和近300位專家，就“二十一世紀(jì)中國可持續(xù)續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”的項(xiàng)目進(jìn)行研究，經(jīng)過一年多的緊張工作，向中央提出9個(gè)專題報(bào)告和一份綜合報(bào)告，必將對中國水資源戰(zhàn)略政策產(chǎn)生巨大的影響。但就總體上說，中央政府部門在現(xiàn)實(shí)政策決策中仍起關(guān)鍵性的作用。這是由中國的政府結(jié)構(gòu)、政治文化、公共行政運(yùn)作貫性、公共信息發(fā)展程度等因素決定的，短時(shí)間內(nèi)還難以有較大改變。

　　第三，“大一統(tǒng)”的思想對公共政策仍有深刻影響。

　　“大一統(tǒng)”的思想產(chǎn)生于春秋戰(zhàn)國時(shí)期，在中國政治思想發(fā)展史上可謂“源遠(yuǎn)流長”，甚至至今對于我國公共政策的理論和實(shí)踐仍有深刻影響。長時(shí)間以來，我們強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)一思想、統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一政策，而對區(qū)域差異，對特殊地區(qū)的特殊政策，在研究的深度和政策措施的適用程度上，都還有很多有待提高、有待改進(jìn)之處。這從一個(gè)側(cè)面反映出我們的公共行政管理仍處于粗放型的管理階段。我國行政區(qū)域的數(shù)量和層級超過世界上許多國家，但不同區(qū)域、不同城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村真正有特色的東西不是很多。在一定范圍內(nèi)賦予地方更多執(zhí)行政策的靈活性，擴(kuò)大地方根據(jù)本地實(shí)際情況制定區(qū)域政策的自主權(quán)，對于煥發(fā)地方發(fā)展活力、加快各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐、增強(qiáng)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性，都會大有益處。

　　第四，試點(diǎn)是公共政策評估的重要形式。

　　中國對政策效果進(jìn)行全面考察和判斷的方式多種多樣，最具創(chuàng)造性的是開展試點(diǎn)。它將西方國家政策評估一般程序中的預(yù)評估環(huán)節(jié)后移，移至經(jīng)過一段局部試驗(yàn)以后；
把通常的事中評估或事后評估環(huán)節(jié)前置，經(jīng)過局部試驗(yàn)發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)糾正，避免了未經(jīng)試驗(yàn)就大面積鋪開可能帶來的損失。這符合現(xiàn)代政策決策理論中以最小的耗費(fèi)取得最大收益的成本收益原則。試點(diǎn)就是政策的制定者與執(zhí)行者直接見面，從實(shí)踐中獲得政策效果的第一手資料，并及時(shí)對政策措施加以調(diào)整和完善的過程。試點(diǎn)也是通過對政策執(zhí)行過程的實(shí)地監(jiān)測，系統(tǒng)收集政策實(shí)施所帶來的社會經(jīng)濟(jì)變化和公眾對政策的反映，對政策的反映、對政策目標(biāo)措施的有效性可行性進(jìn)行的實(shí)際檢驗(yàn)。試點(diǎn)這種在實(shí)踐中對公共政策進(jìn)行評估的方式有諸多優(yōu)越性，但也有一定的局限性。一是試點(diǎn)單位的選擇有無代表性，能否包括政策執(zhí)行在面上鋪開后可能遇到的各種復(fù)雜情況；
二是在進(jìn)行試點(diǎn)時(shí)投入的人力和工作量上鋪開時(shí)有沒有可能做到；
三是試點(diǎn)時(shí)往往有重要領(lǐng)導(dǎo)人親自指揮調(diào)度，可支配的資源包括資金和物資支持比較充沛，在面上鋪開時(shí)有無可能獲得相同的條件；
四是政策執(zhí)行的外部環(huán)境有無變化。所以在試點(diǎn)時(shí)可行的政策在面上不一定可行，在試點(diǎn)中有效的政策在面上鋪開時(shí)不一定有效。這是我們在多年的政策實(shí)踐中所得到的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對此應(yīng)有清醒的認(rèn)識。試點(diǎn)與其他科學(xué)的政策評估方法結(jié)合進(jìn)行，取長補(bǔ)短，相輔相成，才有利于提高評估的質(zhì)量，取得更加理想的效果。

　　第五，紅頭文件是公共政策發(fā)布的重要載體。

　　西方國家多為私人資本比較發(fā)達(dá)的國家，大的壟斷財(cái)團(tuán)不僅在國家經(jīng)濟(jì)生活中居于支配地位，在政治生活中也有很大影響。加之政權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)行“三權(quán)分立”的政治體制，各行政機(jī)關(guān)、政黨、團(tuán)體的政策主張，只有上升為法律，才能得到社會的廣泛認(rèn)可和普遍執(zhí)行。在這些國家，不僅規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)行為的準(zhǔn)則要通過立法的形式來推行，而且許多公共政策的實(shí)施方案甚至重大工程也要用立法的形式加以保證。如英國的《工業(yè)布局法》、德國的《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》、日本的《北海道開發(fā)法》等等。在中國，由于共產(chǎn)黨和人民政府的崇高威望和巨大號召力，依靠黨和政府的紅頭文件就能夠使政策決策得到很好的貫徹執(zhí)行，一般的公共政策不需要上升為法律，所以在中國公共行政管理實(shí)踐中，紅頭文件多于法律性文件。其實(shí)，公共政策的實(shí)施是采取紅頭文件的形式還是采取立法的形式無關(guān)緊要，只要能得到有效的執(zhí)行都是可供選樣的最佳形式。與頒布法律相比，發(fā)布紅頭文件的審核程序比較簡單，能夠?qū)�時(shí)局的變化作出及時(shí)靈活的反應(yīng)，便于對社會經(jīng)濟(jì)生活靈敏地進(jìn)行調(diào)節(jié)；
法律則具有更大的穩(wěn)定性，便于施政方略的持續(xù)貫徹。紅頭文件成為公共政策發(fā)布的重要載體，這是我國公共政策的特色，也是我國的優(yōu)勢，使我國在施政手段上有了更大的選擇余地。

　　第六，各級黨組織和政府的積極貫徹落實(shí)是公共政策執(zhí)行的組織保證。

　　我國的各級黨組織和各級政府，都是以宣傳、貫徹、落實(shí)中央的路線、方針、政策為其首要職責(zé)的，在長期的革命建設(shè)實(shí)踐中，積累了豐富的執(zhí)行政策的經(jīng)驗(yàn)。許多黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)者都有認(rèn)真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會上級政策性文件的習(xí)慣和傳統(tǒng)。他們對于如何既吃透上頭、又吃透下頭；
如何把中央的政策與本地的實(shí)際相結(jié)合；
如何把政策規(guī)定的內(nèi)容在本轄區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)等等，都把握、動作得非常嫻熟。這是我國在政府運(yùn)作效率的某些方面強(qiáng)過西方國家的一個(gè)重要因素。政策的執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的社會工程，是對全社會各群眾、各階層利益取得的綜合和導(dǎo)引。而在做社會工作，在如何教育群眾正確處理國家、集體、個(gè)人的關(guān)系；
如何把群眾的行為納入國家政策規(guī)定的軌道等方面，我國各級黨組織和政府都有較強(qiáng)的駕馭與運(yùn)作能力。緊緊地依靠他們做好工作，是實(shí)現(xiàn)正確的政策決策和貫徹落實(shí)既定政策的重要保證。

　　上述各點(diǎn)，只是舉例來說，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是當(dāng)代中國公共政策特色的全部；
可能表述得也不夠精確，沒有把最深刻最本質(zhì)的東西揭示出來。在政策科學(xué)研究方面，也同其他方面一樣，我們中國應(yīng)當(dāng)有自己的建樹、貢獻(xiàn)，只有這樣，才能在國際公共政策領(lǐng)域取得應(yīng)有的地位，不然的話，就只能永遠(yuǎn)跟在別人后面爬行。當(dāng)然，中國公共政策理論體系的創(chuàng)立和發(fā)展，需要借鑒、吸取世界各國公共政策研究的先進(jìn)成果。因?yàn)橹挥羞@樣，才能使我國的研究與世界各國的研究站的同一條起跑線上，使我們的公共政策研究具有現(xiàn)代科學(xué)的性質(zhì)。

　　總之，我國在公共政策實(shí)踐中己經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在公共政策理論研究上已經(jīng)取得了豐碩的成果。面對新世紀(jì)的發(fā)展機(jī)遇和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我們黨已經(jīng)清醒地認(rèn)識到進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共政策決策科學(xué)化、民主化的極端重要性。江澤民總書記在黨的十五大報(bào)告中提出：“要把改革和發(fā)展的重要決策同立法結(jié)合起來。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率�！边@就向我國的公共政策科學(xué)研究提出了更高的要求。按照江澤民同志的要求，創(chuàng)建具有中國特色的公共政策理論體系，強(qiáng)化公共政策理論在政策實(shí)踐中的指導(dǎo)作用，已經(jīng)成為擺在我們各級黨組織和政府以及廣大理論工作者面前的一項(xiàng)光榮而艱巨的任務(wù)。

　　為了貫徹落實(shí)江澤民同志的指示，我們需要從以下幾個(gè)方面作出艱苦努力：

　　第一，進(jìn)一步重視公共政策理論研究成果的開發(fā)應(yīng)用。

　　改革開放以來，我國一大批學(xué)者投入到公共政策研究中來，并取得了豐碩的研究成果，舉辦了一系列研討會，寫作、發(fā)表、出版了不少很有水平的文章和著作。全國政策科學(xué)研究會召開的每次會議，都是對我國公共政策理論研究成果的檢閱和展示�，F(xiàn)在，己經(jīng)到了強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步重視開發(fā)應(yīng)用這些研究成果的時(shí)候了。研究成果的開發(fā)和應(yīng)用是相互促進(jìn)、相輔相成的。研究成果得到廣泛的利用，取得了明顯的社會效益，才能激發(fā)進(jìn)一步研究開發(fā)的積極性。在西方發(fā)達(dá)國家，公共政策理論不僅在政策制定、評估、執(zhí)行過程中發(fā)揮著重要作用，而且在國民教育和國家公務(wù)員培訓(xùn)中，也居于非常重要的地位。在這些國家的應(yīng)用管理類學(xué)位教育中，不僅有MBA（工商管理碩士）、MPA（公共行政碩士）學(xué)位教育，而且有MPP(公共政策碩士）學(xué)位教育。近年來我國的MBA教育已初具規(guī)模，MPA教育已開始試點(diǎn)，MPP學(xué)位教育也應(yīng)提上日程。公共政策不僅應(yīng)該成為全國重點(diǎn)大專院校政治學(xué)和公共行政學(xué)專業(yè)的骨干學(xué)科，而且也應(yīng)成為國家公務(wù)員培訓(xùn)的必修課程，成為對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任職資格考試的重要內(nèi)容。這不僅是提高我國公共政策決策和公共管理水平的根本性措施，也是促進(jìn)公共政策學(xué)科建設(shè)的巨大動力。

　　第二，繼續(xù)加強(qiáng)中外公共政策的比較研究。

　　二十世紀(jì)八十年代以來，我國己經(jīng)出版了許多著作，系統(tǒng)地介紹了西方現(xiàn)代決策理論，使人們對于西方國家政策分類、政策制定主體、政策制定過程、政策制定方法、政策執(zhí)行、政策評估等公共政策的理論框架和基本內(nèi)容有了較多的了解；
還出版了一些研究中國公共政策的著述，對中國的基本政策和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、財(cái)稅、環(huán)保、教育、住房、社會保障等具體政策作了一些匯集和描述。這些工作都很有價(jià)值和意義。但也應(yīng)當(dāng)看到，真正能把馬克思主義立場、觀點(diǎn)、方法與西方現(xiàn)代決策理論和中國政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)緊密結(jié)合、融會貫通進(jìn)行深度分析的理論著作還不多見，因而對于中國政策制定和執(zhí)行實(shí)際過程的指導(dǎo)作用也不明顯。現(xiàn)在很有必要把中外公共政策的比較研究再深入進(jìn)行下去。最好能由政府資助，再翻譯出版一批有代表性的西方公共政策經(jīng)典著作，組織人力進(jìn)行深入研究，分清哪些適合于中國的需要，哪些不適合中國需要。對中國公共政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也亟需進(jìn)行科學(xué)的分析和理論概括。通過比較研究，積累建立具有中國特色的公共政策理論體系的素材。

　　第三，抓緊當(dāng)代中國公共政策歷史資料的征集工作。

　　新中國成立以后，包括黨的十一屆三中全會以來國家一系列重大政策提出和實(shí)施的當(dāng)事人，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　有許多年事已高，已經(jīng)或?qū)⒁�退出領(lǐng)導(dǎo)崗位。當(dāng)代中國重大公共政策提出的初衷是什么；
在執(zhí)行中經(jīng)歷過什么曲折；
執(zhí)行的結(jié)果解決了什么問題，遺留下什么問題，有什么正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)等等，他們都非常清楚。退出領(lǐng)導(dǎo)崗位以后，他們有了更充裕的時(shí)間，經(jīng)過反復(fù)的回放反思，對政策的成敗得失有了更加成熟、更加明晰的認(rèn)識。對于他們所占有的這些活資料，應(yīng)當(dāng)抓緊進(jìn)行搶救性的征集�？梢圆扇≡L談、委托撰寫歷史資料、聘請科研顧問等形式，把他們掌握的豐富史料盡可能詳盡地收集起來，使我們的公共政策理論研究者手中掌握一批有血有肉的案例。這對于具有中國特色的公共政策理論體系的創(chuàng)立是至關(guān)重一要的。錯過了當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)，將來我們就只能僅僅憑借報(bào)刊資料和文件資料進(jìn)行研究。其研究成果很難反映當(dāng)代中國公共政策決策實(shí)施過程中的復(fù)雜情況，也很難給后人以深刻啟示。

　　第四，堅(jiān)持開放式的研究方法。

　　公共政策研究是高層次的宏觀研究，需要廣闊的國際視野。改革開放以來，我國派出不少專業(yè)人士，到西方國家學(xué)習(xí)公共政策理論。他們學(xué)成回國后成了我國重建公共政策學(xué)科的研究骨干。近些年來，我國公共政策研究領(lǐng)域的國際交流日益廣泛。這對于該學(xué)科的發(fā)展和完善十分重要。只有堅(jiān)持開放式的研究方法，保持與世界各國公共政策理論研究工作者和政策規(guī)劃、政策評估等實(shí)際工作者的廣泛接觸，才能更深入地發(fā)現(xiàn)國外先進(jìn)理論、科學(xué)方法中最有價(jià)值的東西，才能更深刻地認(rèn)識中國公共政策的特色。進(jìn)一步擴(kuò)大國際交流與合作，是促進(jìn)我國公共政策學(xué)科建設(shè)與發(fā)展、實(shí)現(xiàn)與世界同行平等對話的必要條件。

　　第五，培育職業(yè)化的公共政策研究、規(guī)劃和評估隊(duì)伍。

　　中國現(xiàn)在還不具備職業(yè)化公共政策研究、規(guī)劃、評估隊(duì)伍生存和發(fā)展的條件。已經(jīng)成立起來的專門政策研究機(jī)構(gòu)，如各級政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心、政策研究室等等，從事的實(shí)際工作或者是比較抽象的理論研究，或者成了會議文件起草班子，很難在具體政策制定、評估中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。這一方面是由于中國社會經(jīng)濟(jì)信息化和行政管理信息化的進(jìn)程還處于初始階段，與政策制定、評估緊密相關(guān)的關(guān)鍵性信息仍然掌握在中央政府部門，沒有實(shí)現(xiàn)與社會共享；
另一方面，我們專業(yè)人士的知識結(jié)構(gòu)及其對中國社會經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)作知識的匱乏也是一個(gè)制約因素。但隨著國民經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的加速和政治體制改革的深入開展，特別是加入WT0以后社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與國際接軌，公共政策制定、執(zhí)行的外部環(huán)境日益復(fù)雜，中國建立職業(yè)化的公共政策研究、規(guī)劃、評估隊(duì)伍勢在必行。我們從現(xiàn)在起就應(yīng)抓緊進(jìn)行人才準(zhǔn)備。

　　創(chuàng)建具有中國特色的公共政策理論體系是一項(xiàng)非常重要和艱巨的工作。它關(guān)系到我們的黨和政府能否切實(shí)提高政策決策質(zhì)量、減少或杜絕重大政策的失誤，進(jìn)而關(guān)系到國家的前途和命運(yùn)。真正要把這個(gè)理論體系創(chuàng)建起來也非常不容易。但只要我們各級黨委和政府能夠給予必要的重視，經(jīng)過廣大理論工作者長期不懈的努力，就一定能夠圓滿完成這項(xiàng)重要而艱巨的工作任務(wù)。我不揣自身智識淺陋，愿與有志于此的廣大專家學(xué)者同心同德，為創(chuàng)建具有中國特色的公共政策理論體系聊盡綿薄之力。

　　來源：《中國行政管理》2000年第12期，作者授權(quán)天益發(fā)布

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