2004年，我國(guó)政府的農(nóng)村土地政策的基本框架沒(méi)有大的變化，但在局部上作出了較多調(diào)整，土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)我國(guó)政府要執(zhí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策，以保護(hù)我國(guó)日益緊缺的土地資源，控制亂占和濫用土地。

　　本年度發(fā)布的一系列文件，具有以下特點(diǎn)：第一，加大了對(duì)違反土地法律行為和行政瀆職的處罰力度，體現(xiàn)了實(shí)行“世界上最嚴(yán)格的土地管理政策”的精神。第二，確保糧食播種面積和糧食增產(chǎn)。第三，保護(hù)耕地，遏止非農(nóng)建設(shè)占用土地日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)。第四，在國(guó)家征用土地中和農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途中，把農(nóng)民利益放在重要地位。2004年出臺(tái)的關(guān)于農(nóng)村土地的政策，有其特殊的歷史背景。由于我國(guó)土地制度本身有內(nèi)在缺陷，加上近幾年城市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在土地征用的過(guò)程中，普通農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵犯，嚴(yán)重地影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的安定。

　　國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力，是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要因素，而現(xiàn)行土地制度則會(huì)影響國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

　　按現(xiàn)行政策，農(nóng)民進(jìn)入城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權(quán)。這個(gè)制度使農(nóng)民在進(jìn)入城市以后得不到放棄土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的任何補(bǔ)償，農(nóng)民也不愿意放棄土地，使得農(nóng)民不得不選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。這個(gè)政策規(guī)定顯然不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。這個(gè)由政策導(dǎo)向所產(chǎn)生的結(jié)果，造成了深刻的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性缺陷，極大地約束了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

　　首先，在現(xiàn)行土地制度及其關(guān)聯(lián)作用的約束下，破壞了勞資關(guān)系的某種可能的平衡，給政府調(diào)節(jié)企業(yè)行為增加了困難。從資本方面看，一個(gè)國(guó)家的城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)中一半左右的勞動(dòng)力不是居住在就業(yè)點(diǎn)附近，而是不穩(wěn)定地在大的地域范圍里流動(dòng)，無(wú)疑會(huì)給城市工商企業(yè)的發(fā)展增加風(fēng)險(xiǎn)。工商企業(yè)因此難以制定用工計(jì)劃，也難以執(zhí)行定貨合同。2004年上半年出現(xiàn)的“民工荒”已經(jīng)顯示出這方面的后果。企業(yè)經(jīng)營(yíng)本來(lái)要面對(duì)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)、資金運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)和各種競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在平添勞動(dòng)力供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，這自然給國(guó)家使用傳統(tǒng)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增加了困難。從勞動(dòng)力方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關(guān)系的建立，不利于人力資本的積累。本來(lái)，決定勞動(dòng)力流動(dòng)方向的主要因素是地區(qū)間的平均收益水平，而目前的制度結(jié)構(gòu)使得土地遠(yuǎn)期收益以及勞動(dòng)者流動(dòng)成本也成為決定勞動(dòng)力流動(dòng)的因素。后兩個(gè)因素很難成為政府調(diào)節(jié)勞動(dòng)力區(qū)域布局的手段，這便增加了政府調(diào)節(jié)勞動(dòng)力市場(chǎng)的難度。

　　其次，現(xiàn)行土地制度給國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量平衡的調(diào)節(jié)增加了困難。農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，本來(lái)既是生產(chǎn)者，又是消費(fèi)者，占有了城市的就業(yè)崗位，同時(shí)也帶來(lái)了消費(fèi)的市場(chǎng)，從這個(gè)意義上說(shuō)，不存在農(nóng)民工與城里人“搶飯碗”的問(wèn)題。但是，我國(guó)的農(nóng)民工往往在城里扮演生產(chǎn)者角色，在鄉(xiāng)里扮演消費(fèi)者的角色。在這里，“薩伊定律”（供應(yīng)等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導(dǎo)致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因?yàn)榇嬖谑杖氲霓D(zhuǎn)移，城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)的總量均衡狀態(tài)為總供給大于總需求，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部門(mén)表現(xiàn)為總需求大于總供給。產(chǎn)生“事后均衡”的途徑是物價(jià)變動(dòng)。這就可以解釋為什么縣以下的物價(jià)水平常常高于大城市的物價(jià)水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導(dǎo)致農(nóng)民作為消費(fèi)者的福利損失，農(nóng)民是高昂物價(jià)的直接承受者，這種狀況同樣增加了政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)行調(diào)控的難度。

　　再次，土地制度的缺陷及其關(guān)聯(lián)作用還壓縮了我國(guó)市場(chǎng)，產(chǎn)生了“資本過(guò)�！迸c“勞動(dòng)過(guò)剩”一并存在的深刻的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。因?yàn)閯趧?dòng)者的利益保護(hù)的困難，使得我國(guó)廉價(jià)加工業(yè)品包含了制度性因素產(chǎn)生的成本“節(jié)約”，為國(guó)外市場(chǎng)保護(hù)主義者所詬病。同時(shí)，因?yàn)槲覀儾⒉皇煜��?guó)際市場(chǎng)，而國(guó)內(nèi)市場(chǎng)在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過(guò)�！保ū憩F(xiàn)為利率低）與“勞動(dòng)過(guò)�！币徊⒋嬖诘慕Y(jié)構(gòu)性問(wèn)題。這個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題加深了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)的矛盾，同樣給政府的宏觀政策實(shí)施帶來(lái)了困難。

　　綜上所述，可以認(rèn)為，因?yàn)橥恋刂贫热毕菟�產(chǎn)生的直接或間接的影響，政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力受到削弱，并會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)生不利影響。

　　土地制度改革對(duì)于農(nóng)民收入有很大的增收潛力。改革的方向有二：一是進(jìn)一步確立農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，給發(fā)展適度的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造基礎(chǔ)；
二是在土地轉(zhuǎn)讓中保障農(nóng)民的利益，給農(nóng)民合理的補(bǔ)償，并使這種補(bǔ)償能夠支持失地農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。

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