四月一日，美國海軍偵察機EP-3與中共殲-八戰(zhàn)機在南海上空發(fā)生擦撞意外事件之後，筆者曾撰文說明「此次美國與中共軍機擦撞事件所引起之國際法問題，以及誰對誰錯所衍生之權利義務問題有賴擦撞事件發(fā)生時地點的□清」（中國時報，四月叁日）。根據最近中外媒體（包括大陸人民日報）比較詳細的報導，似乎可以確定，擦撞意外發(fā)生地點不是在中共的領空，而是在離中共海南省東南約五十六點五海里外海的上空。就航行而言，系屬國際空域。EP-3開始進入中共領空是在擦撞之後發(fā)出Mayday求救訊號，在未經中共許可情況下擅入中共領空，并迫降海南陵水軍用機場。

　　擦撞事件發(fā)生後，中共外長唐家璇指出責任完全在美方，認為「美方飛機的行為違反了《聯合國海洋法公約》的有關規(guī)定，并破壞了中美雙方去年五月就避免海上危險軍事行動達成的有關共識�！怪泄彩且痪虐硕�年聯合國海洋法公約的締約國，美國不是。此公約於一九九四年十一月生效，美國雖不是締約國，但認為公約有關專屬經濟海域的規(guī)定已發(fā)展成為習慣國際法，因此也遵守該法律制度的相關規(guī)定。中共在一九九二年公布實施領海及毗連區(qū)法、一九九六年五月批準了聯合國海洋法公約，同時公布東南沿海及西沙群島領海直線基線、一九九八年六月公布實施專屬經濟海域與大陸架法。依據國際法以及中共海洋立法相關規(guī)定，暫且不論中共部分領海直線基線的劃法有與一九八二年聯合國海洋法公約規(guī)定不盡相符之處，此次美國偵察機EP-3應該是在中共兩百海里專屬經濟海域上空無誤。

　　就航空器（包括軍機）之飛越權而言，沿岸國領海十二海里之外的空域內，非沿岸國是享有飛越的自由，蓋兩百海里專屬經濟海域扣除領海十二海里之外，是不包括所剩一百八十八海里的空域（the superjacent airspace is not part of the EEZ）。但是一九八二年聯合國海洋法公約第五十八條第叁款也規(guī)定，非沿岸國在沿岸國專屬經濟海域上空行使飛越權時，并需適當顧及（due regard）沿岸國之權利與義務。依此規(guī)定，倘若非沿岸國飛機在飛越沿岸國專屬經濟海域上空時進行與該區(qū)域內資源相關的探勘活動時，沿岸國就有權干涉。但是，倘若非沿岸國的航空器是軍事偵察機，所進行的活動與沿岸國專屬經濟海域內資源的探勘不相關時，沿岸國是否可干涉、限制此種飛越權利之行使？國際法規(guī)定不清楚，國際法學界亦存有爭論。

　　一九八二年聯合國海洋法公約第五十八條一款與二款規(guī)定，在專屬經濟區(qū)內，所有國家，不論為沿海國或內陸國，享有同一公約第八十七條所指的公海航行和飛越的自由，……以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途，諸如船舶和飛機的操作等。美國對「以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途」文字之解釋是：這些「合法用途」系包括軍事演習、偵察、情報□集活動、武器之測試與發(fā)射。但也有學者指出，依據聯合國憲章第二條四款的規(guī)定：「各會員國在其國際關系上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立」，任何與此規(guī)定相違之海上軍事行動均不得被視之為「為和平目的」（peaceful purposes）而行使之行為。一九八二年聯合國海洋法公約第叁０一條也規(guī)定：「締約國在根據本公約行使其權利和履行其義務時，應不對任何國家的領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與（聯合國憲章）所載國際法原則不符的方式進行武力威脅或使用武力。」就習慣國際法而言，飛機在專屬經濟海域上空飛越系屬公海飛越自由行使之一種，但是此種飛越權之行使是受到「合理顧及」（reasonable regard）其他國家利益要件的限制。

　　根據以上的分析，似乎此次擦撞事件，中共在國際法上比較站的住腳。但是，由中共本身的做法，以及國際實踐來看，卻又有值得商榷之處。首先，中共曾於去年九月大肆抨擊美國阻撓以色列出售間諜機（spy plane，亦即軍用偵察機）給中共的計畫。但中共購買軍用偵察機目的何在？其所進行情報偵□之活動范圍又會是在哪里？其次，中共人民解放軍海、空軍也常派遣潛艦、軍機、或偵察機進入鄰近國家之專屬經濟海域或其上空從事情報偵□活動。去年八月，日本就對中共情報□集艦進入其專屬經濟海域活動頻仍表示強烈不滿。第叁，國際實踐上，冷戰(zhàn)期間，美蘇兩國派遣潛艦、軍機、或偵察機進入對方海域或沿海上空進行情報偵□的次數多不勝舉。但雙方為了避免「擦槍走火」，防止意外事件的發(fā)生，在一九七二年五月簽訂了防止公海海上及其上空意外事件發(fā)生的協定，以及在一九八九年六月簽訂防止危險軍事活動協定。前項協定對船舶與飛機防止碰撞所應采取之步驟有所規(guī)范，也對偵察艦或偵察機在進行偵□任務時規(guī)定應與被偵察之目標物保持安全距離。後一協定列有防止危險軍事活動之措施、規(guī)定在不可抗力（force majeure）或不是故意行為之結果（a result of unintentional actions），一方之軍事人員與裝備（包括偵察機）進入另一方之領土范圍時所應遵守的處理程序規(guī)則、以及雙方軍機、船艦等接近時所應采用之溝通訊號或用語。

　　一九九四年十月，美國海軍小鷹號航空母艦（USS Kitty Hawk）與中共潛艇在黃海的國際海域發(fā)生叁日的緊張對峙局面，中共曾派遣戰(zhàn)機升空，并揚言若美方軍艦或戰(zhàn)機侵入其領�；蝾I空，將采反擊行動�；�於此海上軍事對峙局面之發(fā)生，雙方於一九九八年元月簽署了建立強化軍事海上安全諮商機制的協定，於該年元月十九日生效。依此協定，雙方國防部的代表團應舉行年度諮商，俾以增進彼此海、空軍依據包括聯合國海洋法公約的國際法所進行活動之共同見解。近幾年來，由於中共海、空軍實力之增強，海上與空中活動之范圍也愈往外擴張，而美國仍堅持傳統國際法有關容許國際海域或空域進行軍事偵察活動之立場，繼續(xù)在中國大陸沿海進行竊聽與情報偵□活動，結果雙方發(fā)生沖突的機會也大增。依據美國太平洋總部司令貝雷爾（Adm. Dennis Blair）的說法，美方在諮商會議中一再要求中共約束其飛行員避免采取挑釁危險動作，但無結果。這也是為什麼貝雷爾批評中共飛行員不具專業(yè)訓練，未保持安全跟監(jiān)安全距離導致擦撞意外發(fā)生之主因。但依據唐家璇的說法，雙方在去年五月就避免海上危險軍事行動已達成共識。此不同說法有待□清。

　　至於美國海軍偵察機EP-3是否有權在未經中共有關當局許可的情形下降落陵水軍用機場，以及該機是否被視為「浮動領土」，享有主權豁免權利，以及中共是否有權扣留機組人員，登機檢查的國際法律問題，析論如下：

　　依據國際慣例，當船舶或航空器在遭遇可能危害人命安全或航行安全之不可抗力狀況下，該船舶或航空器的確有權進入就近沿岸國之港口或降落機場，而該相關沿岸國是有國際上提供必要救援、協助之義務。但是，在最理想的情況下，遇難船長或機長在發(fā)出求救訊號之後，若通訊無困難、時間允許，應先行通報就近沿岸國之相關當局，請求許可。一九八二年聯合國海洋法公約第九十八條明文規(guī)定沿岸國有救助的義務。

　　至於EP-3是否享有主權豁免權利方面，一九一九年的管制空中航行公約（Convention for the Regulation of Aerial Navigation）的規(guī)定是視軍機為外交財產（diplomatic property），享有主權豁免，他國不得登機檢查。學者之見解是，軍機享有主權豁免是在促使飛行員遭遇緊急危難時只考慮尋求安全的降落地點，而不需要去擔心飛機是否會被降落地所在國扣留、登機、侵犯。倘若無此主權豁免，飛行員降在海上有可能導致危害機組人員之生命安全。

　　現在另一個問題是：究竟EP-3是否可被視之為「浮動領土」、或領土的延伸、或具有領土屬性（territoriality）？國際法學界有不同見解。一九二七年的蓮花號案（the S.S. “Lotus”, France v. Turkey）確立公海之船舶為船旗國領土之一部分之理論。依此推論，公海上空行使飛越自由的飛機亦屬該機注冊國領土的一部份。一九八二年聯合國海洋法公約第九

　　十五條規(guī)定：「軍艦在公海上有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權」；
第九十六條規(guī)定：「由一國所有或經營并專用于政府非商業(yè)性服務的船舶，在公海上應有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權」。依此推論，公海上空的軍機，或是由一國所有或經營并專用于政府非商業(yè)性服務的航空器亦應享有不受注冊國以外任何其他國家管轄的完全豁免權。就一般性船舶而言，第九十七條明文規(guī)定，遇有船舶在公海上碰撞或任何其他航行事故涉及船長或任何他為船舶服務的人員的刑事或紀律責任時，即使作為一種調查措施，船旗國當局以外的任何當局也不應命令逮捕或扣留船舶。即使是非政府的船舶就有此種不應命令逮捕或扣留船舶的規(guī)定，更遑論擁有主權豁免之軍艦或軍用飛機。依此，就注冊國對其飛機在公海上空享有專屬管轄權是無疑義。

　　但究竟公海上空的飛機是否系屬注冊國領土的一部份，英國與美國的國內法庭在判決中曾經推翻此說（參見Chung Chi Cheung v. The King [1939] AC 160, 174; Oteri v. The Queen [1976] WLR 1272, 1276G; R.V. Gordon-Finlayson, ex parte An Officer [1941] 1 KB 171, 184; Cunard Steamship Co. v. Mellon 262 US 100, 123）。國際空域與太空法名學者鄭濱（Bin Cheng）也不支持公海上空的飛機是注冊國領土一部份的理論。盡管如此，一九五二年的外國飛機在公海海面對第叁國造成損害羅馬公約（the Rome Convention on Damage Caused by Foreign Aircra

　　ft to Third Parties on the Surface 1952）第二十叁條二款有下列之例外規(guī)定：「為本公約目的，公海上之船舶或

　　飛機應被視為該注冊國（船旗國）領土之一部分�！�

　　基於以上之討論，美國海軍偵察機EP-3在公海上空的專屬管轄權是屬於美國，此毫無疑問。該機享有美國以外任何其他國家管轄的完全豁免權。但在公海上，此飛機系屬美國領土一部份的說法是有問題。至於飛機迫降海南陵水機場之後，此飛機視同美國的「外交財產」，享有主權豁免權，就國際法而言，也應該是正確的主張。依此，是否中共當局登機檢查就違反國際法規(guī)定？此也不盡然。以下兩點說明對中共的做法是有利的。首先，EP-3是降落在中共擁有主權之領土內，中共有權登機檢查該飛機之飛行目的、航向、航線、目的地、飛機之受損情形、詢問機組人員以確定意外發(fā)生之原因與責任歸屬，畢竟中共在此次擦撞事件當中損失一名飛行員及一架殲-八戰(zhàn)機。此外，中共以國家安全、維護領土主權完整、自衛(wèi)權之行使等理由不理會美國之要求強行登機，并扣留EP-3機組人員都是可以合理化的行為。其次，美國本身以往類似案例的做法，使美國不允許中共登機調查的要求變成一種自打嘴巴的雙重標準。一九七六年，前蘇聯一架米格-25戰(zhàn)機叛逃至日本，美國不但不顧前蘇聯之抗議，登機檢查、□集情報，在幾個月後將拆解研究分析完之後的爛米格-25戰(zhàn)機歸還前蘇聯。美國塔乎特大學□萊爾法律外交學院的一位教授就很坦白的說，如果此次撞機事件是反過來，中共之偵察機降在美國阿拉斯加州的軍用機場的話，美國也會強行登機檢查。美國對進入其兩百海里上空之外國航空器也時常實施跟監(jiān)，或要求外國飛機確認身份，不然將予以攔截�！�

　　最後一個國際法律問題有待□清的是，中共戰(zhàn)機在公海上空攔截美國偵察機的適法性問題。盡管一九四四年芝加哥國際民航公約（Convention on International Civil Aviation）第叁條a與b 款暨此公約之附件不見得完全適用於軍用飛機，但其所規(guī)定的攔截程序與附件視訊號的確是被某一國軍機在攔截另一國軍機時所遵守適用。國際民航組織（ICAO）之理事會（Council）曾呼吁其會員國確保其軍用飛機遵守芝加哥國際民航公約附件二有關眼視訊號的規(guī)定。國際實踐上，某一國軍機在公海上空攔截另一國軍機的情事是時有所聞。在某些情形下，被攔截國之政府并未提出抗議，因為該國自己也如此作。譬如，蘇聯的軍機在英國的空防區(qū)（Air Defence Region）常被英國軍機予以攔截，而英國的空防區(qū)是包括屬於公海上空的國際空域，蘇聯軍機是享有飛越自由的。但東西冷戰(zhàn)對抗時期，前蘇聯并未抗議。一九七九年，平均每周有五架蘇聯的軍機被英國軍機攔截。一九九O年，英國國防部的報告指出，蘇聯的軍機仍被英國軍機攔截，只是數目減少為每周一至二架次。一九八九年美國與蘇聯所簽訂的防止危險軍事活動協定主要目的就是在減少公海上空發(fā)生意外事件的可能。該協定第叁條規(guī)定，雙方軍事人員在操作航空器或船舶接近對方領土范圍時必須格外小心謹慎。此協定視公海上空對接近的對方飛機進行攔截是正當合法的反應。

　　此次擦撞事件發(fā)生後，美方提議設立聯合調查，以□清責任歸屬，以設立諮商機制，防止類似意外事件之發(fā)生。此建議的確有所必要。譬如，雙方飛行員是否有任何接觸通話紀錄？雙方飛行員是否遵守國際飛行規(guī)則？是否中共戰(zhàn)機飛的過近，沒有保持安全距離導致美機突然轉向，使中共戰(zhàn)機來不及反應而造成擦撞意外？雙方飛行員是否有挑釁危險動作？美方偵察機指揮官是否曾向陵水機場塔臺管制通話，提出降落之請求？這些問題的調查與□清有助於雙方責任賠償等相關問題的解決。但此調查之進行事關彼此之情報、設備、訓練、任務等敏感軍事機密的曝光。若果真要成立聯合調查小組，雙方必須談妥調查程序�；蛟S此事件之發(fā)生有可能迫使雙方修訂一九九八年所達成之避免軍事海上危險協定，或仿效一九八九年美蘇防止危險軍事活動協定，中共與美國開始進行另一輪的軍事安全諮商。此次事件之發(fā)生正巧在江澤民預定訪中南美洲之前。此外訪行程給中共一個拖延處理撞機事件的機會，時間的增多與拖延，機組人員的留置與飛機的暫不歸還對中共是有利的。此外，美國最近在國際社會上所遭遇有關霸權之批評與壓力對中共處理撞機事件也有所助益。

　　作者系中央研究院歐美研究所 研究員

　　* 本文系作者出席二OO一年四月八日中國國際法學會主辦「由國際法與國際政治論中美軍機碰撞事件」座談會所準備之書面資料。

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