對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村治理，有許多人贊同周飛舟的看法，認(rèn)為農(nóng)村基層政府越來(lái)越“空殼化”，無(wú)法承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)職能，而日益懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系也由過(guò)去的汲取型變?yōu)樗缮⒌膽腋⌒�。我認(rèn)為，這只是看到了農(nóng)村治理的一個(gè)側(cè)面。其實(shí)，在另一方面，農(nóng)村基層政府在某些符合自身利益的工作上又表現(xiàn)出超強(qiáng)的行動(dòng)能力，它可以隨時(shí)并可以強(qiáng)勢(shì)地介入鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部。我把這種農(nóng)村治理的型態(tài)稱之為“選擇性治理”。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，人們期望農(nóng)村基層政府職能能夠從過(guò)往的汲取式管治轉(zhuǎn)變到供給式服務(wù)上來(lái)，成為一個(gè)為農(nóng)服務(wù)的基層政府組織，但從實(shí)際的工作表現(xiàn)來(lái)看，在絕大部分地區(qū)農(nóng)村，基層政府并未及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)檫@樣一個(gè)服務(wù)“三農(nóng)”的行動(dòng)主體，他們的工作著力點(diǎn)不是在轉(zhuǎn)變政府職能、搞好公共服務(wù)上，而是招商引資，并且一般都是由黨委書(shū)記親自抓這個(gè)事情，招商引資成為基層政府的一把手工程。也就是說(shuō)，從實(shí)踐層面上來(lái)看，目前的農(nóng)村基層政府改革還僅僅停留在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)層面上，還沒(méi)有真正的在職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)層面上有什么進(jìn)展，不免令人大失所望�？墒牵�在某些跟自身利益緊密相關(guān)的工作上，譬如招商引資或者被上級(jí)定為一票否決性的工作任務(wù)，農(nóng)村基層政府卻保持著超乎尋常的行動(dòng)能力。這是一種比較典型的選擇性治理。

　　所謂選擇性治理，就是以農(nóng)村基層政府為本位，對(duì)那些于己有利的事就去管、去做，對(duì)那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農(nóng)村基層政府進(jìn)行選擇性治理，完全是基于自身利益有選擇性地展開(kāi)行政作為，而不是以鄉(xiāng)村人民的利益為圭臬。

　　農(nóng)村基層政府為何進(jìn)行選擇性治理?有人認(rèn)為是農(nóng)村基層財(cái)政困難所致：特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，一些原本依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入的農(nóng)村基層政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難問(wèn)題，他們不得已才將有限的財(cái)力運(yùn)用到最能反映其利益或最能體現(xiàn)其政績(jī)的事情上來(lái)。這種說(shuō)法表面上似乎有道理，實(shí)則不然。因?yàn)槲覀儼l(fā)現(xiàn)，即便是財(cái)力很好的農(nóng)村基層政府也未必不進(jìn)行選擇性治理。

　　這種選擇性治理，盡管跟基層的財(cái)力困難有一定的關(guān)聯(lián)，但更主要的是基層政府對(duì)既有體制安排的一種選擇性反映。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的體制安排下，基層干部的權(quán)力來(lái)源于上級(jí)而不是民眾，也正是這個(gè)原因，他們問(wèn)責(zé)的對(duì)象不是民眾而是上級(jí)政府。這也是他們?yōu)楹位�于上�?jí)的壓力和自身利益而進(jìn)行選擇性治理的根本原因。因此，要想根本地改變這種選擇性治理局面，必須改變基層干部的賦權(quán)方式和問(wèn)責(zé)體制，有步驟地逐步開(kāi)放民主選舉，通過(guò)擴(kuò)展民主參與來(lái)改善農(nóng)村治理。

　　在稅費(fèi)改革之初，有部分人認(rèn)為，通過(guò)稅費(fèi)改革可以切斷農(nóng)村基層政府的“掠奪之手”，與此同時(shí)，通過(guò)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革、完善轉(zhuǎn)移支付制度，又可以“倒逼”農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)純粹的公共服務(wù)者。然而，從近幾年的農(nóng)村治理實(shí)際來(lái)看，農(nóng)村基層政府的變革邏輯并沒(méi)有朝著這個(gè)預(yù)想的軌道前進(jìn)。通過(guò)這些改革，盡管一些地方基層政府機(jī)構(gòu)的確得到了一定程度的精簡(jiǎn)，中央和省級(jí)政府也逐年加大了對(duì)農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，但是選擇性治理局面卻沒(méi)有得到根本的扭轉(zhuǎn)。

　　這種財(cái)政壓力倒逼下的基層機(jī)構(gòu)改革畢竟是一種行政自改革。行政自改革在遭遇既得利益的巨大抵制的情況下，或者觸碰到社會(huì)穩(wěn)定這個(gè)“底線”時(shí)，都可能停滯不前�？傊�，這種行政自改革只能對(duì)現(xiàn)有的基層治理體制進(jìn)行小修小補(bǔ)，而不可能觸碰它的核心癥結(jié)，這個(gè)核心癥結(jié)就是缺乏民眾的有效民主參與和民主監(jiān)督，究其原因是沒(méi)有建立與民眾民主參與積極性相一致的農(nóng)村治理體制。

　　缺乏民眾的有效參與，農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)公共服務(wù)者只能停留在政策文本里面而成為一句政治正確的口號(hào)。從既有體制內(nèi)部來(lái)講，目前推動(dòng)農(nóng)村基層改革的力量仍然是自上而下的行政壓力，這個(gè)壓力不可能持久下去，也不可能依靠它真正地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層政府職能的轉(zhuǎn)變；
我國(guó)的行政體制是高度集權(quán)化的，這種體制自身會(huì)產(chǎn)生一種同構(gòu)化的要求，如果上一級(jí)政府職能不轉(zhuǎn)變的話，下一級(jí)政府的職能就不可能真正的轉(zhuǎn)變。例如，湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所撤銷以后推行“以錢養(yǎng)事”，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變有一定的促進(jìn)作用，但是一些上級(jí)政府部門就極力反對(duì)這樣改革。從現(xiàn)有體制內(nèi)部講，我們沒(méi)有找到推動(dòng)農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變的有效動(dòng)力。

　　如果我們把視界再放寬一些，大家不難發(fā)現(xiàn)，真正能夠推動(dòng)農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府的動(dòng)力，只能來(lái)自民眾的民主參與。首先，民眾更加了解自身的利益需求，基層政府和官員不能簡(jiǎn)單地代替民眾做出需求選擇；
其次，如果沒(méi)有民眾的參與及公共需求表達(dá)機(jī)制，基層政府由于自身利益的存在以及官僚制本身難以克服的弊端，使其公共服務(wù)缺乏有效的外在動(dòng)力，勢(shì)必導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)的“缺位”問(wèn)題；
再次，如果沒(méi)有建立相應(yīng)的民主參與制度和公共需求表達(dá)機(jī)制，不能有效吸納民意并將之轉(zhuǎn)換為政府的科學(xué)決策，基層政府即便愿意提供公共服務(wù)往往也與公共需求不一致，導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)的“錯(cuò)位”問(wèn)題。所謂服務(wù)型政府，實(shí)際上是一個(gè)有效回應(yīng)民眾公共需求的政府。無(wú)疑地，建構(gòu)以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，必須以建立有效的民眾參與制度和公共需求表達(dá)機(jī)制為前提。與此同時(shí)，還要進(jìn)一步擴(kuò)展民意，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性民主選舉，改變基層政府領(lǐng)導(dǎo)人只對(duì)上負(fù)責(zé)、不對(duì)民眾負(fù)責(zé)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。基層政府領(lǐng)導(dǎo)人只有切實(shí)認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)力是人民賦予的，他們才會(huì)處處從民眾的利益角度出發(fā)行使好公共權(quán)力，確保公共權(quán)力與公共利益并行不悖。

　　　　從近10年農(nóng)村基層民主發(fā)展和農(nóng)村治理變化中，我們發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是農(nóng)村基層民主的可喜發(fā)展還是農(nóng)村治理的可憂變化都與基層民眾參與有關(guān)：一方面，農(nóng)村基層民主的可喜發(fā)展說(shuō)明，我國(guó)基層民眾民主參與的訴求和積極性越來(lái)越高；
另一方面，農(nóng)村選擇性治理的存在表明，基層民眾的實(shí)際參與又十分有限，其原因不是民眾沒(méi)有民主參與的要求，而是沒(méi)有一個(gè)有效的機(jī)制或體制讓民眾能夠真正參與到農(nóng)村治理中來(lái)。因此，當(dāng)前最重要的事，莫過(guò)于建立與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的農(nóng)村治理機(jī)制。通過(guò)建立這樣的民眾民主參與機(jī)制，既可以推進(jìn)我國(guó)基層民主的健康有序發(fā)展，又可以促進(jìn)農(nóng)村基層政府向服務(wù)型政府的有效轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)村治理水平。

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