題記：此文差不多是一個(gè)月前寫的，因?yàn)橹醒氲臅?huì)議開完后，關(guān)于土地制度改革有一些爭(zhēng)議，便寫了此文，有的片段發(fā)表過。全文發(fā)表在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一個(gè)雜志上。這里是原文，有文字瑕疵。

　　十七屆三中全會(huì)確定了農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化改革思路。但土地要素不同于一般商品，它的市場(chǎng)交易更要接受國(guó)家的掌控，交易的規(guī)模、數(shù)量、目的和方式都會(huì)受國(guó)家政策的嚴(yán)格制約。所以，農(nóng)村土地要素的市場(chǎng)化不是完全的自由放任，這也是中央此次會(huì)議做出“決定”的重要精神。在中央”決定”發(fā)布前，社會(huì)有關(guān)方面對(duì)土地制度深化改革有某種期待；
“決定”發(fā)布之后，社會(huì)上對(duì)“決定”似乎有完全不同的理解。本文擬談?wù)勛髡咦约簩?duì)學(xué)習(xí)研究十七屆三中全會(huì)“決定”的若干認(rèn)識(shí)。

　　一、如何理解“決定”關(guān)于農(nóng)村土地政策調(diào)整的基本原則？

　　“決定”發(fā)布之后，有人認(rèn)為中央的土地政策比過去更“緊”，有人則認(rèn)為是更“松”了。事實(shí)上，不存在總體上的“緊”或“松”問題；
應(yīng)該說(shuō)今后國(guó)家的土地利用規(guī)劃的約束力會(huì)更緊，而對(duì)土地使用權(quán)承載的其他具體權(quán)利的限制則會(huì)逐步放松。

　　我國(guó)農(nóng)村土地的基本制度保持不變，國(guó)家的18億畝耕地的“紅線”不能碰，這兩個(gè)方面沒有放松。但“決定”對(duì)“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”了新的解釋，提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，這是松的表現(xiàn)�？傮w上說(shuō)，完善農(nóng)村土地管理制度的原則是“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”。這是一種結(jié)構(gòu)性的政策調(diào)整，并不是整體上的松或緊。

　　中央的“決定”提出完善土地管理制度的“16字原則”是解開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等難題的根本思路。今后，相關(guān)法律修改應(yīng)依據(jù)這個(gè)思路來(lái)完成。對(duì)這個(gè)原則的理解，我以為用途管制應(yīng)該是核心；
離開了用途管制，產(chǎn)權(quán)明晰說(shuō)不清楚。當(dāng)然，在用途管制以外，產(chǎn)權(quán)明晰還有其他相對(duì)獨(dú)立的意義。完整地理解“16字原則”需要對(duì)以下幾點(diǎn)有深入認(rèn)識(shí)：

　　第一，應(yīng)該把農(nóng)民的土地承包權(quán)看做產(chǎn)權(quán)。講明晰產(chǎn)權(quán)，就是要把農(nóng)民的土地承包權(quán)做“實(shí)”，使農(nóng)民擁有相對(duì)完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于沒有承包到戶的商業(yè)性集體建設(shè)用地，如果農(nóng)民愿意并經(jīng)過一定程序形成農(nóng)民的決議，也應(yīng)該通過股份制的辦法使農(nóng)民享有“按份共有”產(chǎn)權(quán)，并享有收益權(quán)。經(jīng)農(nóng)民同意，村集體才可以將商業(yè)性建設(shè)用地的地租收益用做集體公益性支出。

　　第二，政府規(guī)劃是界定土地產(chǎn)權(quán)的重要因素。從理論上說(shuō)，產(chǎn)權(quán)明晰是相對(duì)的。完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括使用權(quán)和收益權(quán)這兩項(xiàng)基本權(quán)利。但在任何國(guó)家，土地的使用權(quán)會(huì)受到國(guó)家的土地用途管制的限制，所以可以說(shuō)土地使用權(quán)實(shí)際上在國(guó)家與法律意義上的所有者之間發(fā)生了分割。更廣義地看，土地使用權(quán)還會(huì)受到地方政府或社區(qū)規(guī)劃的制約。土地產(chǎn)權(quán)要明晰，各級(jí)政府的土地利用規(guī)劃必須嚴(yán)格、穩(wěn)定、規(guī)范，否則產(chǎn)權(quán)明晰就失去了意義。近幾年，中央政府的土地政策越來(lái)越嚴(yán)格，有一定的積極效果。國(guó)家對(duì)土地違法違紀(jì)案件的查處力度的確加大了，但實(shí)際情況就像地方同志說(shuō)的那樣，“算賬算不過中央，搗鬼?yè)v不過地方”。規(guī)劃到了地方，常常硬不起來(lái)。這種情形必須改變。規(guī)劃應(yīng)該是法律，最終應(yīng)該交由立法機(jī)關(guān)議定。

　　第三，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰，必須承認(rèn)土地的收益權(quán)，而收益權(quán)必須體現(xiàn)為交易的出價(jià)權(quán)。講一個(gè)人擁有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，但在財(cái)產(chǎn)的交易中他卻沒有出價(jià)權(quán)，反而把出價(jià)權(quán)交給了不擁有產(chǎn)權(quán)的一方，那就談不上產(chǎn)權(quán)明晰。這意味著，按照產(chǎn)權(quán)明晰的原則，今后在土地征用中不可以由國(guó)家單方面對(duì)土地定價(jià)。顯然，如果這個(gè)意見能成立，那意味著國(guó)家的相關(guān)法律要作出重大修訂，也意味著今后在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)移權(quán)利以及耕地變建設(shè)用地的時(shí)候，利益分配關(guān)系將發(fā)生重大變化。我們應(yīng)該坦然面對(duì)這種變化。不可以嘴上說(shuō)明晰產(chǎn)權(quán)，卻實(shí)際上把最重要的出價(jià)權(quán)留在政府手中。

　　二、“決定”對(duì)我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度有何新的說(shuō)明？

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)確立了“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。但長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)這個(gè)制度的理解有某種狹隘性。“決定”提出，構(gòu)成“雙層經(jīng)營(yíng)”中兩個(gè)層次要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“轉(zhuǎn)變”，一是“家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平”；
二是“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度”。我體會(huì)，“決定”提出的這兩個(gè)“轉(zhuǎn)變”非常重要，很值得農(nóng)村改革研究者和實(shí)踐者認(rèn)真思考琢磨。

　　家庭經(jīng)營(yíng)要改變技術(shù)水平低、專業(yè)化程度差、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的狀況，逐步由小農(nóng)或小兼業(yè)農(nóng)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代的專業(yè)農(nóng)戶。中國(guó)農(nóng)業(yè)要現(xiàn)代化，必須實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變。懷疑這個(gè)轉(zhuǎn)變的可能性，就是懷疑中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可能性。在中央的“決定”中，講農(nóng)戶要增加技術(shù)和資本的投入，這是一個(gè)總的說(shuō)法。對(duì)于糧食生產(chǎn)者，提高生產(chǎn)的集約化水平還要擴(kuò)大耕作面積，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。不增加土地投入，資本投入的邊際收益會(huì)很快下降，導(dǎo)致虧損。盡管這個(gè)轉(zhuǎn)變不可能也不應(yīng)該一蹴而就，但轉(zhuǎn)變的方向一定要堅(jiān)持。

　　集體經(jīng)營(yíng)這個(gè)層次要堅(jiān)持，但對(duì)集體的含義要重新認(rèn)識(shí)。由過去的農(nóng)村“小隊(duì)”和“大隊(duì)”轉(zhuǎn)變而來(lái)的行政村和村民小組是集體，農(nóng)民的各種合作組織也是集體。從一些地方發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)看，前一種集體主要應(yīng)負(fù)責(zé)農(nóng)村公共事務(wù)，它的收入和支出要有所限制。目前由行政村或戴著集體帽子的“農(nóng)工商公司”從事的盈利性活動(dòng)要通過股份制等形式加以改造，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)。要形成以農(nóng)民合作社為主的新型集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民進(jìn)退集體更容易、收益更明白。

　　三、今后保護(hù)18億畝耕地更難還是更容易了？

　　人們對(duì)保護(hù)18億畝耕地必要性的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。的確，但從技術(shù)上潛力看，再經(jīng)過20年的努力，用13億畝比較好的農(nóng)田產(chǎn)出1萬(wàn)3千億斤乃至更多糧食來(lái)，滿足今后人口增長(zhǎng)的需要，不是太難的一件事情�？紤]到其他因素，再多用一些土地來(lái)生產(chǎn)糧食也不是沒有可能。但這不是反對(duì)保護(hù)18億畝耕地的理由。

　　保護(hù)耕地有兩個(gè)重要理由。一是我們并不缺少建設(shè)用地資源；
二是糧食生產(chǎn)不嫌耕地多。我國(guó)大部分大城市的人口密度不到4000人/平方公里；
而且號(hào)稱最少土地資源的東部地區(qū)的城市人口密度還小于中西部的平均水平。環(huán)渤海以及長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)實(shí)際上都不缺建設(shè)用地。如果盤活農(nóng)村村莊占地和現(xiàn)有建設(shè)用地，可供建設(shè)的土地更是幾十年也用不完。而我國(guó)糧食生產(chǎn)一直采用投入密集型的生產(chǎn)方式，環(huán)境壓力很大，使中國(guó)人為解決吃飯問題付出了很大的環(huán)境代價(jià)。所以，保護(hù)18億畝地有充分的理由。但在以往體制下，保護(hù)耕地只有中央一方面的積極性；
不僅地方政府希望在空間上擴(kuò)大城市，連農(nóng)民也加入了擴(kuò)大占用建設(shè)用地隊(duì)伍，因?yàn)檗r(nóng)民把農(nóng)村土地看成了“公地”。全國(guó)農(nóng)戶平均占用村莊土地1.2畝左右，利用水平很低。

　　十七屆三中全會(huì)通過的“決定”將賦予農(nóng)民穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的土地承包權(quán)，這將是廣大農(nóng)民不再有“公地”意識(shí)，農(nóng)民對(duì)土地利用的短期行為將發(fā)生極大改變。這意味著保護(hù)耕地除了有中央政府的積極性之外，又創(chuàng)造出了農(nóng)民的積極性。過去多有學(xué)者的研究報(bào)告稱，農(nóng)民群眾反對(duì)中央的“增人不增地、減人不減地”的政策。如果單從統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，的確是這樣，我自己的調(diào)查也有同樣的結(jié)果。但這是一種假象。農(nóng)民希望“增人增地、減人減地”，是因?yàn)樗麄儼迅�地看成了“公地”。其�?shí)，不論中國(guó)人還是外國(guó)人，也不論城里人還是鄉(xiāng)里人，面對(duì)公共財(cái)產(chǎn)，都有平均分配的要求。如果與農(nóng)民深入討論，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果農(nóng)民有了關(guān)于耕地的財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，就決不會(huì)要求平均分配，也不會(huì)反對(duì)國(guó)家政策。

　　四、十七屆三中全會(huì)以后，會(huì)不會(huì)在農(nóng)村普遍出現(xiàn)“大農(nóng)場(chǎng)”，并導(dǎo)致大量農(nóng)民離開土地？

　　最近，很多人擔(dān)心這個(gè)事情發(fā)生。我以為，如果地方政府不在“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”這樣的目標(biāo)上不去搞拔苗助長(zhǎng)，這種事情不容易發(fā)生，我們不必過分憂慮。

　　如果中央政府真正實(shí)行深化農(nóng)村土地改革的“16字原則”，不會(huì)有大量城市人到農(nóng)村去“種莊稼”。真正立志搞農(nóng)業(yè)的是少數(shù)。害怕的是“項(xiàng)莊舞劍，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市資本的投機(jī)打算便會(huì)大大消解。沒有多少人會(huì)拿只能用來(lái)耕作的土地去搞投機(jī)。

　　從經(jīng)濟(jì)規(guī)律上可，農(nóng)民是否愿意把耕地轉(zhuǎn)讓或出租給城市資本，并不取決于城市資本家的意愿，而取決于農(nóng)民放棄土地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本，當(dāng)這個(gè)機(jī)會(huì)成本小于他轉(zhuǎn)換職業(yè)的預(yù)期收入時(shí)，農(nóng)民可能轉(zhuǎn)出土地；
當(dāng)機(jī)會(huì)成本大于預(yù)期收入時(shí)，他就不會(huì)轉(zhuǎn)出土地。如果預(yù)期收入是城市工作的平均收入，那么，種糧農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本大約是經(jīng)營(yíng)50畝大田作物的收入。這個(gè)分析表明，農(nóng)民不會(huì)盲目地放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，土地不會(huì)隨意地轉(zhuǎn)到種糧大戶手里。

　　進(jìn)一步分析，地方政府會(huì)不會(huì)普遍地用拔苗助長(zhǎng)的辦法推動(dòng)農(nóng)民搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)？我看可能性不大。短期內(nèi)一些地方政府可能做這種事情，但很快會(huì)引起麻煩。對(duì)于惹起麻煩的地方政府，中央政府必定會(huì)采取措施加以節(jié)制約束，地方政府就會(huì)有所收斂。

　　五、什么是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)？

　　我看在目前中國(guó)現(xiàn)實(shí)之下適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有三種尺度。一是技術(shù)的尺度，二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系能夠承載的尺度，三是方法上的尺度。前兩個(gè)尺度都是變化的量，并沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)。

　　在農(nóng)戶投入基本不變的情況下，我國(guó)農(nóng)戶每家大概可以耕作50畝左右的大田作物。如果投入增加，耕作面積還可能增加；
每戶農(nóng)民耕作上千畝地也是可能的。我國(guó)東北、新疆、山東等地，都有規(guī)模很大的家庭農(nóng)場(chǎng)存在。

　　考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的承載力，全國(guó)不同省份依據(jù)人地比例關(guān)系，一個(gè)農(nóng)戶可以耕作的面積會(huì)很不相同。就平均水平而言，依據(jù)我的粗略計(jì)算，樂觀地說(shuō)，大約在20年之后，大田作物戶均50畝地比較合適。如果平均規(guī)模過大，城市不能吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，會(huì)有比較大的麻煩。這就是說(shuō)，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)不能急于求成。

　　從方法上說(shuō)，搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)一定要農(nóng)民自愿，決不可以拔苗助長(zhǎng)。要認(rèn)識(shí)到，規(guī)模經(jīng)營(yíng)慢一點(diǎn)只能影響到農(nóng)民的家庭經(jīng)營(yíng)收入，并不會(huì)影響我國(guó)糧食總產(chǎn)量。如果規(guī)模經(jīng)營(yíng)搞得過快，農(nóng)民追求盈利最大化的傾向會(huì)更加顯著，不僅糧食產(chǎn)量可能下降，還可能出現(xiàn)更多的社會(huì)不穩(wěn)定問題。

　　但我們也不能過于謹(jǐn)小慎微。發(fā)展農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方向要堅(jiān)持，為此要采取積極的城市化政策，加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的速度。局部地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以更快一點(diǎn)。為了促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，國(guó)家種糧補(bǔ)貼政策可以做結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，或者給地方政府某種自主決策的權(quán)力，不搞全國(guó)“一刀切”。例如，當(dāng)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模超過一定面積以后，補(bǔ)貼金額可以遞減，直至邊際補(bǔ)貼為零。具體的操作可以由地方相機(jī)決定。隨著全國(guó)城市化率的提高，補(bǔ)貼政策也可以做出調(diào)整。

　　六、土地流轉(zhuǎn)形式如何適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況？

　　土地流轉(zhuǎn)有形式出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)保和互換等形式。在沒有必要的情況下，不應(yīng)該采用農(nóng)民入股形式搞大農(nóng)場(chǎng)。

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)，是土地密集型的產(chǎn)業(yè)類型，就是說(shuō)它往往是用較少的勞動(dòng)力和較多的土地結(jié)合在一起形成一個(gè)生產(chǎn)單位。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)條件下，一農(nóng)戶若生產(chǎn)糧食，就可以耕種幾百公頃甚至更多的土地，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而極大提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率。這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)大概能為當(dāng)今熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的許多人所接受。然而，中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是勞動(dòng)力較多，而土地相對(duì)較少，規(guī)模經(jīng)營(yíng)遇到困難。許多地方政府都想克服困難，在這個(gè)方面邁開較大的步伐。目前，一個(gè)比較普遍的做法，就是主張用“股田制”的辦法實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其具體的做法常常是由一個(gè)或幾個(gè)出資者注冊(cè)一家經(jīng)濟(jì)實(shí)體，種植經(jīng)濟(jì)作物，或搞所謂“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，而農(nóng)民則用自己的承包地入股，按股取得報(bào)酬。按這個(gè)辦法，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的確可以增大。但我不認(rèn)為這是增加土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的最好途徑。

　　股份制是人們?yōu)榱私档蜕�產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的一種合作方式，并不適合一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在股份制之下，普通股東要以某種方式參與管理活動(dòng)，以保障自己的權(quán)益；
對(duì)于上市股份制企業(yè)，小股東也會(huì)以所謂“用腳投票”的方式對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)施加影響。只有那些擁有“優(yōu)先權(quán)”的股東才不參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民的專業(yè)合作社一般來(lái)說(shuō)不必要是股份制企業(yè)，雖然它們的建立也是為了降低交易成本，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　減少經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)。在所有農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)民專業(yè)合作社并不是以土地入股而建立的；
農(nóng)民與合作社的聯(lián)系是以所謂農(nóng)民的“惠顧”為紐帶，就是說(shuō)合作社是在市場(chǎng)活動(dòng)中代理農(nóng)民進(jìn)行交易活動(dòng)，而農(nóng)民則依照自己與合作社的交易量（惠顧額）來(lái)獲得由合作社創(chuàng)造的屬于自己的那部分利益。離開了市場(chǎng)交易，在直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是以家庭經(jīng)營(yíng)為主。

　　上面講的現(xiàn)實(shí)中的通則其實(shí)不難理解。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全部過程中，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生了交易的環(huán)節(jié)上，農(nóng)民通過建立合作社，可以集中采購(gòu)生產(chǎn)資料，集中銷售農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)民在市場(chǎng)上的談判能力，把市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)盡量化解到最小。沒有那個(gè)保險(xiǎn)公司可以為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保，所以，組成合作社是農(nóng)民降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的基本辦法。除過市場(chǎng)活動(dòng)，農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)過程就是農(nóng)民自己的事情；
一戶農(nóng)民就可以耕作大量土地，沒有必要通過他們彼此間的“合作”來(lái)降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，不必要的“合作”反倒會(huì)增加交易成本，降低生產(chǎn)的效率。舉例來(lái)說(shuō)，如果一戶農(nóng)民有可能耕作500畝土地，就沒有必要每戶農(nóng)民耕作50畝土地，然后10戶農(nóng)民再“合作”起來(lái)共同耕作500畝土地。直接生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)常常是自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于這種風(fēng)險(xiǎn)，可以由保險(xiǎn)公司來(lái)解決問題，農(nóng)民的“合作”于事無(wú)補(bǔ)。

　　也許有人會(huì)問：只要能擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，什么辦法都可以用，土地入股為什么就不可以用呢？我們應(yīng)反問：可以找到更好的辦法，為什么要用這個(gè)并不能很好保障農(nóng)民權(quán)益的辦法呢？農(nóng)民之間可以通過土地承包權(quán)的租佃關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，從而擴(kuò)大一個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。任何一戶農(nóng)民在有了完全的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)后，可以把自己的土地承包權(quán)租給種糧農(nóng)戶；
農(nóng)民自己會(huì)決定一個(gè)合理的租佃價(jià)格。比較而言，如果硬要農(nóng)民搞股份制，建立起農(nóng)業(yè)公司，反倒會(huì)增加農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)。如果公司發(fā)生資不抵債的情形怎么辦？是不是要拍賣公司的資產(chǎn)（農(nóng)民的土地）用以還債？我們不禁要問：放著簡(jiǎn)單的、風(fēng)險(xiǎn)小的租佃流轉(zhuǎn)方式不用，為什么要搞麻煩的、風(fēng)險(xiǎn)大的“股田制”呢？有的地方實(shí)際搞得也是租佃制，但似乎為了聽起來(lái)有“創(chuàng)新性”，硬要叫個(gè)“股份制”，這做法也實(shí)在是有點(diǎn)不大靠譜兒。

　　實(shí)行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上損害農(nóng)民利益。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了強(qiáng)烈的城市資本“下農(nóng)村”的沖動(dòng)，有的地方政府用行政干預(yù)的辦法促動(dòng)農(nóng)民將承包地作為“股份”交給這些“大戶”搞“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，而股份收益的不穩(wěn)定是天經(jīng)地義的現(xiàn)象，農(nóng)民的收益就沒有保障了。在不少地方已經(jīng)發(fā)生了一些農(nóng)業(yè)資本家營(yíng)經(jīng)營(yíng)不善而逃跑的現(xiàn)象，而農(nóng)民的土地經(jīng)過所謂“設(shè)施農(nóng)業(yè)”的折騰以后，農(nóng)民再要恢復(fù)大田耕作就很難了。這種現(xiàn)象要引起決策者的高度關(guān)注。中國(guó)農(nóng)村的“人地比例”決定了我們不可能在三天兩后晌就搞出象美國(guó)那樣的“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”來(lái)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展要隨著城市化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)逐步地去推動(dòng)，而不要想著法子去驅(qū)趕農(nóng)民離開自己的土地。我特別要說(shuō)明，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，連西方國(guó)家也十分慎重地對(duì)待城市資本“下農(nóng)村”搞農(nóng)業(yè)雇傭勞動(dòng)制度；
他們把“耕者有其田”看作是建立農(nóng)村土地制度的重要原則。我們搞社會(huì)主義和諧社會(huì)就能那么著急地要讓農(nóng)民離開土地么？

　　2004年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“對(duì)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股�！钡�這個(gè)規(guī)定是針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的，而不是鼓勵(lì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域搞“股田制”。中央政府一貫提倡土地要適度流轉(zhuǎn)，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)制度與土地流轉(zhuǎn)并不矛盾；
家庭經(jīng)營(yíng)制度越是穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)才越會(huì)健康發(fā)展。

　　七、如何統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)住宅建設(shè)用地資源？

　　當(dāng)前，城鄉(xiāng)住房用地資源利用存在下列問題：

　　第一，農(nóng)村住房空置率比較高。多方面的調(diào)查都表明，全國(guó)農(nóng)戶住房的空置率在30%左右。這種情形不僅意味著資源的巨大浪費(fèi)，也意味著農(nóng)民實(shí)際福利水平遭受損害。

　　第二，適合建設(shè)房屋的土地資源沒有得到很好開發(fā)利用。我國(guó)是一個(gè)擁有復(fù)雜地貌的國(guó)家，一些臨近城市的山區(qū)邊緣地帶即所謂淺山區(qū)，不大合適發(fā)展糧食生產(chǎn)，如果用來(lái)做住宅用地，可以容納大量人口。但我們大多選擇在平原地帶造住房，甚至造別墅，占用了大量?jī)?yōu)質(zhì)農(nóng)田。

　　第三，城市住房用地利用率不高。在我們這樣人多地少的國(guó)家，城市建成區(qū)的人口密度達(dá)到1萬(wàn)人/平方公里即有可能，也有必要，但現(xiàn)在的情況是人口密度有進(jìn)一步降低的趨勢(shì)。

　　解決上面這些的問題的辦法之一是統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)住宅建設(shè)用地�？梢栽跍\山區(qū)發(fā)展別墅式住房，而禁止在平原地區(qū)發(fā)展低密度住宅區(qū)，特別要禁止在平原地帶建造別墅式住宅。保守估計(jì)，全國(guó)面向城市的淺山區(qū)建造2千萬(wàn)套別墅式住宅是沒有問題的，完全可以滿足占全國(guó)人口5%的高端收入人群的需要。據(jù)了解，北京周邊的燕山淺山地帶已經(jīng)有高收入人群建造了住房，或者買了農(nóng)民的住房經(jīng)改造以后成了高檔住房。由于這種情形有違法之嫌，當(dāng)事人按照潛規(guī)則辦事，處于某種無(wú)政府狀態(tài)。與其讓這種情況盲目發(fā)展，還不如把這項(xiàng)資源好好利用起來(lái)，由政府出臺(tái)規(guī)則加以規(guī)范。

　　山區(qū)的村莊大多土地零散，不是很適合搞在糧食生產(chǎn)上規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不容易發(fā)展專業(yè)農(nóng)戶，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，小塊土地需要退耕還林還草，其間蓋一些低密度的住房并不影響環(huán)境。還可以通過對(duì)空心村莊的改造發(fā)展住宅小區(qū)。城市交通發(fā)達(dá)以后，這些地區(qū)的住戶到城市上班工作不會(huì)受影響。

　　實(shí)現(xiàn)這個(gè)想法必須修訂現(xiàn)行法律。但這個(gè)工作不要操之過急，需要在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上做好規(guī)劃；
規(guī)劃一旦通過，就應(yīng)該像遵守法律那樣遵守規(guī)劃。

　　八、土地流轉(zhuǎn)的主體是村集體還是農(nóng)民？

　　近幾年，許多的地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是由村委會(huì)或基層政府組織的，有的地方收回了農(nóng)民的承包地，由政府方面成立土地流轉(zhuǎn)中心，將土地大面積轉(zhuǎn)包給了所謂“大戶”。當(dāng)事人的理由一般是所謂規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但背后的理由是“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，解決集體興辦公共事業(yè)的財(cái)源問題。我很懷疑這個(gè)做法的普遍意義。

　　一個(gè)村莊的行政領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然要辦公共事務(wù)，并且要有資金做支撐。而且，普遍的經(jīng)驗(yàn)證明，村莊的行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主要限于辦理公共事務(wù)，即使要支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也只是做好服務(wù)工作才對(duì)，最好不要直接興辦盈利性經(jīng)濟(jì)實(shí)體。也就是說(shuō)，村莊的行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該堅(jiān)守“公共財(cái)政”的原則，應(yīng)該“量出定入”。

　　辦理村莊公共事務(wù)依靠集中控制土地收取租金獲得財(cái)源這個(gè)路徑，也值得商榷。國(guó)家賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)是“免費(fèi)”的，就是說(shuō)，租金本來(lái)是農(nóng)民的。另外可以考慮的辦法是承包地還是歸農(nóng)民按戶免費(fèi)承包，公共開支直接從農(nóng)民那里收取。這個(gè)辦法使農(nóng)民有了“納稅人”意識(shí)，也使干部會(huì)更注意自己肩膀上的責(zé)任，有利于形成成本低的監(jiān)督機(jī)制。如果一種制度使監(jiān)督機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的成本很高，這個(gè)制度就不會(huì)有長(zhǎng)久生命力。

　　當(dāng)然，跟農(nóng)民收費(fèi)辦理公共事務(wù)也有一個(gè)成本問題，但從普遍經(jīng)驗(yàn)看，這個(gè)成本是應(yīng)該支付的。

　　黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制做了新的解釋。會(huì)議通過 的“決定”指出，“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變”。按我理解，今后如果再講“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，應(yīng)該是指大力發(fā)展農(nóng)民的各類合作組織，至于村委會(huì)，主要做好自己的公共事務(wù)就行了。中央“決定”的意思是，土地承包制不僅要堅(jiān)持，而且要承包到戶并長(zhǎng)久不變。任何組織最好不要借公共開支的理由把農(nóng)民的地收回去自己按競(jìng)拍的辦法搞短期承包。

　　由農(nóng)民承包土地并完全自主決定土地流轉(zhuǎn)，完全不妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成，只是時(shí)間可能長(zhǎng)一點(diǎn)。這種做法的好處是流轉(zhuǎn)的交易成本不會(huì)表現(xiàn)為那種由集體決定并操作流轉(zhuǎn)的行政成本，也不發(fā)生農(nóng)民對(duì)集體流轉(zhuǎn)收益（集體的發(fā)包收入）使用狀況的監(jiān)督要求，自然也不發(fā)生監(jiān)督成本，所以，這種由農(nóng)民自主決定流轉(zhuǎn)的方式是一種能夠降低社會(huì)成本的方式。從一些地方的經(jīng)驗(yàn)看，這種方式完全能行得通。

　　我通過對(duì)各地農(nóng)村的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)很有意思的現(xiàn)象。什么地方如果按照傳統(tǒng)的思路去“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，盡管短期內(nèi)熱熱鬧鬧，但時(shí)間一長(zhǎng)就出問題，就失去活力。即使有做的不錯(cuò)的，那也是少數(shù)。相反，什么地方認(rèn)真去落實(shí)中央的土地政策，下決心明晰土地產(chǎn)權(quán)，短期內(nèi)看起來(lái)產(chǎn)生公共開支方面的問題，但時(shí)間一長(zhǎng)就顯示出整體經(jīng)濟(jì)的繁榮景象。所以，要充分相信，土地承包權(quán)越是得到很好落實(shí)，農(nóng)民的合作（包括村莊公共事務(wù)中的合作）就越容易。要相信農(nóng)民有合作意識(shí)，不要以為只有村干部使用行政手段才能解決公共財(cái)源問題。

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