摘要：推進地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是黨的十九屆四中全會對我國電子政務(wù)發(fā)展提出的目標(biāo)要求。以政務(wù)改革的先行省份之一為實體考察對象，分析地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的探索歷程及其治理績效，剖析當(dāng)前地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的障礙因素與梗阻問題，探尋其內(nèi)在機理和實現(xiàn)過程。研究發(fā)現(xiàn)，省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型有其內(nèi)生演進的特殊規(guī)律，經(jīng)歷了基礎(chǔ)建設(shè)、體系建設(shè)、高水平建設(shè)、“一體化”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)螺旋式上升的四個改革探索階段，有其內(nèi)在的功能邏輯及建構(gòu)機理。據(jù)此，提出地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型理念、建設(shè)方案和改革愿景目標(biāo)，進而打造整體智治現(xiàn)代政府，為地方政府治理能力現(xiàn)代化探索“先行”發(fā)展路徑。

　一、數(shù)字革命潮流與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展態(tài)勢

　數(shù)字革命是當(dāng)今世界“百年未有之大變局”的關(guān)鍵變量之一。在“萬物互聯(lián)”的時代背景下，數(shù)字技術(shù)、人工智能的迅猛發(fā)展，催生了全球范圍政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。美國于 20 世紀 90 年代率先提出構(gòu)建“電子政府”（e-government）的數(shù)字治理構(gòu)想，成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的“領(lǐng)頭羊”。在進入 2010 年之后，國際社會尤其是發(fā)達國家都十分重視將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型作為提升綜合國力的重大戰(zhàn)略，并將其作為應(yīng)對未來全球競爭的工具選擇，“紛紛運用數(shù)字技術(shù)推動政府轉(zhuǎn)型成為新公共管理運動后政府改革的主旋律之一”。2015 年，國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)出數(shù)字政府戰(zhàn)略的全球倡議；美國于 2017 年頒布“數(shù)字政府戰(zhàn)略”（M-Government）；英國在 2012 年至2017 年期間，先后頒布《政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略》《政府?dāng)?shù)字包容戰(zhàn)略》《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略（2017-2020）》，并啟動“數(shù)字政府即平臺”計劃（2015 年）；韓國于 2013 年制定“政府 3.0 時代”“智慧政府實施計劃”；而被日本早稻田大學(xué)《國

　際數(shù)字政府評估排名研究報告》連續(xù)多年確定為排名第一位的新加坡政府則提出政府?dāng)?shù)字化變革的“智慧國家工程”。2014 年之后，聯(lián)合國 193 個成員國相繼開展了不同程度的在線服務(wù)�？梢�，推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、建設(shè)數(shù)字政府是世界各國政府努力適應(yīng)數(shù)字化治理潮流的改革戰(zhàn)略抉擇和必須審慎應(yīng)對的高階政治問題。

　作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的后發(fā)國家，我國自 20 世紀末開始重視推動辦公自動化的應(yīng)用。相對來說，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對數(shù)字政府轉(zhuǎn)型問題的關(guān)注和研究則更晚于辦公自動化和電子政府建設(shè)的實踐探索，并且早期研究僅局限于數(shù)字政府運行的技術(shù)規(guī)制，數(shù)字政府對政府管理體制的影響及對策等局部領(lǐng)域�？傮w來說，在實踐領(lǐng)域，我國推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型雖起步晚，但近年來發(fā)展快、爆發(fā)力強，呈現(xiàn)出后發(fā)優(yōu)勢凸顯、整體提升、多點開花的迅猛發(fā)展態(tài)勢。電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)世界排名已經(jīng)從 2012 年的第 78 位迅速上升至 2020 年的第 45 位（聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查》2020 年版）；在線服務(wù)指數(shù)位列第 34 位，基本達到國際領(lǐng)先水平。32 個省級政府（省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團）網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺體系已全部建成，平均可提供網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)事項 1353 項。在“網(wǎng)絡(luò)強國”戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略（黨的十八大）后，2015年 9 月國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，確立了智慧社會建設(shè)、數(shù)字治理、“數(shù)字中國”的政府改革主旋律。在中央政府的戰(zhàn)略部署之下，地方 30個省市構(gòu)建了覆蓋省市縣三級以上的一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，29 個省市開通了政務(wù)服務(wù)移動端，25 個省市開通了政務(wù)服務(wù)微信公號。各地在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型探索中創(chuàng)新紛呈，其中，福建省建成了全國最早的電子政務(wù)云平臺，廣東省 2018 年啟動“數(shù)字政府”規(guī)劃和行動計劃，“一網(wǎng)通辦”（上海）、“不見面

　審批”（江蘇）、“智慧政務(wù)”（安徽）、“集成服務(wù)”（貴州）等數(shù)字政府建設(shè)品牌，均對其他地方政府發(fā)揮了標(biāo)桿引領(lǐng)的作用。黨的十九屆四中全會則對治理能力現(xiàn)代化進程中數(shù)字政府轉(zhuǎn)型提出了具體的目標(biāo)要求，即“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則”。自此，國內(nèi)地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型步入實踐探索、理論創(chuàng)新的“快車道”。

　二、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的探索歷程

　對于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的演進規(guī)律，國外有學(xué)者認為，“以數(shù)字政府系統(tǒng)為基礎(chǔ)的協(xié)同型政府建設(shè)經(jīng)歷‘火爐管’式組織、整合化、全國性入口、組織間整合以及需求驅(qū)動的協(xié)同型政府五個發(fā)展階段”。而美國政治學(xué)家達雷爾·韋斯特（2011）則作出判斷，“數(shù)字政府的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：公告板階段、部分服務(wù)供給階段、系統(tǒng)服務(wù)的門戶網(wǎng)站階段、互動式民主階段”。從的情況來看，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型無疑走出了一條具有地方特色的內(nèi)生演進的路子，是數(shù)字建設(shè)的重要組成部分。作為全面展示制度優(yōu)越性“重要窗口”的先行者，自 2003 年以來，省委、省政府為增強改革后勁，選擇“刀刃向內(nèi)”的改革驅(qū)動模式，“著眼于體制機制的創(chuàng)新與市場活力的激發(fā)”、打造最佳營商環(huán)境，全力推行成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型“全國樣板”的政府治理革命。圍繞構(gòu)建“整體智治、唯實惟先”現(xiàn)代政府的目標(biāo)導(dǎo)向，歷經(jīng)了基礎(chǔ)建設(shè)、體系建設(shè)、高水平建設(shè)、“一體化”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)四個螺旋式上升的改革探索階段。

　 （一）基礎(chǔ)建設(shè)階段（2003—2012 年）

　數(shù)字政府轉(zhuǎn)型肇始于 2003 年，時任省委書記習(xí)近平同志提出“推進‘數(shù)字’建設(shè)”，以及“數(shù)字是全面推進我省國民經(jīng)濟和社會信息化、以信息化帶動工業(yè)化的基礎(chǔ)性工程”等重要思想論斷，并主持制定實施《數(shù)字建設(shè)規(guī)劃綱要（2003-2007 年）》，加快電子政務(wù)建設(shè)、探索網(wǎng)絡(luò)審批方式成為當(dāng)時政府主要的改革任務(wù)之一，全省各級政府積極“探索起步、夯基壘臺”，謀劃建設(shè)政府綜合門戶網(wǎng)站，分步推行網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上辦公，推進政務(wù)公開、提高政府服務(wù)水平、打造清明的政務(wù)環(huán)境。自 2003 年起，以事項目錄、政務(wù)公開為主要內(nèi)容的省政府綜合門戶網(wǎng)站率先開通運營，到 2007 年底，基本建成省市縣三級政府綜合門戶網(wǎng)站群的“電子政務(wù)”框架。2006 年，全省啟動建設(shè)電子政務(wù)實時監(jiān)督系統(tǒng)，至 2010 年初開通運行省政府網(wǎng)上辦事大廳，網(wǎng)站功能開始從政務(wù)公開向網(wǎng)上審批服務(wù)拓展。綜上所述，數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)建設(shè)階段是以政府門戶網(wǎng)站開通運營為主要內(nèi)容和標(biāo)志的，初步由傳統(tǒng)的經(jīng)驗主義“人治”方式轉(zhuǎn)向?qū)��?shù)字化法治方式的求索，但對數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的踐行與詮釋尚停留在靜態(tài)的數(shù)字政府形態(tài)層面。

　 （二）體系建設(shè)階段（2013—2016 年）

　2013 年底，省開啟政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)。至 2014 年 6 月 25 日，在國內(nèi)建成首個省市縣一體化建設(shè)與管理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”云平臺，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)上線運行。同年，制定出臺《省深化行政審批制度改革實施方案》，力求以“一張網(wǎng)”為載體晾曬“四張清單”（政府部門權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資項目負面清單、財政專項資金管理清單），依法依規(guī)厘清政府治理邊界，為數(shù)字政府

　新模式下流程再造套上“權(quán)責(zé)緊箍咒”。2014 年實施的“電子政務(wù)建設(shè)的云基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略，建設(shè)電子政務(wù)‘一朵云’，為后來的全省電子政務(wù)和公共數(shù)據(jù)的整合和共享奠定了堅實的基礎(chǔ)”。至 2015 年，全省信息架構(gòu)設(shè)計、信息化發(fā)展指數(shù)已躍居全國第三達到 95.89。人口、法人單位等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫基本建立，統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫等一批專業(yè)數(shù)據(jù)庫相繼建成使用。率先推出政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，將 68 個省級政府單位共 358 項數(shù)據(jù)類目全面向社會開放。由此可見，體系建設(shè)階段是以政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”上線運行為主要內(nèi)容和標(biāo)志，并且已然觸及到一個深層問題：“數(shù)字政府”并非僅僅是指政府辦公流程的“數(shù)字化”和政務(wù)處理的“電子化”，其真實含義更多是指政府通過數(shù)字化思維、數(shù)字化理念、數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具和數(shù)字化規(guī)則等治理信息社會空間，提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)，增強公眾服務(wù)滿意度的過程�？梢哉f，這是一種全新的動態(tài)公共治理方式和技術(shù)治理改革進程。

　 （三）高水平建設(shè)階段（2017—2018 年 7 月）

　2017 年初，省遵從“群眾和企業(yè)到政府辦事最多跑一次”的理念和目標(biāo)，通過自主創(chuàng)新和頂層設(shè)計開始有計劃組織“最多跑一次”改革，“重點攻堅、綜合集成出成果”，圍繞“最多跑一次”辦事事項打通數(shù)據(jù)孤島。改革目標(biāo)、評估改革效果從賦權(quán)于群眾的角度而確定，從與企業(yè)和人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系最緊密的領(lǐng)域和事項做起，由點到面逐步實現(xiàn)全覆蓋。倒逼各級各部門減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)，逐步形成和完善行政許可、行政服務(wù)等全領(lǐng)域的“一次辦結(jié)”機制，市場監(jiān)管的“部門聯(lián)合、隨機抽查、按標(biāo)監(jiān)管”的“一次到位”機制，便民服務(wù)“在線咨詢、網(wǎng)

　上辦理、證照快遞送達”的“零上門”機制。至 2017 年底，省內(nèi)各類辦事事項得到系統(tǒng)性梳理和規(guī)范，“一窗受理、集成服務(wù)、一證通辦”的辦事流程、數(shù)字化公共服務(wù)體系得到結(jié)構(gòu)性優(yōu)化（參見圖 1），“最多跑一次”改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)共享取得實質(zhì)性突破。2018 年的“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”行動，從服務(wù)轉(zhuǎn)向治理，以部門履職的核心業(yè)務(wù)數(shù)字化為突破口，改革逐步向縱深發(fā)展，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施逐步整合，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)成為全國有影響力的公共數(shù)據(jù)平臺。“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一證通辦、一次辦成”實現(xiàn)全覆蓋，掌上辦事“浙里辦”、掌上辦公“浙政釘”快速推進。省市縣三級 63.6%的民生事項實現(xiàn)“一證通辦”，適宜網(wǎng)上辦理事項 100%開通網(wǎng)上辦，企業(yè)投資項目開工前審批全流程實現(xiàn)“最多跑一次、最多 100 天”，重大標(biāo)志性應(yīng)用成效凸顯�？梢�，高水平建設(shè)階段是以“最多跑一次”改革重塑政務(wù)服務(wù)新模式，以多部門多業(yè)務(wù)的協(xié)同式和場景化應(yīng)用、重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容和標(biāo)志，“是政府對權(quán)力邊界的主動再界定、權(quán)力制衡機制的自主再構(gòu)建，行政職能和權(quán)力運行的治權(quán)再科學(xué)化”。這一階段，數(shù)字政府建設(shè)致力于從部門轉(zhuǎn)型逐步向整體政府轉(zhuǎn)型升級，并且已經(jīng)涉入數(shù)字治理的實質(zhì)領(lǐng)域，由流程轉(zhuǎn)變、數(shù)據(jù)共享的技術(shù)邏輯向開放共享、整體協(xié)同、合作共治的現(xiàn)代治理的觀念與職能轉(zhuǎn)變，從而確立了在國內(nèi)地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型格局中的“領(lǐng)跑者”地位。

　 圖 1 “最多跑一次”改革的數(shù)字化公共服務(wù)體系

　 （四）“一體化”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)階段（2018 年 7 月至今）

　在數(shù)字政府建設(shè)全國“一盤棋”的愿景下，國內(nèi)學(xué)者翟云認為，規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)是以整體政府理念為基礎(chǔ)的電子政務(wù)改革發(fā)展的關(guān)鍵“支撐點”。經(jīng)過三個發(fā)展階段尤其是“最多跑一次”改革后，各地政府在數(shù)字政府改革上出現(xiàn)了創(chuàng)新有余而標(biāo)準(zhǔn)化不足、尺度不一、技術(shù)交叉以及“自立門戶”等情況。鑒于省域內(nèi) 11 個設(shè)區(qū)市 90 個縣（市區(qū)）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型水平參差不齊、進度不一，為整合轉(zhuǎn)型資源、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以“最多跑一次”改革的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為“突破口”升級既有電子政務(wù)成果。2018 年 7 月 16 日，省創(chuàng)新政策工具，向全省印發(fā)《省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案（2018-2020 年）》（浙政辦發(fā)〔2018〕70 號），明確提出要“全面實施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，深化國家標(biāo)準(zhǔn)化綜合改革試點，以標(biāo)準(zhǔn)化支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，在目標(biāo)設(shè)定上定點指向夯實政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)體系框架基礎(chǔ)、增強政府?dāng)?shù)字領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)話語權(quán)競爭力、釋放政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和引領(lǐng)效應(yīng)。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型開始進入到以構(gòu)建具備地方特色的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)體系為導(dǎo)向，政務(wù)改革實踐的方向和具體任務(wù)轉(zhuǎn)而聚焦于以打造“一體化”智慧

　政府助推現(xiàn)代政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，力爭“把數(shù)字化轉(zhuǎn)型先發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強大治理效能”。

　 兩年來，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型“一體化”體系框架已基本搭建，逐步構(gòu)建成一套權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)清晰、系統(tǒng)高效的標(biāo)準(zhǔn)體系。同時，在省內(nèi)分頭實施“三個一批”，即：制定出一批具領(lǐng)先水平的亟需標(biāo)準(zhǔn)，開展了 10 項關(guān)鍵領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)項目，形成一批可復(fù)制、可推廣的標(biāo)準(zhǔn)成果；初步制定修訂形成涵蓋經(jīng)濟、社會諸領(lǐng)域和政府，包含 50 項國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體的標(biāo)準(zhǔn)體系，以優(yōu)先制定政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型亟需標(biāo)準(zhǔn)為先導(dǎo)，撬動經(jīng)濟和社會各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。由此可見，“一體化”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)階段以系統(tǒng)性、標(biāo)準(zhǔn)化、功能型數(shù)字政府轉(zhuǎn)型為主要內(nèi)容和標(biāo)志，它既體現(xiàn)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一規(guī)劃、制度規(guī)范層面，也包含各級地方政府工作目標(biāo)一致性；既包括標(biāo)準(zhǔn)化政府權(quán)力運行機制，也涵蓋社會治理、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、環(huán)境保護等諸多領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)體系；既體現(xiàn)為政府治理標(biāo)準(zhǔn)化效應(yīng)、公務(wù)人員整體政府的理念層面，也包含公共數(shù)據(jù)平臺標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，直面打通信息孤島的堵點難點、打通數(shù)據(jù)互通關(guān)鍵節(jié)點，構(gòu)建跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)模型的行動層面；并基本達到數(shù)字治理與現(xiàn)代公共治理的高度重合與疊加一體，從而實現(xiàn)對原有的行政層級、辦事事項、城市群協(xié)作的全方位拓展和超越。

　 三、地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實體考察：“經(jīng)驗”的治理績效

　考察政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的探索歷程，不難發(fā)現(xiàn)，其始終有著追隨中央主導(dǎo)制定的政策策略，把握數(shù)字時代變革新特征、發(fā)展新走向的高度政治覺醒，始終有著“不進則退、慢進也是退”的自我革命精神和危機緊迫意識。其轉(zhuǎn)型動力來自于自身善于創(chuàng)新使用政策工具、完善制度體系，創(chuàng)新組織賦能和行動路徑，探索新的技術(shù)治理方式，并且這些推動力因素相互滲透、相互影響、相互推動，從而催生出地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的獨特走勢。因此，才成為“全國率先進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，優(yōu)化和提高政務(wù)整體水平的省級機構(gòu)”，并且成為展示我國數(shù)字化政務(wù)服務(wù)建設(shè)最新成就的“重要窗口”和地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的典范之一。

　 （一）“四梁八柱”：全面搭建

　“制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟領(lǐng)域里交換的激勵，制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵”，而角色理論認為，“制度（institution）可以叫做復(fù)雜的制度化的角色整合，這種整合在所談及的社會系統(tǒng)中具有戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)的意義”。就制度安排而言，政府的重大工作舉措通常先以文件或者政策的形式向組織內(nèi)部或者社會公開發(fā)布，從而確立改革工作的合理性與合法性地位。

　 從這一意義上講，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中，省委省政府表現(xiàn)出“治理超前”的前瞻能力，“憑借集中性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性、高效性的制度優(yōu)勢，通過改革創(chuàng)新，

　集中力量解決人民關(guān)切的問題，并通過對現(xiàn)實問題的逐一解決最終實現(xiàn)制度的成熟固化”。其數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度體系是從頂層設(shè)計入手取得制度優(yōu)勢和綜合效應(yīng)的，重點“點擊”數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全管理、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等領(lǐng)域，制定清晰的戰(zhàn)略、路徑、策略以求釋放治理效能，在理論體系、理論框架上高起點研究，在制度體系的建立和完善上高質(zhì)量編制，從而“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”�？茖W(xué)推動公共數(shù)據(jù)管理權(quán)力機關(guān)立法，并動態(tài)地將前期政策供給轉(zhuǎn)化為制度保障，以印發(fā)《深化數(shù)字建設(shè)實施方案》和《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型總體工作方案》為標(biāo)志，連續(xù)制定出臺《加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》（2017）、《省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》（2017）、《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》（2017）、《法人庫數(shù)據(jù)規(guī)范》（2018）、《省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案（2018-2020 年）》《長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”試點工作方案》和《數(shù)據(jù)開放與安全管理辦法》（2020）等體系化的制度安排，積累了豐厚的制度資源，并建立起相應(yīng)的執(zhí)行體系。

　一是制定電子政務(wù)項目管理辦法和績效評價體系，其中包含完備的、成建制的數(shù)據(jù)開放細則、分類分級標(biāo)準(zhǔn)、安全脫敏技術(shù)規(guī)范，并在制度體系構(gòu)建基礎(chǔ)上建設(shè)成四個完整的數(shù)字政府體系；二是打造公共數(shù)據(jù)平臺，以業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享兩大模型建設(shè)為重點，建立“四橫三縱”平臺架構(gòu) 1；三是編制《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作指南》，明確推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的理論框架、實施路徑和工具方法；四是建立各地各部門橫向聯(lián)動、縱向協(xié)同的工作機制，組建工作專班，實行掛圖作戰(zhàn)，跨部門、跨層級協(xié)同推進。如設(shè)區(qū)市溫州堅持一張藍圖、一張網(wǎng)、一個界面、一個中心的“四個一”原則，編制總體方案和跨部門協(xié)同數(shù)字化應(yīng)用、

　公共數(shù)據(jù)治理體系、城市物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等配套規(guī)劃，“一盤棋”推進數(shù)字政府建設(shè)。

　 （二）“浙里辦”“浙政釘”：集成優(yōu)化

　政務(wù)服務(wù)改革始終秉持“智能導(dǎo)服、收辦分離、線上線下融合”的原則，“好辦事、易辦事”的用戶導(dǎo)向，持續(xù)推進“掌上辦事”“掌上辦公”數(shù)字化政務(wù)服務(wù)協(xié)同系統(tǒng)平臺迭代升級。提升辦事體驗、用戶體驗和用戶黏性，聚焦與群眾、企業(yè)密切相關(guān)的高頻服務(wù)。2020 年 4 月，“浙里辦”用戶數(shù)已達到 3285 萬，網(wǎng)上全流程辦理可辦率達到 100%，掌上可辦率達 80.5%，跑零次率達 97.4%，匯聚便民服務(wù)應(yīng)用 392 個事項“一證通辦”，占比 91.4%。在此進程中，深切認識到數(shù)字政府轉(zhuǎn)型事關(guān)國際國內(nèi)新一輪的營商環(huán)境較量，優(yōu)化營商環(huán)境是政府治理技術(shù)的“核心要義”之一，也是檢驗地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型治理效能的一個重要指標(biāo)。在“浙里辦”全省統(tǒng)一入口的“浙里親清”營商專區(qū)中，全省涉及企業(yè)生命周期量化指標(biāo)的 350 余項政務(wù)服務(wù)事項能夠在網(wǎng)上辦、掌上辦，企業(yè)開辦全面實現(xiàn)一日辦結(jié)，為企業(yè)提供一站式服務(wù)，竣工驗收等前審批實現(xiàn)“最多 90 天”，基本形成了覆蓋省市縣、流程透明、實時在線的企業(yè)服務(wù)體系。隨著省市縣三級服務(wù)事項順暢接入政務(wù)服務(wù) 2.0 平臺，“申請零字段、審批零人工、領(lǐng)證零上門、存檔零紙件”的“智能秒辦”事項得以順暢開展，辦事實現(xiàn)無差別受理、全過程監(jiān)控、“好差評”閉環(huán)，使得全省外部業(yè)務(wù)流程再造的各項指標(biāo)均已經(jīng)走在全國前列。2019 年，國內(nèi)首個綜合型“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺“浙里督”入選智慧中國年會的“中國營商環(huán)境特色 50 強”。

　 與此同時，“浙政釘”業(yè)務(wù)協(xié)同功能彰顯，推動各級部門“強協(xié)同、提效能、促公開”。“浙里辦”和“浙政釘”品牌效果得以發(fā)揮，注冊用戶 123 萬，建立政務(wù)群18 萬個，開發(fā)集成“釘”應(yīng)用 988 個，建成機關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”協(xié)同辦事系統(tǒng)，90%以上部門間非涉密辦事事項接入平臺。41 個部門聯(lián)辦“一件事”流程整體性再造、數(shù)據(jù)高質(zhì)量共享，“一件事”延伸擴面提升移動端辦事體驗，即“一套材料、一次告知、一表申請、一口受理、一網(wǎng)通辦、一次辦結(jié)”，有效突破政府跨部門之間的“利益”和權(quán)力藩籬，實質(zhì)性地改進了政府各系統(tǒng)之間協(xié)同互動和辦公溝通的效率，使省級部門間辦事事項 99%實現(xiàn)“最多跑一次”。目前，除審計以外的“8+13”重大項目 2 全部整合至“浙政釘”，新應(yīng)用的“訂單+清單”預(yù)警監(jiān)測、房地產(chǎn)大數(shù)據(jù)、經(jīng)濟運行監(jiān)測分析等系統(tǒng)均已呈現(xiàn)出良好的決策分析輔助價值。其中設(shè)區(qū)市麗水制定并發(fā)布國內(nèi)首個機關(guān)內(nèi)部辦事地方標(biāo)準(zhǔn)，市級機關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”實現(xiàn)率 97%、網(wǎng)辦率 83%。2019 年 10 月 15 日正式上線的“好差評”全省統(tǒng)一系統(tǒng)已率先運行并對接國家平臺，全面覆蓋 4500 多個部門、線上線下 6 大評價渠道，實現(xiàn)“1 日回訪、15 日整改反饋”，形成了差評處理閉環(huán)機制，匯集評價數(shù)據(jù) 2900 余萬條，差評按期整改率達 97.6%。

　 （三）“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”：全鏈條環(huán)閉

　隨著全省橫向到邊、縱向到底的統(tǒng)一行政執(zhí)法監(jiān)管平臺的建立，完成與國家平臺對接，并覆蓋至省市縣三級 3563 個執(zhí)法部門，開通執(zhí)法人員賬號 6.5 萬個，

　掌上執(zhí)法率達 99%，國家平臺下發(fā)的風(fēng)險事件線索反饋率已提升到 91%，可以說基本實現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的全鏈條業(yè)務(wù)閉環(huán)。其中，圍繞“531X”工程 3進行頂層設(shè)計，建成全省一體化公共信用信息平臺，構(gòu)建公共信用評價、信用綜合監(jiān)管和聯(lián)合獎懲三大體系，推動“信用+”聯(lián)動十大場景應(yīng)用，雙隨機抽查、跨部門協(xié)同檢查等工作均在平臺應(yīng)用中開展，并結(jié)合信用信息、投訴舉報等實施針對性監(jiān)管。建成全省統(tǒng)一的處罰辦案系統(tǒng)，行政檢查事項全部接入統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)了從行政檢查到處罰辦案的監(jiān)管閉環(huán)。并將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)綜合運用于重點營運車輛監(jiān)管、污染源監(jiān)管、醫(yī)療廢物非接觸式監(jiān)管、藥品監(jiān)管、教育培訓(xùn)機構(gòu)資金監(jiān)管、食品安全綜合治理、郵政快遞業(yè)監(jiān)管等 7個重點領(lǐng)域，通過“浙里督”智慧督查平臺，推進重點督查、惠企減負、績效考評、數(shù)據(jù)監(jiān)測一體化運作，打造全省智慧督查一體化平臺。在探索推進智慧監(jiān)管示范性項目建設(shè)領(lǐng)域，各地創(chuàng)新紛呈，如金華市推出部門“一把手”帶頭參與、帶頭體驗、深度試用的“浙政釘·掌上執(zhí)法”新方式，施行“簡單執(zhí)法綜合化，復(fù)雜執(zhí)法專業(yè)化”的信用監(jiān)管、非接觸式監(jiān)管等新模式；紹興、衢州運用企業(yè)信用風(fēng)險模型，將信用評價結(jié)果應(yīng)用于市場監(jiān)管部門“雙隨機、一公開”當(dāng)中，問題檢出率得到大踏步提升；省衛(wèi)生健康委創(chuàng)新醫(yī)廢非接觸式智能監(jiān)管模式，對全省 380 家二級及以上醫(yī)療機構(gòu)和 1472 家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）醫(yī)廢處置實行全過程、全閉環(huán)、多部門協(xié)同智能監(jiān)管；湖州依托城市數(shù)字大腦積極探索醫(yī)保基金監(jiān)管方式，構(gòu)建醫(yī)�；�金“事前提醒、事中控制、事后處置”的全天候智慧監(jiān)管體系。

�。ㄋ模┕�共數(shù)據(jù)平臺：支撐力強

　伴隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的進程不斷加快，一批省域治理專題數(shù)據(jù)庫、“數(shù)據(jù)高鐵”專線的建成使用，省數(shù)據(jù)開放與應(yīng)用創(chuàng)新的效果不斷凸顯，以公共數(shù)據(jù)平臺和云平臺作為整體支撐，保證了安全穩(wěn)定的數(shù)據(jù)流通和及時高效的算力支持，數(shù)據(jù)平臺支撐得以持續(xù)增強，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

　一是數(shù)據(jù)歸集質(zhì)量提升。在“兩地三中心”省級政務(wù)云平臺架構(gòu)、兩級公共數(shù)據(jù)平臺建成后，歸集全省 205.4 億條數(shù)據(jù)，基本落成省市兩級架構(gòu)的政務(wù)“一朵云”，問題數(shù)據(jù)比例從 2018 年底的 0.11%下降到 2020 年初的 0.06%。其中，舟山建設(shè)智慧大腦，匯集公安、城管等 6000 余路視頻，歸集 37 個部門、532個資源目錄、4.7 億條數(shù)據(jù)，對破解“數(shù)據(jù)孤島”的治理難題發(fā)揮了顯著的效能。

　二是數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全監(jiān)管體系趨于完善。數(shù)據(jù)平臺累計共享調(diào)用 15.5 億次，其中政務(wù)服務(wù)調(diào)用 1.4 億余次，“一證通辦”事項調(diào)用 915 萬次。每調(diào)用一次數(shù)據(jù)，就意味著少交一份紙質(zhì)材料或少填幾項信息。大數(shù)據(jù)處理分析平臺中運行的“可用不可見”共享模式，為金融綜合服務(wù)平臺、公共信用信息平臺、“畝均論英雄”“天羅地網(wǎng)”等 60 個項目提供批量數(shù)據(jù)建模分析支撐。其中金融綜合服務(wù)平臺共享使用 6637 項數(shù)據(jù)，公共信用信息平臺共享使用 4392項數(shù)據(jù)。

　三是數(shù)據(jù)開放成效初現(xiàn)。在復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合國家信息中心數(shù)字中國研究院發(fā)布的《2019 中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》中，在“中國地方政府開放數(shù)據(jù)指數(shù)”中排名全國第二。這主要得益于省市數(shù)據(jù)開放目錄的不斷完善，數(shù)據(jù)開放需求清

　單的厘清，以及市場監(jiān)管、交通出行、普惠金融、社會保障、醫(yī)療健康等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)相繼被優(yōu)先開放。

　此外，還依托云棲小鎮(zhèn)等平臺培育市場化數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)主體，打造數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)數(shù)據(jù)供應(yīng)中樞系統(tǒng)。設(shè)區(qū)市衢州舉辦數(shù)據(jù)開放挖掘大賽，涌現(xiàn)出車輛智慧管理、精準(zhǔn)教學(xué)、未來社區(qū)智慧健康等 20 個數(shù)據(jù)開放社會化示范應(yīng)用場景。溫州開發(fā)的“個人數(shù)據(jù)寶”率先將公共數(shù)據(jù)向本人開放，民眾只需在手機上即可查看個人數(shù)據(jù)、提交數(shù)據(jù)糾錯申請、授權(quán)第三方使用數(shù)據(jù)，其推出的“政務(wù)服務(wù)一證辦”“金融服務(wù)快易辦”等便民場景，僅開通 1 個月，金融機構(gòu)就通過該系統(tǒng)共辦理授信業(yè)務(wù) 925 筆（2.2 億元）。

�。ㄎ澹�“信用+聯(lián)動”：信用生態(tài)重建

　憑借優(yōu)良的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型政策環(huán)境，堅持以制度功效突破“信用壁壘”，以數(shù)字技術(shù)設(shè)計、維護和管理社會信用體系，系統(tǒng)性創(chuàng)新信用制度，階梯式發(fā)展社會信用運用模式，推動數(shù)字化信用建設(shè)在行政、社會和市場等領(lǐng)域的深化應(yīng)用，在自治性、開放性、可追溯性、智能合約和共識機制等方面賦能數(shù)字信用體系，信用機制的數(shù)字化征信效果十分顯著。具體表現(xiàn)在以下幾個信用管理“公鏈”新模式的應(yīng)用上：

　第一，“信用+審批服務(wù)”新模式的運行。目前，已實現(xiàn)省市縣 128 個審批系統(tǒng)（平臺）接入，累計反饋 104.8 萬次，優(yōu)先辦理 4.5 萬件，不予辦理 1047 件，從嚴辦理 725 件，納入重點監(jiān)管 1490 件。

　第二，“信用+執(zhí)法監(jiān)管”新模式的運行。推行信用體系與統(tǒng)一行政執(zhí)法平臺對接，通過事前查詢，根據(jù)不同主體信用狀況實施分類監(jiān)管，推送重點監(jiān)管企業(yè)3.9 萬家，抽查 5.6 萬次。

　第三，“信用+公共服務(wù)”新模式運行。迄今為止，全省已接入公共服務(wù)系統(tǒng) 75個，接口調(diào)用查詢 685 萬次。各級政府對公共服務(wù)領(lǐng)域中的信用優(yōu)秀服務(wù)對象，采取了便利化的辦理優(yōu)先等激勵措施。杭州、金華、衢州、湖州等設(shè)區(qū)市加快推進信用的社會化應(yīng)用，如杭州推出的“錢江分”個人信用指數(shù)，主動授權(quán)開通67.2 萬人，查詢使用 493.8 萬人次，在掃碼乘車信用付、免押辦理圖書館借閱證等 8 個方面提供優(yōu)惠便利。

　第四，“信用+公共資源交易”新模式運行。在全省 11 個地市 54 個公共資源交易系統(tǒng)接入中，累計查詢 5.9 萬余次、反饋 4 萬余次。

　第五，“信用+政務(wù)事務(wù)”新模式運行。“浙政釘”和省公共信用信息平臺的查詢功能開通后，直接向各單位用戶提供信用查詢服務(wù)，并以此作為公務(wù)員、事業(yè)單位人員招考任用、評優(yōu)評先等的重要參考，先后共累計查詢主體數(shù)量 4.3 萬次。此外，在風(fēng)險監(jiān)控、融資服務(wù)、行業(yè)監(jiān)管、社會治理、政府自身建設(shè)等領(lǐng)域，信用應(yīng)用也正在加快推廣中。

　四、地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的障礙因素與梗阻問題

　“政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了政府機構(gòu)為了應(yīng)對社會、經(jīng)濟、政治和環(huán)境等方面的訴求或壓力，尋求并實現(xiàn)數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新方案所做出的努力。”當(dāng)前，“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的癥結(jié)不在于技術(shù)而在于傳統(tǒng)官僚制的要求與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)扁平化需

　求之間的張力，面臨的挑戰(zhàn)不在于構(gòu)建電子政府的技術(shù)能力，而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧與政治性分歧”，從這一意義上講，省推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型仍面臨著一系列亟待解決的障礙因素與梗阻問題。

�。ㄒ唬�從組織流程再造到流程驅(qū)動組織再造的變遷進程滯后

　自 2016 年底開啟“最多跑一次”改革后，省在政務(wù)服務(wù)體制性變革領(lǐng)域已生發(fā)出一系列流程驅(qū)動組織再造（business reengineering driven by process）和流程創(chuàng)新的地方試驗探索，基本實現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域高度集成化，在重構(gòu)組織間關(guān)系過程中基本達成了進取與控制、改造與升級之間的平衡關(guān)系，從組織構(gòu)造與內(nèi)在屬性上有力地促進了業(yè)務(wù)流程的受辦分離，以及權(quán)力運行流程的審管分離和資源、要素的有效整合。但從組織流程再造（business process reengineering）向流程驅(qū)動組織再造的變遷進度來看，截至 2020 年 6 月，省政府 31 個直屬機構(gòu)中僅 13 個機構(gòu)較好完成了核心業(yè)務(wù)的梳理工作，尚有18 個機構(gòu)不同程度上存在業(yè)務(wù)梳理不夠全面等掣肘因素，表現(xiàn)為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的業(yè)務(wù)指標(biāo)和數(shù)據(jù)項不明晰、不細致，數(shù)字指標(biāo)精細度不夠，政務(wù)流程、跨部門協(xié)同關(guān)系難以精準(zhǔn)固化等。該問題在省市縣三級機構(gòu)改革后更為彰顯和突出，不少單位核心業(yè)務(wù)變動幅度大，未及時隨機構(gòu)聚合而調(diào)整到位，業(yè)務(wù)梳理、權(quán)力清單規(guī)范化進度滯后，責(zé)任分工制度雖明晰但權(quán)利履行與權(quán)力制約卻落實不到位。

�。ǘ�）各層級政府及政府部門之間業(yè)務(wù)協(xié)同度不高

　流程再造進度不及時，傳導(dǎo)至數(shù)字政府轉(zhuǎn)型進程中則極易催生業(yè)務(wù)協(xié)同出現(xiàn)時間差、頻率差的后果，屬地管理體制的強大慣性運行，對跨區(qū)域、跨層級、跨單位（部門）協(xié)同關(guān)系的系統(tǒng)性建構(gòu)勢必產(chǎn)生一定程度的反作用力。這就是說，在組織向心力和技術(shù)驅(qū)動力的雙重支配下，數(shù)字政府轉(zhuǎn)型將遭遇科層權(quán)力規(guī)制與數(shù)字治理模式之間組織性分歧的沖突與平衡的兩難“悖論”局面。在政治性治理困局層面，一方面出現(xiàn)大數(shù)據(jù)公共管理理念和數(shù)字治理新模式的某種意義上的“懸浮”形態(tài)，另一方面則是數(shù)字化行政轉(zhuǎn)型的“技術(shù)嵌入”客觀上被傳統(tǒng)科層內(nèi)在“體制吸納”，進而對建立部門整合、組織重塑、耦合協(xié)同的現(xiàn)代政府體系形成阻礙。在行政創(chuàng)新和行動路徑層面，近年來由頂層推動的“浙政釘”項目、移動辦公平臺應(yīng)用生態(tài)差強人意；“掌上辦”的群眾知曉率、利用率不理想；“一件事”承諾事項尚未得到全面整合，以致直接影響到跨地域、跨層級政務(wù)溝通的針對性和有效性；“數(shù)據(jù)高鐵”尚未貫通，無法滿足“一證通辦”“一件事聯(lián)辦”的現(xiàn)實需求；部門之間、系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)集成亟待加強，政務(wù)服務(wù)平臺、執(zhí)法監(jiān)管平臺、公共信用平臺、基層治理“四平臺”、咨詢投訴平臺等系統(tǒng)的融合和互聯(lián)互通未能實現(xiàn)；各部門自建系統(tǒng)與一窗受理系統(tǒng)、統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管平臺尚沒有充分對接；水電氣等公共服務(wù)模塊還未融合進投資項目在線審批 3.0 系統(tǒng)。同時，條塊之間的上下聯(lián)動、左右協(xié)同、系統(tǒng)融合也不充分，省內(nèi)行政區(qū)劃之間“城市大腦”建設(shè)中的環(huán)保、醫(yī)療健康應(yīng)用，與省級縱向貫通的重大項目之間尚未有效集成。

�。ㄈ�）“信息孤島”對數(shù)字政府建設(shè)的梗阻作用仍客觀存在

　打破信息孤島極其錯綜復(fù)雜，背后是部門本位主義和利益博弈。“信息孤島”是“利益壁壘”的外在技術(shù)形態(tài)，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型首當(dāng)其沖要面對“利益壁壘”及利益博弈所衍生的部門隱形權(quán)力，以及“權(quán)力依據(jù)-權(quán)力擁有-權(quán)力執(zhí)掌”的權(quán)力環(huán)閉效應(yīng)。在條塊分割、部門中心主義的慣性運行方式下，地方政府信息共享的改革訴求受到“主觀不情愿”（部門信息管控的權(quán)力欲）與“客觀不允許”（部門公共權(quán)力的科層固化運行）的雙重因素制約。當(dāng)前，就“整體而言，政府?dāng)?shù)據(jù)共享還沒有在政策層面與應(yīng)用實踐中得到充足的體現(xiàn)”，“未能從全局上和根本上解決長期以來困擾我國政務(wù)信息化建設(shè)的各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島問題”。就省內(nèi)各政府系統(tǒng)（公安、人社、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管等）、各行政地區(qū)而言，“由于條塊割裂、系統(tǒng)林立等原因，始終未能完成信息共享、交換等工作，降低了行政效率”，門類林立的業(yè)務(wù)異構(gòu)系統(tǒng)僅在國家層面或者省域內(nèi)縱向?qū)＞W(wǎng)運行，導(dǎo)致數(shù)字資源的前端重復(fù)采集和下游低效率共享，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)少、共享機制缺、數(shù)據(jù)兼容弱，使數(shù)據(jù)信息實時共享、信息系統(tǒng)互聯(lián)互通陷入“制度環(huán)節(jié)”的約束當(dāng)中。

　一是信息系統(tǒng)尚未實現(xiàn)互聯(lián)互通。據(jù)統(tǒng)計，全省對中央國家部委數(shù)據(jù)共享需求清單共計涉及 16 個部委 73 類，但目前部委與省級的垂直信息系統(tǒng)之間尚沒有完全實現(xiàn)互聯(lián)互通，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)僅省民政廳、科技廳、生態(tài)廳等少數(shù)政府部門與國家事項數(shù)據(jù)對接速度超過 80%，其他部門尚處于啟動或未啟動階段。在政務(wù)服務(wù)數(shù)字化平臺 2.0 建設(shè)中，有 645 個事項需國家部委系統(tǒng)提供接口，目前僅 6 個單位打通了 139 個事項，尚有 21 個部門的 506 個事項、54 個部委系統(tǒng)存在“堵點”。

　二是部分業(yè)已歸集的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，如國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺建設(shè)所需的各部門行政處罰、行政強制、行政檢查等行為信息歸集多達不到要求。

　三是全省面向社會公眾開放的數(shù)據(jù)項，僅占已歸集數(shù)據(jù)項的 8.1%；部分地方仍存在系統(tǒng)對接技術(shù)層面和機制層面不同頻導(dǎo)致的多系統(tǒng)重復(fù)錄入、多端口多頭錄入等問題，沒能有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)協(xié)同。少數(shù)地方“自行設(shè)立”若干類應(yīng)用系統(tǒng)，且系統(tǒng)之間多有重復(fù)并設(shè)有“道閘”，客觀上制造出新的“信息孤島”。各地市用水、用氣數(shù)據(jù)未完整覆蓋，法人用水?dāng)?shù)據(jù)歸集率僅 14%左右，創(chuàng)業(yè)板統(tǒng)計信息、證券機構(gòu)分類評價信息更新速度不及時，由此數(shù)據(jù)信息的完整性和準(zhǔn)確性也就無從談起。

�。ㄋ模�數(shù)據(jù)開放的制度構(gòu)建、技術(shù)支撐力度不夠，市場主體跟進步伐緩慢

　數(shù)字化轉(zhuǎn)型必然要求地方政府自身隨之步入“制度供給”新階段，在政策供給、制度供給質(zhì)量和水平上率先轉(zhuǎn)型。數(shù)字化轉(zhuǎn)型理論框架和制度框架勢必給地方政府帶來相應(yīng)程度的“供給煩惱”，就這一意義而言，省現(xiàn)有的法律規(guī)章體系對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型支撐力度是有所欠缺的，尤為突出的表現(xiàn)是作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型重要推動力的公共信用體系尚不健全，公共信用信息建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化水平不高，流程再造深度“嵌入”政務(wù)事務(wù)應(yīng)用尚處于碎片化、局部性探索階段。全省性的信用信息評價標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、法律制度尚未建立，公共信用產(chǎn)品的滲透性弱，且多運用于預(yù)判社會態(tài)勢、文明實踐評議等少量行政事項上。市場主體信用圖譜勾畫不完備、信用服務(wù)市場的培育不夠，數(shù)字化監(jiān)管體系不健全，信用數(shù)據(jù)、信用服務(wù)需求沒有得到有效激活，信用服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的良好信用文化與信用生態(tài)環(huán)境尚未形成。從技術(shù)支撐的角度來說，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智

　能等對政務(wù)改革的支撐仍存有很大的成長空間。目前，全省政務(wù)云未統(tǒng)一，雖然省政府本級和所屬 11 個設(shè)區(qū)市政府前期已經(jīng)建成 18 種版本、21 朵政務(wù)云，涉及阿里、華三、華為、九州等 4 家供應(yīng)商，彼此之間的系統(tǒng)兼容存在一定難度，當(dāng)務(wù)之急需統(tǒng)一規(guī)范政務(wù)云的標(biāo)準(zhǔn)并加以全面貫徹執(zhí)行。此外，企業(yè)等市場創(chuàng)新主體存在數(shù)字化轉(zhuǎn)型動能不足、數(shù)據(jù)開放帶動的應(yīng)用創(chuàng)新成果較少等問題，對數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的推進和支撐作用尚未充分顯現(xiàn)。

　基于上述問題的解剖，回歸至政府?dāng)?shù)字治理內(nèi)部政務(wù)系統(tǒng)的本體視角、現(xiàn)行政治系統(tǒng)和治理格局中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策制定系統(tǒng)多呈現(xiàn)出政黨主導(dǎo)下的有限多元主義模式：法律分配治理責(zé)任和各自的位置，黨委謀劃方略并借助政治傳播渠道塑造數(shù)字化政治話語，權(quán)力機關(guān)負責(zé)立法正當(dāng)性行為，政府行政職能部門負責(zé)制定具體的行政法規(guī)和政策工具。這一系統(tǒng)鏈條的內(nèi)在不適在于，黨委制導(dǎo)權(quán)（話語范式和政策文本）以權(quán)威型管控方式掌握，決策鏈條中的多數(shù)政策制定權(quán)和政務(wù)職能則分散在相關(guān)的部門中，即職責(zé)同構(gòu)雖夯實了主體負責(zé)，但部門已固化的權(quán)責(zé)邊界卻仍陷于模糊狀態(tài)。首先從機構(gòu)職能設(shè)置維度看，稀釋了政府?dāng)?shù)字治理功能的整體效能；在政策工具層面，相關(guān)各部門、各行政層級因相對應(yīng)的行政資源、部門權(quán)力及影響力配置的失衡，從而造成部門信息隔離及邊界沖突，極易弱化政府?dāng)?shù)字化治理的總體績效水平。其次，政府職能部門所擁有的具體行政實施的裁量權(quán)，對治理權(quán)威性造成一定程度的消減和沖擊，也即數(shù)字政府轉(zhuǎn)型中行政關(guān)系的責(zé)任碎片化與權(quán)力集中化所呈現(xiàn)的權(quán)責(zé)倒置格局亟需調(diào)整到位。第三、政績考核的“指揮棒”效應(yīng)，“不但鼓勵而且為地方干部的一些不負責(zé)任的鋪張浪費行為提供了機會”。傳統(tǒng)政績考核體系中客觀上處于“硬指標(biāo)”與軟指標(biāo)共存的現(xiàn)狀，壓力型體制下地方政府官員精力過多地集

　中于外在數(shù)據(jù)考核硬性指標(biāo)的“表面文章”，更多地規(guī)避和漠視非顯性的“軟指標(biāo)”。因此，僅將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字治理的技術(shù)性硬指標(biāo)納入考核體系，以此鼓勵地方執(zhí)行中央政府政策是不夠的�，F(xiàn)階段，應(yīng)以反向的實質(zhì)懲戒清單“倒逼”地方干部獲得數(shù)字治理政績的政治激勵和績效認可。

　 由此可知，如果仍舊停留在既往外部技術(shù)型的數(shù)字政府模式下，則難以擺脫部門間權(quán)力分散自行運行的“弱關(guān)系”條件下權(quán)利履行模糊、協(xié)同度不高和權(quán)力制約不力、政績目標(biāo)短視等幾大悖論，以及隨之衍生出來的市場主體跟進不同步的問題。對此，英國學(xué)者馬爾騰的看法是：“適應(yīng)性發(fā)展是應(yīng)對變化的制度上的能力，在關(guān)鍵問題上維持著一種公共對話，而民主是最能保證充分參與和最好運作的。”因此，有必要重塑智能民主政治的公共話語體系，厘清數(shù)字化政府權(quán)力生產(chǎn)的內(nèi)生性網(wǎng)絡(luò)，探視政府內(nèi)部系統(tǒng)關(guān)系良性建構(gòu)的內(nèi)生動力與本源民主邏輯，塑造政府部門權(quán)力高效集成運行的“強關(guān)系”結(jié)構(gòu)，構(gòu)建具備制度民主調(diào)適機制和壓力彈性調(diào)適機制的電子政務(wù)運行體系。目前來看，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所呈現(xiàn)的是面向協(xié)商民主特征轉(zhuǎn)型以及參與式民主體制在數(shù)字治理中的現(xiàn)實投射。隨著社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的開放協(xié)同和地方政府公共職能的深度拓展，政府的數(shù)字公共服務(wù)與智能產(chǎn)品供給狀況實質(zhì)性影響著數(shù)字治理的績效，部門話語權(quán)建構(gòu)、資源占比、權(quán)力變量等關(guān)鍵因素將深遠影響未來公共部門的數(shù)字行動效力。

　五、地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的功能邏輯及建構(gòu)機理

　研究和探索地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型“真問題”，需要祛除“政府建構(gòu)論”、外部數(shù)字治理技術(shù)主義的遮蔽，將數(shù)字型政府構(gòu)建為一個獨立“問題域”，運用理論抽象確立實體主義分析框架和研究路徑。將探討聚焦于政府如何以智能化政治思維推動自身革新，以政府?dāng)?shù)字化的遞進式發(fā)展進程對接數(shù)字治理背后日益提升的民主法治意涵與公共價值目標(biāo)，以期適應(yīng)后信息社會的治理訴求。政府?dāng)?shù)字化政治思維的運行，是政府內(nèi)部影響力評估與權(quán)力分配系統(tǒng)的公共價值標(biāo)準(zhǔn)及“數(shù)字常態(tài)”目標(biāo)呈現(xiàn)的進程，透過將數(shù)字理念、智能文化和功能要素結(jié)構(gòu)性嵌入整體政府行政流程的行動邏輯與規(guī)則機制，深化政府?dāng)?shù)字化自我培育和內(nèi)生成長的循環(huán)機能。這就需要我們通過政府決策機制和組織行動的“暗箱”原理，探查數(shù)字化轉(zhuǎn)型成長演進的規(guī)律。數(shù)字化轉(zhuǎn)型以政府本體作為場域，實踐過程既是對政府內(nèi)部話語、組織權(quán)力和行政資源的規(guī)范化與結(jié)構(gòu)化，與此同時也需同步完成政治系統(tǒng)重構(gòu)和權(quán)力的再生產(chǎn)，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的公共管理模式賦予實體的特征。

　 在此需特別指出幾個研究關(guān)注點：一個是傳統(tǒng)的數(shù)字型政府概念范疇的研討，缺乏數(shù)字政府高階政治的研究意識，更多的是將政府嵌入數(shù)字治理理論與邏輯及現(xiàn)實應(yīng)用層面議題的范疇而展開的，數(shù)字轉(zhuǎn)型話語的外延基本等同于技術(shù)治理的行動框架和邏輯范疇，過于偏重靜態(tài)政府?dāng)?shù)字形態(tài)的解析，因而未能有效發(fā)掘并極大釋放動態(tài)數(shù)字政府治理的潛在量能，及其“對政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)、行政程序、政務(wù)質(zhì)量、業(yè)務(wù)流程、制度供給、機構(gòu)改革等……的深遠影

　響”。數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的討論更多是建立在政務(wù)本身的數(shù)字化理論預(yù)設(shè)前提之上，進而探討與外部社會系統(tǒng)如何有效達成治理平衡的邏輯論證，因此這種前提預(yù)設(shè)無疑存在著先入性的理想化學(xué)術(shù)傾向，容易導(dǎo)致主客體之間目標(biāo)錯位的理論與實踐風(fēng)險。二是數(shù)字政府的話語體系不僅是研究數(shù)字治理有效性的理論范疇，更需涵蓋行政系統(tǒng)發(fā)展的組織目標(biāo)平衡、內(nèi)生適應(yīng)機制、跨部門協(xié)同機制。相對數(shù)字政府外部技術(shù)治理的形態(tài)主義視角，實體主義則傾向于分析政府在數(shù)字治理議題的政治權(quán)力、政策資源的分配特征和模式，偏向于洞察政府的內(nèi)源邏輯、要素領(lǐng)域，并重視數(shù)字政府培育和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)性依據(jù)。

　 （一）數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型要素及推進機制

　通過對國內(nèi)外學(xué)術(shù)文獻的梳理與研究，可以得出一個結(jié)論：數(shù)字化轉(zhuǎn)型（digital transformation）“應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用和組織的深刻改變這兩個明顯的特征”。這就意味著，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一種技術(shù)應(yīng)用、組織邏輯、權(quán)力體系、公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)集合體，數(shù)字治理則是運用政治機理對統(tǒng)轄區(qū)域內(nèi)的上述因素進行整合統(tǒng)籌以達到平衡的過程。政府作為數(shù)字治理要素的集成者和統(tǒng)合者，有效治理的前提是基于對政府系統(tǒng)自身評估的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確辨識并付諸行動，有效發(fā)掘和集聚“原生性要素”和“輸入性要素”兩類數(shù)字化要素資源。在數(shù)字化資源集聚過程中，借助行政系統(tǒng)的反饋機制與管控功能，通過重組、疊加、釋放和再生長的途徑，重合并革新政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型動能增長的自我循環(huán)體系，以數(shù)字思維、網(wǎng)絡(luò)意識和智能行動為關(guān)鍵節(jié)點的轉(zhuǎn)型驅(qū)動機制，構(gòu)建政府?dāng)?shù)字治理關(guān)聯(lián)協(xié)同、層級聯(lián)結(jié)的整體性運行系統(tǒng)。當(dāng)然，“要理解一個國家政治、行

　政及治理模式的現(xiàn)狀，不僅要考察引發(fā)公共行政在不同歷史演進過程中不斷變化的諸多因素”，更要系統(tǒng)研究政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型升級所涉及公共行政內(nèi)外系統(tǒng)的要素集合體，即轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略、技術(shù)要素、制度要素、組織要素、政策激勵、公共治理等要素的現(xiàn)狀、形態(tài)和應(yīng)然走向，研究數(shù)字政府內(nèi)部系統(tǒng)要素的數(shù)字文化、數(shù)字思維、縱橫向權(quán)力關(guān)系和行政行為，以及數(shù)字政府外部系統(tǒng)中的市民社會、市場諸多主體和域外國際合作等諸多要素。

　 政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型作為一套復(fù)雜系統(tǒng)，建設(shè)時間跨度長、涉及面廣、工作量大，必須建立強有力的推進、落實和應(yīng)用機制。以黨委政府為主導(dǎo)、核心部門為主“推手”，構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下銜接、運作高效、統(tǒng)籌有力、整體推進”的數(shù)字政府建設(shè)高效協(xié)同推進機制。

　 一是組織保障機制。在省市縣三級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，由地方“首長”親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓。發(fā)揮例會制度作用，實行專班實體運作、掛圖作戰(zhàn)，細化指標(biāo)體系，建立表格化、清單化、項目化管理機制。

　二是專家咨詢機制。建立省級理論、技術(shù)、法律等專家組，定期召開咨詢專題會議，對標(biāo)國際一流營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，縱向?qū)��?biāo)國家最新要求，橫向?qū)��?biāo)兄弟省市先進經(jīng)驗做法，推動理論框架、技術(shù)體系和法規(guī)制度供給建設(shè)，提供符合實際的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型方案建議。

　 三是多元參與機制。以為例，其充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟大省優(yōu)勢，依托大學(xué)、專業(yè)實驗室等科研平臺，與互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)開展合作，推動高校、研究機構(gòu)、高新技術(shù)企業(yè)參與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型各項工作，推動政府治理數(shù)據(jù)開放、新技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型賦能。

　四是清單化管理機制。圍繞數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的整體規(guī)劃目標(biāo)，建立工作任務(wù)、重點項目、業(yè)務(wù)事項、數(shù)據(jù)需求等清單，逐項分解任務(wù)，壓實行政責(zé)任，明確升級時限，建立省域多業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用管理工具，實現(xiàn)細化量化閉環(huán)管理，確保件件有落實、事事有回應(yīng)。

　 五是督查考評機制。研究發(fā)布政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型綜合指數(shù)，健全“賽馬機制”和專項督查機制，對各地、各部門工作進度進行“晾曬”和考評。把政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作列入省政府部門目標(biāo)責(zé)任制考核，建立省、市、縣（市、區(qū)）問題反饋整改機制和工作體系，形成“發(fā)現(xiàn)→反饋→整改→共享”閉環(huán)管理。

　六是試點推廣機制。結(jié)合各地區(qū)、各部門改革發(fā)展實際，制定分階段任務(wù)目標(biāo)，總結(jié)成功案例，設(shè)計績效參考模型、業(yè)務(wù)參考模型、服務(wù)參考模型、數(shù)據(jù)參考模型和技術(shù)參考模型，為各地區(qū)、各部門提供技術(shù)支持。

　 （二）數(shù)字政府運行系統(tǒng)的屬性特征

　 地方政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對典型數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用和政府基礎(chǔ)設(shè)施、政務(wù)服務(wù)、業(yè)務(wù)流程、政策或政府組織間協(xié)作上的深遠變化等相似特征。從現(xiàn)實的推進過程來看，地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的議題解讀和政策設(shè)計，相對偏重對治理對象實然態(tài)的情景認知，基于線性推演的預(yù)判基礎(chǔ)上做出框架性論斷。政府?dāng)?shù)字治理議題的關(guān)鍵，是保持基本結(jié)構(gòu)和功能升級，維系數(shù)字行政系統(tǒng)彈性組織架構(gòu)、運行體系和決策機制，從而將政府適應(yīng)性循環(huán)系統(tǒng)的量能恒定于相對的閾值內(nèi)，最大限度發(fā)揮原生性要素和輸入性要素各自的能力，借助核心部門規(guī)范推進框架，使二者在數(shù)字治理動態(tài)進程中找到最佳契合點，達到制度、組織、要素、技術(shù)彼此之間良性融合的目的。因此，數(shù)字化政府運行系統(tǒng)的屬性特征需要從四個方面入手：

　 一是功能拓展性，包括政府的感知即時、決策科學(xué)、治理精準(zhǔn)、服務(wù)高效、監(jiān)管環(huán)閉、智能風(fēng)險防控、開放協(xié)同和韌性兼容等。相較于傳統(tǒng)的非數(shù)字化地方政府而言，數(shù)字政府在功能上對其實現(xiàn)了完全的超越和全方位的拓展。行政系統(tǒng)對治理議題沖擊干擾的響應(yīng)變化方式趨于多元化，其應(yīng)對區(qū)域競爭的自主性就越強，抗干擾的能力也越強。多功能性則與選擇性同一關(guān)聯(lián)，反模式的數(shù)字政府自我優(yōu)化行為提升了數(shù)字治理議題反思、解讀與改進的靈活性。

　二是應(yīng)用模塊性。數(shù)字化轉(zhuǎn)型條件下呈現(xiàn)出模塊式結(jié)構(gòu)，高度關(guān)聯(lián)性的系統(tǒng)對外界沖擊的影響會逐步加速，當(dāng)政府內(nèi)部緊密聯(lián)系的層級、部門協(xié)同度不夠、聯(lián)結(jié)度不高時，其業(yè)務(wù)模塊便不能完全整體發(fā)揮功能，但尚可在系統(tǒng)調(diào)解下行使各自功能，而作為整體性政府系統(tǒng)仍然有機會進行自我調(diào)整以應(yīng)對治理壓力。換句話說，只要政府的數(shù)字思維和目標(biāo)導(dǎo)向能始終保持一定限度的穩(wěn)定狀態(tài)和均衡局面，進而搭建適用于各部門基于平臺、應(yīng)用搭建的業(yè)務(wù)模塊，從而達到并維系組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、基本功能持續(xù)以及內(nèi)外治理環(huán)境的均衡，推進政府?dāng)?shù)字治理系統(tǒng)整體...

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