近年來，“防控金融風(fēng)險”成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵詞，位列“三大攻堅戰(zhàn)”首位。防范化解金融風(fēng)險是一場輸不起的戰(zhàn)斗已成為縣級政府和人民群眾的共識，如何打好這一戰(zhàn)役，防控縣域政府性債務(wù)風(fēng)險是關(guān)鍵。

　　一、對縣域政府性債務(wù)的認(rèn)識

　　近年來，政府性債務(wù)在推動縣級城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演著不可或缺的角色，地方政府性債務(wù)作為地方政府的資金籌措手段,目的是地方政府為滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，滿足人民群眾的需求，在自身財力不能滿足其需要時，借助政府信用，向金融組織或社會法人、其他組織進(jìn)行舉債的行為。而債務(wù)是一把“雙刃劍”，一方面它會助跑經(jīng)濟(jì)，另一方面它又會因為對它的依賴性而產(chǎn)生一系列的風(fēng)險。政府性債務(wù)風(fēng)險是一場輸不起的戰(zhàn)斗，值得深思。

　　（一）縣城政府性債務(wù)的普遍現(xiàn)狀。

　　政府為什么要舉債?歸根結(jié)底，是人民日益增長的城鎮(zhèn)化需求和地方財力嚴(yán)重不足之間的矛盾所致。尤其是縣級城市是國家城鎮(zhèn)體系中最基本的單元，是連接城鄉(xiāng)的紐帶，處在城鄉(xiāng)結(jié)合的連接點，人民群眾對城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求最為強(qiáng)烈。而縣城相對稅源較少，依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力嚴(yán)重不足，地方政府只有依賴舉債，加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，推動民生事業(yè)的進(jìn)步，從而拉動經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。

　　近年來，各級政府舉債熱席卷全國，地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長，尤其是縣級城市，一些政府秉著不舉債就是吃虧的理念，大行舉債的現(xiàn)象逐漸蔓延，債務(wù)存量規(guī)模不斷增大，巨大債務(wù)導(dǎo)致的不確定因素不斷增加，地方政府債務(wù)對縣域經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響不斷涌現(xiàn), 如何防范和化解風(fēng)險成為了舉債熱后的一大遺留難題。

　�。ǘ�）縣級政府大行舉債的原因。

　　近年來， 舉債發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為各縣區(qū)非常普遍的現(xiàn)象，縣級政府的債務(wù)杠桿率越來越高，債務(wù)越來越多，縣級政府為什么普遍大行舉債?主要有幾個方面的原因。

　　1、財力有限，縣域經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化發(fā)展資金缺口大�？h域經(jīng)濟(jì)競爭激烈，投資、消費兩架馬車動力不足，大量的人力成本、配套資金的配置、創(chuàng)建活動的開支、城鎮(zhèn)化建設(shè)等壓力重重，為搶占發(fā)展機(jī)遇，各地不得不通過逐年投入大量資金來加快發(fā)展，不可避免帶來負(fù)債。

　　2、制度滯后，政府債務(wù)管理隨意性大。從中央到省、市，沒有形成自上而下的成熟的債務(wù)預(yù)警、管理、監(jiān)管、評估機(jī)制，給予了地方政府非常寬松的自由裁量權(quán)。各級政府舉債搞建設(shè)、舉債購買服務(wù)在全國上下成為常態(tài)，政府舉債基本依靠自我約束，

　　3、監(jiān)管乏力，缺乏有效的監(jiān)管體系。人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、民眾監(jiān)督都未建立常態(tài)的監(jiān)督機(jī)制，約束效力十分有限。近年來，許多地方人大常委會積極為政府背書，甚至違法為政府舉債融資作出承諾或者擔(dān)保等決議。在各方面需求和利益的驅(qū)使下，各種各樣的地方政府債務(wù)行為在監(jiān)管空白地帶肆意運作，不斷膨脹。

　　4、GDP唯上，政績觀出現(xiàn)偏差。事實證明，舉債發(fā)展確實能推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，刺激GDP的增長。一些領(lǐng)導(dǎo)干部瞄準(zhǔn)了這一“紅利”，忽略了風(fēng)險、無視隱患，大興舉債，給項目穿上更華麗的外衣，讓購買的服務(wù)更加高大上，將大筆舉債而來的資金不計成本的投入到一些面子工程，創(chuàng)造政績，積累升遷資本。

　�。ㄈ�）縣域政府性債務(wù)的特點

　　除了政府性債務(wù)的普遍特點以外，縣級城市政府性債務(wù)還存在一些特殊性。主要表現(xiàn)在，一是增幅迅速、規(guī)模巨大。在當(dāng)前地方政府性債務(wù)存量大的基礎(chǔ)上，地方政府性債務(wù)仍呈增加之勢，普遍規(guī)模巨大。二是舉債無規(guī)劃，投資隨意性大。部分縣級政府性債務(wù)年初沒有制定計劃，或隨意變更計劃，清償無規(guī)劃，項目建設(shè)沒有嚴(yán)格的認(rèn)證和科學(xué)決策。三是使用效益較低。舉債資金的使用效益普遍不高，財政無能力安排償債準(zhǔn)備金，償還債務(wù)的來源存在不確定和不穩(wěn)定性。四是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債多、收益低。大量的借款用于新城的開發(fā)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)的整體發(fā)展，比如新城城區(qū)道路建設(shè)、管網(wǎng)建設(shè)、垃圾處理工程、工業(yè)園的基礎(chǔ)設(shè)施投入等，這些投入都難在短時間內(nèi)產(chǎn)生效益。

　　二、縣域政府性債務(wù)帶來的影響

　�。ㄒ唬┓e極作用

　　近年來，不可否認(rèn)，地方政府性債務(wù)對于推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，它彌補(bǔ)了地方財力不足的硬傷，在改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動民生事業(yè)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。

　　一是城鎮(zhèn)化水平提升。許多城市在近五年內(nèi)，發(fā)生了巨大的變化。尤其是縣城，隨著休閑、娛樂、文化、體育活動場所都不斷，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城市化進(jìn)程不斷加快。

　　二是民生不斷改善。隨著教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)的投入的不段投入，經(jīng)濟(jì)的活躍度增強(qiáng)，就業(yè)崗位明顯增多，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、體育健身場所設(shè)施、旅游服務(wù)設(shè)施、公園綠地等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，廉租住房、社會救助、社會福利等保障性措施不斷升級，人民群眾的生活水平明顯改善。

　　三是推動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。通過政府舉債融資，地方財力明顯增強(qiáng)，在促進(jìn)財政收支平衡、增加財政收入，支持地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上發(fā)揮了積極作用。

　�。ǘ�）負(fù)面影響

　　1、內(nèi)部驅(qū)動力削減。長期靠融資拉動經(jīng)濟(jì)，“借舊還新”的模式循環(huán)，獲取短暫的收益，長期來看，足以影響政府的基本宏觀手段，從而限制了了地方財政的可持續(xù)發(fā)展能力。

　　2、滋生腐敗。近些年，隨著政府性債務(wù)的增加，地方投融資平臺公司越來越多，其經(jīng)濟(jì)大權(quán)與政府機(jī)關(guān)的職權(quán)交集捆綁，平臺公司負(fù)責(zé)人權(quán)利較為集中，監(jiān)管體制的不完善給腐敗可乘之機(jī)，不法分子將舉債當(dāng)作任意揮霍的通行證，

　　在舉債中坐收漁利等違法現(xiàn)象時有發(fā)生，一些融資平臺負(fù)責(zé)人紛紛落馬，腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。

　　3、導(dǎo)致信任危機(jī)。政府長期舉債，只能依靠微薄的財政收入，甚至許多縣城償債來源主要來自土地財政，過高的地方債直接推高土地和樓市價格，種種現(xiàn)象，容易讓公職人員陷入恐慌，更為嚴(yán)重的是逐漸失去人民群眾對政府的信任，極大損害政府的公信力。

　　4、誘發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險。當(dāng)政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，得不到有效的防控和化解，必定引發(fā)一系列的財政風(fēng)險，甚至經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，從而危及社會穩(wěn)定。

　　三、發(fā)揮人大優(yōu)勢，著力防化和化解縣域政府債務(wù)風(fēng)險

　　過去的一段時間，縣級人大及其常委會在政府性債務(wù)的監(jiān)管中長期處于初級摸索階段，作用發(fā)揮十分有限，甚至長期處于缺位狀態(tài)，這是由歷史原因、自上而下監(jiān)管體系建設(shè)的不完善以及縣級人大對政府債務(wù)認(rèn)識局限等原因所致。近幾年來，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始面臨新一輪的下行壓力，大規(guī)模的地方舉債，償債壓力尤為凸顯，各縣級政府是否具備相應(yīng)的償債能力，是否能夠解除債務(wù)風(fēng)險，事關(guān)人民群眾的根本利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。鑒于人民代表大會制度的根本政治屬性，有必要發(fā)揮人大的優(yōu)勢，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。

　�。ㄒ唬�強(qiáng)化實質(zhì)性監(jiān)督，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行全面把脈。

　　縣級人大在控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險中，應(yīng)由過去的程序監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性監(jiān)督，切實擔(dān)當(dāng)起憲法法律賦予的職責(zé)，著力防范債務(wù)風(fēng)險。

　　1、列入重大事項，開展實質(zhì)性審查。市人大及其常委會可將政府舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還以及計劃情況作為決算報告和審計報告的一項重點內(nèi)容，對這塊內(nèi)容進(jìn)行重點審查，市人大常委會可以根據(jù)實際需要作出相關(guān)決議決定，提出意見和要求。

　　2、納入工作要點，實現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)督。人大常委會可將對全市政府性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行面上的全口徑調(diào)查，聽取和審議政府性債務(wù)管理情況、政府投融資公司經(jīng)營收支和管理情況、政府購買服務(wù)情況等內(nèi)容，根據(jù)本市的實際，列入全年工作要點，通過采取人大代表視察、調(diào)研等方式，開展常態(tài)化監(jiān)督檢查，確保對政府舉債的“借、用、還”各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督。

　　3、適時運用剛性手段，確保監(jiān)督實效。在開展監(jiān)督活動過程中，遇到政府性債務(wù)的一些重大問題上，適時運用專題詢問 、質(zhì)詢、甚至組織特定問題調(diào)查剛性的監(jiān)督手段，充分發(fā)揮人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威和作用。

　　（二）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的宏觀把控作用，對政府性債務(wù)實行動態(tài)監(jiān)督。

　　由于縣級人大財政經(jīng)濟(jì)委員會普遍成立時間較短，在政府性債務(wù)的監(jiān)督工作中可能存在工作范圍廣泛、專業(yè)力量不足，知識儲備還不強(qiáng)的問題，因此，建議縣級人大財政經(jīng)濟(jì)委員會組織成立，由人大常委會法律服務(wù)團(tuán)、財政經(jīng)濟(jì)服務(wù)團(tuán)等專業(yè)人士、以及有經(jīng)驗的人大代表組成的政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組，加強(qiáng)對政府性債務(wù)的日常監(jiān)督和動態(tài)監(jiān)督，真正發(fā)揮人大監(jiān)督的效能。具體做到：

　　一是建立政府性債務(wù)情況臺賬。要求政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)要及時將相關(guān)情況報告人大政府性債務(wù)監(jiān)督小組，及時建立政府性預(yù)計的貸款計劃、債務(wù)余額變動情況、本年度的實施項目、貸款計劃調(diào)整、還貸計劃等為內(nèi)容的臺賬，以便人大常委會隨時了解政府債務(wù)情況。

　　二是重點監(jiān)督和跟蹤監(jiān)督相結(jié)合。對政府性債務(wù)的進(jìn)行提前介入，就其合法性、成本分析、效益、償還計劃等進(jìn)行研究和審查，強(qiáng)化債務(wù)管控;督促政府建立償債準(zhǔn)備金制度;參與各項調(diào)研、視察等活動，提出意見和建議，并做好跟蹤監(jiān)督，為人大常委會審議提供依據(jù)。

　　三是加強(qiáng)對政府舉債建設(shè)的項目的跟蹤監(jiān)督。對政府舉債建設(shè)的項目進(jìn)行多方位監(jiān)督檢查，確保資金�？顚Ｓ煤晚椖坑行蛲七M(jìn)。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時責(zé)成政府及其有關(guān)職能部門限期整改，及時止損。

　　四是多渠道普及人大代表預(yù)算管理和風(fēng)險防控知識。加大組織宣傳和培訓(xùn)力度，提升人大代表預(yù)算審議解讀能力和風(fēng)險防控相關(guān)知識儲備。積極擴(kuò)大公眾參與，引導(dǎo)人大代表和公眾對政府性債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督并提出建議和意見。

　　(三)強(qiáng)化制度建設(shè)的針對性，全方位規(guī)范政府性債務(wù)的管理和監(jiān)督。

　　通過前期的探索，認(rèn)真總結(jié)，仔細(xì)研究，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項目報批程序，明確規(guī)定人大審查決定的必經(jīng)程序，對規(guī)模、數(shù)量以及財政保障機(jī)制和措施進(jìn)行細(xì)化;進(jìn)一步完善政府債務(wù)管理情況向人大定期和重點報告制度，主動接受人大監(jiān)督;進(jìn)一步完善和落實健全債務(wù)管理激勵和防控機(jī)制，把政府性債務(wù)風(fēng)險防控措施執(zhí)行情況納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核。

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