近年來， 黨和政府提出科學發(fā)展觀，做出構建社會主義和諧社會、建設創(chuàng)新型國家等戰(zhàn)略決策， 并采取切實可行的措施， 深化行政體制改革， 推進黨的執(zhí)政能力建設、政府管理創(chuàng)新和服務型政府建設。這既為中國公共部門尤其是政府的改革與發(fā)展提供了新的巨大空間，對公共管理理論與方法的研究提出了更高的要求， 也為該學科的發(fā)展提供了前所未有的歷史機遇。公共管理的基本理論與方法是宏觀管理與政策研究的基礎， 其研究進展是學科成熟程度和研究規(guī)范水平的重要標志。因此，必須根據(jù)轉型期中國公共管理的實踐發(fā)展和現(xiàn)實需要， 選擇更具有戰(zhàn)略性和針對性的理論與實踐課題進行研究， 切實幫助黨和政府處理與解決復雜的公共管理和公共政策問題。政府改革與治理、公共政策的理論與實踐、公共組織理論以及政府工具等是中國公共管理的理論與方法近期亟待研究的重點領域和主題。

　　關鍵詞　公共管理　政府改革　治理　公共政策　公共組織

　　公共管理是一個涉及眾多學科的重大理論與實踐領域，而我國改革開放和市場經濟發(fā)展急需公共管理特別是政府管理或治理的創(chuàng)新研究。隨著全球化、信息化、市場化和知識經濟時代的來臨以及世界性公共部門改革浪潮的興起， 當代國內外的公共管理的理論和實踐都已經發(fā)生了深刻的變化。在我國改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展過程中，公共部門管理尤其是政府治理產生了大量急需解決的重大問題。巨大的現(xiàn)實與理論需求必將有力地推動我國公共管理學科的迅速發(fā)展。因此， 必須立足于轉型期中國公共管理實踐，加強公共管理的基礎理論研究以及知識創(chuàng)新， 以滿足轉型期中國公共管理發(fā)展的實踐需要。

　　20 世紀80 年代中期， 我國恢復并展開了對公共管理學領域的研究與教學工作。經過了二十余年的發(fā)展，在公共管理與公共政策的學術研究、人才培養(yǎng)和知識應用方面取得了顯著進展，逐步成長為一個獨立的研究領域。然而， 與國外尤其是西方國家相比， 目前我國公共管理學科的教學與研究仍然比較落后，存在著學科邊界模糊， 視野狹窄基礎不牢， 知識體系不完整，研究方法陳舊， 知識創(chuàng)新不足， 理論研究落后于實踐發(fā)展， 針對性、應用性不強， 對國外公共管理領域的新思潮、新流派、新理論和新方法的跟蹤研究與批判分析尚待加強等方面的問題。

　　《宏觀管理與政策學科“十一五”發(fā)展戰(zhàn)略與優(yōu)先資助研究報告》課題組的調查數(shù)據(jù)表明，21 %的專家認為我國宏觀管理與政策學科(即公共管理及公共政策學科) 在基礎理論研究上比較薄弱， 缺乏系統(tǒng)性、原創(chuàng)性和理論前瞻性， 在研究方法上與國際通用的規(guī)范方法相脫節(jié)；

同時， 我國公共管理學科正處于創(chuàng)始和形成期，存在大量的理論空白需要填補。

　　從實踐上看， 我國改革開放、市場經濟發(fā)展和政府改革中產生了許許多多重大的實際問題。這些問題的解決，需要公共管理與公共政策尤其是政府管理或治理的創(chuàng)新研究。特別是近年來黨和政府提出科學發(fā)展觀， 做出構建社會主義和諧社會和建設創(chuàng)新型國家等戰(zhàn)略決策， 并采取切實可行的措施，深化行政體制改革， 推進黨的執(zhí)政能力建設、依法行政、政府管理創(chuàng)新和服務型政府建設。溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上的《政府工作報告》也提出了今年和今后一段時期政府自身改革和建設必須做好的主要工作。這既為中國公共部門尤其是政府的改革與發(fā)展提供了新的巨大空間，也對公共管理理論與方法的研究提出了更高的要求， 為該學科的發(fā)展提供了前所未有的歷史機遇。

　　公共管理的基本理論與方法是宏觀管理與政策研究的基礎，其研究進展是學科成熟程度和研究規(guī)范水平的重要標志；

加強公共管理基本理論和方法的系統(tǒng)研究， 構建符合中國國情的公共管理理論體系和方法體系， 可以為整個宏觀管理與政策學科的開拓創(chuàng)新、與國際接軌積聚實力、助長后勁。這對于提高本學科的整體創(chuàng)新水平具有重要的系統(tǒng)建構意義；
對于我國建設創(chuàng)新型國家、提高政府的執(zhí)政能力、應對社會轉型期的許多重大管理和政策問題具有重要現(xiàn)實指導意義， 而且可以發(fā)展出符合中國國情的理論和方法體系。

　　因此， 必須根據(jù)我國公共管理的實踐發(fā)展和現(xiàn)實需要，選擇更具有戰(zhàn)略性和針對性的理論與實踐課題進行研究， 以推動公共管理學的基礎理論研究以及知識創(chuàng)新， 以適應迅速變化著的我國公共管理的實踐要求。下面， 我們將對中國公共管理的理論近期亟待研究的四個重點領域--政府改革與治理、公共政策的理論與實踐、公共組織理論、政府工具--及其主題做出前瞻性的分析與說明。

　　一、政府改革與治理的研究

　　20 世紀最后的二十余年， 為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財政困境和提高政府效率，西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮。它的基本取向是以采用工商管理的理論、方法及技術， 引入市場競爭機制， 強調顧客導向以及提高服務質量為特征的“管理主義”或“新公共管理”，它往往被人們描述為一場追求“三E “( Economy ， Efficiency and Effectiveness ，即經濟、效率和效益) 目標的管理改革運動。這場改革使支配了20 世紀大部分時光的傳統(tǒng)的公共行政模式向”管理主義“或”新公共管理“模式轉變， 即形成政府治理的新模式。此后， 通過對”新公共管理“理論及其改革實踐的總結與反思，各國學者開始更加關注于公共服務的結果取向、傾向公共治理結構的多元化發(fā)展、通過責任分散的治理手段來構建以提高公共服務質量為導向的政府�？梢哉f， 治理或公共治理的概念正日益受到學界和政界的重視，并成為政府改革的一個目標模式。

　　一般來說， 治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過多元、合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理， 其實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所仰賴的管理機制不只是單純的政府權威，而更多的是合作網(wǎng)絡的權威。

　　全球治理委員會認為， 治理是或公或私的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同利益得以調和、并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理理念所關注的主要問題是， “如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益”， 如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求。

　　在我國，“科學發(fā)展觀”、“和諧社會”、“服務型政府”、“依法行政”和“黨的執(zhí)政能力建設”等新理念和戰(zhàn)略的提出，為我國構建新型的公共治理體系提供了基本的指導思想。黨的十六屆三中全會提出“堅持以人為本， 樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀， 促進經濟社會和人的全面發(fā)展�！边@表明我國公共治理理念已經由注重經濟發(fā)展轉到注重經濟社會協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的轉變。黨的十六屆四中全會又明確提出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置， 注重激發(fā)社會活力， 促進社會公平和正義。”這表明我國的公共治理將淡化“政府本位”的價值觀， 更加注重社會的公共需求和正義。尤其值得注意的是， 2003 年“非典”事件之后， 政府的社會管理和公共服務職能逐漸引起了廣泛的關注。溫家寶總理指出：
“非典疫情的發(fā)生和蔓延，給我們的一個重要啟示， 就是要在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時， 更加重視政府的社會管理和公共服務職能。”溫家寶總理在今年3 月召開的十屆全國人大五次會議上的《政府工作報告》則將“加強社會管理和公共服務職能， 增強基本公共服務能力， 著力解決人民群眾反映強烈的問題”當作今年政府自身改革和建設的三項主要工作之一。實際上，加強政府的社會管理和公共服務職能意味著我國的政府改革與治理要以滿足社會的公共需求為導向，并采用以人為本的公共治理方式來實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

　　與此同時， 隨著我國市場經濟的推進，社會的階層、結構、運轉方式乃至觀念都產生了深刻的變化， 客觀上需要我國構建新型的公共治理體系， 以適應社會發(fā)展變遷的需要。眾所周知，現(xiàn)代社會的一個基本特征就是市場經濟構成社會運行的基本面，復雜的分工、交易系統(tǒng)促進了經濟生活的蓬勃發(fā)展， 同時也使得社會利益主體多元化、社會結構階層化、社會關系復雜化。

　　這種情況擴展了社會的多元需求， 激化了政府財政資源稀缺的壓力，客觀上要求政府加強公共治理體系的建設， 通過不同治理結構和特定管理自主權的結合， 使政府提供的公共服務更好地滿足公眾的需要， 更具有回應性， 并為民眾提供參與公共決策過程的機會。

　　當前政府改革與治理領域值得研究的若干理論問題如下：

　　1. 我國公共治理體系的構建。研究全球范圍內公共治理體系變革的背景、現(xiàn)狀和趨勢， 進行公共治理理論和實踐的國際比較；
基于我國經濟社會發(fā)展和市場體制的不斷完善， 研究如何建設一個行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府；

研究轉型期我國政府治理結構的變革、我國公共管理體系的基本架構、政府機構設置及其改革、政府內部的權力配置及運行機制、政府內部結構關系(包括縱向的管理層級與管理幅度的關系、橫向的決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構的關系) ；
研究政府治理的組織結構形式， 尤其是分析和評價傳統(tǒng)的“官僚制”(“科層制”) 的作用和局限性， 并探索新的治理結構形式；

研究服務型政府的組織結構、制度和變革方向， 國家統(tǒng)一管理和地方治理結構多元化之間的協(xié)調關系， 黨和政府與各種社會主體(企事業(yè)單位、社會團體、中介組織、社區(qū)和公民個人等) 之間的多元、合作、協(xié)商和伙伴關系，實施公共治理的理論、模型、方法與工具等方面的問題。

　　2. 政府的角色定位與政府職能轉變。政府行政的角色定位以及職能的轉換是深化我國行政管理體制改革的一個重要任務。目前我國政府職能尚未最終實現(xiàn)根本性的轉變，政府仍然包攬過多的社會公共事務， 其生產、提供、安排角色的定位還不夠合理， 存在越位、缺位和錯位現(xiàn)象。黨中央和國務院已經明確指出， 行政體制改革的當務之急， 就是要政府明確自身的角色定位；
并將現(xiàn)階段我國的政府職能界定為經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個基本方面。本專題主要研究建設和諧社會背景下政府角色重新定位和職能梳理， 以明確政府管理的范疇和邊界，政府與市場、社會之間的分工關系；

研究以提供公共服務為核心的政府職能體系的重構， 尤其是研究如何全面履行政府職能， 在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時， 著力加強社會管理和公共服務職能建設，構建服務型的政府；

研究如何建立健全應對突發(fā)性公共事件的管理機制、深化行政審批制度改革、推進依法行政等問題。

　　3. 第三部門的發(fā)展與管理。有如薩拉蒙所說：
有組織的志愿性活動正在全球范圍內開展，大量民間的、非營利的或非政府組織(即第三部門) 正在世界各地建立。非營利組織的興起，源自于來自公民個人、政府以外各種機構以及政府本身的一系列壓力。它反映了眾多獨特的社會和技術變化，以及積蓄已久的對國家能力的信心危機。有國內學者預言， 在未來， 非營利組織的規(guī)模和重要性將不斷增長， 許多在過去幾十年間由政府承擔的義務， 將被社區(qū)組織--非營利組織取代。本專題應著重研究政府與社會的職能分工問題；

研究如何創(chuàng)造誘致性的激勵體制， 激發(fā)公民個人和社會組織參與到公共治理上來；
研究如何創(chuàng)設配套的制度安排和實施有效的政策監(jiān)管， 使非營利組織的運轉實現(xiàn)制度化與規(guī)范化；

同時， 應研究如何完善第三部門的管理體制與創(chuàng)新運行機制， 研究政府如何加強對第三部門的管理(特別是如何通過稅收控制和法律監(jiān)督， 規(guī)范第三部門的發(fā)展) ；

研究如何建立健全第三部門的自律機制；
研究第三部門的社會監(jiān)督機制如何“補位”， 使之與政府對第三部門的行政管理和第三部門的自律機制形成良性的互動。

　　4. 政府間關系。政府間關系是指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡關系， 它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府之間的關系。改革開放以來， 我國地方政府的獨立性和自主權迅速擴大， 已經成為具有獨立經濟社會利益和獨立發(fā)展目標的利益主體。它不僅改變了傳統(tǒng)中央與地方之間單純的控制與服從的關系，還深化了地方政府之間的對策博弈關系， 使得政府間關系研究成為一個日益突出的實踐與理論課題。本專題主要研究我國公共管理過程中的中央與地方關系的調整， 中央與地方權力(權利) 的劃分， “條”與“塊”、集權和分權的關系尤其是研究如何在保證中央權威的前提下充分發(fā)揮地方的積極性問題；
研究地方政府之間的關系，(點擊此處閱讀下一頁)

　　政府內部不同層級的組織之間的授權和分權， 我國行政區(qū)劃調整， 地方政府層級以及區(qū)劃設置、區(qū)域公共管理的合作和競爭方式， 以及“網(wǎng)絡治理”和“復合行政”新模式等問題。

　　5. 公共財政框架下的治理結構與制度設計。與市場經濟發(fā)展相適應， 我國已初步建立起了公共財政體制，但仍然存在預算缺乏透明度、資源配置的效率低、資金濫用和浪費嚴重、審計機制不夠健全等問題。因此， 有必要研究目前我國公共財政體制與管理中存在的問題， 分析原因并提出對策，完善我國的公共財政體制。特別是要研究如何在適當?shù)墓�共財政框架下構建公共治理的結構與制度設計問題；

研究西方發(fā)達國家以政府預算和政府會計為重心的公共財政管理改革，研究如何以公共治理的理念--責任(accountability) 、透明( t ransparency) 、預見(predictability) 和參與(participation) --來指導公共財政管理改革；

研究公共財政框架下我國政府治理結構的變革；

研究我國政府事權、財權的協(xié)調和運作關系等方面的問題。

　　二、公共政策的理論與實踐研究

　　公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則。在美國學者尼古拉斯·亨利看來，公共政策既涉及政治學領域--公共政策是對社會價值進行的權威性的分配， 又涉及公共行政學的領域--公共政策需要公共行政官員在行政管理組織中加以實施。公共政策體現(xiàn)國家整體戰(zhàn)略和政治價值的需要， 也反映社會公共問題和公共管理技術的有機結合，因而對一國或地區(qū)經濟社會的持續(xù)和健康發(fā)展起著至為重要的作用。公共政策研究(又稱公共政策學、政策科學、政策分析) 誕生于快速的工業(yè)化和都市化過程所帶來的一系列問題情境中， 如犯罪、貧困、教育、衛(wèi)生、住房、就業(yè)、養(yǎng)老和環(huán)境保護等， 是政界尋求解決社會問題的辦法以及學界試圖運用其知識來解釋和幫助解決這些問題時“一拍即合”的產物。正是這種背景下，公共政策研究或政策科學作為一個全新的跨學科、應用性研究領域， 在二戰(zhàn)后的西方迅速發(fā)展起來， 成為20 世紀70 年代以后公共管理學發(fā)展的一個新方向。

　　公共政策研究將科學知識尤其是社會科學知識與公共決策過程密切聯(lián)系起來，提倡以問題為中心， 而不是以學科為中心的知識產生方式；

政策科學的倡導者們力圖克服政治學及其他社會科學將理論與實踐相脫離， 片面強調學術研究的局限性， 提出一門能把各種知識和方法直接運用于解決社會政治問題的新學科。它是一門以實踐為取向的學科，是適應人類利用已有知識和方法去改進政策制定系統(tǒng)， 提高政策質量的需要而產生的。政策科學的研究對象是政策實踐或實際的政策過程， 它的目的和功能是提供政策相關知識，為政策實踐服務。因此， 公共政策不是純理論科學或基礎研究， 而是一門應用性很強的學科， 可以說體現(xiàn)了理論與實踐的高度統(tǒng)一， 它既來源于實踐， 又在實踐中得以應用和發(fā)展。

　　最近的二三十年， 當代國外公共政策研究出現(xiàn)了一系列的新變化及新趨勢：政策科學作為一門統(tǒng)一的社會科學的范式受到作為一門應用性社會科學的政策分析范式的挑戰(zhàn)， 而理性、科學的政策分析范式受到人們的廣泛質疑；

公共政策的研究途徑日益多樣化(在其中經濟學途徑的地位越來越突出) ；

基于階段劃分的傳統(tǒng)政策過程理論遇到各種新的概念框架的有力競爭；
政策科學學科逐步分化， 尤其是出現(xiàn)了比較公共政策、政策倫理學、政策工具研究等分支學科；
政策科學的研究主題不斷拓展， 許多主題的研究取得新進展， 形成了新的理論。

　　近年來我國公共政策的理論與實證研究也取得了重要的進步，在引進、消化和吸收國外政策分析的理論和方法成果， 跟蹤該領域的最新趨勢， 中國政策系統(tǒng)及其運行、中國現(xiàn)實政策尤其是經濟社會政策問題等方面的研究上取得了顯著的進展。但是，存在的問題也相當突出， 例如， 公共政策的理論體系陳舊， 研究方法規(guī)范性較弱， 抽象的理論建構和演繹較多， 實證的問題研究和政策方案研究較少。這就迫切需要我們強化公共政策的理論與實證研究，以我國的政策系統(tǒng)、政策過程以及政策實踐作為研究對象， 立足于我國現(xiàn)實的重大經濟社會政策問題， 重點關注轉型期新舊體制之間的摩擦、利益多元化、資源與環(huán)境限制等多重約束條件下我國公共政策的制定和執(zhí)行所面臨的挑戰(zhàn)，并對其進行分析、評估和判斷；

研究我國在建設社會主義和諧社會和法治國家的過程中， 如何推進公共決策的科學化、民主化和法制化；

跟蹤西方公共政策分析的發(fā)展趨勢并與我國進行比較分析，注意引進、消化和吸收當代國外的政策科學研究的積極成果， 處理好國際化與本土化的關系問題， 即一方面， 在公共政策的概念、理論、方法的表述上注意國際化和規(guī)范化；
另一方面， 又要立足于我國政策實踐， 充分注意我國的政策系統(tǒng)和政策過程以及政治制度和意識形態(tài)的特點， 立足于我國現(xiàn)實的政策實踐和政策問題的研究，形成有中國特色的政策科學的基本概念、理論和方法。

　　當前公共政策領域值得研究的若干理論問題：

　　1. 公共政策基本理論與方法論研究。與傳統(tǒng)的社會科學各學科相比， 政策科學具有更廣泛的學術框架，它提倡以問題為中心而不是以學科為中心的知識產生方式， 圍繞政策問題的解決而整合來自各學科的知識和方法， 如政治學、經濟學、社會學、管理學、數(shù)學、統(tǒng)計學、運籌學、未來學和系統(tǒng)分析等。因此，當前我國公共政策研究必須下大力氣加強對基本理論和方法的探索， 尤其是要加強對公共政策的學科基礎、公共政策研究途徑、政策分析方法論的研究。

　　2. 公共決策體制研究。公共決策體制是公共決策組織的核心部分， 是決策主體、決策權力分配、決策規(guī)則和方式的總和，或者說是各種政策主體參與決策過程的制度安排。在某種意義上說， 政策設計可以看作是政府機構或體制的產出， 而不同的政府制度結構和體制將產生非常不同的政策后果。因此，必須研究公共決策體制的設計與創(chuàng)新、公共決策權力的運行、特定決策機制及機構設置和公共政策內容之間的關系以及在特定的制度下可能形成的政策工具的偏好。當前特別需要研究如何更好理順我國各種決策主體(尤其是黨、人大和政府) 的權力關系， 創(chuàng)新公共決策體制， 改進我國公共決策系統(tǒng)，實現(xiàn)民主集中制執(zhí)行的科學化， 提高公共政策制定質量。

　　3. 公共政策過程研究。公共政策系統(tǒng)的運行表現(xiàn)為由一系列功能活動環(huán)節(jié)所構成的過程。作為政策過程研究的一種主導性途徑，階段途徑將政策過程劃分為政策議程， 政策規(guī)劃與合法化、執(zhí)行、評估和終結等階段， 并在每一階段討論影響政策過程的各種基本因素。近一二十年來， 學者們在批判反思的基礎上，提出了各種關于政策過程的新理論框架， 包括制度理性選擇框架、多源流框架、中斷-平衡框架、倡導聯(lián)盟框架、政策擴散框架、因果性途徑、權力角斗場理論、文化理論、建構主義框架、政策論域框架等，從而豐富了政策過程的理論。而從目前我國的政策實踐需要來看， 中國政策過程理論的研究必須重視對我國實際政策過程的提煉， 研究中國政策過程的特點；

同時， 重視對政策過程的程序或活動環(huán)節(jié)的研究，特別是加強對政策執(zhí)行和評估的研究。必須研究我國政策執(zhí)行過程、影響政策有效執(zhí)行的因素、政策執(zhí)行的手段，并針對我國公共政策實施過程中的延擱、變通、曲解等現(xiàn)象進行深入考察和分析；
研究公共政策評估的模式、過程和方法及技術， 特別是研究如何建立起一套具有可操作性和實證性的政策評估指標體系。

　　4. 政策分析方法及技術的研究。20 世紀六七十年代以來，以定量分析為主導的政策分析在公共政策研究領域中的地位日益突顯， 成為最引人注目的研究途徑。公共政策分析關心的是如何解決所面臨的問題而不是如何解釋這些問題， 它強調通過定性分析方法、定量分析方法和技術來尋求公共政策問題的解決方案，“最終試圖創(chuàng)立一種能夠提高決策效率的學問”。應當說，加強公共政策分析方法及技術(包括定性分析與定量分析方法、理性與非理性及創(chuàng)造性思維方法、論證性與批判性方法等) 的研究， 對于我國提高公共政策研究的應用性、現(xiàn)實性和本土化具有重要意義。它是政府重要的決策咨詢基礎和知識來源， 對于促進我國公共決策的科學化和民主化意義重大。

　　5. 公共決策科學化民主化的研究。在推進我國政治體制改革和加快社會主義民主政治建設過程中， 提高決策科學化民主化水平是一個當務之急。當前需要研究在決策科學化民主化的進程中，如何完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度、決策責任制度。同時， 研究國外公共政策決策模式及其演變， 分析各種模式的特點和應用背景， 并評價其各自的優(yōu)劣，研究如何借鑒各種決策模式的合理因素而應用于我國的決策實踐， 完善我國公共決策的程序。

　　6. 公共決策中的公民參與問題研究。公民參與公共決策及公共事務管理是民主社會的基本內涵，而一個合理的、具有回應性的公共政策， 應當以最大多數(shù)人的最大利益為目標， 不應以社會某群體或階層利益的嚴重損害為代價。黨的十六大報告明確提出要“健全民主制度、豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與， 保證人民依法實行民主選舉， 民主決策， 民主管理和民主監(jiān)督， 享有廣泛的權利和自由， 尊重保障人權�！边@就要求公眾能夠更多地參與到公共政策的制定過程中，保證公眾有著充分的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。當前要著重研究公眾參與決策的制度設計--如何將各個社會階層和群體所持的參與方式納入制度規(guī)范體系，將其利益表達和意愿訴求及時和有序地納入政治系統(tǒng)；

研究如何拓寬公眾參與決策的渠道--如公民聽證或咨詢委員會、民意調查和公眾輿論、公民論壇、非營利組織的參與、關鍵公眾接觸和官民個別接觸、基于網(wǎng)絡的公民參與的新形式(如網(wǎng)絡民意調查、網(wǎng)絡選舉、虛擬社區(qū)、網(wǎng)絡公共論壇等) ；

研究如何開展多層次的公眾參與--如何組織不同層次的政治參與， 在繼續(xù)深化政治代表人物和知識分子政治參與的同時， 發(fā)展普通公民的有序政治參與。

　　三、公共組織理論研究

　　公共組織理論(或公共組織與管理研究) 是目前國內公共管理學界研究比較薄弱而亟待加強的一個主題領域。在某種意義上說，公共組織理論也就是一般的公共管理理論；

而掌握公共組織理論是實施有效的公共管理的前提， 因為公共組織是公共管理活動的主體， 是公共事務的管理者和公共服務的提供者。

　　公共組織與私人組織相似， 公共組織理論是一般的“組織理論”的一部分。在過去，公共組織的論述主要散布于“討論公共官僚機構的政治學和經濟學著作”中， 這些著作“通常把公共官僚機構描述得與私人領域相當不同，都沒有給予內部管理--設計組織結構、激勵并領導雇員、發(fā)展內部交流和團隊合作--高度重視”�，F(xiàn)在， 人們在理解公共組織方面已形成了許多重要的主題， 并作了詳細的研究， 將這些主題整合在一起， 有可能建立起一個公共組織理論。公共組織理論研究的是公共組織性質、結構、設計方式、組織過程或組織行為、組織環(huán)境、組織變革與發(fā)展一類的組織問題。作為人類活動協(xié)調和合作的形式，組織是人類社會最普遍的現(xiàn)象， 在人類文明發(fā)展中極為重要， 人類社會的進步依賴于組織的發(fā)展。在現(xiàn)代社會， 組織在國家和社會生活中的作用日益突出， 公共管理活動也離不開組織，正如馬克思所說：
“行政是國家的組織活動�！�

　　傳統(tǒng)公共組織(行政組織) 理論源于20 世紀初期的韋伯(Max Weber) 和泰勒( Frederick Taylor) 等人的著作，它以“官僚制”(科層制) 作為主要的研究對象， 將官僚制當作公共組織的最佳表現(xiàn)形式，視規(guī)則、精確性和專業(yè)分工為組織結構和生產力的關鍵。從20 世紀60 年代開始，官僚制從理論到實踐都受到了人們的質疑和批判。美國組織理論家沃倫·本尼斯(Warren Bennis) 在《官僚制的滅亡即將到來》一書中說：
“(從60 年代開始算起的) 20 至50 年間， 人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊伍�！辈粌H官僚制的實踐發(fā)展遇到了嚴峻挑戰(zhàn)，以官僚組織理論為基礎并囿于“行政原則”探索的傳統(tǒng)公共行政學也面臨困境。

　　20 世紀60 年代末70 年代初， 喬治·弗雷德里克森等人提出了“新公共行政學”研究范式，(點擊此處閱讀下一頁)

　　把“政府的目的從政體價值的保護范圍擴大到所有的公民”，賦予公共組織更為寬闊的含義以及更為任重道遠的社會服務使命。弗雷德里克森指出， 傳統(tǒng)的公共行政學研究局限于“預算”、“人事管理”、“組織與管理”一類的范疇上， 過于狹窄，過于以“組織內部”取向， 理論上過于空洞；

新公共行政學要求一種新的組織理論， 認為在公共組織中存在著四種基本的作用過程，即分配過程、整合過程、邊界交換過程和社會動機過程，這四種過程適應于理解和改善舊的公共行政學。但是，“至少對于公共組織的人來說， 新公共行政學者有待于提出更加緊迫的問題，他們提出的解決方案也太少。”

　　從20 世紀70 年代開始， 經濟學范疇的“理性人假設”、“交換范式”、“公共選擇”等概念逐步融入了公共行政的話語體系，將公共行政的組織理論引向了公共管理的組織觀。與以往公共行政學相比， 公共管理更注重公共組織的政策目標選擇和公共服務運作的方法、效率和回應性等現(xiàn)實層面， 由靜態(tài)的組織機構、過程和程序研究轉到動態(tài)的項目、結果與績效的研究，并探討公共組織如何高效率地運用公共資源為社會提供更有效的公共服務， 強調用私人組織的管理技術來改進政府績效。

　　經過一個多世紀的發(fā)展演變， 傳統(tǒng)狹義的行政組織管理已經向更為廣泛的公共部門組織管理發(fā)展，它的理論與實踐呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的公共部門組織變革、重視公共組織的績效和文化、基于公共服務的組織再造和公共組織研究途徑的多元化等方面的特征。

　　近期我國公共組織理論研究的重點是構建中國公共組織理論的基本知識框架。必須立足于我國公共組織尤其是國家(政府) 組織的現(xiàn)實， 在借鑒國內外公共組織理論研究成果的基礎上，探討公共組織的類型、特征及其與私人組織的關系、公共組織體制與結構及其變革、公共組織中的權力運作，公共組織的管理過程或管理功能(決策、領導、協(xié)調和控制等) 、公共組織的管理方式(尤其是流程再造、績效管理和戰(zhàn)略管理) 、公共組織文化、公共組織發(fā)展等方面的主題。

　　目前公共組織領域需要研究的若干理論問題如下：

　　1. 公共組織的特征、類型及其與私人組織的關系。關于公共組織的特征及其與私人組織的關系，一直是有爭論的問題， 對這一問題的回答也涉及對公共部門改革實踐中的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術的選擇以及對改革的評價(對當代西方的“新公共管理”或“企業(yè)化政府”改革就是一個典型的例子) 。針對這些理論與實踐上的爭論， 需要研究公共組織的特征及其與私人組織的關系的這個基礎性問題。與此同時， 公共組織(或公共部門) 范圍很廣， 包括政黨組織、政府組織和非營利組織或第三部門等在內；
在我國， 黨政機關、群眾團體、民間組織、中介組織、社區(qū)組織、相當部分的事業(yè)單位甚至國有企業(yè)都屬于公共組織的范疇。因此， 有必要研究公共組織的一般分類方法， 研究現(xiàn)階段我國各類公共組織的特點和性質及其相互關系，研究各類公共組織(尤其是政府機構和事業(yè)單位) 的改革、發(fā)展與管理等問題。

　　2. 公共部門戰(zhàn)略管理研究。這是一個必須引起國內學界高度重視的研究領域。戰(zhàn)略管理著眼于公共組織與外部環(huán)境的相互作用，系統(tǒng)考慮組織的未來遠景、長期目標和近期目標， 將關注的焦點由內部轉向外部， 從注重日常管理、常規(guī)管理轉向未來的發(fā)展管理和風險管理。由于當代公共管理的實踐環(huán)境以及當代公共組織自身的結構、職能、流程和關系等都發(fā)生了深刻的變化，因此， 考慮組織所面臨的環(huán)境(優(yōu)勢、劣勢、機遇和威脅) ， 考慮組織的長遠發(fā)展目標和未來，增強組織靈活性、能動性和適應性， 提提高自身競爭力， 成為公共部門管理者最基本的管理任務及內容。這就需要立足于我國公共管理的發(fā)展及其環(huán)境， 研究我國公共部門戰(zhàn)略管理的系統(tǒng)與過程，尤其是研究戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略制定、執(zhí)行和評估的方法及技術問題。

　　3. 公共部門人力資源管理研究。人事管理從一開始就構成組織理論的一個重要組成部分。在當代西方尤其是美國，工商企業(yè)管理領域首先出現(xiàn)了從傳統(tǒng)的人事管理到當代人力資源管理的革命性轉變， 并逐步推廣和應用于公共部門特別是政府的人事管理之中。公共部門人力資源管理已成為當代公共部門(政府組織及非營利組織等) 人事管理的新模式。在我國的組織人事管理實踐中，人力資源管理的新理念和模式也得到越來越普遍的應用。本專題的研究應立足于我國當前行政體制與組織人事制度改革的實踐， 研究公共部門人力資源管理的新模式、干部人事管理體制創(chuàng)新和管理方式的轉變、公務員制度的完善、我國公共部門人力資源的規(guī)劃、開發(fā)和培訓等問題。

　　4. 公共部門的績效管理研究。加強和完善公共部門績效評估， 無疑是提高公共部門管理績效的一個有效的途徑。在西方，隨著“新公共管理”改革的興起， 績效評估以及績效管理在公共部門尤其是政府管理中得到廣泛的運用。在我國， 隨著行政體制改革的深入和政府機關效能建設的展開， 作為改進公共部門尤其是政府管理的一種有效工具，績效評估及績效管理越來越受到了人們的重視， 并逐步在我國政府管理中得到應用和推廣。當前我國公共組織持續(xù)的變革與創(chuàng)新， 政府管理效率與績效的提高， 就需要研究如何構建科學的績效評估體系和方法，測量政府自身的效率、廉潔性和回應性程度， 測量政府產出--公共服務的數(shù)量、質量和公正性程度；

也需要研究如何在科學發(fā)展觀的指導下建立健全領導干部的政績評價指標體系。

　　5. 公共組織的變異和權力制約研究。在公共組織中， 權力的運用是組織過程的核心， 幾乎所有組織都是在權力與政治活動的規(guī)則下運行。組織權力運作的動態(tài)過程實際上與決策的動態(tài)過程相一致，因此， 組織過程就是一個決策過程， 而決策是一個“權力角逐”的游戲。

公共組織的變異主要表現(xiàn)為內在性的膨脹， 即公共部門及其官員運用公共權力追求自身組織目標或自身利益而非公共利益或社會福利的現(xiàn)象。在我國市場化改革過程中，權力的尋租和出租已經成為侵蝕公共組織正當性基礎的異化現(xiàn)象。因此， 需要研究公共組織權力變異的表現(xiàn)、原因與根源， 公共組織維護公共利益的制度約束， 權力約束和監(jiān)督機制構建，特別是研究如何完善教育、制度和監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系問題。

　　6. 公共組織領導行為的研究。領導是公共組織管理的一個核心職能， 它對于公共組織發(fā)展與變革方向的把握、組織運行效率的提升等都有著舉足輕重的作用。必須對我國公共組織的領導行為進行認真研究，以豐富中國公共組織理論和領導科學理論。當前特別需要研究如何提高黨的執(zhí)政能力和政府行政執(zhí)行力， 研究黨和國家如何堅持從國情出發(fā)和以人為本、執(zhí)政為民的理念， 實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一等問題

　　此外， 需要研究公共部門改革的系統(tǒng)配套，特別是研究構建和諧社會和建設創(chuàng)新型國家視野中的公共組織(主要是政府) 改革的系統(tǒng)戰(zhàn)略設計，將組織重建、體制變革、機制創(chuàng)新、職能轉變、流程再造和管理方式更新以及相互關系的調整有機地結合起來， 以全方位推進我國的公共組織變革。

　　四、政府工具研究

　　政府工具(governmental tool) 研究， 又稱政策工具(public policy instrument ) 、治理工具或公共管理技術的研究， 它是當代公共管理的一個重要的理論與實踐領域。在20 世紀70 年代之前， 公共管理學界對于工具的系統(tǒng)研究非常匱乏， 甚至關于是否應該研究這一領域的爭論都幾乎沒有出現(xiàn)過。20 世紀80 年代以后， 在公共管理學及政策科學領域， 出現(xiàn)了不少關于政府工具方面的論著。例如，胡德(C. Hood) 的《政府工具》( 1983 、1986) 、彼特斯(B. Guy Peters) 和尼斯潘(Frans K. M. Van Nispen) 主編的《公共政策工具》(1998) 、戴維·奧斯本等人主編的《政府改革手冊：戰(zhàn)略與工具》( 2000) 、萊斯特·M. 薩拉蒙(Lester M. Salamon)等人主編的《政府工具---新治理指南》(2002) 等�，F(xiàn)在， 政府工具已發(fā)展成為當代公共管理學和政策科學研究的一個焦點， 并正在成長為一個新的學科分支或主題領域。

　　在實踐上， 政府管理方式的創(chuàng)新， 特別是市場化機制、工商管理技術和社會化手段在政府管理中的引入，是21 世紀行政管理發(fā)展的一個基本趨勢。自20 世紀70 年代末開始， 伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經濟時代的來臨， 西方各國相繼掀起政府改革的浪潮。盡管西方各國政府改革的戰(zhàn)略和優(yōu)先性不同，但都以改進管理方式為核心， 并采取以引入市場機制和工商管理技術為特征的“管理主義”或“新公共管理”措施， 追求提高行政效率， 改善管理績效， 加強責任制， 放松管制，增加靈活性和回應性等目標。西方的“管理主義”改革在將市場機制、工商管理技術和社會化手段應用于行政管理的實踐上已積累起成功的經驗， 也留下了失敗的教訓；

西方學者對這個問題作了大量的實證分析與理論研究，取得了豐碩的成果， 但也有許多理論與實踐難題沒有解決。

　　在我國， 隨著市場經濟的不斷成熟和加入WTO ， 行政體制改革的深化以及政府職能的轉變， 政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待創(chuàng)新�，F(xiàn)階段我國行政管理水平不高的一個重要原因是管理手段較為單一，缺乏管理方式方法的創(chuàng)新和現(xiàn)代化。這就迫切需要引入一整套與市場經濟相適應的新的政府工具或現(xiàn)代化的公共管理技術， 并建構起新的行政管理的實踐模式。江澤民同志在黨的十六大報告中將改進管理方式與深化行政管理體制改革、轉變政府職能和推行電子政務并列，作為今后我國政府改革的四大內容之一。溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上的《政府工作報告》中則強調“必須創(chuàng)新政府管理制度和方式”， 將“改進管理與服務方式”作為當前和今后一段時間政府自身改革和建設的主要內容之一。而管理方式改進的一個重要方面是引入新的政府工具或現(xiàn)代化公共管理技術。

　　從內涵上看， 政府工具以及管理方式是實現(xiàn)政府管理職能的手段，是“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節(jié)政府行為的機制�！睉�該說， 政府管理方式與工具研究的迅速發(fā)展與其對公共管理和公共政策過程細致入微的分析解釋(尤其是對公共政策執(zhí)行過程的模型化詮釋) 有關， 它使得傳統(tǒng)對政府管理的研究帶上了從“軟知識”向“硬科學”發(fā)展的印記，對政府過程更具解釋力， 對公共管理實踐也有更為直接的指導作用。而由政府工具研究發(fā)展而來的“工具箱”(tools box) ，在國外政府管理實踐被廣泛認可并得到使用， 這大大增強了政府管理方式與工具研究的影響力。實際上， 我國近年來政府改革所取得的積極成果， 有相當一部分得益于政府管理方式與工具等操作層面的突破，行政審批制度改革、電子化政府建設、績效評估、行政服務中心發(fā)展等就是有力的證明。以近年來備受矚目的“中國地方政府創(chuàng)新獎”為例， 許多地方政府正是藉著工作流程的重構和管理方式的改進而提高了治理水平。

　　目前國內學界缺乏對政府工具進行深入的理論研究和實證分析，不能為公共管理方式的創(chuàng)新與改進提供理論基礎以及提供行之有效的工具。因此， 這一領域的研究亟待加強。政府工具研究涉及一系列問題， 其核心是如何將政策意圖轉變?yōu)楣芾硇袨椋瑢⒄�策理想轉變?yōu)檎�策現(xiàn)實。

　　這一領域近期研究必須重點關注政府工具的基礎理論和發(fā)展前沿以及實踐的應用與開發(fā)，并關注中國政府改革與治理尤其是體制創(chuàng)新與職能轉變的現(xiàn)實， 從理論與實踐的結合上， 對政府工具的重要主題--政府工具的內涵、特征和功能，政府工具的分類， 政府工具選擇與評價及其標準， 政府改革與治理中常用工具應用的范圍、機制、效果與局限性等進行研究。

　　當前政府工具領域值得研究的若干理論問題如下：

　　1. 政府工具的特性與分類。什么是政府工具？ 它有哪些基本特征？ 這是政府工具研究最基本的問題。政府工具是一種手段，也是一種“客體” (object ) ， 還是一種活動(activity) ；
政府工具還具有多樣性和動態(tài)性的特征， 并非一經選定就固定不變， 必須不斷地調整以跟上社會經濟發(fā)展的需要。在使用過程中， 它會隨著時間推移而發(fā)生改變， 即使它們本身不變，主體運用它們的方式、策略等都有可能發(fā)生巨大改變。與此同時， 政府工具并不是單一的， 而是多元化的“工具家族”(families of inst ruments) ，(點擊此處閱讀下一頁)

　　 政府工具分類的形成被看成是工具研究的最基本的成果之一。在相當長的時間里， 政府工具的分類主要依據(jù)工具特性來進行。然而，現(xiàn)有的分類都不能令人滿意， 沒有一個分類方法能夠窮盡所有政府工具。由于分類所依據(jù)的標準不一， 研究者們對于工具分類也就自然不同。因此， 必須對政府工具的特性與分類進行基礎性研究。

　　2. 政府工具的選擇、應用和組合。在公共管理及政策執(zhí)行中， 選用何種政府工具或政策工具， 用哪一種標準來評價該政策工具的效果等問題對政府能否達成既定目標具有決定性影響。政府工具的選擇涉及兩個主要問題，即影響工具選擇的因素及如何進行工具選擇--影響工具選擇的因素主要有政策目標或政府目標、工具的特性、工具應用的背景、以前的工具選擇和意識形態(tài)五種主要因素；
而如何進行工具選擇必須結合我國的具體案例來研究。工具效力的評價則是古典研究途徑中最重要的問題之一， 目前人們逐漸將焦點轉移到了政府工具的具體應用過程中， 尤其是集中在哪些主體參與了工具的應用過程，他們對于應用過程的影響及其程度， 以及各參與者之間的協(xié)調與合作等問題。此外， 還要研究工具的優(yōu)化組合。人們認為， 工具的同時并且協(xié)調的運作更符合現(xiàn)實社會經濟發(fā)展的需要，工具的優(yōu)化組合可以取長補短， 避免單個工具應用的片面性。

　　3. 公共服務供給機制和方式的選擇與評估研究。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會的若干重大問題的決定》明確指出：政府要更加注重履行社會管理和公共服務職能， 逐步形成惠及全民的基本公共服務體系， 創(chuàng)新公共服務體制和改進公共服務方式。因此， 當前政府工具以及管理方式改進研究的焦點之一是公共服務的提供機制及方式的選擇與評估問題。必須考慮如何通過制度安排讓目標群體充分顯示其需求偏好，如何將有限的財政資源在多樣化、差異化甚至相互沖突的偏好之間進行排序， 如何根據(jù)公共服務自身的特征提供多樣化的渠道和組合， 讓社會“能夠選擇最適于解決所面臨的每一個具體問題的生產者和提供者”。特別是如何針對本地實際問題，引入市場競爭機制、工商管理方法及信息技術， 更新管理方式， 用現(xiàn)代化的公共管理方法和技術(政府工具) 來保障“服務型政府”的實現(xiàn)， 就成為當前公共管理學研究的重點和難點之一。

　　4. 電子政務的管理研究�？梢哉f， 信息技術是一種最重要的政府管理工具， 它是引起當代公共管理變革的最根本的動力，而電子政務或電子化政府建設則是當代公共管理發(fā)展的一個基本趨勢。按照聯(lián)合國公共經濟與公共管理局(UNDPEPA) 和美國公共行政學會(ASPA) 的觀點， 廣義上的電子政務幾乎可以囊括所有信息與通信技術在公共部門中的應用；

而狹義上指的是利用互聯(lián)網(wǎng)向公眾傳遞政府信息和服務。可以說，電子政務就是政府機構運用信息技術， 通過整合政府資源， 再造工作流程， 重組政府部門， 為公眾提供便利的公共服務。本專題要探討中國電子政務建設的現(xiàn)狀與成敗得失，分析發(fā)展的困境或制約因數(shù)， 研究電子政務最終的需求識別、電子政務系統(tǒng)模型、電子政務流程設計與變革管理， 電子政務建設的長期發(fā)展方略等問題。

　　5. 政府流程再造研究。作為一種發(fā)源于工商管理領域的管理工具或技術， 流程再造被廣泛應用于公共部門，給公共部門帶來劇烈的、革命性的和跳躍式的變化。政府流程再造的實質就是憑借現(xiàn)代的信息技術， 使傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型政府轉變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡牧鞒虒�向型政府，將與公眾服務有關的各方面工作有機的結合起來， 最終“整合不同的體制， 提供無縫隙的服務”。在我國， 最具典型意義的政府簡化行政程序、優(yōu)化行政流程的實踐改革， 就是電子政務、行政審批制度改革和行政服務中心。因此，當前政府流程再造研究的重點應該是分析行政審批制度改革、行政服務中心和電子政務在地方政府改革中的實踐情況、存在問題和改革路徑。

　　6. 公共預算評估與行政成本分析。政府預算和會計改革是世界各國公共管理領域改革的熱門議題之一。20 世紀90 年代起， 西方各國在政府再造過程中發(fā)展了“企業(yè)化預算制度” ( Entrepreneurial Budgeting System) ， 以提高行政執(zhí)行績效并降低行政成本。盡管會計和預算改革屬于政府管理方式和技術層面的問題，然而， 健全的預算和會計實務不僅對一國經濟增長有著深遠的影響， 同時也是良好的公共治理結構的關鍵要素。因為， 預算和會計制度不僅是監(jiān)督、控制政府預算， 提高行政績效的基本保障，也是形成“少花錢， 多辦事”的公共治理結構的剛性約束。因此， 必須在借鑒發(fā)達國家預算管理經驗和做法基礎上， 從公共產品核算的角度， 研究如何在公共預算中融入了成本核算的理念，在制度上強化政府內控機制， 使公共產品和服務能嚴格按照價值規(guī)律的要求進行核算和提供。

　　總之， 轉型期我國經濟社會的發(fā)展與公共管理改革的推進以及全球化的公共部門改革實踐，既對中國公共管理理論的研究法提出了嚴峻的挑戰(zhàn)和更高的要求，也為這種研究提供了豐富多彩的課題、素材、資料、實驗基地以及成果應用的機會。我國公共管理的實踐發(fā)展正呼喚并推動著理論研究的突破， 公共管理學科的知識體系亟待創(chuàng)新，加強公共管理學科的基本理論與方法研究的意義重大。

　　來源：中國社會科學 2007（3）

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