自1996年4月以來(lái)，“縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革”課題組一直將河南省新密市作為我國(guó)基層政治體制改革的案例進(jìn)行跟蹤研究。在1997年底完成的研究報(bào)告中，我們將現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制的典型特征概括為“分權(quán)式的壓力型體制”，提出了從壓力型體制向民主合作體制轉(zhuǎn)變的艱巨任務(wù)。1998年，已經(jīng)試行了10年，并在全國(guó)廣泛試驗(yàn)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，在經(jīng)過(guò)修改后，由全國(guó)人民代表大會(huì)正式通過(guò)，在全國(guó)全面執(zhí)行，由此標(biāo)志著我國(guó)基層民主政治建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。

　　1998年至1999年，課題組又對(duì)河南省新密市所進(jìn)行村民自治制度改革，以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的影響和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革進(jìn)行了跟蹤專(zhuān)題調(diào)查。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，新密市農(nóng)村為從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變準(zhǔn)備了條件。其中某些典型村的運(yùn)作模式，已向我們展示了新的政權(quán)運(yùn)作模式的巨大生命力。正如福特基金會(huì)前駐京主任托尼•賽奇先生所說(shuō)，“新密市開(kāi)展的工作為如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了一個(gè)很好的范例”。

　　很明顯，我國(guó)基層村一級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)體制的改革和轉(zhuǎn)變，必然對(duì)其上一級(jí)政權(quán)組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)產(chǎn)生巨大的影響，并由此揭開(kāi)了我國(guó)政治體制改革自下而上逐步推進(jìn)的序幕。正是在這一層級(jí)上，原來(lái)隱含在村級(jí)政權(quán)組織內(nèi)部的矛盾運(yùn)動(dòng)有了新的展開(kāi)形式，并由此構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政治體制改革的動(dòng)力。

　　本文分為兩部分。第一部分是關(guān)于村一級(jí)組織的調(diào)查和研究，注重討論了新密市1998年底村一級(jí)組織換屆選舉后，村民自治的情況;第二部分討論處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制。

　　1998年底換屆選舉后的新密市村級(jí)民主政治建設(shè)的新發(fā)展

　　1998年是新密市根據(jù)河南省人大決定要在年底前對(duì)全市村一級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行徹底的村民自治制度改革的時(shí)候。其中先行的試點(diǎn)鎮(zhèn)——城關(guān)鎮(zhèn)的15個(gè)行政村，已有14個(gè)完成了村級(jí)干部的民主直接選舉，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生了積極的效果。我們?cè)谡{(diào)查中，有重點(diǎn)地走訪了城關(guān)鎮(zhèn)的韓莊、梁溝、于家崗、南街、馬鞍河、東瓦店村;劉寨鄉(xiāng)的新寨、東馬莊村;米村鎮(zhèn)的下王、方山村;曲梁鄉(xiāng)的大樊莊村;茍?zhí)面?zhèn)的養(yǎng)老灣村;超化鎮(zhèn)的申溝、黃固寺村等14個(gè)村。在調(diào)查中，我們召開(kāi)各種座談會(huì)近30次，與市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部及村民廣泛交談，其中深度訪談達(dá)50余人次。在我們調(diào)查的這些行政村里，既有村級(jí)民主自治搞得比較好的，也有搞的一般，基本上是一種形式的，還有選舉失敗的。就村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)說(shuō)，既有集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大，村辦企業(yè)較多的，也有藏富于民，依靠村民集資辦事的，還有純粹的農(nóng)業(yè)村，一切都靠提留、統(tǒng)籌收入的。就村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)集體來(lái)說(shuō)，既有領(lǐng)導(dǎo)有方，村里凝聚力強(qiáng)的，也有組織煥散，干群關(guān)系緊張，尖銳對(duì)立的，還有領(lǐng)導(dǎo)班子基本癱瘓，找人都找不到的。但在調(diào)查中，我們還是發(fā)現(xiàn)了廣大農(nóng)民兄弟的巨大創(chuàng)造力和各級(jí)政府在全力推進(jìn)農(nóng)村民主政治制度建設(shè)的巨大魄力，從而使村民民主政治建設(shè)在新密市真正成為了一種集體學(xué)習(xí)、集體智慧、集體決策的過(guò)程。它們?cè)趧?chuàng)新過(guò)程中形成的正反饋，集中起來(lái)，放大起來(lái)，推展起來(lái)，是足以改變一種舊體制了。這就是一種新的路徑依賴(lài)。

　　一、村級(jí)民主政治制度的產(chǎn)生、發(fā)展和完善，是一條不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，它首先是人民群眾自發(fā)的創(chuàng)造性活動(dòng)。

　　在調(diào)查中，首先給我們以強(qiáng)烈震撼的是廣大農(nóng)民兄弟的巨大的制度創(chuàng)新能力。可以說(shuō)，村級(jí)民主政治制度建設(shè)首先是人民群眾的創(chuàng)造性活動(dòng)的成果，其次才是各級(jí)人大、政府的總結(jié)、推廣和實(shí)施。這正應(yīng)了毛澤東同志的一句話：“從群眾中來(lái)，又到群眾中去”。我們感到，農(nóng)民在自己的生產(chǎn)實(shí)踐中之所以創(chuàng)造出這種民主的制度，是與我國(guó)農(nóng)村深入進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革并取得了成功密切聯(lián)系的，是上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)這一基本規(guī)律的客觀要求。具體來(lái)說(shuō)，有以下幾點(diǎn)。

　　1、是保護(hù)產(chǎn)權(quán)的需要。我國(guó)自從1978年在農(nóng)村改變?nèi)��?jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治體制發(fā)生了巨大的變化。從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民從此有了真正意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，“交足國(guó)家的，留夠集體的，剩下的都是自己的”，這種樸素的語(yǔ)言，集中反映了我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在產(chǎn)權(quán)制度上所產(chǎn)生的巨大變革。從那時(shí)起到今天，我國(guó)農(nóng)民從一無(wú)所有，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸欢ㄋ接胸?cái)產(chǎn)的所有人。這種由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，剩余產(chǎn)品處置權(quán)，投資權(quán)，承包土地轉(zhuǎn)讓權(quán)等組成的一系列權(quán)利，不僅使農(nóng)民真正從土地上解放了出來(lái)，成為我國(guó)建國(guó)以來(lái)真正意義上自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，而且由于農(nóng)民與國(guó)家、集體的利益關(guān)系由間接變?yōu)橹苯�，從保護(hù)其自身財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系出發(fā)，農(nóng)民的民主參與意識(shí)大大增強(qiáng)，要求民主的呼聲越來(lái)越高。正是在這樣的背景下，進(jìn)入80年代以來(lái)，新密市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級(jí)組織，從本村的實(shí)際出發(fā)，自發(fā)地組織起了村民代表會(huì)議。在我們調(diào)查的14個(gè)行政村中，米村鎮(zhèn)下王村早在1984年就自發(fā)地組織起了村民代表會(huì)議，曲梁鄉(xiāng)的大樊莊村也早在1987年自發(fā)成立了村民議事會(huì)。就是成立村民代表會(huì)議較晚的米村鎮(zhèn)方山村，他們于1994年底在村里組織村民代表會(huì)議時(shí)，也并不是基于上級(jí)的布置，而是根據(jù)村里的實(shí)際情況，自發(fā)地組織起來(lái)的。

　　2、是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。村級(jí)民主制度中，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四位一體，缺一不可。如果從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度看，決策的民主化就非常重要了。在我國(guó)農(nóng)村，除去個(gè)體經(jīng)濟(jì)外，村級(jí)經(jīng)濟(jì)一般是集體經(jīng)濟(jì)，使用集體的資產(chǎn)進(jìn)行較大項(xiàng)目的投資，僅由少數(shù)村干部作決策，顯然是不夠的。如果這樣做，不僅會(huì)給作出決策的村干部以巨大的壓力和責(zé)任，而且不會(huì)得到廣大村民的支持和理解。而且一旦決策失誤，其責(zé)任和后果也決不是幾個(gè)村干部所能承受得了的。至于那些本來(lái)沒(méi)有什么集體財(cái)產(chǎn)，村里辦任何重大事情均要依賴(lài)廣大村民集資進(jìn)行的村來(lái)說(shuō)，決策的民主化就更重要了。因?yàn)槿绻麖V大村民不參與、不認(rèn)可、不支持這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，村里投資的資金就無(wú)來(lái)源，更不要說(shuō)辦其他事情了。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，新密市很多村的干部都非常重視村民對(duì)自己工作的認(rèn)可程度，非常重視自己在村民中的號(hào)召力，并認(rèn)為這是他們工作的基礎(chǔ)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。而要做到這一點(diǎn)，實(shí)行決策的民主化，讓廣大村民都能參與到村里重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目決策的過(guò)程中，是至關(guān)重要的。米村鎮(zhèn)的下王村在1984年和1992年上項(xiàng)目的過(guò)程中，村民的參與程度均相當(dāng)高。曲梁鄉(xiāng)的大樊莊村從1988年到1997年先后上農(nóng)田水利和教育項(xiàng)目6個(gè)，總投資達(dá)133萬(wàn)余元，全部交村民議事會(huì)廣泛討論，并由村民集資完成，使村里經(jīng)濟(jì)逐年上了新臺(tái)階。

　　3、是抵御干擾的需要。“上面千條線，下面一根針”。這是對(duì)在基層工作的重要性和難度的真實(shí)寫(xiě)照。村的工作可以說(shuō)是我國(guó)農(nóng)村的最基層工作，各級(jí)政府所有的各項(xiàng)路線、方針、政策，布置的各項(xiàng)任務(wù)都要最終落實(shí)到村一級(jí)。由于我們正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，舊的行政管理體制仍在發(fā)揮作用，而某些政府部門(mén)出于自身利益的驅(qū)動(dòng)，利用轉(zhuǎn)軌時(shí)期形成的某些制度真空，采用種種方法，向基層下達(dá)各種不適當(dāng)?shù)闹噶�，攤派各種不合理的費(fèi)用，強(qiáng)令基層發(fā)展某些不一定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的產(chǎn)業(yè)的事情經(jīng)常發(fā)生。面對(duì)這些來(lái)自各級(jí)政府部門(mén)的“指令”，村干部們的普遍反映是頂不住的，只能違心地照辦，其結(jié)果是直接或間接地?fù)p害了村民的利益。但我們也在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些村通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的村民議事會(huì)制度可以在抵御這些不合理的“指令”方面起到積極作用。因?yàn)樵诖謇镞x舉產(chǎn)生村民議事會(huì)后，村里的一切重大事情均需經(jīng)過(guò)村民議事會(huì)討論決定，貫徹這些“指令”當(dāng)然也不能例外。結(jié)果當(dāng)村民議事會(huì)經(jīng)過(guò)討論否決了某些不合理的上級(jí)“指令”后，村干部們也如釋重負(fù)，因?yàn)樵瓉?lái)只能由幾個(gè)村干部承擔(dān)的冒犯上級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在已由全體村民來(lái)集體承擔(dān)了。中國(guó)歷來(lái)有“法不治眾”的傳統(tǒng)，從這個(gè)意義上說(shuō)，這也是一種民主精神的勝利。我們?cè)谡{(diào)查中在曲梁鄉(xiāng)大樊莊村就碰到了這樣的例子。對(duì)于上級(jí)硬性布置的要發(fā)展果樹(shù)產(chǎn)業(yè)的指令，大樊莊村通過(guò)村民代表議事會(huì)討論后，否決了上級(jí)的指令，認(rèn)為這不符合本村的實(shí)際。結(jié)果避免了所要遭受的損失。而其他發(fā)展果樹(shù)產(chǎn)業(yè)的村則遭到了程度不同的損失。

　　4、是安定團(tuán)結(jié)的需要。改革開(kāi)放以前，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是政社合一的管理體制。就行政村(原來(lái)的大隊(duì))下的村民組(原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì))來(lái)說(shuō)，僅干部就有7人，包括：隊(duì)長(zhǎng)、副隊(duì)長(zhǎng)、婦女隊(duì)長(zhǎng)、民兵排長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、保管、貧下中農(nóng)代表。那時(shí)生產(chǎn)隊(duì)種地按上級(jí)下達(dá)的計(jì)劃進(jìn)行，種什么、種多少都有規(guī)定，年青社員參加民兵組織，婦女有婦聯(lián)，老年人有貧下中農(nóng)協(xié)會(huì)，青少年有學(xué)生組織和共青團(tuán)。社員外出要請(qǐng)假。整個(gè)農(nóng)村像一個(gè)準(zhǔn)軍事組織，政府對(duì)農(nóng)民的控制是嚴(yán)格的。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，從經(jīng)濟(jì)上極大地解放了生產(chǎn)力，使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平發(fā)生了革命性的變革，但相應(yīng)地也使從前的管理體制和組織大部分消失了。一段時(shí)間以來(lái)，農(nóng)村中村一級(jí)像是一盤(pán)散沙，甚至于不少村黨、團(tuán)組織，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都處于癱瘓狀態(tài)，由此引發(fā)的各種矛盾，歪風(fēng)邪氣不斷上升，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步健康發(fā)展的障礙。正是在這樣一種背景下，新密市的一些村干部找到了村民議事會(huì)或村民代表會(huì)議這樣一種替代過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下行政管理組織的有效形式。他們?cè)诿總�(gè)村民組中以10～15戶(hù)選舉產(chǎn)生一名敢說(shuō)真話、原則性強(qiáng)、堅(jiān)持正義、又德高望重的村民當(dāng)村民代表，每個(gè)組有4～6名不等的代表，再加上組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、黨員就形成了各個(gè)村民組中的領(lǐng)導(dǎo)核心，使村民們重新有機(jī)地組織了起來(lái)，共同發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，從而形成了一股凝聚力，有力地保證了當(dāng)?shù)氐姆�(wěn)定局面。

　　二、順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，以相應(yīng)的政治體制改革適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢(shì)，大力推行村級(jí)民主政治制度建設(shè)，使干部們勤政、廉政，表現(xiàn)了從中央到地方的各級(jí)政府的民主意識(shí)的普遍增強(qiáng)。

　　我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的主要奠基人彭真同志曾經(jīng)指出，我國(guó)人民行使自己當(dāng)家作主權(quán)利最基本的有兩個(gè)方面：“一方面，10億人民通過(guò)他們選出的代表組成全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，行使管理國(guó)家的權(quán)利�！薄傲硪环矫�，在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使自己的民主權(quán)利�！蔽覈�(guó)農(nóng)村由村民選舉產(chǎn)生的村民代表議事會(huì)，把我國(guó)人民行使民主權(quán)利的最基本的這“兩個(gè)方面”有機(jī)地銜接了起來(lái)，關(guān)聯(lián)了起來(lái)。為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革必然要求政治體制改革與之相適應(yīng)，這是一條大家都公認(rèn)的真理。但在我們的調(diào)查中，確從新密市農(nóng)村實(shí)實(shí)在在的鮮活實(shí)例中，生動(dòng)地圖解了這一規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。

　　1、城關(guān)鎮(zhèn)的“兩選兩評(píng)、四位一體”村民自治活動(dòng)。

　　根據(jù)1988年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，1998年是河南省第三屆村委會(huì)換屆選舉年。城關(guān)鎮(zhèn)作為新密市的換屆選舉試點(diǎn)鎮(zhèn)，在嚴(yán)格貫徹執(zhí)行全國(guó)人大村民自治條例和組織法、河南省人大關(guān)于實(shí)施村民自治條例的辦法的同時(shí)，創(chuàng)造性地開(kāi)展了“兩選兩評(píng)、四位一體”的村民自治活動(dòng)。在我們調(diào)查的城關(guān)鎮(zhèn)6個(gè)行政村中，不論是村干部，還是普通村民，都反映這次村委會(huì)換屆改選與過(guò)去最大的不同就是人民充分當(dāng)家作主。具體表現(xiàn)為一是上級(jí)不指定任何候選人，完全由村民自主提出;二是競(jìng)選，由候選人發(fā)表競(jìng)選演說(shuō)，如果當(dāng)選要為村民和村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做那些實(shí)事，并作出保證，提出具體實(shí)現(xiàn)措施;三是充分發(fā)動(dòng)群眾，廣泛宣傳，投票率極高，平均達(dá)到98%以上;四是差額選舉，無(wú)論是直選村主任、副主任，還是村委委員，候選人數(shù)均多于應(yīng)當(dāng)選人數(shù);五是最終以得票多者當(dāng)選，當(dāng)場(chǎng)唱票，當(dāng)場(chǎng)宣布，當(dāng)場(chǎng)有效，無(wú)需再經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)。在調(diào)查中我們得知城關(guān)鎮(zhèn)各行政村在換屆選舉的那一段時(shí)間里，群眾的民主參與意識(shí)和積極性空前高漲，大家紛紛醞釀自己信得過(guò)的候選人，并單個(gè)或聯(lián)名提出，以致出現(xiàn)選一名村主任，提出候選人達(dá)20～30名之多的場(chǎng)面。經(jīng)過(guò)多次預(yù)選，最后確定2名正式候選人，供正式選舉。正式選舉那天，各行政村不論是主會(huì)場(chǎng)，還是各個(gè)分會(huì)場(chǎng)，都像過(guò)年一樣熱鬧，村民們都非常珍視自己的民主權(quán)利，要投下代表自己意愿的神圣一票。填票時(shí)很多人都采取秘密填票方式，夫妻間、父子、母女、兄弟姐妹間投不同的候選人的票的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，整個(gè)選舉充分體現(xiàn)了是一種集體學(xué)習(xí)、集體智慧、集體決策的過(guò)程，是對(duì)廣大農(nóng)民的一次極為生動(dòng)和深刻的民主教育和訓(xùn)練。城關(guān)鎮(zhèn)于家崗村的換屆選舉活動(dòng)，還被河南省電視臺(tái)作了現(xiàn)場(chǎng)專(zhuān)題報(bào)道，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　其公開(kāi)、公正、透明程度，均達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平。

　　就城關(guān)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，是一般化的換屆選舉，還是創(chuàng)造性地把這種民主制度建設(shè)提高到一個(gè)新的水平，以解決新時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)村管理、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加速實(shí)施“二次創(chuàng)業(yè)”進(jìn)程任務(wù)的完成，顯然是衡量當(dāng)?shù)攸h委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部民主制度建設(shè)意識(shí)的一塊試金石�？上驳氖�，城關(guān)鎮(zhèn)黨委和政府在這個(gè)問(wèn)題非常清醒、主動(dòng)。他們以黨的十五大報(bào)告中“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國(guó)家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”的論述為指針，創(chuàng)造性地開(kāi)展了以“兩選兩評(píng)、四位一體”為主要內(nèi)容的新一屆村委員換屆選舉工作。

　　所謂“兩選兩評(píng)、四位一體”，即：民主選舉村民委員會(huì)、村民小組組長(zhǎng);民主評(píng)選各股股長(zhǎng)(若干農(nóng)戶(hù)為一股)、各家家長(zhǎng)。建立起村有村主任、組有組長(zhǎng)、股有股長(zhǎng)、家有家長(zhǎng)“四位一體”的農(nóng)村管理新機(jī)制。城關(guān)鎮(zhèn)要通過(guò)選舉和評(píng)選，真正把辦事公道、遵紀(jì)守法、群眾威信高、能夠帶領(lǐng)村民致富奔小康的優(yōu)秀人才選進(jìn)村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子，尤其是要選好一個(gè)村委主任;把有一技之長(zhǎng)、有經(jīng)濟(jì)頭腦、有群眾威信、有號(hào)召力和配合意識(shí)的優(yōu)秀人才選舉為村民組長(zhǎng);把德高望重、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、家庭和睦、熱心為群眾辦事的優(yōu)秀人才評(píng)選為股長(zhǎng);把文化水平高、遵紀(jì)守法、進(jìn)取心強(qiáng)、能代表全家處理家庭和社會(huì)事務(wù)的優(yōu)秀家庭成員評(píng)選為家長(zhǎng)。在整個(gè)“兩選兩評(píng)”活動(dòng)中，他們注意把握好關(guān)鍵環(huán)節(jié)、規(guī)范評(píng)選程序，做到了“兩個(gè)明確”、“五個(gè)統(tǒng)一”、“五個(gè)結(jié)合”。“兩個(gè)明確”即：明確任職條件，明確任職職責(zé)�！拔鍌�(gè)統(tǒng)一”即：統(tǒng)一選舉程序、統(tǒng)一票箱、統(tǒng)一選票、統(tǒng)一制作當(dāng)選證書(shū)、統(tǒng)一檢查驗(yàn)收�！拔鍌�(gè)結(jié)合”即：開(kāi)展村民自治活動(dòng)要與落實(shí)黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針政策相結(jié)合;與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相結(jié)合;與促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合;與完成各項(xiàng)目標(biāo)、任務(wù)相結(jié)合。

　　城關(guān)鎮(zhèn)黨委、政府認(rèn)為推行“兩選兩評(píng)、四位一體”的農(nóng)村管理體制，是村民自治活動(dòng)內(nèi)涵在當(dāng)?shù)氐臄U(kuò)大和延伸。他們還認(rèn)識(shí)到，自從農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)戶(hù)已成為了一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，家庭成為農(nóng)民生產(chǎn)、生活的主要社會(huì)領(lǐng)域。由于教育方法的限制，村組與戶(hù)之間出現(xiàn)了“棚架”和“梗阻”，部分群眾依法辦事、依法履行責(zé)任和義務(wù)的意識(shí)淡簿，引發(fā)了多種社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，鎮(zhèn)黨委和政府不僅要在思想教育方面下功夫，更要進(jìn)一步健全農(nóng)村管理體制，即每個(gè)村民組再劃分為幾個(gè)股，由農(nóng)戶(hù)推薦有威望、有組織能力、有協(xié)調(diào)能力的人為股長(zhǎng)。同時(shí)，每個(gè)家庭不分輩份高低、年齡大小推薦一名家長(zhǎng)，承擔(dān)家庭和社會(huì)事務(wù)。從而形成鎮(zhèn)、村、組、股、戶(hù)齊抓共管農(nóng)村管理新體制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的組織保證。

　　這項(xiàng)工作開(kāi)展以來(lái)，城關(guān)鎮(zhèn)上下民主氣氛空前活躍，收到了良好的效果。一是干群關(guān)系密切了，村組的凝聚力、號(hào)召力進(jìn)一步增強(qiáng)。1997年4月統(tǒng)籌任務(wù)用了20多天才完成，1998年從發(fā)動(dòng)到完成只用了7天。夏糧征購(gòu)、農(nóng)業(yè)稅也只用了20天就完成了任務(wù)。二是文明新風(fēng)蔚然成風(fēng)。1998年上半年共有好人好事320多件。三是社會(huì)進(jìn)一步穩(wěn)定。1998年1月至7月，全鎮(zhèn)刑事案件比1997年同期下降了100%，只有10起，并且沒(méi)有一起集體上訪事件發(fā)生。四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好。1998年1月至6月，10個(gè)鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目有6個(gè)竣工。五是1998年上半年稅收增長(zhǎng)幅度居新密市第一位。

　　2、村村建立起了“小人大”，制定了“小憲法”。

　　“小人大”是新密市人民對(duì)由自己投票選出的村民代表議事會(huì)的親切稱(chēng)呼。這種村民代表議事會(huì)在村里的地位，按照農(nóng)民的看法，就等于全國(guó)人民代表大會(huì)在中國(guó)的地位一樣。這也充分反映了廣大農(nóng)民的民主意識(shí)和民主要求。反映出村民們對(duì)村民代表議事會(huì)的充分信任和期望。

　　我們?cè)谡{(diào)查中感到，由全體村民選舉產(chǎn)生的村民代表議事會(huì)，最重要的就是把村民的民主權(quán)利在選舉結(jié)束期間制度化了，從而為解決農(nóng)村中一系列問(wèn)題提供了堅(jiān)實(shí)的制度保證。關(guān)于這一點(diǎn)，曲梁鄉(xiāng)大樊莊村黨支部書(shū)記吳進(jìn)忠對(duì)我們說(shuō)，村民代表議事會(huì)的作用，一是一般由村直接不能解決的問(wèn)題，通過(guò)群眾代表的力量是可以解決的。代表的力量是無(wú)形的。二是之所以村民代表的作用能夠得以充分發(fā)揮，是因?yàn)榇�表不僅服務(wù)于村委，更服務(wù)于人民群眾。正是在這種服務(wù)中，村委與群眾才能取得相互理解和支持。三是給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白，是干群關(guān)系融洽的保證。吳支書(shū)的這一番話，既說(shuō)明了村民代表議事會(huì)的權(quán)威作用，又說(shuō)明了它的橋梁、溝通作用。

　　江澤民同志在1997年中央農(nóng)村工作會(huì)議上要求，“加強(qiáng)以民主管理為內(nèi)容的村級(jí)制度建設(shè)”，“堅(jiān)持實(shí)行村民議事、村務(wù)公開(kāi)制度，制定村規(guī)民約。村里的大事由村民作主，村民關(guān)心的事情，都要向村民公開(kāi)�！币悦裰骱凸�開(kāi)為核心的村民代表議事會(huì)制度，無(wú)疑為“兩公開(kāi)”工作提供了制度保證。同時(shí)，我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，新密市的許多村，已經(jīng)不僅僅把村民代表議事會(huì)當(dāng)作僅僅是貫徹上級(jí)指示的工具，是聯(lián)系干部和群眾的橋梁，更把它看作是村一級(jí)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。村里的一切決定，包括黨支部的決定，只要是關(guān)系到村里事務(wù)的，都必須經(jīng)過(guò)村民代表議事會(huì)的討論，通過(guò)了才能執(zhí)行。黨支部意志，也必須通過(guò)村民代表議事會(huì)來(lái)體現(xiàn)。由村民代表議事會(huì)制定出來(lái)的村規(guī)民約(老百姓親切地稱(chēng)之為“小憲法”)對(duì)任何人都具有約束力，黨支部的活動(dòng)也必須在本村的村規(guī)民約束縛的范圍內(nèi)活動(dòng)，而沒(méi)有任何凌架其上的特權(quán)。我們認(rèn)為，農(nóng)民的這種制度創(chuàng)新，已在基層上觸及了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)形式的變革的重大問(wèn)題。他們的實(shí)踐，也從基層這一層面上做出了經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的回答。

　　3、“三三制”的村民代表議事會(huì)。

　　“三三制”是我們黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，根據(jù)我黨在敵后抗日根據(jù)地的政權(quán)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的民主政權(quán)，實(shí)質(zhì)上是一種各黨各派、社會(huì)各階層人士組成的聯(lián)合政府的性質(zhì)，提出的一種建政方針。即在當(dāng)時(shí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)參議會(huì)的人事組成上，共產(chǎn)黨參議員，民主黨派和無(wú)黨派愛(ài)國(guó)人士參議員，中間派包括工農(nóng)商學(xué)宗教界人士參議員，各占1/3。這樣一種建政方針，由于符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際，最大限度地團(tuán)結(jié)了一切可以團(tuán)結(jié)的人，為我們粉碎國(guó)民黨軍隊(duì)對(duì)延安的封鎖，打敗日本帝國(guó)主義的侵略，奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

　　從那時(shí)至今，60多年過(guò)去了，我們?cè)缫讶〉昧诵旅裰髦髁x革命的勝利，共產(chǎn)黨也早已成為執(zhí)政黨。我們今天所面臨的主要任務(wù)也完全不同于60年前了。但60年前延安根據(jù)地時(shí)期實(shí)行的民主制度，對(duì)我們今天就沒(méi)有任何啟示嗎?我們認(rèn)為，即使共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在全國(guó)人口中所占比重仍舊是少數(shù)，即是說(shuō)共產(chǎn)黨仍需要與其他黨派、民主人士、廣大人民群眾合作，帶領(lǐng)大家共同奮斗，中國(guó)才有希望。有合作，就有民主問(wèn)題。因?yàn)橹挥忻裰骱献黧w制，才能最大限度地調(diào)動(dòng)全國(guó)人民的積極性，并把各種內(nèi)耗和弊病降至最低�？上驳氖牵�我們?cè)谛旅苁械恼{(diào)查中，從大多數(shù)已組成的村民代表議事會(huì)的人事組成上，看到了一種新的“三三制”，即干部、黨員、村民(不是黨員，也不是干部)三種成份的人員組成的村民代表議事會(huì)。但是這里的“三三制”已失去了1/3的含義，而只代表三種成份的人員。因?yàn)樵诟鞔宓拇迕翊�表議事會(huì)中，干部、黨員的名額加在一起，才與普通村民代表的名額大致相當(dāng)。例如城關(guān)鎮(zhèn)韓莊村共有39名村民代表，其中干部和黨員18人，普通村民21人。米村鎮(zhèn)下王村黨員和干部的代表只占40%，普通村民代表占60%。

　　之所以出現(xiàn)這種人員構(gòu)成，用當(dāng)?shù)卮甯刹康脑拋?lái)說(shuō)，一是有更大的代表性。有利于集思廣益，兼聽(tīng)則明;二是有利于調(diào)動(dòng)大家的積極性，使大家都能參與到?jīng)Q策中來(lái)，在決策、管理、監(jiān)督中表現(xiàn)自己的才能，體現(xiàn)自己的價(jià)值。三是廣大村民的要求。村民們不再滿(mǎn)足于將自己命運(yùn)交由少數(shù)人來(lái)決定，而要積極地投身其中，自己決定自己的命運(yùn)。這是否也是一種積極的信號(hào)，提醒我們?cè)卩l(xiāng)、縣、市及其以上的人大代表構(gòu)成中，更多地考慮代表的全面性呢。

　　4、權(quán)力是要受到監(jiān)督的，而賦予人民以民主的權(quán)利，就是加強(qiáng)監(jiān)督的最有效的方法。

　　在這次調(diào)查中，新密市人大常委會(huì)周兵森主任在與我們的座談中指出，隨著改革的深入，農(nóng)村政治體制改革滯后的問(wèn)題逐漸成為制約農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要矛盾。隨著利益關(guān)系的調(diào)整，上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不相適應(yīng)逐漸成為制約農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要矛盾。一些地方出現(xiàn)了干群關(guān)系緊張，上訪告狀屢禁不止的現(xiàn)象。這些問(wèn)題發(fā)生的直接原則是群眾對(duì)干部為政不廉、處事不公、作風(fēng)不民主、工作方法簡(jiǎn)單粗暴有意見(jiàn)，其深層原因則是實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，由于農(nóng)民與國(guó)家、集體的利益關(guān)系由間接變?yōu)橹苯�，農(nóng)民的參與意識(shí)大大增強(qiáng)，要求民主的呼聲越來(lái)越高，與之不相適應(yīng)的是，在經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生深刻變化后，政治體制改革沒(méi)有及時(shí)到位，村民自治難于真正落實(shí)，基層民主難于實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)行的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制下，村民的民主權(quán)利能否得到保證，僅僅取決于干部的自覺(jué)程度，帶有很強(qiáng)的主觀性和隨意性，權(quán)利行使過(guò)程缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。村干部不能發(fā)揚(yáng)民主，群眾只好采取消極抵制，上訪告狀，甚至用集體鬧事等方式進(jìn)行自發(fā)的變相監(jiān)督，以求實(shí)現(xiàn)民主。可以說(shuō)，周兵森主任的這一席話，深刻地說(shuō)明了新密市實(shí)行村級(jí)民主政治制度建設(shè)的重要性和緊迫性。

　　我們現(xiàn)正在逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架，并以深化改革的方式來(lái)逐步消除權(quán)力與金錢(qián)交換的制度基礎(chǔ)。這幾年市場(chǎng)化改革的深入也確實(shí)降低一些領(lǐng)域的腐敗程度。如公開(kāi)拍賣(mài)就消除了背后的權(quán)錢(qián)交易;統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格也消除了利用雙軌制價(jià)格謀利的機(jī)會(huì)。但正如我們?cè)诮?jīng)濟(jì)學(xué)上常說(shuō)市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，在某些領(lǐng)域它也會(huì)失效一樣，僅僅靠市場(chǎng)化改革的深入也不可能完全消除權(quán)力的腐敗。因此，在那些市場(chǎng)力量達(dá)不到的領(lǐng)域，在那些具有壟斷性質(zhì)的領(lǐng)域，建立起對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督就極為重要。就是市場(chǎng)力量可以作用的領(lǐng)域，有效的監(jiān)督也是必不可少的。而要做到有效的監(jiān)督，最好的武器就是給民眾以民主權(quán)利。這次我們?cè)谛旅苁械恼{(diào)查中，就深深感到，哪個(gè)村民眾參與管理的程度深，面廣，這個(gè)村的管理效果就好，腐敗就得到了有效的扼制，權(quán)力受到了良好的監(jiān)督。相反，就如同周兵森主任前面所講的，人民用自發(fā)的消極抵制來(lái)變相地進(jìn)行監(jiān)督，以求實(shí)現(xiàn)民主。所以，民主一定要制度化，不能僅僅取決于干部的自覺(jué)程度，這實(shí)質(zhì)上也就是一個(gè)要人治還是法治的重大問(wèn)題。新密市這次利用村委會(huì)換屆選舉的機(jī)遇，全面地將民主制度化的做法，就是向法制社會(huì)邁出的重要一步。

　　三、我國(guó)政治體制改革最好的切入點(diǎn)。

　　在我們從事這項(xiàng)調(diào)查研究工作時(shí)，我們常常不自覺(jué)地把我們?cè)趶V大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的村民自治制度在政治體制改革的意義，與我國(guó)20年前在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在經(jīng)濟(jì)體制改革上的意義相比較。實(shí)際上，按照鄧小平同志摸著石頭過(guò)河的思想，20年前安徽鳳陽(yáng)縣一個(gè)小村莊20多位農(nóng)民為了解決自己的吃飯問(wèn)題而冒生命的危險(xiǎn)搞大包干時(shí)，恐怕當(dāng)時(shí)誰(shuí)也沒(méi)有想到這一做法在我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革歷史上所起的如此巨大的作用，它所包含的革命性變革的意義，在今天無(wú)論怎樣估計(jì)，恐怕也不過(guò)分。是的，為了解決吃飯的問(wèn)題，鄧小平同志和黨中央肯定了安徽鳳陽(yáng)縣這個(gè)小村莊幾十位農(nóng)民的做法，因?yàn)檫@樣做對(duì)發(fā)展生產(chǎn)力，解決農(nóng)民的溫飽有好處。用鄧小平的話說(shuō)，應(yīng)該是符合三個(gè)有利于的標(biāo)準(zhǔn)。但是現(xiàn)在回想起來(lái)，當(dāng)時(shí)那幾十位農(nóng)民的大膽的做法，本身就是一種了不起的制度創(chuàng)新，而且從一開(kāi)始就包含了后來(lái)全面發(fā)展的萌芽。那么，今天我們?yōu)榱私鉀Q農(nóng)村穩(wěn)定問(wèn)題，又肯定了由農(nóng)民們自發(fā)創(chuàng)造出來(lái)的村民自治制度，這種民主政治制度對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村局勢(shì)，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，擴(kuò)大民主，加強(qiáng)監(jiān)督也是有利的，它是否也孕育著對(duì)我國(guó)政治體制改革的革命性變革的意義呢?我們通過(guò)在新密市的調(diào)查，得出了肯定的回答。即在農(nóng)村實(shí)行村民自治這看似不起眼的普通應(yīng)對(duì)之策，實(shí)際上正像農(nóng)村實(shí)行大包干一樣，蘊(yùn)藏著我國(guó)進(jìn)行政治體制改革的起始點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)著在政治體制改革領(lǐng)域內(nèi)農(nóng)村包圍城市的偉大構(gòu)想。

　　其所以有這樣的結(jié)論或看法，理由如下：

　　第一，在中國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義的發(fā)展中的大國(guó)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)很大的政治體制改革，有一些不可愈越的限制條件。它們作為前提，是既定，不可討論的。我們認(rèn)為至少有這樣幾個(gè)方面，一是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。其中最重要的是黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是要保持社會(huì)的穩(wěn)定。因?yàn)橹挥蟹�(wěn)定的環(huán)境，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展。三是經(jīng)濟(jì)必須每年有較快增長(zhǎng)，人民生活水平要逐年提高。四是我國(guó)的國(guó)際地位不會(huì)下降。在這幾個(gè)既定前提下，再結(jié)合前蘇聯(lián)、東歐的改革教訓(xùn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　我們至少可以說(shuō)政治體制改革自上而下的推進(jìn)在中國(guó)是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的，因而也是不可取的。當(dāng)然，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)等一些適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要的必要嘗試是可以的。但類(lèi)似農(nóng)村那種選舉、決策、管理、監(jiān)督形式，能否自上而下的推行，是要慎重考慮的。

　　第二，目前我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的民主政治制度的改革，其意義不僅在于這種民主制度對(duì)于村一級(jí)組織產(chǎn)生了積極的作用，而且在于它根本改變了我國(guó)原有干部體制中對(duì)上負(fù)責(zé)為主，對(duì)下負(fù)責(zé)為輔，干部選拔、任用上級(jí)任命為主，民主評(píng)議群眾推薦為輔的格局，真正在我國(guó)原有干部管理體制中打開(kāi)了一個(gè)缺口，雖然是一個(gè)很小的缺口，而且村干部也是不吃皇糧，不入編的民辦干部。但是，也正因?yàn)槿绱�，這種民主政治制度改革才具有成本低，效益高的特點(diǎn)。它在我國(guó)的最基層培養(yǎng)、訓(xùn)練出一批隊(duì)伍越來(lái)越壯大的具有民主意識(shí)的基層干部隊(duì)伍，從而會(huì)對(duì)其直接的上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委和政府的原有干部管理體制產(chǎn)生倒逼效應(yīng)，并從根本上使整個(gè)舊的管理體制的根基發(fā)生動(dòng)搖。這些理論上的推理和分析，已在我們的實(shí)際調(diào)查中得到了部分的驗(yàn)證。在我們這次調(diào)查的14個(gè)行政村中，當(dāng)我們的談話涉及到這方面內(nèi)容時(shí)，至少有1/3的村級(jí)干部表示當(dāng)出現(xiàn)上級(jí)指示與村民利益相矛盾的情況時(shí)，要站在村民一邊，因?yàn)樽约菏谴迕襁x舉出來(lái)的干部，要對(duì)村民負(fù)責(zé)，不能無(wú)原則地附和上級(jí)各種部門(mén)的不合理要求，還有1/4的村干部表示要想辦法依靠村民代表議事會(huì)來(lái)妥善解決，不能像過(guò)去那樣簡(jiǎn)單地附和上級(jí)各個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)。試想，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大換屆選舉時(shí)，可以預(yù)料有更多的有主見(jiàn)的人民代表，入選進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，他們大都經(jīng)過(guò)了在村一級(jí)的民主政治制度的熏陶，必然會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大發(fā)揮更大的作用，并由此逐步改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的舊的管理體制。這種倒逼機(jī)制所產(chǎn)生出來(lái)的效果，不用很長(zhǎng)時(shí)間就可看到一些。

　　在這次調(diào)查中，我們也就以后由于村級(jí)干部管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部管理體制不同而必然會(huì)產(chǎn)生的矛盾和沖突，征求了不少村干部的意見(jiàn)。大家普遍認(rèn)為，由于兩種體制的不同，產(chǎn)生矛盾和沖突是不可避免的，但解決的辦法，決不是再讓村一級(jí)的干部管理體制倒退回去，可能只有一個(gè)，那就是繼續(xù)向前走，在條件成熟的時(shí)候，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的管理體制進(jìn)行改革。就是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也看到了這一點(diǎn)，并表示如果要選試點(diǎn)單位的話，愿作第一個(gè)吃螃蟹的人。這也就是我們那么看好村級(jí)民主政治制度改革的重大意義所在，可以說(shuō)，今天的村級(jí)民主政治制度就包含著今后我國(guó)政治體制改革成果的萌芽，是我國(guó)政治體制改革最好的切入點(diǎn)。

　　四、發(fā)展和完善村級(jí)民主政治制度還有很長(zhǎng)的路要走。

　　1987年，全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等一系列條例。1988年1月這些條例正式試行。從那時(shí)至今，10年過(guò)去了。從1988年至1993年，30個(gè)省市自治區(qū)先后陸續(xù)制定出實(shí)施細(xì)則。不少地方搞了試點(diǎn)。在河南省新密市，雖然有一些村自發(fā)地實(shí)行了村民代表會(huì)議制度，但大規(guī)模地推進(jìn)，仍然是1998年的事情。因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革也發(fā)展到必須要有政治體制改革相配合的緊迫地步。在調(diào)查中，我們雖然為大多數(shù)村的民主政治制度建設(shè)所取得的進(jìn)展感到高興，但同時(shí)也十分清楚地看到，要真正使村級(jí)民主政治制度建設(shè)達(dá)到一個(gè)新水平，還有很長(zhǎng)的路要走。

　　在我們這次調(diào)查中的14個(gè)行政村里，除了兩個(gè)較差的外，基本上都建立起了村民代表議事會(huì)制度。但真正在村級(jí)事務(wù)中起主導(dǎo)作用的村民代表議事會(huì)組織，仍舊占少數(shù)，如果用百分比來(lái)衡量，那么可以說(shuō)真正起作用的有1/3的村，只起形式上作用的占1/3的村，基本不起作用的也占到了1/3，這還包括那些基本未建立起村民代表議事會(huì)的行政村。

　　不少村干部對(duì)村級(jí)民主政治制度建設(shè)仍舊存在著這樣、那樣的模糊認(rèn)識(shí)，例如認(rèn)為成立這種組織就要整干部的，或認(rèn)為這種組織就是動(dòng)員村民及時(shí)完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)和指令，成為黨支部的傳聲筒和執(zhí)行上級(jí)指示，完成上級(jí)布置任務(wù)的工具等等。有些村黨支部仍舊把自己看成凌架于村民代表議事會(huì)之上的組織，認(rèn)為上級(jí)讓成立我們就成立。還有一些村干部雖然已是村民投票選出來(lái)的了，但仍改不了對(duì)上負(fù)責(zé)為主，對(duì)下負(fù)責(zé)為輔的舊有的思維習(xí)慣和定勢(shì)。

　　這次我們調(diào)查，還走訪了兩個(gè)后進(jìn)村：城關(guān)鎮(zhèn)的東瓦店村和劉寨鄉(xiāng)的東馬莊村。東瓦店村由于干群關(guān)系緊張，第一次換屆選舉失敗了。我們?cè)谂c村干部的座談中也深感這個(gè)村的復(fù)雜和工作的困難。但我們認(rèn)為這個(gè)村干部的基本素質(zhì)還是好的，只是由于工作方法過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，作風(fēng)不民主，加上他們主觀上一味對(duì)上負(fù)責(zé)，不惜得罪鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，才落到今天工作十分被動(dòng)的局面。其實(shí)問(wèn)題說(shuō)到底，還是一個(gè)民主參與程度的問(wèn)題，并不是問(wèn)題就無(wú)法解決了。劉寨鄉(xiāng)的東馬莊村則是一個(gè)干部懶散、領(lǐng)導(dǎo)癱瘓的村，我們當(dāng)時(shí)在村里想找一個(gè)干部都難以找到。村民的怨氣和意見(jiàn)之大，就可想而知了。但就是在這樣的村，我們?nèi)耘f看到了希望，一個(gè)名叫秦國(guó)省的38歲村民，中共黨員，主動(dòng)熱情地接待了我們，向我們?cè)敿?xì)介紹了村里的情況，領(lǐng)著我們看了幾家村辦、私營(yíng)的造紙廠，并請(qǐng)我們向劉寨鄉(xiāng)黨委轉(zhuǎn)交一份他自己撰寫(xiě)的“關(guān)于東馬莊村富民的設(shè)想”的意見(jiàn)書(shū)，毛遂自薦要重新搞好這個(gè)村的經(jīng)濟(jì)，并提出了切實(shí)可行的措施。這個(gè)村的現(xiàn)任干部是由上級(jí)任命的，相信在1998年底前進(jìn)行了村委會(huì)換屆選舉時(shí)，村民們會(huì)把他們心目中的能人選拔上來(lái)，帶領(lǐng)大家致富，而讓那些在村干部位子上尸位素餐的人下臺(tái)的。

　　江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中指出，“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐。城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部進(jìn)行民主監(jiān)督。”新密市的村級(jí)民主政治制度的實(shí)踐，在貫徹黨的十五大精神的同時(shí)，又有了新的創(chuàng)新和發(fā)展，可以說(shuō)這種實(shí)踐所形成的正反饋，抓住了十五大以來(lái)我國(guó)政治體制改革的機(jī)遇，我們要通過(guò)把它們集中起來(lái)，放大起來(lái)，推展開(kāi)來(lái)，來(lái)改變一種舊體制，逐步建立起一種新的民主合作的新體制。

　　 處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制

　　　　在詳細(xì)研究和分析了新密市村一級(jí)民主政治發(fā)展和變革的情況之后，我們很自然地將目光更多地聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)組織上。正是在這一層級(jí)上，原來(lái)隱含在村級(jí)政權(quán)組織內(nèi)部的矛盾運(yùn)動(dòng)有了新的展開(kāi)形式，并由此構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政治體制改革的動(dòng)力。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在我國(guó)政權(quán)體系中的地位和特點(diǎn)

　　在我國(guó)現(xiàn)有的行政層級(jí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是最基層的一級(jí)。民國(guó)初期，政權(quán)一般延伸到縣一級(jí)，鄉(xiāng)里一般以保甲制度為主。這是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的。全國(guó)解放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建立起來(lái)了。尤其是自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)以前所未有的速度發(fā)展起來(lái)，其規(guī)模今非昔比。現(xiàn)在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值甚至超過(guò)50至60年代西部省份，例如，1994年，江蘇省蘇州市吳縣的一個(gè)鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值就超過(guò)了當(dāng)時(shí)落后的青海省。以河南省新密市列入全國(guó)明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)的超化鎮(zhèn)和大隗鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，到1994年，這兩個(gè)鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值已分別達(dá)到10億元人民幣，當(dāng)年的稅收上繳超千萬(wàn)元。大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生了一大批面向市場(chǎng)的企業(yè)。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一方面極大地提高了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳�活水平，開(kāi)闊了他們的眼界;另一方面也使他們認(rèn)識(shí)到，要使經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持穩(wěn)定的水平，就必須提高決策的民主化，公開(kāi)化，增強(qiáng)決策的透明度，真正做到民主決策，民主管理和民主監(jiān)督。在這種實(shí)踐中，一大批具有民主意識(shí)的新型農(nóng)民誕生了。最早具有民主管理意識(shí)的當(dāng)時(shí)的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)(如村黨支部或黨總支書(shū)記)，已于80年代中期開(kāi)始在自己領(lǐng)導(dǎo)的那方天地里自發(fā)地率先實(shí)施了10多年后才在全國(guó)普遍推進(jìn)的村民自治制度。由于這種制度的實(shí)行有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事實(shí)在當(dāng)?shù)仄鹆撕芎玫氖痉蹲饔�，從而也�?duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作起了積極的作用。綜觀我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

　　第一，土生土長(zhǎng)的干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上是本縣域選拔出來(lái)的。他們與當(dāng)?shù)氐娜罕娪幸环N天然的鄉(xiāng)土親情和故鄉(xiāng)情節(jié)。在一般情況下，他們的利益傾向更多地是當(dāng)?shù)乩习傩�。因此，他們與當(dāng)?shù)厝嗣衤?lián)系也最為密切。這也無(wú)可厚非。鄉(xiāng)域里的企業(yè)和村級(jí)組織既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安身立命的基礎(chǔ)，也是他們實(shí)現(xiàn)自己抱負(fù)，謀求更高收入和更好生活條件的前提。由于我國(guó)金字塔式的層級(jí)行政體制所限，真正通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)工作經(jīng)歷可能走向上一級(jí)行政職位的人畢竟只是極少數(shù)，他們中的大多數(shù)人可能注定一輩子就必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)奮斗終身。因此，經(jīng)營(yíng)好他們所掌管的這一方天地，就成為一種現(xiàn)實(shí)的選擇。從另一方面看，我國(guó)改革的一個(gè)突出特點(diǎn)是中央為地方在制度創(chuàng)新上提供了隱性的活動(dòng)空間，這種空間越是到基層，回旋的余地就越大，各種制肘就越小。因此，對(duì)于那些有理想，有抱負(fù)，想盡量擺脫行政性層級(jí)控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)說(shuō)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作恰好為他們提供了一個(gè)實(shí)現(xiàn)自己理想的場(chǎng)所。這種相對(duì)獨(dú)立、穩(wěn)定、干預(yù)較少、決策自主且效率較高的環(huán)境，的確造就了我國(guó)大量的明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涌現(xiàn)出了一大批敢想，敢干并卓有成就的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，以致于不少工作出色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和黨委書(shū)記，在被上級(jí)看中提拔到上一級(jí)行政職位，在飽嘗了各種制肘和無(wú)所事事的痛楚之后，又要求回到原鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。的確，現(xiàn)在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)論從生活質(zhì)量、交通通訊條件、出國(guó)出差便利程度、辦公住房條件，均不在大中城市之下。只要經(jīng)濟(jì)搞上去了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作確實(shí)大有可為。

　　第二，上面千條線，下面一根針。這是一種常見(jiàn)的比喻，但卻形象地把我國(guó)行政層級(jí)中最基層政權(quán)的工作特點(diǎn)描述得淋漓盡致。用麻雀雖小，五臟俱全來(lái)概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作并不過(guò)分。我國(guó)龐大的行政機(jī)構(gòu)，從中央到省、市、縣，一直插到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級(jí)的行政任務(wù)，經(jīng)濟(jì)上的、政治上的、治安上的、計(jì)劃生育上的、環(huán)保上的、基礎(chǔ)建設(shè)上的、教育上的以及各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)等等，都要一一在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作上落實(shí)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)在所面臨的則是已經(jīng)實(shí)行了自治制度，在政治上和行政上與自己平起平坐的村民自治組織。過(guò)去不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把自己的工作概括為“要糧要款，結(jié)扎引產(chǎn)”，整天為此而疲于奔命�，F(xiàn)在，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已逐漸走上了良性循環(huán)的軌道，上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，在這些地方已成為不少村民的自覺(jué)行動(dòng)。但中國(guó)的特點(diǎn)就是發(fā)展不平衡，就是在一個(gè)縣，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，差距也是明顯的。因此，我國(guó)廣大經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍舊日復(fù)一日，年復(fù)一年地要面對(duì)這一艱巨任務(wù)。而且，我國(guó)目前正處在從分權(quán)式的壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，舊的行政體制和慣性仍舊起著主導(dǎo)作用，因此，那種未考慮到地區(qū)自然條件和發(fā)展差距的、以壓力型為特征的各項(xiàng)任務(wù)，的確給在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部增添了沉重的負(fù)擔(dān)。這也是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生弄虛作假，謊報(bào)瞞報(bào)的根源之一。

　　第三，條塊分割的局面。我國(guó)現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，條塊分割十分明顯。很多處所位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理機(jī)構(gòu)，本身并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管轄范圍之內(nèi)。這些機(jī)構(gòu)大多職權(quán)較大，相對(duì)獨(dú)立，工作人員由上一級(jí)任命�？梢耘e出的這種處所有：工商、稅務(wù)、財(cái)政、派出所、銀行、郵電、環(huán)保、城建、土地、糧食、電力等。這些部門(mén)均以條條管理為主。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把這種現(xiàn)象稱(chēng)為上級(jí)局委派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“大使館”。很明顯，為了加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這些關(guān)鍵部門(mén)由條條管理自有合理的原因，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與這些部門(mén)的關(guān)系只能是協(xié)調(diào)和討價(jià)還價(jià)的關(guān)系。但是，由于代表的利益有差別，矛盾也就在所難免。例如在超化鎮(zhèn)，1996年鎮(zhèn)里要完成稅收超千萬(wàn)元的任務(wù)，要求稅務(wù)所加強(qiáng)稅收征管，而稅務(wù)所則只愿意在上一年完成任務(wù)的基礎(chǔ)上，略微超額一點(diǎn)，不愿再去多征稅，以免下一個(gè)年度上級(jí)下達(dá)更高的征收指標(biāo)�？磥�(lái)，這種稅制上的矛盾，只有靠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度才能真正解決。

　　第四，自上而下的干部任命體制。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用，仍舊采用的是由組織部門(mén)考查，上一級(jí)黨委研究任命的方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記由上級(jí)任命，同級(jí)黨代表大會(huì)確認(rèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)亦由上級(jí)黨委推薦，同級(jí)人民代表大會(huì)確認(rèn)。雖然新密市也發(fā)生過(guò)人大選舉結(jié)果與上級(jí)黨委推薦的人選不一致的情況，但那是極個(gè)別的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)普遍可以在本縣范圍內(nèi)流動(dòng)。由于組織部門(mén)規(guī)定不具有在下一級(jí)政府工作的經(jīng)歷，就不具備擔(dān)任上一級(jí)組織職務(wù)的資格，所以近幾年來(lái)，不少想通過(guò)各種關(guān)系到上一級(jí)組織任職的干部，紛紛來(lái)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)鍍金，擔(dān)任一段時(shí)間的(1至2年)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。這些人是一些飛鴿牌的干部，因此他們不僅不會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職期間有什么作為，反而瞎指揮，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　把整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的任職氣氛給帶壞了。現(xiàn)有的干部任命制度帶來(lái)的最直接的結(jié)果，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的對(duì)上負(fù)責(zé)制。人們常說(shuō)“憑黨性干工作，看政績(jī)用干部”，由于我們的干部任命體制在現(xiàn)實(shí)中往往一方面缺乏范圍廣泛的評(píng)價(jià)體系，只由少數(shù)人說(shuō)了算，甚至人情、關(guān)系充斥其間，另一方面這種少數(shù)人范圍內(nèi)的決策體制，常常最終演變?yōu)橛蓵?shū)記一人說(shuō)了算，所以不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為“憑黨性干工作”是真的，而“看政績(jī)用干部”則是掛在嘴上的。這種干部任用體制的極端發(fā)展形式，就是買(mǎi)官賣(mài)官，通過(guò)權(quán)錢(qián)交易的腐敗行為，來(lái)達(dá)到個(gè)人升官發(fā)財(cái)?shù)姆缸锬康摹?/p>

　　很顯然，在我們以上討論的4個(gè)特點(diǎn)當(dāng)中，既反映了在我國(guó)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行中具有內(nèi)在的改革創(chuàng)新的動(dòng)力和空間，又反映了在現(xiàn)有的政權(quán)管理體制中傳統(tǒng)運(yùn)作模式對(duì)改革和創(chuàng)新的阻滯作用，從而構(gòu)成了一幅復(fù)雜的畫(huà)面。從行政層級(jí)來(lái)看，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他們一方面屬于我國(guó)自上而下的干部層級(jí)組織的最基層，有責(zé)任和義務(wù)將上面的千條線，貫徹于當(dāng)?shù)�，另一方面�?dāng)許多不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的政策和做法需要貫徹執(zhí)行時(shí)，他們又面臨著來(lái)自更基層村民組織和普通老百姓的強(qiáng)烈反抗，從而處于一種現(xiàn)實(shí)的矛盾之中。從其內(nèi)在運(yùn)作來(lái)看，他們一方面需要面向?qū)嶋H，不斷探索基層政權(quán)運(yùn)作的規(guī)律，搞好與村級(jí)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和廣大民眾的合作關(guān)系，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，另一方面當(dāng)這種探索突破了原有基層政權(quán)運(yùn)作的舊模式時(shí)，又承擔(dān)著制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，面臨著層級(jí)式的上級(jí)官僚機(jī)構(gòu)的責(zé)難，肩負(fù)著與既有舊模式的周旋的任務(wù)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的內(nèi)心來(lái)說(shuō)，他們一方面比任何人都十分清楚我國(guó)現(xiàn)有干部和政權(quán)管理體制的弱點(diǎn)，知道這種弱點(diǎn)在實(shí)際操作中將會(huì)給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)的負(fù)面影響，而且可能他們自己就是這種舊模式中弱點(diǎn)的受害者，但另一方面他們也十分清楚，面對(duì)中國(guó)龐大的既有干部管理體制和政權(quán)運(yùn)作模式，他們又顯得無(wú)能為力，只能在他們力所能及的范圍內(nèi)作些變通。這些復(fù)雜的情況，構(gòu)成了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為的二重性特征。制度創(chuàng)新正是在這種復(fù)雜的矛盾運(yùn)動(dòng)中展開(kāi)的，只是在有些地方是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自覺(jué)行動(dòng)，而在另一些地則是他們的被迫所為罷了。

　　我們感到，在目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理體制中，最重要的就是自上而下的干部任命體制�？梢哉f(shuō)，它是目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制特點(diǎn)的核心。我國(guó)政權(quán)體系中以壓力型為特點(diǎn)的體制，正是建立在這樣一個(gè)基礎(chǔ)上的。但這也是現(xiàn)實(shí)生活中的一個(gè)巨大矛盾。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這一層次看，對(duì)上負(fù)責(zé)顯然是壓力向下傳導(dǎo)的主渠道。如果它下面還有一個(gè)層次，則其作為中傳導(dǎo)層次的壓力就會(huì)大大減輕。在過(guò)去未實(shí)行村民自治制度的狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就更多地具有了中介層次的特點(diǎn)。但現(xiàn)在的情況變了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所面臨的是一年比一年更有自主性的村民自治組織，這就使得我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為舊體制與現(xiàn)實(shí)矛盾的觸發(fā)點(diǎn)。

　　但是，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的這種狀態(tài)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的制度創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。一般說(shuō)來(lái)，一種新制度的誕生需要兩個(gè)條件：一是它必然誕生在現(xiàn)存制度的邊緣地帶。在這里，舊制度的約束作用往往弱化了，從而增大了制度創(chuàng)新的空間。同時(shí)，發(fā)生在這里的制度創(chuàng)新又不可能對(duì)舊體制的整體安全性，構(gòu)成直接的威脅。二是它往往誕生在舊體制與現(xiàn)實(shí)矛盾的激化點(diǎn)上。舊體制就其內(nèi)部的封閉運(yùn)作來(lái)看，是完整的和自我循環(huán)的。對(duì)舊體制的挑戰(zhàn)恰恰會(huì)出現(xiàn)在這種自我封閉循環(huán)運(yùn)作的體制和現(xiàn)實(shí)大量接觸和對(duì)抗的層面上。在這里，舊體制的不合理性和弊病暴露的最明顯，也最徹底，甚至是以一種極端的形式顯露出來(lái)。從客觀上講，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正是處于這樣一種邊緣地帶和處在現(xiàn)有體制與現(xiàn)實(shí)矛盾的觸發(fā)點(diǎn)上。

　　這樣，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實(shí)際的運(yùn)作中，面對(duì)巨大的與現(xiàn)實(shí)生活的矛盾，往往自覺(jué)或不自覺(jué)地突破了舊體制自我封閉和自我循環(huán)的固有模式，實(shí)現(xiàn)了熊彼特所描述的“創(chuàng)造性的破壞”過(guò)程。這種新的循環(huán)可以概括為：我國(guó)自上而下的干部任命體制和壓力型體制，要求干部對(duì)上負(fù)責(zé)，不折不扣地貫徹上級(jí)的意圖;當(dāng)這種封閉的體制和自我循環(huán)與日新月異的現(xiàn)實(shí)發(fā)生矛盾時(shí)，為了保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自覺(jué)或不自覺(jué)地必須采取妥協(xié)和合作的態(tài)度，采取對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有利的政策和做法;制度創(chuàng)新正是在這種新的循環(huán)中，自發(fā)或自覺(jué)地產(chǎn)生出來(lái)了。

　　這種新的循環(huán)和制度創(chuàng)新一但形成，就會(huì)顯示出很強(qiáng)的生命力和巨大的示范作用，從而對(duì)舊體制提出尖銳的挑戰(zhàn)。改革現(xiàn)有的干部任命制度為選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，變對(duì)上負(fù)責(zé)為對(duì)選民負(fù)責(zé)，變壓力型體制為民主合作體制，就成為新的循環(huán)中的應(yīng)有之意。

　　在調(diào)查中，我們感到，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的最大挑戰(zhàn)還是來(lái)自于村民自治后領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)變。

　　二、村民自治后領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)變對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的挑戰(zhàn)

　　1998年，《村民委員會(huì)組織法》在全國(guó)普遍實(shí)行。當(dāng)年，新密市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個(gè)行政村，于1998年底全部通過(guò)直選產(chǎn)生了新一屆村民委員會(huì)，并組織了新一屆的村委會(huì)。這一領(lǐng)導(dǎo)體制的重大轉(zhuǎn)變，將會(huì)對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理體制產(chǎn)生重大影響。雖然到目前為止，我們并沒(méi)有從村一級(jí)組織那里得到更多的關(guān)于要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式轉(zhuǎn)變的信息，可能這是需要一個(gè)時(shí)滯和消化的時(shí)間，更何況在這次村委會(huì)直選中有大量的選舉僅僅是走過(guò)場(chǎng)，并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上改變過(guò)去村委會(huì)侯選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定的狀況，但我們確從大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那里實(shí)實(shí)在在地感到了村委會(huì)直選后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的挑戰(zhàn)。畢竟自己過(guò)去長(zhǎng)期習(xí)慣了管理方式要發(fā)生變化了。產(chǎn)生這種變化的壓力，既來(lái)自村一級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)體制的根本轉(zhuǎn)變，更來(lái)自自上而下的新的制度安排。對(duì)于習(xí)慣并實(shí)際上必須對(duì)上負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來(lái)說(shuō)，真正的變化開(kāi)始了。

　　第一，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系變成了指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。變化首先來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的新的《村民委員會(huì)組織法》。該法規(guī)定：村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。很明顯，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都面臨著一個(gè)角色轉(zhuǎn)換問(wèn)題。在分權(quán)式的壓力型體制下，上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，最終都要在村級(jí)組織那里落實(shí)，由于村干部基本上都是由上級(jí)考查任命的，所以對(duì)上負(fù)責(zé)已經(jīng)成為村干部的行為習(xí)慣。這樣，矛盾的焦點(diǎn)，大都聚積在村級(jí)組織那里。用筆者在新密市城關(guān)鎮(zhèn)東瓦店村調(diào)查時(shí)村長(zhǎng)的話說(shuō)就是，“既然上級(jí)這樣信任我，我就必須把上級(jí)布置的各項(xiàng)任務(wù)完成好”。那時(shí)，金字塔式的行政層級(jí)的壓力型體制是從上至下，貫徹到底的�，F(xiàn)在，情況發(fā)生了變化，由村民直接選舉出的村委會(huì)，自然要把對(duì)全體村民負(fù)責(zé)放在更重要的位置。當(dāng)面對(duì)來(lái)自上級(jí)不合理的任務(wù)攤派時(shí)，代表廣大村民利益的村委會(huì)會(huì)更傾向于采取抵制態(tài)度。這種對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的沖突，實(shí)際上把壓力型體制的矛盾焦點(diǎn)上移了，移到了與村委會(huì)只具有指導(dǎo)關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府身上。這種上移的積極意義在于迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步改變過(guò)去在壓力型體制下的習(xí)慣管理方式，而更多地是在充分尊重村民意愿的前提下，采取典型示范、引導(dǎo)、服務(wù)、發(fā)展中介組織等方式進(jìn)行。

　　第二，在法律面前的平等關(guān)系。新的《村民委員會(huì)組織法》取消了過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使村民委員會(huì)這種自治組織從此從法律上具有了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商、溝通、指導(dǎo)的平等地位。從表面上看，我國(guó)農(nóng)村村民自治制度的實(shí)行，是中央政府憑借自身強(qiáng)大的權(quán)力，在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)推行一種新的制度。實(shí)際上，這是自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)生產(chǎn)力水平的提高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，我國(guó)社會(huì)基層人民的自組織能力發(fā)生變化的結(jié)果。在取消人民公社制度，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，由于我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了巨大變化，原來(lái)的帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的農(nóng)村基層管理體制瓦解了。取代原有體制的我國(guó)農(nóng)村基層的自組織形式有多種選擇。在我國(guó)現(xiàn)行的制度框架下，最符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的，就是實(shí)行村民自治制度。它一方面反映了我國(guó)農(nóng)村隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，廣大農(nóng)民民主意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)自己民主權(quán)利向往和追求的現(xiàn)實(shí)，另一方面，也反映了中央政府希望通過(guò)總結(jié)和推廣這種由農(nóng)民自發(fā)形成的制度創(chuàng)新來(lái)不斷增強(qiáng)我國(guó)基層農(nóng)村的自組織能力。這樣，我國(guó)原有自上而下、一以貫之的管理體制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級(jí)組織之間出現(xiàn)了斷裂。在行政層級(jí)的末端上，出現(xiàn)了法律面前的平等關(guān)系�？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著我國(guó)農(nóng)村村民自治制度的不斷完善，我國(guó)社會(huì)基層自組織能力的不斷增強(qiáng)，不僅將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐步改變?cè)�有的農(nóng)村管理模式，而且將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為產(chǎn)生越來(lái)越明顯的制約和監(jiān)督作用。

　　第三，主動(dòng)適應(yīng)和被動(dòng)應(yīng)付局面的并存。我國(guó)的制度創(chuàng)新，常常是在壓力之下開(kāi)始的。這種壓力或來(lái)自外部，或來(lái)自?xún)?nèi)部，或兩者兼而有之。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這一層級(jí)來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，既是中央布置的重要農(nóng)村工作，是需要落實(shí)的重要農(nóng)村工作政策，也是轄區(qū)內(nèi)廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的客觀要求。但是，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)說(shuō)，則需要有一個(gè)較長(zhǎng)期的適應(yīng)過(guò)程。這一過(guò)程的長(zhǎng)短，主要取決于三個(gè)因素：其一是一種新觀念的不斷灌輸;其二是現(xiàn)實(shí)對(duì)新制度合理性的證明;其三是來(lái)自上級(jí)機(jī)構(gòu)以至中央對(duì)新制度的不斷確認(rèn)。顯然，就目前情況而言，被動(dòng)應(yīng)付的成份仍大量存在。在筆者調(diào)查的新密市幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)今后如何處理與村民自治組織的關(guān)系心中沒(méi)底，他們?nèi)蕴幱谂f的思維習(xí)慣和原有的行為方式的控制之下。對(duì)于廣泛推行的村民自治制度，則認(rèn)為既然上級(jí)布置這項(xiàng)工作，我們就按照上級(jí)精神貫徹落實(shí)好。但筆者確也碰到了幾個(gè)思想認(rèn)識(shí)清晰，貫徹富于創(chuàng)新，主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)村基層管理體制變化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。我想，這大概就蘊(yùn)含著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的突破。

　　根據(jù)以上的分析，我們可以說(shuō)，村民自治后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的最大挑戰(zhàn)，來(lái)自于它在我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的、自我封閉和自我循環(huán)的干部體制上打開(kāi)了一個(gè)缺口。盡管村干部是不吃皇糧、不入我國(guó)干部正式編制的民辦干部。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國(guó)的干部體制一直實(shí)行的是上級(jí)對(duì)下級(jí)的任命制。那時(shí)，整個(gè)社會(huì)尤如一個(gè)大工廠，計(jì)劃部門(mén)下達(dá)的指標(biāo)，尤如命令，一直達(dá)到各個(gè)工廠、農(nóng)村的各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，直至農(nóng)戶(hù)身上。農(nóng)民種什么，種多少，都由上級(jí)說(shuō)了算。與此相適應(yīng)，一套自上而下的逐級(jí)干部任命體制也形成了，從而在組織上保證上級(jí)下達(dá)的各種計(jì)劃指標(biāo)的完成。這種體制從理論上來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是能夠保證資源的有效利用的。在我國(guó)建國(guó)初期，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，人們需求相對(duì)單純的時(shí)期，也確實(shí)起了一定的積極作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們需求的多樣化，這種從前蘇聯(lián)照搬過(guò)來(lái)的計(jì)劃體制，越來(lái)越暴露出其內(nèi)在固有的弊病。計(jì)劃的滯后和相對(duì)固定與日新月異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾越來(lái)越尖銳，以致它最后成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，成為我國(guó)生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的最主要方面。改革開(kāi)放的任務(wù)正是在這樣的背景下提出的。從1978年至今，20多年過(guò)去了，我國(guó)已在經(jīng)濟(jì)的管理上大踏步地突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的框框，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式。從農(nóng)村來(lái)說(shuō)，自從實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民們第一次獲得了經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，各種經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村蓬勃發(fā)展，農(nóng)民的收入多樣化了，經(jīng)濟(jì)組織多樣化了，因此，原有的一套對(duì)農(nóng)村基層組織的管理方法已失去了效用。正是在這樣的背景下，由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造，黨和國(guó)家加以引導(dǎo)、推廣的村民自我教育、自我管理、自我決策、自我監(jiān)督的村民自治制度，才推廣開(kāi)來(lái)。這一制度一試行，就極大地激發(fā)起廣大農(nóng)民的政治參與熱情，并推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。很顯然，這一基層的政治體制改革，適應(yīng)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，適應(yīng)了生產(chǎn)力的發(fā)展。

　　雖然我們說(shuō)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，但也要看到，上層建筑也具有相對(duì)的獨(dú)立性，它不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化就立即發(fā)生變化。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，村級(jí)民主制度的建立，對(duì)我國(guó)的干部管理體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理體制構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。村干部從由上級(jí)任命，對(duì)上負(fù)責(zé)，變成了由村民直接選舉產(chǎn)生，要對(duì)全村的老百姓負(fù)責(zé);村自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是法律面前的平等關(guān)系，而不是上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。這看似很小的變化，實(shí)質(zhì)上已打開(kāi)了我國(guó)干部管理體制序列中最末一結(jié)的一個(gè)缺口。它使我國(guó)最基層的一級(jí)政權(quán)組織直接處于與現(xiàn)實(shí)的矛盾的激化點(diǎn)上，迫使人們更多地思考今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制改革的出路。

　　其實(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，已經(jīng)有越來(lái)越多的人逐步認(rèn)識(shí)到，自上而下的干部任命制和層層對(duì)上負(fù)責(zé)的干部管理體制已越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及對(duì)外開(kāi)放的需要了，它已成為保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步長(zhǎng)期、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的生產(chǎn)積極性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　創(chuàng)造性地使我國(guó)的生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的最主要障礙之一，成為了我國(guó)基層政權(quán)穩(wěn)定、良性運(yùn)作的焦點(diǎn)問(wèn)題�？梢灶A(yù)見(jiàn)，這個(gè)問(wèn)題的逐步解決，必將開(kāi)創(chuàng)我國(guó)生產(chǎn)力大發(fā)展的新局面。

　　我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，新密市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在其運(yùn)作中，已經(jīng)從各個(gè)側(cè)面反映出這種干部自上而下的任命和管理體制的弊端，并預(yù)示著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干部管理體制改革的方向。

　　首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)換和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)要求對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的干部管理體制進(jìn)行改革。目前新密市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式編制只有不到40人，但幾乎每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員都超過(guò)百人，更有接近200人的趨勢(shì)。這其中大約1/3的工作人員屬于聘用干部，工作于自收自支的部門(mén)。龐大的政府工作人員，造成了政府內(nèi)部分工過(guò)細(xì)、人浮于事、辦事效率低下，它不僅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的緊張狀況，也大大加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新密市有一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資無(wú)法正常發(fā)放，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠薪達(dá)3個(gè)月之久。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成了名副其實(shí)的吃飯財(cái)政。雖然這幾年精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)也搞了多次，但不僅收效甚微，而且有越減越膨脹之勢(shì)。其實(shí)，我們只要從現(xiàn)有干部管理體制來(lái)看這個(gè)問(wèn)題，所出現(xiàn)的這些現(xiàn)象就有了順理成章的解釋。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是由上級(jí)任命的，那么你在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)就不能不顧及到上級(jí)各部門(mén)的意見(jiàn)。而現(xiàn)在上級(jí)到下面辦事最方便的莫過(guò)于在下面有對(duì)口的單位，即“腿”。所以，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)減到哪個(gè)部門(mén)都是難題。由此而形成的就是政府職能的轉(zhuǎn)換步履艱難。但現(xiàn)實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在這方面必須深化改革。因此，出路只有一條，即逐步改變現(xiàn)有的干部管理體制，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由上級(jí)任命為由選民直接民主選舉產(chǎn)生。以對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作負(fù)責(zé)為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于切斷了層層對(duì)上負(fù)責(zé)的層級(jí)式聯(lián)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變了，所以他們可以更加理直氣壯地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)選擇合適的管理方式。這就為我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直困擾著各級(jí)政府的人員機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和政府職能轉(zhuǎn)變奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并開(kāi)出了一條新路。

　　其次，現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整迫切要求我們改革現(xiàn)有的干部管理體制。新密市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體經(jīng)濟(jì)，過(guò)去一直是靠資源型產(chǎn)品為龍頭的，其中煤炭、水泥、造紙和耐火材料是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的支柱。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)化，對(duì)一個(gè)地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提出了更高的要求。新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也面臨著資源過(guò)度開(kāi)采、環(huán)境惡化、市場(chǎng)萎縮的嚴(yán)峻局面。因此，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的任務(wù)相當(dāng)艱巨。在這關(guān)鍵時(shí)刻，以現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理模式來(lái)完成這一任務(wù)，相當(dāng)困難。因?yàn)閷?duì)于很多習(xí)慣于聽(tīng)命于上級(jí)部門(mén)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)說(shuō)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不過(guò)是上級(jí)布置的一項(xiàng)工作，一個(gè)指令，他們只要硬性布置下去就行了。至于合不合乎當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是促進(jìn)還是阻礙，他們并不太關(guān)心。所以在新密市某鄉(xiāng)就發(fā)生過(guò)強(qiáng)行命令全鄉(xiāng)改種某種經(jīng)濟(jì)作物而失敗，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成重大損失的例子。在現(xiàn)有的干部管理體制下，一種本來(lái)合乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的政策，在貫徹中竟演變成了違反當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的行政命令，不能不說(shuō)是我國(guó)干部管理體制上的巨大失敗。這就從反面說(shuō)明了，改革我國(guó)現(xiàn)有干部管理體制的必要性和迫切性。我國(guó)改革的目標(biāo)是要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但我們不可能用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的干部管理體制去進(jìn)行這種建設(shè)。在這方面，充分反映出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的不協(xié)調(diào)性，反映出政治體制改革的滯后性。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，只能在充分尊重農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)、典型示范、技術(shù)推廣、社會(huì)化服務(wù)、市場(chǎng)開(kāi)拓等形式展開(kāi)。而要做到這一點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由選民直接選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)，就必然是其中一環(huán)。這是從制度上保證我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為人民服務(wù)的基礎(chǔ)。不然的話，我們就只能訴諸于道德，只能寄希望于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個(gè)人品質(zhì)，希望他們能開(kāi)明一些，多為老百姓著想，多根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際來(lái)作決策，而這恰恰是制度之外的人治的特點(diǎn)。

　　再次，從扼制我國(guó)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中的腐敗行為，使大批有獨(dú)立見(jiàn)解的基層管理人才脫潁而出來(lái)看，必須對(duì)現(xiàn)有干部管理體制進(jìn)行改革。“最大的腐敗是組織腐敗，最大的浪費(fèi)是人才的浪費(fèi)”。這是我們?cè)谛旅苁朽l(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)多次聽(tīng)到的反映。組織腐敗的特點(diǎn)就是權(quán)錢(qián)交易，而犧牲的則是真正的人才�，F(xiàn)有的自上而下的干部任命體制，不僅切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與人民聯(lián)系的渠道，而且給了投機(jī)者以可乘之隙。在新密市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，就有許多“飛鴿牌”的干部，他們到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不是為了為官一任，造福一方，而是在下面鍍鍍金，好有再向上提拔的資本。所以，這就在當(dāng)?shù)卦斐闪恕耙�想在一個(gè)地方干好不容易，干一般化很容易，干糟更容易”的氛圍。這樣的干部上任伊始，大都要搞形象工程。當(dāng)他們拍拍屁股升官后，卻給當(dāng)?shù)亓粝铝艘欢褷�攤子。至于產(chǎn)生于現(xiàn)有干部管理體制中的買(mǎi)官賣(mài)官的組織腐敗，更在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中屢見(jiàn)不鮮。其實(shí)，對(duì)這些腐敗行為現(xiàn)有體制中也有監(jiān)督的內(nèi)容，但往往流于形式。干部由上級(jí)任命，人大的監(jiān)督就永遠(yuǎn)硬不起來(lái)，作用也難以發(fā)揮。其他的紀(jì)檢和監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督，也形式上的多，實(shí)質(zhì)內(nèi)容少。事實(shí)上，往往是腐敗鬧得太大了，鬧得天怒人怨時(shí)，才可能驚動(dòng)上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)查辦，但這時(shí)給黨和人民帶來(lái)的損失將是巨大的。在這樣的氛圍中，有獨(dú)立見(jiàn)解的基層管理人才的大量涌現(xiàn)從制度上講是受到制約的。因此，在農(nóng)村，這種人大多到了企業(yè)中，成為農(nóng)村企業(yè)的人才中堅(jiān)。這就從另一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)人員素質(zhì)在逐步下降。這充分說(shuō)明，改革我國(guó)現(xiàn)有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理體制的迫切性�？上驳氖�，在新密市，已有不少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，他們已在用自己的實(shí)際行動(dòng)在力所能及的范圍內(nèi)，改變這一切。

　　由此也可以看出，村級(jí)民主政治體制的確立，村民自治的實(shí)現(xiàn)，村級(jí)干部由村民直接選舉產(chǎn)生，只不過(guò)是我們適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求必須走出的第一步。過(guò)去上面千條線，下面一根針，穿過(guò)的是村一級(jí)組織這個(gè)針眼�，F(xiàn)在針眼變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，矛盾的焦點(diǎn)上移了，對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的矛盾沖突點(diǎn)要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)展開(kāi)了。因此，在這個(gè)時(shí)候，我國(guó)不少地方陸續(xù)開(kāi)展的選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的試驗(yàn)，以及大量的有關(guān)這方面的研究，充分說(shuō)明生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求規(guī)律的正確性。

　　顯然，適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，適時(shí)而又穩(wěn)妥地推動(dòng)我國(guó)基層政治體制改革，尤其是改革過(guò)去那種干部由上級(jí)任命，下級(jí)干部層層對(duì)上負(fù)責(zé)的干部管理體制，已尖銳地?cái)[在了各級(jí)黨和政府的面前。這里我們要強(qiáng)調(diào)的是，這不是可改可不改的問(wèn)題，而是早改和遲改的問(wèn)題，是我國(guó)政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的問(wèn)題。它必將與村民自治制度一起，在我國(guó)政治體制改革中起到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中同樣重要的作用。

　　其實(shí)，我們?cè)谛旅苁械恼{(diào)查中，同樣也感覺(jué)到了農(nóng)村的基層組織正在實(shí)施著創(chuàng)新。這確實(shí)是我們甚感欣慰的地方。我愿將這些事實(shí)介紹給大家

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理體制改革面臨著突破

　　在歷史上，任何一種制度創(chuàng)新在其初始階段，掌握資源的個(gè)人在制度創(chuàng)新過(guò)程中往往起著關(guān)鍵作用。一種新的制度的形成，似乎注定要經(jīng)過(guò)這樣一個(gè)階段，才能成為大家的共識(shí)，形成為制度。我們?cè)谛旅苁锌吹降那闆r，也正是如此。

　　關(guān)口村可以說(shuō)是從家庭民主，村民主，目前正在發(fā)展到到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的典型。

　　關(guān)口村現(xiàn)屬茍?zhí)面?zhèn)，位于新密市、新鄭市、禹州市三市交界處。新密公路穿村而過(guò)，地勢(shì)平坦，交通便利，有雄雞一鳴聽(tīng)三市的地理優(yōu)勢(shì)。關(guān)口集更是古今聞名。全村有18個(gè)村民組，888戶(hù)，3200人，3055畝耕地，104名黨員，13家村辦企業(yè)。1998年實(shí)現(xiàn)社會(huì)總產(chǎn)值3億多元，農(nóng)民純收入3100元。

　　但是直到80年代中期，這里的農(nóng)民仍然很窮。當(dāng)時(shí)任關(guān)口村黨支部書(shū)記的蘇遂陸及村委領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過(guò)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞就是農(nóng)戶(hù)。這時(shí)的農(nóng)戶(hù)不僅是一個(gè)家庭，更是一個(gè)從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的實(shí)體，一個(gè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)立法人單位。而農(nóng)戶(hù)的富裕與否，則與一個(gè)好的當(dāng)家人關(guān)系甚大。由于舊的傳統(tǒng)影響，過(guò)去農(nóng)戶(hù)中一般都以長(zhǎng)輩為家長(zhǎng)。這樣的家長(zhǎng)在帶領(lǐng)全家致富方面，卻有著很大的缺陷。有的家長(zhǎng)知識(shí)落后，文化程度低;有的家長(zhǎng)思想保守，怕冒風(fēng)險(xiǎn)不敢開(kāi)拓。而那些家庭富裕的農(nóng)戶(hù)，往往都與有一個(gè)好的當(dāng)家人有密切關(guān)系。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，關(guān)口村開(kāi)展了一場(chǎng)民主選舉當(dāng)家人的活動(dòng)。每個(gè)農(nóng)戶(hù)的家庭成員，經(jīng)過(guò)民主選舉，產(chǎn)生一個(gè)當(dāng)家人。他要帶領(lǐng)全家搞好經(jīng)營(yíng)，走上富裕之路。這種選舉產(chǎn)生的當(dāng)家人，就不一定是長(zhǎng)輩，而是家庭中知識(shí)多，頭腦活，善于經(jīng)營(yíng)的人。他也不能一選定終身，如果經(jīng)營(yíng)的不好，就會(huì)在下一次選當(dāng)家人中落選。通過(guò)這個(gè)活動(dòng)，關(guān)口村的各村民組的大多數(shù)農(nóng)戶(hù)，都產(chǎn)生了新的當(dāng)家人。農(nóng)戶(hù)在當(dāng)家人的帶領(lǐng)下，或從事庭院經(jīng)濟(jì)，或搞個(gè)體運(yùn)輸，或經(jīng)商，大多走上了富裕之路。

　　家庭民主發(fā)展了，村民們自然要求對(duì)村一級(jí)的經(jīng)濟(jì)組織、集體資產(chǎn)進(jìn)行界定，責(zé)任到人，徹底破除大鍋飯的體制。因此，在實(shí)行家庭民主的基礎(chǔ)上，關(guān)口村適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力的發(fā)展要求，把民主適時(shí)地?cái)U(kuò)大到了村一級(jí)。他們的做法是：首先，產(chǎn)權(quán)到人，實(shí)行經(jīng)濟(jì)民主化。經(jīng)濟(jì)民主化是政治民主化的基礎(chǔ)。早在1993年，關(guān)口村就對(duì)所有村辦集體企業(yè)實(shí)施了股份制改造，實(shí)行股份合作制，建立了董事會(huì)或股東委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)人格化，從體制上徹底改變了產(chǎn)生大鍋飯的基因。改制后企業(yè)產(chǎn)生了很強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力，同時(shí)也帶動(dòng)了關(guān)口村個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。為了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和為企業(yè)發(fā)展服務(wù)，關(guān)口村成立了新密市關(guān)口實(shí)業(yè)工貿(mào)公司，幫助企業(yè)解決經(jīng)營(yíng)中遇到的各種問(wèn)題，取得了良好的成績(jī)�，F(xiàn)在，關(guān)口村的萬(wàn)頭養(yǎng)豬場(chǎng)、三葉獸藥廠、大河古酒廠等一批骨干企業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好，已形成了名牌效應(yīng)。

　　其次，金融服務(wù)社會(huì)化、民主化。為了加強(qiáng)自身的資金融通能力，關(guān)口村成立了農(nóng)村儲(chǔ)金會(huì)，由村民自愿入股，用以解決個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)上的資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題。目前，儲(chǔ)金會(huì)已募集股金500多萬(wàn)元，為解決個(gè)私企業(yè)資金短缺提供服務(wù)，效果良好。

　　第三，各種社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)社會(huì)化。為解決農(nóng)民看病問(wèn)題，關(guān)口村投資100多萬(wàn)元，在市衛(wèi)生局、鎮(zhèn)政府支持下建起了關(guān)口衛(wèi)生院，有幾十張病床，方便了群眾看病住院。他們不僅有中學(xué)、小學(xué)和幼兒園，還建起了托老所以解決村民的老有所養(yǎng)問(wèn)題。通過(guò)打井，不僅使全村，而且使周?chē)?萬(wàn)多農(nóng)民用上了自來(lái)水。他們采取集體和群眾投資相結(jié)合的方法，投資1500萬(wàn)元，建起了關(guān)口商貿(mào)城。他們還安裝了路燈，整修了道路，建好了排水道，等等。

　　在新密市和茍?zhí)面?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一布置和安排下，1998年關(guān)口村進(jìn)行了村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的直接選舉。由于在此之前這里開(kāi)展了從家庭民主到村民主的各項(xiàng)活動(dòng)，給關(guān)口村的村民們帶來(lái)了直接的實(shí)惠，所以這次選舉進(jìn)行得很順利。一批群眾威信高、具有開(kāi)拓意識(shí)、經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)、為人正派的候選人進(jìn)入了村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子，從而為關(guān)口村下一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治制度的創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。

　　關(guān)口村經(jīng)常面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，每年該村約有60人遷往城鎮(zhèn)，有的人花費(fèi)幾千元，甚至上萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)戶(hù)口，還有數(shù)百人在城鎮(zhèn)務(wù)工。同時(shí)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，關(guān)口村在三市交界地已形成了較強(qiáng)的資源和生產(chǎn)集聚和輻射能力，但同時(shí)也碰到了繼續(xù)發(fā)展的瓶頸。這就是由于它仍舊是一個(gè)行政村的建制，很難在土地使用、勞動(dòng)力流動(dòng)、資金融通等方面享有自主權(quán)。該村漸漸地認(rèn)識(shí)到，城市是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的產(chǎn)物，是人類(lèi)文明的結(jié)晶，是生產(chǎn)力發(fā)展的標(biāo)志和社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。農(nóng)村城市化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)志，是社會(huì)進(jìn)步的反映，是農(nóng)民的迫切愿望。他們果斷調(diào)整了發(fā)展思路，提出要實(shí)現(xiàn)關(guān)口城市化。通過(guò)發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和帶動(dòng)基層民主政治建設(shè)，從而在村一級(jí)的民主政治制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過(guò)撤村建鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的民主政治制度創(chuàng)新。

　　早在50年代末，關(guān)口和周?chē)?個(gè)行政村就是一個(gè)政社合一的人民公社。只是后來(lái)行政區(qū)劃作了改變，這個(gè)公社才撤銷(xiāo)了。今天，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使關(guān)口與周邊地區(qū)又成為了一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體，周邊5個(gè)村也都愿意在與關(guān)口的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中共同發(fā)展。鑒于此，關(guān)口村領(lǐng)導(dǎo)向新密市、鄭州市、河南省提出了撤村建鎮(zhèn)的申請(qǐng)，并請(qǐng)有關(guān)部門(mén)對(duì)他們的申請(qǐng)進(jìn)行了具體的論證和規(guī)劃。目前這項(xiàng)工作正在按照正常申報(bào)程序進(jìn)行著。關(guān)口鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)向我們表示，他們?cè)O(shè)想在關(guān)口鎮(zhèn)正式建立時(shí)，要由全鎮(zhèn)人民直接民主選舉鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)則由全鎮(zhèn)黨員民主選舉產(chǎn)生，從而在黨委和政府的管理體制上實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，以保證把關(guān)口建成為信息、物資、資金、人才集散地，各項(xiàng)城市功能基本齊備的小城鎮(zhèn)。

　　關(guān)口村從家庭民主、村民主到正在發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，通過(guò)大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)帶動(dòng)民主化改革的事例，在新密市很有代表性。它說(shuō)明了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)我國(guó)基層民主政治制度的建設(shè)的客觀要求。家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求有相應(yīng)的家庭民主形式與之相適應(yīng)。村級(jí)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，一批村級(jí)重點(diǎn)企業(yè)的壯大，同樣要求在村一級(jí)實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的人格化�，F(xiàn)在關(guān)口村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又到了一個(gè)新的階段，他們要通過(guò)撤村建鎮(zhèn)，通過(guò)農(nóng)村的城市化建設(shè)，來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治制度的建設(shè)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新�？梢灶A(yù)見(jiàn)，這一從基層生發(fā)出來(lái)，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高而產(chǎn)生出來(lái)的在民主政治制度上的創(chuàng)新，不僅具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，而且預(yù)示著我國(guó)基層民主政治制度改革的發(fā)展方向。

　　四、從村民自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的建立是一種歷史性的趨勢(shì)

　　在新密市的調(diào)查中，我們感到從村民自治發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的建設(shè)是一種歷史性的趨勢(shì)。但它的發(fā)展并不是一種線性過(guò)程，并且比村級(jí)民主要復(fù)雜得多，似乎比我們?cè)瓉?lái)的設(shè)想也要慢些。然而，我們也必須看到，從村級(jí)民主發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，已經(jīng)成為不少農(nóng)民和干部的愿望和要求，而且在即將成立的關(guān)口鎮(zhèn)將開(kāi)始進(jìn)行試驗(yàn)。這是一種很有前途的事業(yè)。

　　至于這種趨勢(shì)會(huì)發(fā)展得快些還是慢些，在我們看來(lái)，主要取決于以下因素。

　　第一，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度。政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)。自從90年代中期我國(guó)推行產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)，至今在縣級(jí)及其以下，原來(lái)意義上的國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)已基本上進(jìn)行了股份化改造。在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系內(nèi)，各種經(jīng)濟(jì)成份的企業(yè)初步具有了平等的地位。在新密市，這一經(jīng)濟(jì)民主化的進(jìn)程正在和將要對(duì)現(xiàn)有的基層管理體制產(chǎn)生重大影響。

　　這種影響首先來(lái)自企業(yè)改制后領(lǐng)導(dǎo)和決策體制的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的國(guó)有和集體企業(yè)里，其管理和決策體制一直是沿用著政府部門(mén)的模式，企業(yè)干部由上級(jí)政府主管部門(mén)任命，并具有行政級(jí)別，政府參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，所以政企不分。改制后的企業(yè)，首先是產(chǎn)權(quán)的邊界被界定清楚了，使企業(yè)逐漸成為真正的市場(chǎng)主體。這時(shí)企業(yè)與政府的關(guān)系，將逐漸從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，變成在現(xiàn)有法律框架下的民主合作關(guān)系。他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中所必須遵循的就是有關(guān)法律的規(guī)定。政府依照法律來(lái)維護(hù)市場(chǎng)的正常運(yùn)作，通過(guò)其行為來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足;企業(yè)則依法經(jīng)營(yíng)，照章納稅，以追求最大經(jīng)濟(jì)效益為自己的目的。

　　其次是隨著企業(yè)和民間的自組織能力的逐步增強(qiáng)，對(duì)政府的監(jiān)督作用也越來(lái)越強(qiáng)。從一定意義上說(shuō)，我國(guó)改革開(kāi)放的20年，是一個(gè)逐步還權(quán)于民的過(guò)程。雖然改革初期，處在國(guó)有和集體經(jīng)濟(jì)的夾縫中，各種非公有經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平還很低，生存環(huán)境十分脆弱。但隨著改革的逐步深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，這種適合生產(chǎn)力發(fā)展的企業(yè)組織形式，成為了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。新密市自1992年以來(lái)，不僅各種非公有制經(jīng)濟(jì)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，而且一批個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)通過(guò)轉(zhuǎn)制，成為了有一定規(guī)模的股份公司。與此同時(shí)，一大批活躍在各種經(jīng)濟(jì)組織中的能人，逐步進(jìn)入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市各級(jí)的人代會(huì)和政協(xié)組織中。這些人文化程度較高，思想活躍，眼界開(kāi)闊，見(jiàn)多識(shí)廣，善于接受新事物，對(duì)維護(hù)自己以及自己所有的企業(yè)的民主權(quán)利有著強(qiáng)烈的愿望，對(duì)政府部門(mén)的運(yùn)作也有著自己的要求和看法。這時(shí)的政府，面對(duì)的將越來(lái)越不再是市場(chǎng)中單個(gè)的個(gè)人和單個(gè)的企業(yè)，而是逐步組織起來(lái)的，力量越來(lái)越強(qiáng)大，對(duì)政府工作的監(jiān)督力度越來(lái)越強(qiáng)的民間組織。

　　但我們也要看到，目前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不平衡，而且正面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的艱巨任務(wù)。中部省區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自1997年以來(lái)，由于受亞洲金融危機(jī)的影響，自身結(jié)構(gòu)性矛盾也日益暴露，正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐年下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢的困難時(shí)期。在這種大背景下，保持穩(wěn)定就成為了壓倒一切的任務(wù)。這必然影響到對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的改革和創(chuàng)新。但困難也是機(jī)遇。固守著過(guò)去的傳統(tǒng)做法并不一定就可以渡過(guò)難關(guān)。相反，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中積極探索新的管理思想和管理方法，適時(shí)實(shí)施制度創(chuàng)新，恰是我們走出困境的正確選擇。

　　第二，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的理論和實(shí)踐的認(rèn)識(shí)。我國(guó)基層的民主政治建設(shè)，是一項(xiàng)廣大人民群眾參與的事業(yè)。其進(jìn)行的深度如何，發(fā)展的快與慢，與廣大群眾對(duì)此的認(rèn)識(shí)有密切關(guān)系。從理論界來(lái)說(shuō)，在加快經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，適時(shí)地推動(dòng)我國(guó)政治體制改革，尤其是基層的民主政治建設(shè)，已基本達(dá)成了共識(shí)。但從實(shí)際操作層次上看，仍有賴(lài)于廣大基層群眾對(duì)此的認(rèn)同與共鳴。這種認(rèn)同，從基層的群眾來(lái)說(shuō)，只有建立在能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)群眾的生產(chǎn)積極性，給當(dāng)?shù)厝嗣駧��?lái)經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠的基礎(chǔ)上，才是鞏固的和有益的。僅僅為了政治來(lái)進(jìn)行這種改革和創(chuàng)新，是會(huì)脫離群眾的。回想我國(guó)農(nóng)村之所以搞大包干能夠取得成功，關(guān)鍵在于這種制度創(chuàng)新落實(shí)了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，給農(nóng)民以實(shí)惠，農(nóng)民通過(guò)自己的勞動(dòng)可以取得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)�，F(xiàn)在我們要進(jìn)行農(nóng)村基層的政治體制改革，也只有在保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，提高行政的透明度，公平，公正，公開(kāi)，由農(nóng)民直接選舉能夠代表他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基礎(chǔ)上，才會(huì)步步推進(jìn)。

　　我們應(yīng)該看到，改革的過(guò)程，是一個(gè)學(xué)習(xí)和探索的過(guò)程。實(shí)行基層民主政治的過(guò)程，同樣是一個(gè)全體人民學(xué)習(xí)和自我教育的過(guò)程。由于幾千年來(lái)我國(guó)封建傳統(tǒng)中皇權(quán)思想和幾十年來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，要使我國(guó)廣大基層的人民擺脫任人擺布，無(wú)所作為，把自己的命運(yùn)系于個(gè)別“清官”身上的傳統(tǒng)思維和行為習(xí)慣，擺脫“民主民主，黨委作主;選舉選舉，多此一舉”的思維定勢(shì)，是相當(dāng)艱巨的。在這方面，存在著兩方面的困難需要克服。一是幾十年來(lái)適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的干部管理體制需要進(jìn)行改革，改變基層干部眼朝上為眼睛朝下。二是使廣大農(nóng)民真正認(rèn)識(shí)到自己的民主權(quán)利，認(rèn)識(shí)到可以通過(guò)行使這種權(quán)利來(lái)改變自己所處的環(huán)境，而不再陷于“不論怎麼選，反正都是上面說(shuō)了算”的無(wú)所作為的思想。

　　這樣看來(lái)，對(duì)于這項(xiàng)工作，黨和政府的推動(dòng)是十分重要的。對(duì)于一個(gè)后發(fā)展國(guó)家，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)上還是政治上的制度創(chuàng)新，都離不開(kāi)政府的強(qiáng)力作用。早在19世紀(jì)，馬克思就指出，自發(fā)的工人運(yùn)動(dòng)，只能產(chǎn)生工聯(lián)主義，而產(chǎn)生不了科學(xué)社會(huì)主義。而要建立現(xiàn)代的民主政治和法制社會(huì)，就需要黨和政府不斷向廣大民眾灌輸一種新的觀念;用實(shí)踐中的典型案例對(duì)其合理性不斷地予以證明;并在黨和政府的文件和政策中不斷加以確認(rèn)。這是基于我國(guó)中央權(quán)威和權(quán)力集中強(qiáng)大，而社會(huì)基層自組織能力普遍較弱的現(xiàn)實(shí)而作出的合理選擇。尤如我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革初期，由于個(gè)人和企業(yè)的力量過(guò)于軟弱，其動(dòng)力主要來(lái)自各級(jí)黨委和政府一樣，恐怕在政治體制改革領(lǐng)域中，我們也無(wú)法超越這一規(guī)律。但政府的作用會(huì)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，企業(yè)和個(gè)人民主意識(shí)的增強(qiáng)，基層群眾自組織能力的不斷發(fā)展而逐漸減弱，并最終讓位于制度的作用。具體講，就是要從政府推動(dòng)與優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人才能相結(jié)合的形式，逐步轉(zhuǎn)變到依靠制度和廣大意識(shí)到自身民主權(quán)利的民眾相結(jié)合的路徑上來(lái)。而這種制度正是基層群眾在長(zhǎng)期的民主政治建設(shè)中不斷創(chuàng)新的結(jié)果。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治素養(yǎng)。任何一種制度創(chuàng)新，都是要靠人來(lái)完成的。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層的民主政治制度方面的創(chuàng)新，同樣離不開(kāi)廣大基層干部的努力。由于我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，加上傳統(tǒng)管理方式和思維方式對(duì)人的思想的束縛，所以表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的政治素養(yǎng)方面，也是參差不齊�？陀^地講，我國(guó)目前仍處于人治成分大于法治成分的環(huán)境中。但中國(guó)改革的一個(gè)突出特點(diǎn)，是中央為地方在制度創(chuàng)新上提供了隱性的活動(dòng)空間，為地方之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，尤其是充分利用政策提供了激勵(lì)機(jī)制。具體表現(xiàn)為：一是中央改革措施出臺(tái)時(shí)過(guò)于原則，常常給地方執(zhí)行者提供較大的理解空間和實(shí)施的靈活度。二是在一些制度的空白地帶，不反對(duì)創(chuàng)新。有了這樣的條件，加之在“人治”社會(huì)中個(gè)人作用的重要性，就為掌握資源的領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新上提供了一個(gè)較為寬松的活動(dòng)舞臺(tái)。我們?cè)谛旅芸吹降恼�是這樣一種情形。在這里，我們不光看到了個(gè)人在制度創(chuàng)新和民主化建設(shè)方面的積極作用，而且了解到經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，他們已不滿(mǎn)足于“人治”，而主動(dòng)要求向法制和正規(guī)的制度方向轉(zhuǎn)變的強(qiáng)烈愿望。因?yàn)椤叭酥巍笔且话央p刃劍，它可以使能人在臺(tái)上時(shí)輝煌一時(shí)，也可以使能人離去后所創(chuàng)下的基業(yè)毀于一旦。

　　雖然我們看到的即將發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制上的制度創(chuàng)新，在新密市還只是個(gè)別現(xiàn)象，但這代表了一種方向，說(shuō)明從精英政治、能人政治向制度化、法制化的轉(zhuǎn)變，是一條不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，如果違反這一規(guī)律，就必然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治建設(shè)上要付出巨大的代價(jià)。我們相信這種典型所具有的示范效應(yīng)，將影響整個(gè)新密市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制，并逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治素質(zhì)。它的發(fā)生，擴(kuò)散，正是我國(guó)農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理制度改革的希望。

　　總之，在我們看來(lái)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的改革和創(chuàng)新，既要積極研究和推動(dòng)，又不能拔苗助長(zhǎng)。正確的做法是因勢(shì)利導(dǎo)，讓有條件的地方先走一步，自然發(fā)展為好。因此，我們需要繼續(xù)對(duì)處于轉(zhuǎn)軌中的新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制跟蹤調(diào)查，并繼續(xù)對(duì)關(guān)口鎮(zhèn)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)予以關(guān)注。

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