【摘要】從權(quán)力制約思想的發(fā)展史來看，以權(quán)力制約權(quán)力模式作為權(quán)力之間的內(nèi)部制約機制有其歷史的必然性，但這種模式的現(xiàn)實局限性也是明顯的。相對于以權(quán)力制約權(quán)力這種權(quán)力之間的內(nèi)部制約機制來說，以權(quán)利制約權(quán)力可視為社會對權(quán)力的外部監(jiān)督機制。這一機制所要建立的是受治者對于施治者的監(jiān)督，是體現(xiàn)民主性質(zhì)、與公民的民主地位相稱的制約與監(jiān)督。輿論監(jiān)督是以權(quán)利制約權(quán)力這種社會對權(quán)力的外部監(jiān)督機制的重要組成部分，它是一種民主性質(zhì)的監(jiān)督，是政治文明的必要環(huán)節(jié)。

　　【關(guān)鍵詞】權(quán)力；
權(quán)力制約；
權(quán)利監(jiān)督；
輿論監(jiān)督

　　一

　　權(quán)力制約問題一直是政治學(xué)研究中的一個核心問題。關(guān)于權(quán)力制約的政治學(xué)思考已有兩千多年的歷史，從亞里斯多德開始，幾乎所有的政治學(xué)家都要發(fā)表對這一問題的意見，其中尤以洛克、孟德斯鳩、麥迪遜等人所提出的權(quán)力制衡思想，即用權(quán)力制約權(quán)力以防止權(quán)力濫用和腐敗，堪稱典范。洛克比較系統(tǒng)地提出了分權(quán)制衡學(xué)說，他不僅主張權(quán)力分立，而且要把分立的權(quán)力限制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)以達(dá)到平衡。更為可貴的是他明確指出，政府不得用強力侵犯或剝奪法律所規(guī)定的人民的權(quán)利，否則人民有權(quán)用暴力推翻它。孟德斯鳩正式提出“三權(quán)分立”學(xué)說，他主張將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，并將這三部分權(quán)力授予不同的機關(guān)，三種權(quán)力既相互獨立，又相互牽制，達(dá)到以權(quán)力制約權(quán)力的效果。麥迪遜認(rèn)為：“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；
但是經(jīng)驗教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施�！边@“輔助性的預(yù)防措施”就是“三權(quán)分立”。如果“立法、行政和司法權(quán)置于同一只手中，不論是一個人，少數(shù)人或許多人，不論是世襲的，自己任命的或選舉的，均可公正地斷定是虐政�！� 當(dāng)然，西方的分權(quán)制衡思想還可以追溯到波里比阿和亞里斯多德那里。亞里斯多德指出：“一切政體都有三個要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)，一個優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時必須考慮到每一要素，怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機能部分；
其二為行政機能部分；
其三為審判(司法機能)�！钡珌喞锼苟嗟逻�沒有明確提出制衡原理。波里比阿不僅主張分權(quán)，而且主張權(quán)力系統(tǒng)的某一部分不應(yīng)凌駕于其他部門之上。這樣，“任何越權(quán)的行為都必然被制止，而且每個部門自始就得擔(dān)心受到其他部門的干涉�！� 這些權(quán)力制約思想在實踐中的經(jīng)典模式就是“三權(quán)分立與制衡”。其基本的做法是，立法、行政、司法三權(quán)分立，分別由不同的部門或不同的人去行使，各部門之間權(quán)力大致平衡，互相制約，司法獨立并具有某種形式的司法審查權(quán)力。在這種體制下，各個國家機構(gòu)各有各的職權(quán)，但彼此之間互相制約，人們很難說出到底哪一個部門掌握著最高權(quán)力。以美國為例，實行的是以三權(quán)分立為主要特征的總統(tǒng)制，國會可以立法，但它的法案必須由總統(tǒng)批準(zhǔn)才能生效，就是生效，也可以被法院宣布為違憲而失去效力；
總統(tǒng)掌握行政大權(quán)，但國會卻可以彈劾他，總統(tǒng)可以做出很多決定，但沒有國會批準(zhǔn)撥給他錢，他很難有所作為；
法院看起來似乎超然于立法與行政部門之上，但法官卻是由總統(tǒng)經(jīng)參議院同意任命的，并且可以被參議院彈劾。不過，也有人認(rèn)為，第二次世界大戰(zhàn)后，美國總統(tǒng)的權(quán)力開始膨脹，已使三權(quán)分立名存實亡。但多數(shù)美國學(xué)者認(rèn)為，隨著尼克松總統(tǒng)的辭職，“帝王般總統(tǒng)”已衰落下去，國會的權(quán)力已有所恢復(fù)，權(quán)力的“鐘擺”又向著平衡的方向擺去 “ 。盡管如此，我們還是可以看出，美國的權(quán)力制約往往只是黨派斗爭、利益集團沖突中的工具，政治腐敗并沒有根除。

　　二

　　在馬克思主義的視角下，權(quán)力制約就等于權(quán)力監(jiān)督。馬克思主義認(rèn)為，只有人民群眾實現(xiàn)了對權(quán)力的監(jiān)督，才能達(dá)到對權(quán)力的真正有效制約。在總結(jié)巴黎公社政權(quán)建設(shè)的歷史經(jīng)驗時，馬克思和恩格斯先后都精辟地闡述了權(quán)力監(jiān)督的意義，認(rèn)為人民群眾掌握監(jiān)督權(quán)是實現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的根本保證之一。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中指出巴黎公社創(chuàng)造的、由民主直接選舉產(chǎn)生的公社委員對選民負(fù)責(zé)的政權(quán)形式，徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責(zé)任制來代替虛偽的責(zé)任制，因為這些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的。“恩格斯在巴黎公社起義2O年后的1891年為《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》單行本寫導(dǎo)言時深刻地認(rèn)識到，只要還有國家存在，就有社會公仆變?yōu)樯鐣�主人的可能�?br>防止這種現(xiàn)象出現(xiàn)的有效方法之一，就是工人掌握監(jiān)督罷免權(quán)。因此他強調(diào)：“為了防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變成社會主人--這種現(xiàn)象在至今所有的國家中，都是不可避免的--公社采取了兩個正確的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者�！眻猿竹R克思主義關(guān)于權(quán)力執(zhí)掌者是人民“公仆”的思想并在實踐中建立相應(yīng)的制約機制的第一個真正實踐者是列寧。在《國家與革命》中，列寧關(guān)于未來國家的描述，忠實地體現(xiàn)了馬克思、恩格斯對巴黎公社進(jìn)行總結(jié)之后概括出的基本原則。他指出，在革命勝利后，要建立“人民管理制”、巴黎公社式的直接民主制。為了“防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣�主人”，必須“使所有的人”暫時都變成“官僚”，因而使任何人都不能成為“官僚” 。十月革命勝利初期，列寧曾設(shè)想將這樣一套思路付諸實施：在俄共(布)七大上他指出，“對我們來說，重要的就是普遍吸收所有的勞動者來管理國家社會主義不是少數(shù)人，不是一個黨所能實施的。”不過，列寧很快發(fā)現(xiàn)，在政治經(jīng)濟文化極其落后的俄國，這種設(shè)想并不現(xiàn)實。和任何類型的國家機器一樣，無產(chǎn)階級的國家機器也是一套復(fù)雜、精巧的體制和機制。它不像列寧原先設(shè)想的那樣--絕大多數(shù)職能已經(jīng)變得極其簡單，已經(jīng)可以簡化為登記、填表、檢查這樣一些極其簡單的手續(xù)，以致每一個識字的人都完全能夠行使這些職能。所以，掌權(quán)的工人階級直接行使管理國家的權(quán)力，在相當(dāng)長的一個時期是無法做到的。在1919年俄共(布)八大上，列寧坦率承認(rèn)“蘇維埃雖然按黨綱規(guī)定是通過勞動者來實行管理的機關(guān)，而實際上卻是通過無產(chǎn)階級先進(jìn)階層來為勞動者實行管理而不是通過勞動者來實行管理的機關(guān)”。但為了“維護勞動者的政權(quán)”，列寧在實踐中還是無時無刻不在強調(diào)在蘇維埃要建立一種自上而下，自下而上的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督結(jié)構(gòu)形式。先是建立了國家監(jiān)察人民委員部，1920年2月又將其改組為工農(nóng)檢查院，并明確工農(nóng)檢查院在工作中依靠廣大的工人、農(nóng)民和專家中的積極分子，監(jiān)督各國家機關(guān)和經(jīng)濟管理機關(guān)以及各社會團體的活動，同官僚主義和拖拉作風(fēng)作斗爭，檢查蘇維埃政府法令和決議的執(zhí)行情況。盡管如此，列寧還是吃驚地發(fā)現(xiàn)“官僚不僅在蘇維埃機關(guān)里有，而且在黨的機關(guān)里也有”，于是列寧主張擴大在俄共(布)九大上成立的中央監(jiān)察委員會的權(quán)力和職能。中央監(jiān)察委員會必須在黨的代表大會上選舉產(chǎn)生，而且要由黨內(nèi)最有修養(yǎng)、最有經(jīng)驗、最大公無私的并能夠嚴(yán)格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成。中央監(jiān)察委員會應(yīng)成為與中央委員會平行的、在解決屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的問題時享有充分的獨立性和自主性的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。中央監(jiān)察委員會作出的決定由中央委員會執(zhí)行。要是中央委員會同中央監(jiān)察委員會之間有不同意見，就把問題提交這兩個委員會的聯(lián)席會議解決。如果兩個委員會還不能取得一致意見，則把問題提交最高一級--黨的全國代表大會。監(jiān)察委員會的任務(wù)是“同侵入黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財思想，同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為，同破壞黨內(nèi)的同志關(guān)系，散布毫無根據(jù)的侮辱黨或個別黨員的謠言以及其他諸如此類的破壞黨的統(tǒng)一和威信的流言蜚語的現(xiàn)象”作斗爭。根據(jù)列寧的意見，1923年俄共(布)第十二次代表大會決定成立中央監(jiān)察委員會一工農(nóng)檢查院這一黨和蘇維埃的聯(lián)合監(jiān)察機構(gòu)。列寧還特別強調(diào)要建立專門的法律監(jiān)督機關(guān)即檢察機關(guān)的觀點，進(jìn)一步表達(dá)了他關(guān)于權(quán)力需要控制的思想。列寧晚年在揭示國家機關(guān)及工作人員中產(chǎn)生的官僚主義和腐敗現(xiàn)象時，進(jìn)一步強調(diào)了監(jiān)督國家權(quán)力和完善監(jiān)督機制的迫切性，指出：“要有多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，以便消除蘇維埃政權(quán)的一切可能發(fā)生的弊病，反復(fù)地不倦地鏟除官僚主義的莠草。

　　在中國革命和建設(shè)事業(yè)中，中國共產(chǎn)黨堅持以馬克思列寧主義的權(quán)力監(jiān)督觀為指導(dǎo)，根據(jù)中國的實際，不斷探索建立具有中國特色的社會主義權(quán)力監(jiān)督體系。早在1945年，毛澤東與黃炎培在延安談話中，就未來的人民政權(quán)如何走出歷史周期率時明確指出：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息�！苯▏�后不久，鑒于中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，其他民主黨派作為參政黨，毛澤東說：“要唱對臺戲，唱對臺戲比單干好�！� 刮黨的八大又強調(diào)了“黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督” 。理由正如鄧小平所指：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。如果我們不受監(jiān)督就一定要脫離群眾，犯大錯誤。” 基于此，在憲政結(jié)構(gòu)上，我國建立了人民代表大會這一根本政治制度，最高國家權(quán)力屬于全國人民代表大會，其他國家機關(guān)包括行政機關(guān)和司法機關(guān)都由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，而它則不受其他國家機關(guān)的制約，這樣人民就可以通過選舉產(chǎn)生并接受自己監(jiān)督的人民代表大會來控制和支配行政和司法機構(gòu)，以保證整個國家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志。同時，司法機關(guān)還可對行政機關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，行政機關(guān)內(nèi)部也有一套監(jiān)察系統(tǒng)，從而使得它們在職權(quán)上分工制約。此外，作為唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨不僅自身有紀(jì)律檢查委員會，還與各民主黨派互相監(jiān)督。從總體來說，這些監(jiān)督機制的建立，對保持黨和政府的廉潔起到了十分重要的作用。但若著眼于實際的政治過程，由于黨和人大的關(guān)系沒有理順，憲法賦予人大對一府兩院的監(jiān)督權(quán)和重要人事任免權(quán)等權(quán)力都沒有得到很好的落實，如人大對政府授權(quán)(即人大通過選舉產(chǎn)生政府)還存在著走過場、形式化現(xiàn)象，其人員配備、機構(gòu)設(shè)置和法律規(guī)定等方面均有與其職能不相適應(yīng)的地方，等等。另外，由于黨內(nèi)的授權(quán)關(guān)系被顛倒，集體領(lǐng)導(dǎo)制度在實踐中常常受到扭曲，各級黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人凌駕于組織之上發(fā)號施令、獨斷專行的家長制現(xiàn)象時有發(fā)生。為此，鄧小平多次指出：“不徹底消滅這種家長制作風(fēng)，就根本說不上什么黨內(nèi)民主，什么社會主義民主”。

　　當(dāng)前，這種家長制現(xiàn)象有所改觀，但各級黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過分集中、不受制約因而以家長自居的現(xiàn)象仍未從根本上改變，家長式的人物在黨內(nèi)絕非另類，這一方面影響到政治權(quán)力之間內(nèi)部制衡和社會對權(quán)力外部監(jiān)督的有效性，另一方面導(dǎo)致了權(quán)力對黨的嚴(yán)重腐蝕。

　　從上述權(quán)力制約思想的發(fā)展史來看，馬克思主義的權(quán)力監(jiān)督理論已經(jīng)超越了用權(quán)力制約權(quán)力的思路。但從權(quán)力制約的實踐來看，迄今為止的權(quán)力制約都沒有走出用權(quán)力制約權(quán)力的模式。如果說社會主義國家關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的實踐與資本主義國家的權(quán)力制約表現(xiàn)出了什么不同的話，也只不過是改變了權(quán)力制約的方向和作用性質(zhì)。若著眼于以權(quán)力制約權(quán)力模式的現(xiàn)實效果，在美國，三權(quán)分立體制中愈演愈烈的黨派爭拗、相互扯皮、相互掣肘，使得代議機構(gòu)變成了馬克思所抨擊的那種無聊的“清談館”，同時又不可避免地造成了行政權(quán)的獨大，致使政府蛻變成壓迫人民的“利維坦”。在中國，人民代表大會制是一種高度民主的制度安排，但人大作為國家權(quán)力機關(guān)的全權(quán)地位并沒有從一項憲法原則完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度實踐，多數(shù)情況下在強調(diào)黨對人大領(lǐng)導(dǎo)的同時，自覺不自覺地忽視了人大對黨的監(jiān)督，導(dǎo)致人大對“一府兩院”監(jiān)督乏力，權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里而難以制約。至此，我們認(rèn)為，以權(quán)力制約權(quán)力模式作為權(quán)力之間的內(nèi)部制約機制有其歷史的必然性，它是建立在兩千多年政治學(xué)思考的理論基礎(chǔ)上的近代社會權(quán)力制約實踐的基本選擇，但這種模式的現(xiàn)實局限性也是明顯的，它不僅不能解決分權(quán)與集權(quán)之間的矛盾，也不能絕對地保證阻止一些政府機構(gòu)或官員放棄法定的相互監(jiān)督職責(zé)而進(jìn)行不法的合作。所以，跳出以權(quán)力制約權(quán)力的思維方式，尋求新的權(quán)力制約方案以完善對權(quán)力的制約已成為各國政治改革和政治發(fā)展的一大主題。

　　三

　　在現(xiàn)代西方政治學(xué)中，羅伯特•A•達(dá)爾就為權(quán)力制約提供了新的思路。(點擊此處閱讀下一頁)

　　他認(rèn)為民主的真實含義是權(quán)力為眾多的社會利益群體、政治組織和自治團體所分享，只有允許大眾廣泛參政的多頭政制，才能實現(xiàn)政府與民眾關(guān)系的“雙邊控制”，才能使政府受到有效的約束和控制。他說：“對于政治權(quán)力的行使加以限制的真正保證不可能從政府的內(nèi)部安排中找到對于專橫地行使權(quán)力的有效限制來源于這樣一些情況的某種結(jié)合，這些情況是：政治精英們對于限制行使權(quán)力所作的承諾，多種利益集團的存在，而最重要的是，多種自治組織的存在�！� 在這里，除“政治精英”涉及政治主體外，利益集團與自治組織都與公民個人有關(guān)，這無疑表明以公民為核心的社會力量是防范權(quán)力非法運行的有力屏障。

　　實際上，現(xiàn)代民主觀念的核心也就是公民與政府之間的關(guān)系問題。這種觀念認(rèn)為，政府是建立在人民的同意與授權(quán)的基礎(chǔ)之上，是人民的代理人或人民的公仆。政府存在的目的在于維護公共利益。廣大公民對于影響到他們利益的公共決定都有直接或間接參與的權(quán)利。所以公民監(jiān)督政府是理所當(dāng)然，任何一個監(jiān)督政府及其官員的人都是在行使著自己的權(quán)利，這一權(quán)利源于他作為其中一分子的一個整體的自治權(quán)力。具體來說，公民能夠發(fā)揮積極監(jiān)督政府的權(quán)利至少有：(1)選舉權(quán)；
(2)言論自由權(quán)；
(3)結(jié)社權(quán)；
(4)知情權(quán)(the right to know)；
(5)對政府機構(gòu)或官員的濫用權(quán)力等不當(dāng)行為進(jìn)行舉報、檢舉和控告的權(quán)利，以及在遭受來自公權(quán)力的侵害時獲得救濟的權(quán)利，例如申訴的權(quán)利，申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利等。此外，還有一些權(quán)利停留在理論或道德的層面，沒有成為法定的權(quán)利，例如非暴力反抗或善意違法(civil disobedience)的權(quán)利、抵抗權(quán)等。相對于以權(quán)力制約權(quán)力這種權(quán)力之間的內(nèi)部制約機制來說，上述以權(quán)利制約權(quán)力可視為社會對權(quán)力的外部監(jiān)督機制。這一機制所要建立的是受治者對于施治者的監(jiān)督，是體現(xiàn)民主性質(zhì)、與公民的民主地位相稱的制約與監(jiān)督。因為普通公民經(jīng)常處于施治權(quán)力的支配之下，是政府管理的對象。民主很顯然就體現(xiàn)在公民對于他們委托出去的權(quán)力的制約中，體現(xiàn)在他們享有的一些能夠起到制約作用的權(quán)利上。換言之，民主的實質(zhì)在于以權(quán)利制約權(quán)力。我們衡量一個國家的民主發(fā)達(dá)程度，不僅要看它的法律所表明的施治權(quán)力的最終歸屬，更要看普通公民以權(quán)利制約權(quán)力的實現(xiàn)程度。

　　四

　　輿論監(jiān)督就是以權(quán)利制約權(quán)力這種社會對權(quán)力的外部監(jiān)督機制的重要組成部分，它是一種民主性質(zhì)的監(jiān)督。當(dāng)然，“輿論監(jiān)督”這一稱謂具有中國特色。西方?jīng)]有“輿論監(jiān)督”的概念，只有“public opinion”和“watchdog”大體上可以與之對應(yīng)。由此也可以看出西方對“輿論監(jiān)督”的認(rèn)識理念：新聞媒介作為“社會公器”與政權(quán)、政黨應(yīng)該保持一定的距離，這種距離使大眾傳媒可以對政治權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督，從而能夠促進(jìn)整個社會政治的良性發(fā)展，所以必須要對新聞媒體的輿論監(jiān)督功能予以制度化保障。

　　以當(dāng)代美國為例，新聞界起著監(jiān)督行政、立法、司法三個部門過分行為和不端行為的“政府第四部門”的作用。美國大眾傳播媒介對政府的政策、腐化、錯誤和丑聞，對政府官員(包括總統(tǒng)在內(nèi))的瀆職行為，濫用權(quán)力和違法行為不斷揭露和提出批評，常形成強大的輿論壓力，在一定程度上成為約束政府官員的力量。美國的大眾傳播媒介之所以能夠監(jiān)督政府是因為它具有獨立性，不受政府和政黨的控制。深究原因有三點：第一，大眾傳播媒介是私營企業(yè)，經(jīng)濟獨立，不需要政府資助，這樣就可以不聽命于政府。第二，美國有言論和出版自由的傳統(tǒng)。第三，美國憲法第一修正案保障了言論和出版自由。不過，以新聞自由相標(biāo)榜的西方國家，新聞往往也成了操縱民眾的工具，不僅不能代表民意，反而演變?yōu)檎�黨之間進(jìn)行權(quán)力交易的合法形式。

　　目前國內(nèi)大家比較一致地認(rèn)為，輿論監(jiān)督有廣義和狹義之分：狹義輿論監(jiān)督的主體是新聞媒體，對象為社會一切不良現(xiàn)象；
廣義輿論監(jiān)督的主體是公民或組織，對象為國家機關(guān)及其工作人員濫用權(quán)力等不當(dāng)行為。但我們認(rèn)為，在中國轉(zhuǎn)型期，公共權(quán)力被濫用的可能性增大，輿論監(jiān)督的主要對象是掌握社會資源的有關(guān)權(quán)力部門。而且由于現(xiàn)實生活中權(quán)利主體各種條件的限制，使得公民個體更希望將批評的權(quán)利主動委托或讓渡給具有廣泛影響力的新聞媒體，公民個體則成為輿論監(jiān)督活動新聞素材的積極提供者，他們從輿論監(jiān)督的前臺退到了輿論監(jiān)督的幕后。所以我們研究的輿論監(jiān)督是指公民或組織借助新聞媒體形成輿論力量以對權(quán)力運行的偏差行為進(jìn)行披露、建議、乃至批評以影響公共決策和公共行為的活動。

　　在我國，輿論監(jiān)督的根據(jù)是憲法所賦予的公民批評政府機構(gòu)和政府官員的言論自由的權(quán)利。如我國憲法第35條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由�！毖哉撟杂�(freedom of speech)，或“表達(dá)自由”(freedom of expression)，從內(nèi)涵來看，意即把所見所聞所思以某種方式或形式表現(xiàn)于外的自由，它由三部分構(gòu)成：一是搜集、獲取、了解各種信息和意見的自由；
二是以某種方式或形式將所見所聞所思形之于外的自由；
三是傳播某種信息和意見的自由。這里，我們要搞清一個問題，即一般公民的言論自由與新聞專業(yè)人員的新聞自由之間有無差別？我們認(rèn)為，新聞自由是公民創(chuàng)立和運營新聞媒體的自由，這種自由的存在乃是為了促進(jìn)言論的自由與自然、純潔與多樣。如果公民沒有創(chuàng)立新聞媒體的權(quán)利即失去了表達(dá)和傳播的重要、有效的手段。同樣，如果公民沒有運營媒體的自由而必須受制于政府的檢查制度，言論自由也必然受到損害。普通公民和傳媒在進(jìn)行輿論監(jiān)督活動時或在批評政府機構(gòu)及其官員上，享有同樣的權(quán)利。因此，輿論監(jiān)督既不能簡單地被認(rèn)為是新聞界的自由權(quán)利，更不能錯誤地被認(rèn)為是行政權(quán)力的一種延伸，輿論監(jiān)督的主體理應(yīng)包括普通公民。特別是在媒體自身易產(chǎn)生腐敗的情況下，普通公民更應(yīng)該被視為輿論監(jiān)督的依靠和力量源泉。

　　李瑞環(huán)同志對此有一段論述：“新聞輿論的監(jiān)督，實質(zhì)上是人民的監(jiān)督，是人民群眾通過新聞工具，對黨和政府的工作及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)督，是黨和人民通過新聞工具對社會進(jìn)行監(jiān)督。” 由此可見，在現(xiàn)代社會，盡管輿論監(jiān)督是由新聞媒體實施的，其法律意義上的主體是新聞媒介，但其本質(zhì)意義上的主體卻是人民群眾。江澤民同志就明確指出：在我國，“廣大人民群眾享有依法運用新聞工具發(fā)表意見、表達(dá)自己意志的權(quán)利和自由，享有對國家和社會事務(wù)實行輿論監(jiān)督的權(quán)利和自由。”這意味著人民群眾是輿論監(jiān)督的權(quán)力主體，輿論監(jiān)督是人民群眾行使民主權(quán)利的重要形式。

　　實際上，這些年來輿論監(jiān)督一直是人民密切關(guān)注的熱點問題，也是黨和政府予以高度重視的問題，同時又是學(xué)術(shù)性與社會敏感性兼具的問題。從1987年黨的十三大到2002年黨的十六大，在黨中央向黨的代表大會所作的報告中相繼四次都提出了發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的要求。黨的十三大報告指出：“要通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增強對政務(wù)和黨務(wù)活動的報道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評工作中的缺點錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風(fēng)作斗爭�！笔�六大報告指出：“認(rèn)真推行政務(wù)公開制度。加強組織監(jiān)督和民主監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用�！憋@然，從十三大到十六大的報告，關(guān)于輿論監(jiān)督的論述，其基本思路是一致的。即從黨的工作角度來看，輿論監(jiān)督一貫被視為一種對黨政權(quán)力組織的公開的監(jiān)督形式。同時人民群眾對用媒介監(jiān)督腐敗歷來是熱情支持的，并且認(rèn)為監(jiān)督腐敗與維護社會穩(wěn)定是一致的。2000年底安徽省社會科學(xué)院在全省17個地市中開展了一次“輿論監(jiān)督與社會穩(wěn)定”的問卷調(diào)查。有82．3％ 的被調(diào)查者認(rèn)為，影響社會穩(wěn)定的重要因素之一是民眾所不滿的一些社會丑惡現(xiàn)象。因此，在回答“是否認(rèn)為對社會陰暗面大量揭露會嚴(yán)重影響穩(wěn)定”時，76．8％ 的人選擇了“否”。

　　我們還可以進(jìn)一步探討一下輿論監(jiān)督的必要性。首先，公民或媒體的揭露是法定監(jiān)督機構(gòu)獲取有關(guān)政府機構(gòu)或政府官員違法犯罪的線索重要來源。社會信息是廣泛分散的，一個監(jiān)督機構(gòu)無論如何主動和積極，都不可能窮盡所有的社會信息，并從其中篩選出它所需要的信息。很多濫用權(quán)力和違法犯罪的行為因為疏于調(diào)查和無力調(diào)查而在法網(wǎng)之外。而且如果僅依靠法定監(jiān)督機構(gòu)收集信息，這種機構(gòu)必定是龐大的，國家為此需支付很高的成本。

　　在這種情況下，制度設(shè)計者應(yīng)當(dāng)從全社會的角度考慮，力圖建立起一個保證信息自由流通的制度，以使得法定監(jiān)督者可以得益于這種制度而以很小的成本獲得它所需要的很多信息。與輿論監(jiān)督有關(guān)的制度就是這樣的一種制度。充分的言論自由，充分的批評政府機構(gòu)和政府官員的自由，可以保證公民揭露政府機構(gòu)和政府官員違法犯罪等行為。這樣，法定監(jiān)督機構(gòu)就可以發(fā)現(xiàn)和了解更多的信息。其次，輿論監(jiān)督是保障公民選舉權(quán)得以真正發(fā)揮作用的前提。盧梭曾經(jīng)說過：“英國人自以為是自由的；
他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；
議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了。”盧梭所言是要反對代議制，但是現(xiàn)代民主的形式只能是代議制，在這種情況下，保障公民享有充分的言論自由權(quán)就成為解決公民在選舉之后便淪為“零”的難題的關(guān)鍵。因為公民沒有批評政府機構(gòu)和政府官員的自由權(quán)利，官員們就有可能阻止自身的不當(dāng)行為被揭露于眾，就不必害怕公眾的選票(如果他們通過法律規(guī)定連任無限制的話)，就不必?fù)?dān)心因為出現(xiàn)公眾的反對而不能繼續(xù)執(zhí)政。他們在打擊了批評者之外，還有可能利用權(quán)力或便利霸占公共論壇來顛倒黑白，粉飾自己，蒙蔽公眾。

　　公眾由于無從了解政府機構(gòu)和政府官員的真實信息，因此也無從對它們作出真實的評價，也無法通過選舉作出正確的選擇。選舉機制不能夠?qū)�公共�?quán)力實行真正的制約。這樣，那些腐敗的執(zhí)掌權(quán)力者就可能肆無忌憚地濫用權(quán)力，給公共利益造成損害�；�于此，我們認(rèn)為，社會主義政治文明的發(fā)展，離不開行之有效的權(quán)利監(jiān)督和制約，正確有效的權(quán)利監(jiān)督是社會主義政治文明建設(shè)和發(fā)展的重要內(nèi)容，也是社會主義政治文明實現(xiàn)理性發(fā)展的內(nèi)在要求和必由之路。作為權(quán)利監(jiān)督的重要組成部分，現(xiàn)代輿論監(jiān)督權(quán)利是一種普遍的、平等的民主權(quán)利，輿論監(jiān)督權(quán)利功能的形成是與政治文明的發(fā)展過程相一致的，是政治文明的必要環(huán)節(jié)。

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