二00五年我國立法的一項重大議題是關于《國家公務員法》出臺問題，雖然其草案的起草已歷經四年且數易其稿，但其是否能夠如期降生，我心理未免會打個問號。

　　盡管草案的內容并沒有向全社會公布，參與起草的人不知是保密的需要還是維持消息霸權，面對媒體也只是半吞半吐，吊足了國人的胃口。但我們還是可從媒體報道的只言片語中，找尋到一些關于該法的蛛絲馬跡。由是觀之，所謂中國立法的民主化，在許多情況下卻是口惠而實不至。

　　中國現(xiàn)行的人事干部制度已行之久遠，自建國以來就一直沿襲民主革命時期建立的干部制度，其中還部分仿鑒了前蘇聯(lián)的干部管理體制。在特定的歷史時代它曾經歷史性的發(fā)揮過作用，但當世事變遷尤其是中國建立了社會主義市場經濟的體制后，它的不合時宜已是顯而易見的了。在當下中國這個政治、經濟、文化強烈轉型，可以說經歷“近百年未有之變革”的時代，一部公務員法要承載輿論所要求的那么多宏大使命，是否令其有不能承受之重。

　　該法擯棄過去對不同的職務類別分類管理、分別立法的傳統(tǒng)，企圖把現(xiàn)行我國接受國家財政供給的機關人員融于一爐，全部納入該法的歸制之中。它將公務員劃分為四類：行政執(zhí)法類、司法類、專業(yè)技術類和綜合管理類。行政執(zhí)法類主要包括工商、稅收、技術監(jiān)督、公安等系統(tǒng)，司法類指的是法院、檢察院系統(tǒng)的工作人員，專業(yè)類是指在機關中技術性很強的工作人員，綜合管理類指的是以上幾類之外的國家工作人員。并且這部法律對公務員的界定不僅包括國家行政機關的干部，黨委系統(tǒng)、民主黨派系統(tǒng)、立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)等國家機關的各種人員將全部包括在內。這種做法到底是達到了統(tǒng)一管理、分類清晰的目的，還是將問題弄得混亂不堪，一地雞毛？

　　其一，立法技術層面的巨大難題。一部完善的法律通常包括原則、規(guī)則、權利（權力）、義務（責任）等部分。原則是要統(tǒng)攝整部法律的始終的，而要達致這一目的，就必須要有調整范圍的特定性和調整對象的相對一致性，必須要有對調整對象的科學分類。而根據以上的背景材料介紹，公務員法草案事實上是把不能兼容的人事類別進行了強行捆綁，這會造成該部法律一旦出臺，就因其具有實施上的不可操作性，而只成為一部僅具裝飾一樣的紙法。將國家管理人員分為立法、司法、行政三部分，并不是某位先人的一時沖動，它實際上是人類在問題意識關照下，解決問題的規(guī)律性總結。美國制憲之父麥迪遜就說過：立法、行政、司法三權分開，是保護公民權利的基本要求；
讓三者相互獨立，則是保證它們分開的基本要求。為什么不對法官采取反復選舉的做法呢？因為，這會引誘法官到議會去耕耘人際關系，用不適當的手法討好議員，結果，弄得議會既是法律的制定者，又是法律的解釋者。同樣的道理，行政官如果依賴議會，就會把議會弄成既是法律的制定者，又是法律的執(zhí)行者。他還說行政與司法的主要差別有兩個方面：一、維護集體利益和安全的權力，屬于行政的比屬于司法的多；
二、行使行政權，比行使司法權留給個人思考和意志的余地更大。如果第二點證明：在行政過程中建立一套精確的規(guī)則，比在司法過程中更難，從而構成反對行政終身制的理由；
那么，這兩方面就證明，行政權與立法權聯(lián)合，比司法權與立法權聯(lián)合，更加危險。

　　其二、不同職位有不同的運作和管理規(guī)律�，F(xiàn)代民主是由一套科學公開程序保證的代儀制民主。議員或人民代表通常不過是人民的代言人罷了。為了使議員或人民代表能暢所欲言、充分表達民意，各國憲法和法律都規(guī)定了他們在議會發(fā)言的免責權。按照理論的邏輯而言，即使他們胡說八道，那也是因為他們是人民的代表而獲得的應有特權。反之，各國行政機關體系的公務員都因身份關系而使其權利克減或受到某些限制。如要奉行政教分立、在各政黨之間保持中立、不得參加工會、不得隨意罷工等。而正在擬定中的中國公務員法草案中規(guī)定：公務員不得散布有損政府的言論。該規(guī)定就存在與憲法的相關規(guī)定不能對接的問題。再比如，在行政機關科層制的管理體制下，下級服從上級的命令和指揮是必要的。有的國家法律甚至規(guī)定下級在執(zhí)行公務中要對上級保持絕對的服從。為了使這種科層等級管理具有順暢性，保證政令的暢通，而對公務員提出必要紀律箴規(guī)乃至給予必要的紀律懲戒，是行政管理本質規(guī)律的要求。而法官在行使審判職能時，法律是他的唯一上級，任何組織和任何個人都不得非法干預他的審判活動。為了保證法官獨立公正獨立地行使職權，需要有對法官必要的身份保障和物質保障。這就決定了不能將行政機關的管理手段簡單移植到司法內部運行機制之中，司法應該更多是一種自治和自律的機制，法官在這個機制中不存在領導與被領導關系，所有同僚都相互平等，互不隸屬。而且，對法官也不能隨意比照行政管理人員進行獎懲。因為“在驢面前搖晃胡蘿卜可能與在其臀部刺一下同樣有效。也就是說，對順從的法官進行獎勵和對不順從的法官進行處罰，對會對法官的審判意志產生影響�！保�美國聯(lián)邦大法官斯卡利亞語）。

　　其三、將黨群系列與國家機關系列的管理人員同等對待，會模糊他們之間尤其是執(zhí)政黨與國家機關之間的應有界限，防礙共產黨執(zhí)政能力的提高。依法執(zhí)政的應有之義是要發(fā)揮國家機關載體尤其是人民代表大會這個載體的重要作用。如果既把黨的機關視為公務機關，又把黨的機關工作人員視為公務人員，而不限制他們權力的邊界，那么以黨代政、以黨干政就回成為一個合邏輯的事實展開了。進一步的追問是，政府類的公務員其權力都是與責任連帶的，當他們越過了法定權力的邊界后，就面臨被推上被告席接受法律制裁的可能，那么對黨員和黨的機關應該同樣問題同樣對待嗎？原蘇共中央書記，現(xiàn)在的俄共中央書記久加諾夫總結了蘇共垮臺的三原因：即共產黨以為自己想的、說的都是對的—壟斷真理的意思形態(tài)制度；
以為自己的權力是神圣至上的——壟斷權力的政治法律制度；
以為自己有不用說就可以做的特權——壟斷利益的封建特權制度。所謂殷鑒不遠。秦國衰而后人哀之，后人哀之而不鑒之，亦使后人而復哀后人也。

　　其四、目前急于出臺公務員法可能會使人事制度的改革支付巨大成本。根據統(tǒng)計，我國目前共有公務員約500萬人。在政治國家與市民社會尋求到科學定位與平衡之前，通俗說政府應有多大、社會應有多廣在沒有從理論到實踐有一個成熟的解決定案前，匆忙出臺公務法既可能阻礙人事管理騰挪的空間，又可能使我們在整合龐大的公務員隊伍時，負出超量的經濟成本。因為法律規(guī)定的公務員的物質保障和身份保障，政府不予兌現(xiàn)，會使執(zhí)政黨和政府的公信力大打折扣。

　　其五、不能過高估計人的理性能力，因而也不能對立法的“創(chuàng)世”能力有太過浪漫的預期，立法要尊重本土性資源。在《國家公務員暫行條例》階段，中國公務員是以品位分類為基礎的，即以人為中心，特點是能上不能下。本次公務員法草案改為以職位分類為基礎，其特點是以事為中心，因事設職，強調的是職位的權責而非擔任職位的公務員本人，待遇跟著職位走。在以職位分類為主的公務員序列中，一個人在擔任領導職務時享受與該職位對應的待遇，一旦離開這個職位，則變成一個普通的公務員。在中國的吏官文化中，人們一直是把官職本身與一定地位榮光和物質利益享受相關聯(lián)的。馬克思也說人的一切活動都是以利益為中心的。盡管我們有理由要求每個官員有崇高的共產主義覺悟，但我們也不能忽視他們具體的利益要求。如果對公務員的管理完全忽略“論資排輩”，不講品位分類，那么就很難避免另類“五十九歲現(xiàn)象”。還有，制度如果不是“咸與維新”，單個制度的創(chuàng)新則只能產生細節(jié)之變的力量。所以有人以為公務員法草案關于引咎辭職的制度安排，會完全裁汰冗員，改變國家機關人浮于事、敷衍塞責的現(xiàn)象，那也未免太過樂觀。引咎辭職通常只適用于人大或選民直接選舉產生的政務類公務員。而對此類公務員的失職、瀆職問題，我們現(xiàn)行的制度安排中已經有人大的彈劾、罷免制度，有行政監(jiān)察制度、有公民的控訴制度，但由于種種原因其運行實效不盡人意，因此引咎辭職制度到底能起多大作用，值得我們拭目以待。何況該項制度的實行，還需要諸多制度的配套才能發(fā)揮作用：如關于“咎”的評估調查制度，關于不當歸咎的救濟制度，以及依法處理的程序制度等等。

　　對國家公務員法我們期待，但我們充其量只會有謹慎的樂觀。(中國憲政網)

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