改革開放以來，經(jīng)過政府和社會各界的艱苦努力，我國的扶貧事業(yè)取得了巨大的成就。2004年5月25-27日世界銀行在上海召開全球有史以來最大規(guī)模的扶貧大會，以推動交流和學習各國尤其是中國的扶貧經(jīng)驗。這是對我國改革開放25年來，農(nóng)村極端貧困人口從1978年的2.5億降低到2004年的2610萬，20世紀的最后20年，世界貧困人口的減少主要發(fā)生在中國的成就的肯定。然而，隨著扶貧實踐的快速發(fā)展，特別是貧困人口總量的不斷減少，我國貧困問題的特征也逐漸發(fā)生了一些變化，這些變化給我國的扶貧工作帶來了一些新的挑戰(zhàn)和問題；
同時，提高低收入人群收入，改善低收入人群生活，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)差距也是“以人為本”，構(gòu)建和諧社會，在2020年實現(xiàn)十六大提出的全面建設小康社會的重要內(nèi)容。據(jù)此，我國的扶貧戰(zhàn)略和政策需要進行相應的調(diào)整。以下根據(jù)這些年來對我國扶貧工作所做的研究，提出8點建議。

　　一．按國際標準重新確立貧困標準

　　我國目前農(nóng)村極端貧困人口的標準是人均年純收入625元以下，這個標準是1986年開始大規(guī)模扶貧時，按照當時解決溫飽的要求制定的，已經(jīng)不適應全面建設小康社會的要求。目前我國測算農(nóng)村低收入貧困人口的標準，實際上與世界銀行提出的按購買力平價計算1天1美元收入的國際貧困線標準十分接近。建議直接采用這個標準，這樣既有利于和世界減貧的工作接軌，也有利于全面建設小康社會和聯(lián)合國千年發(fā)展目標的實現(xiàn)。

　　二．完善開發(fā)式扶貧， 在做好“自然資源開發(fā)” 的基礎上，同時側(cè)重“人力資源開發(fā)”

　　面向當?shù)刈匀毁Y源的開發(fā)式扶貧是我國過去扶貧工作的特點，這方面我國有許多值得其他發(fā)展中國家學習的經(jīng)驗可以總結(jié)。對此戰(zhàn)略，我國應繼續(xù)堅持，并逐步增加資源開發(fā)的技術含量，以提高開發(fā)效率，減少對環(huán)境的不利影響。同時隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的建立和完善，在“自然資源開發(fā)”的基礎上，應當同時側(cè)重對貧困人口的“人力資源開發(fā)”，通過推動基礎教育、成人教育和科技培訓來提高貧困人口適應市場的能力和通過成功的人口遷移來獲得非農(nóng)就業(yè)機會的能力。建議以社區(qū)為單位建立社區(qū)學習中心，促進基礎教育和成人教育、學校教育和社區(qū)教育、家庭教育和社會教育的有機結(jié)合，逐步將貧困人口集中的貧困社區(qū)建設成學習型社區(qū)。另外，健康和教育一樣是人力資本的重要組成部分，因此，也應當進一步增加對農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生領域的投入，推進農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的建立和完善，采取特殊措施（如減免費用）以保證合作醫(yī)療能夠覆蓋所有貧困人口。

　　三．實現(xiàn)開發(fā)式扶貧和救助式扶貧的有效結(jié)合

　　在繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧為主的扶貧活動的同時，也需要考慮到極端貧困人口中相當一部分已經(jīng)失去勞動能力人口的生活保障需要。因此，應當致力于建立一個以開發(fā)式扶貧為主并有針對性地結(jié)合救助式扶貧的綜合扶貧體系。

　　四．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系

　　城鎮(zhèn)貧困人口和城鄉(xiāng)流動人口的增加要求我們應當盡快建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系。統(tǒng)籌的內(nèi)容應當包括：第一，在農(nóng)村地區(qū)建立救助制度。其對象既要包括殘疾人、孤寡的老年人和長期因病喪失勞動能力而又沒有其它收入來源的人群；
以及因自然和經(jīng)濟等方面的原因，短期內(nèi)家庭的收入和消費達不到最低生活標準的家庭。第二，完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)救助體系，對進城務工人員，因災難、短期失業(yè)等原因出現(xiàn)生活困難者給以必要的救助。第三，農(nóng)村和城鎮(zhèn)都需要進行開發(fā)式扶貧，扶持的對象主要是有勞動能力但仍然比較貧困的人口。

　　五. 建立合理的信貸扶貧體制

　　農(nóng)村貧困人群在進行自然資源開發(fā)和人力資源開發(fā)中都亟需有一定的資金投入，小額信貸可以有效地滿足窮人的資金需求。政府應當在如下幾個方面進行改革以推動小額信貸的發(fā)展：首先，應當逐步開放各種類型的小額信貸市場，并建立相應的管理體系和機制；
其次，準許小額信貸機構(gòu)根據(jù)市場狀況和運行成本自主決定貸款利率；
第三，通過鼓勵競爭來保證小額信貸機構(gòu)不斷創(chuàng)新、降低成本和提高服務質(zhì)量；
第四，政府可以將目前經(jīng)由商業(yè)銀行發(fā)放扶貧貼息貸款的資金轉(zhuǎn)由小額信貸機構(gòu)來發(fā)放。另外，政府也可以探索利用龍頭企業(yè)掌握農(nóng)戶信息、控制農(nóng)戶資金流能夠有效解決農(nóng)村金融機構(gòu)和農(nóng)戶之間信息不對稱問題的優(yōu)勢，選擇經(jīng)營管理良好、產(chǎn)品市場成熟穩(wěn)定的龍頭企業(yè)，將扶貧信貸資金貸給龍頭企業(yè)，然后由龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)貸給農(nóng)戶，或是，由龍頭企業(yè)向農(nóng)戶的貸款提供擔保，以解決貸款資金到達農(nóng)戶難的問題。

　　六．加強國務院和各級扶貧領導小組的政策制定和組織、協(xié)調(diào)、考核功能

　　扶貧是一項系統(tǒng)工程，除了開發(fā)式扶貧等各項直接減少貧困的政策之外，各項宏、微觀政策也都會對貧困人口的經(jīng)濟和社會發(fā)展造成顯著的影響。因此，為了有效地減少貧困，需要各個領域的政策有效地配合。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際扶貧機構(gòu)在批準一個項目、出臺一項政策前都需要對這些項目、政策進行對貧困人口影響的分析。建議強化國務院扶貧辦和地方扶貧辦系統(tǒng)在扶貧政策的制定、貧困狀況的跟蹤以及對各類扶貧投資效果的監(jiān)測和評估等方面的職能。其他非扶貧部門在制定部門政策、批準建設項目時，也應該和國際扶貧機構(gòu)一樣，由扶貧辦對這些政策、項目進行對貧困人口影響的評估，防止、減輕對貧困群體的不利影響。

　　七．發(fā)揮民間組織在扶貧中作用

　　隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會中已經(jīng)有一個相當大的高收入人群，以非政府組織來動員這個人群，為低收入弱勢群體狀況的改善出錢出力，是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容之一。同時，世界上許多國家在扶貧過程中通常采用由農(nóng)民自己的組織和專業(yè)性的民間機構(gòu)來負責的模式，為了提高政府扶貧資金的使用效率，我國政府也應當著手探索采用競爭性的扶貧資源使用方式，使更多的非政府組織成為由政府資助的扶貧項目的操作者。扶貧部門的職責則是根據(jù)非政府組織的業(yè)績和信譽把資源交給最有效率的組織來運用，并對其進行評估。

　　八．改變增長方式，按照比較優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟，同時實現(xiàn)增長和公平的目標

　　貧困人口能夠獲取收入的最重要資產(chǎn)是勞動力，勞動力的充分就業(yè)無論對于農(nóng)村扶貧還是城市扶貧都具有關鍵意義。亞洲四小龍等東亞經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展過程中所以能夠避免收入分配的“庫茲內(nèi)茨倒U字型”曲線，出現(xiàn)經(jīng)濟高速增長，收入分配同時改善的原因是因為，在經(jīng)濟發(fā)展的每個階段充分發(fā)揮各個階段的比較優(yōu)勢。經(jīng)濟發(fā)展的早期勞動力相對豐富、資本相對短缺，根據(jù)這個要素稟賦的特性，以發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)或資本密集產(chǎn)業(yè)中勞動力相對密集的區(qū)段為主，使只有勞動力的貧困人群能夠充分就業(yè)，分享經(jīng)濟發(fā)展的好處。隨著經(jīng)濟發(fā)展，資本積累，資本由相對短缺變?yōu)橄鄬ωS富，勞動力由相對豐富變?yōu)橄鄬Χ倘�，比較優(yōu)勢發(fā)生變化，才進行產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展資本更為密集的產(chǎn)業(yè)。這樣不僅能夠充分就業(yè)，同時勞動力的工資和收入水平也必然隨著經(jīng)濟發(fā)展而提高，增長和公平的雙重目標也就能夠同時達到。而且，遵照比較優(yōu)勢，整個國民經(jīng)濟在國內(nèi)、國際市場都會最有競爭力，國民經(jīng)濟也就能夠持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

　　本文為林毅夫教授在2005年3月全國政協(xié)十屆三次會議上的發(fā)言。

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