追求起點平均的思想，經(jīng)過多年的集體所有制的鞏固，依然代表了農(nóng)民群體心理。

　　2004到2006年進行的完善土地二輪延包已經(jīng)過去一年多了。但是在羿樹林這里，一些細節(jié)仍然歷歷在目。

　　羿樹林是湖北省監(jiān)利縣柘木鄉(xiāng)聶河村村支書，在村里前后做了30多年的村干部。去年因為聶河村在完善土地二輪延包、確權(quán)發(fā)放農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一定制的土地承包權(quán)證時，調(diào)整了村民的承包地，和《土地承包法》及國務(wù)院文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》[ 國辦發(fā)明電〔2004〕21號]規(guī)定有出入，湖北省副省長劉友凡帶隊的省政府工作組就來到了聶河村。

　　但沒想到的是，聶河村的調(diào)整，同樣合法、合規(guī)。

　　30年“無限順延”下的新矛盾

　　劉友凡副省長開始主要在傾聽，但是省府辦公廳的一位同志沒說幾句話就幾乎和羿樹林吵了起來。那位同志說，聶河村你們調(diào)田不合乎政策，不能那樣搞。羿樹林回過去，說那是你們在機關(guān)辦公室里寫的政策，要是你到我村里來，照你的政策，你當村長就搞不了。

　　后來羿樹林拿出村里村民代表大會、黨員代表大會的討論發(fā)言記錄，拿出了法律——在《土地管理法》中，有農(nóng)村村委會通過一定民主程序可以進行部分土地調(diào)整的規(guī)定。

　　而且，在國家實行農(nóng)村集體所有制、多年堅持“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策下，是聶河村的村民找羿樹林，要他調(diào)整土地。在實行完善二輪延包前，因為人口的變化，村民之間的承包土地出現(xiàn)了不均。

　　湖北宜昌宜陵黃花鄉(xiāng)財政所陳擁軍解釋，農(nóng)村土地承包開始于70年代末、80年代初期，國家長期實行統(tǒng)(集體所有)分(個體承包)結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為一項福利型的承包方式，長期穩(wěn)定。

　　第一輪15年承包合同到期后，很多地區(qū)于1998年簽訂了第二輪承包合同，也叫二輪延包。盡管沒有按實際人口分配土地，但依照當時的政策還可以小調(diào)整。而2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布以后，小調(diào)整也基本行不通了。

　　但是，自上世紀80年代初期搞責任制以來，二十多年過去了，家庭人口均發(fā)生了較大變化，陳擁軍所了解的大多數(shù)地區(qū)，此后一直沒有調(diào)整過土地，人地矛盾十分突出。

　　而如果30年承包合同無限順延，圍繞土地的矛盾，將開始成為很難調(diào)和的社會矛盾。

　　在夷陵區(qū)黃花鄉(xiāng)，2006年農(nóng)業(yè)人口35531人，承包土地38952.8畝，人均承包土地1.09畝，這其中人均承包土地面積低于0.5畝的農(nóng)戶占25%，而人均承包土地面積超過2畝的占11.8%。

　　這種矛盾，造成許多原來人口多的家庭現(xiàn)在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來人口少，后來娶妻生子，卻沒有口糧田。于是農(nóng)村出現(xiàn)了許多農(nóng)民沒有地種，為了維持生計，而不得不出門打工或租地耕種。

　　夷陵區(qū)黃花鄉(xiāng)軍田壩村村民告訴記者，在完善土地二輪延包時，他們沒有調(diào)田，但現(xiàn)在，農(nóng)民租種別人土地的地租每畝達到了500元以上，在種植經(jīng)濟作物、人地矛盾最緊張的地區(qū)，最高的地租有800元一年。

　　而在聶河村所在的監(jiān)利縣南部地區(qū)，因為相對做過小調(diào)整，目前租種別人承包地的平均地租大概在100到150元，人地矛盾沒有夷陵尖銳。

　　據(jù)介紹，1998年第一輪15年土地承包合同到期后，夷陵大多數(shù)地方采取順延的辦法。而多年沒有調(diào)整、矛盾早些時候沒有暴露，或者沒有矛盾的原因，主要在于在稅費改革之前，土地種植負擔重，農(nóng)民大量棄田拋荒，而為了完成向上級、中央繳納稅費，很多基層組織村、組干部、技術(shù)骨干大面積種植被外出農(nóng)民撂荒的土地。

　　完善土地二輪延包時，由于稅費改革、國家對糧食補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格回升、等待今后被征地補償、擔心土地承包經(jīng)營權(quán)一次性確權(quán)后再沒機會等等因素，拋荒農(nóng)民大批回鄉(xiāng)要地。按照國務(wù)院的政策，大多數(shù)的地區(qū)都作了各種協(xié)調(diào)工作，把土地歸還了回鄉(xiāng)要地的農(nóng)民，有的有機動地的村重新給他們分配承包地，并且按照政策要求，分完了村集體的機動地或者叫做備留地。

　　而完善土地二輪延包期間，相當多的省份都遇到了類似的問題。四川、江西、江蘇等省份都有回鄉(xiāng)農(nóng)民或者人多地少家庭的農(nóng)民，向村級組織要土地。

　　根據(jù)江蘇南京市委農(nóng)工辦陳恒斌等的調(diào)查，在南京周邊的農(nóng)村，因為人多地少，農(nóng)戶與村里產(chǎn)生糾紛，當前很難調(diào)節(jié)。二輪土地承包時，南京不少地方在堅持“大穩(wěn)定”的前提下，根據(jù)村民的要求，對人地矛盾比較突出、地塊過于零散的地塊，適當進行了調(diào)整，但是，也有少部分地方順延一輪土地承包的基數(shù)，20多年來一直沒有進行調(diào)整。當人多地少的農(nóng)戶找村里要耕地時，人少地多的農(nóng)戶不愿退耕地，矛盾比較突出。

　　像南京棲霞區(qū)八卦洲外沙村3組農(nóng)民趙必峰，二輪土地承包時，他家共有4口人，承包5畝地，現(xiàn)在二個兒子都已結(jié)婚生育，人口增至8人，還是原來的5畝承包地。他多次找村里要土地，而村里又沒有機動土地可以調(diào)劑。

　　而同村7組農(nóng)民劉深山，二輪土地承包時，全家6口人，共有11畝承包地，4個女兒先后出嫁，現(xiàn)在二人種了11畝土地，以前他多次找村里要求退出土地，沒有退掉，但現(xiàn)在村里想把土地調(diào)劑出來，他又不給。

　　這樣的類似情況，在外沙村涉及53％的農(nóng)戶，即超過一半的村民家庭。

　　而全國到底是從前調(diào)整過土地、目前人地不均矛盾小的地區(qū)多，還是長時間沒有調(diào)整過土地、因為人口變化人地不均矛盾大的地區(qū)多？

　　據(jù)華中師范大學農(nóng)村問題研究中心和國務(wù)院發(fā)展研究中心分別對湖北、河南、安徽、山東、內(nèi)蒙、四川、江西等7個省86個村和其他地區(qū)78個村子的調(diào)查結(jié)果，基本上上可以估計，在全國，自從開展農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，做過小調(diào)整和沒做過小調(diào)整的農(nóng)村地區(qū)大概各占一半。也意味著，在2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布和國務(wù)院2004年文件截斷“小調(diào)整”時，大概有一半的中國農(nóng)村存在著不同程度的人地不均矛盾。

　　而根據(jù)目前的“無限期順延”、推動《物權(quán)法》等方面的政策動向，如果沒有其他政策配套調(diào)整，這樣相當范圍的人地矛盾，將被延續(xù)、鞏固。

　　“繞不開”的深層問題

　　穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制、截停小調(diào)整、推動土地物權(quán)的政策轉(zhuǎn)變，同樣考慮到了近年來出現(xiàn)的一些不同種類的土地矛盾，包括農(nóng)地被征用時的農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)被剝奪，以及土地被征用或者一些地區(qū)根據(jù)村民民主程序調(diào)整土地時、一些農(nóng)村婦女受到的不公正對待，還有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、影響對農(nóng)業(yè)的投資等等問題。

　　但是，經(jīng)過更全面的調(diào)查、對各個相關(guān)制度系統(tǒng)梳理后，就會發(fā)現(xiàn)，上述種種矛盾的核心，并不在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是集體所有或者個人所有的基本制度，也更不盡在于過去長期實行的、有平均傾向的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的具體實施政策。

　　由于經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需要、區(qū)域城市化的發(fā)展，中國農(nóng)村土地在一個相當長的階段，處在隨意被政府征用、農(nóng)民沒有議價權(quán)的體制困境下。但是，經(jīng)過有關(guān)調(diào)查研究，這一農(nóng)地權(quán)益的困境, 本質(zhì)上在于中央政府把由各級政府代為行使的“國家征用權(quán)”設(shè)置為至高無上的權(quán)力，無視農(nóng)村集體的土地所有權(quán)利。

　　而根據(jù)廣東省國土資源廳的有關(guān)調(diào)查，在廣東省2005年開始在部分地區(qū)試行了“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度”改革之后，政府退出農(nóng)村土地和用地單位的直接交易，不再通過行使國家征用的強制權(quán)力轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，更多的從事監(jiān)督交易公平的服務(wù)、交易標準的設(shè)置等工作，結(jié)果，廣東曾經(jīng)一度十分尖銳的土地矛盾得到了史所未有的有效緩解，因土地矛盾上訪的案例年度同比下降了60%多。

　　當各級政府代為行使的土地“國家征用權(quán)”受到約束，無論農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是集體所有、還是農(nóng)民個人所有，和農(nóng)地相關(guān)的農(nóng)民權(quán)益都得到了保障。而且在現(xiàn)今的廣東，還出現(xiàn)了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)高于其它一切權(quán)利的新情況。

　　而關(guān)于農(nóng)村婦女的土地權(quán)益在農(nóng)地被征用、或者農(nóng)村村委會行使三分之二或者簡單多數(shù)意見的民主程序時被侵犯的問題，有關(guān)部門的調(diào)查，仍然有不全面的地方。

　　比如，對浙江龍游的婦女、尤其是離婚后婦女的土地權(quán)益問題，單一歸結(jié)為《村民委員會組織法》的程序漏洞，是有所偏頗的。在江西省吉安縣，就有同樣的離婚農(nóng)婦土地被征用后、但其合法受補償權(quán)益因傳統(tǒng)農(nóng)村陋習“外地媳婦離了婚，就不是村里的人”的影響 ，沒有得到落實，但這位杜姓農(nóng)婦選擇通過法院訴訟，最終拿回了自己的合法權(quán)益。

　　任何法規(guī)、政策都有不被正確執(zhí)行的時候，但是只要社會配套的法律監(jiān)督、救助體系運行正常，就能夠緩解問題；
而更重要的一個方面，《村民委員會組織法》作為政治權(quán)利組織方式的國家組織法體系內(nèi)的一部法律，它的嚴肅性、公正性、一貫性要受到尊重，而且，讓農(nóng)村村民有自己決定自己事情的法律程序，是根本性的制度設(shè)置，如果要從法理層級上比較，這一組織法的法律效力應該高于經(jīng)濟制度法律。

　　而農(nóng)村婦女在土地權(quán)益問題上的困境，根本上源于保留了落后生產(chǎn)方式、從而保留了封建式舊約的農(nóng)村里，女性地位沒有得到應有的改善。而國家在農(nóng)村老齡人口社保供給的缺位、教育成本的高企等，都是制約中國農(nóng)村女性不能通過張揚智力而提高群體地位的制度障礙。

　　而在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化投資方面，當農(nóng)村土地被嚴重拋荒，很多地方的集體大面積轉(zhuǎn)發(fā)包土地，通過長期轉(zhuǎn)包合同經(jīng)營，初具產(chǎn)業(yè)化模型的農(nóng)莊曾經(jīng)一度繁榮，但由于集體和農(nóng)民個人之間的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)責關(guān)系沒有搞清楚，撂荒時代的農(nóng)莊最終成為沙灘上的大廈。當土地重新成為香饃饃，大批離鄉(xiāng)農(nóng)民回鄉(xiāng)要地，多數(shù)大規(guī)模耕種撂荒地的承包人都歸還了土地，受到了多少不一的損失。

　　相比較上述種種問題，當前的人地不均、靠國家變相分配的“多占”土地而成為新“地主”的收租農(nóng)民與因國家分配土地不足、交租種田的新“佃農(nóng)”之間的矛盾，才是直接和基本的土地產(chǎn)權(quán)分配制度、具體的農(nóng)地管理政策直接互為因果的。

　　國務(wù)院的有關(guān)文件稱，對于因為村集體沒有土地調(diào)整、而又存在農(nóng)民沒有承包土地，或者因為人口變化、災害等原因承包地面積不足時，要通過土地流轉(zhuǎn)解決問題。

　　但是，以宜昌夷陵黃花鄉(xiāng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中心為例，因其為想出租土地的農(nóng)民、想租種土地的農(nóng)民提供的中介服務(wù)，一度被樹立為湖北省乃至全國的農(nóng)村土地經(jīng)濟管理典范。但是，在本質(zhì)上，黃花鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心解決的也只是無地少地農(nóng)民的就業(yè)、外出務(wù)工農(nóng)民的土地免于拋荒、被分小了的土地能重新集中經(jīng)營等等具體經(jīng)濟問題，但對于深層次的、從土地集體產(chǎn)權(quán)到私有產(chǎn)權(quán)過渡過程中、不同農(nóng)民的政治經(jīng)濟權(quán)利分配不公正矛盾，黃花鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)工作是解決不了的。

　　所以，土地流轉(zhuǎn)，只是在一定程度上、在一定時間內(nèi)，緩解、延遲了矛盾的集中爆發(fā)。

　　根據(jù)華中師范大學農(nóng)村問題研究中心項繼權(quán)、羅峰等對若干省份農(nóng)民的抽樣調(diào)查，當下有38%的農(nóng)民認為土地調(diào)整是應該的，有47%的農(nóng)民認為應該小調(diào)整，只有13%的農(nóng)民認為不應調(diào)整土地。而農(nóng)民認為可以調(diào)整土地的理由主要是“不調(diào)整會出現(xiàn)有的家庭人多地少，有的家庭地少人多，不公平(33%)”，“國家政策認為可以大穩(wěn)定、小調(diào)整(23%)”，“土地是集體的，應該人人都有份(21%)”，“土地是重要的生活來源，沒有土地的人，生活沒有保障(20%)”。

　　這樣的調(diào)查結(jié)果，已經(jīng)顯示了，追求起點平均的思想，經(jīng)過多年的集體所有制的鞏固，依然代表了農(nóng)民群體心理。

　　如果耕地土地也“入股”

　　臺灣地區(qū)“中國地政研究所”研究員、臺灣中國文化大學建筑系教授林元認為，比較大陸地區(qū)的土地改革，雖然臺灣有很多地方的經(jīng)驗值得借鑒，比如先耕者有其田，當出現(xiàn)新的不均時，再通過對不同土地實行差別賦稅，解決公平，但是臺灣地區(qū)的教訓，更值得大陸吸取。

　　這些教訓中，最明顯的就是在經(jīng)濟發(fā)展中，地主和買到土地的農(nóng)民(新地主)賺太多。像臺北市敦化南路附近的地價一九五三年一坪(相當于三點三平方米) 不到二、三萬元新臺幣，現(xiàn)在則已達到二、三百萬元。房地價的不斷上漲，對社會中下層很不公平。臺灣曾經(jīng)根據(jù)地價漲幅，設(shè)土地增值稅為20%至80%不等。但是由于地主的影響力越來越大，土地增值稅近來下調(diào)為百分之二十至四十。

　　而在大陸一些發(fā)達地區(qū)，類似的準現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，農(nóng)民包租公、包租婆遍生。比如，南方某市的某城中村，由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的高度彰顯、媒體輿論監(jiān)督、政府開明化等原因，本來需要農(nóng)民集體作妥協(xié)的公共排污建設(shè)工程，因該村不滿意補償標準，多年行不通。盡管該市在治理河流污染方面取得很大進展，但該城中村的治污卻一直無法有效完成。

　　梳理中國的歷次土地改革，從事土地制度研究的人士認為，理論上，如果說中國的聯(lián)產(chǎn)承包制要一定要走向無限順延，(點擊此處閱讀下一頁)

　　那么1978年至1980年第一次分配土地到戶時就應實行這樣的政策，國家不再承擔在產(chǎn)權(quán)上保障農(nóng)民之間公平對等的責任。但考慮到當時的情況，確實很難有這樣的決策水平。而1997、1998 年第二次簽訂承包合同時，又錯過了一次機會。但這兩次都不是問題，因為當時并沒有私有化的傾向。

　　但是在2004年到2006年的完善二輪土地延包中，很多人看出了土地政策的新變化，但政策卻不允許調(diào)整土地、以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)過渡時的公平，而是重復了過去國企改革的舊問題。如果當時做了普遍調(diào)整，現(xiàn)在走向無限順延的問題會少很多。

　　現(xiàn)在面臨的局面是，在很多地區(qū)，重新調(diào)整一次，已經(jīng)調(diào)不動了。所以，想通過變更2004-2006年的承包經(jīng)營合同、追求公平的方式，很難行得通。

　　但是，問題依然要解決，并且，也必然有解決的方法。

　　根據(jù)有關(guān)調(diào)查，目前看來，有可能具備可行性、又能化解深層次的政治經(jīng)濟矛盾、能與30年承包合同無限順延制度相銜接的，有兩種方法。而這兩種方法，都來自基層實踐的啟發(fā)。

　　第一種是堅持所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，在不傷害30年經(jīng)營合同的前提下，參考城市化過程中、農(nóng)民集體入股、以股權(quán)方式享有建設(shè)用地所有權(quán)收益的創(chuàng)新，如在廣東、重慶等地的創(chuàng)新，對農(nóng)村耕地，也實行集體所有權(quán)的股份制改造。并且，這個“集體”是村民小組，而不是自然村或者行政村。

　　在現(xiàn)在的農(nóng)村，只有村民小組才是熟人社會式的團體，而以熟人社會成員入股的方式，經(jīng)營權(quán)和股權(quán)都可以流轉(zhuǎn)，但是股權(quán)要流轉(zhuǎn)，集體其他股東就有優(yōu)先權(quán)、優(yōu)價權(quán)收回。在操作上，就是補簽村民小組土地股權(quán)合同。

　　這樣的股權(quán)集體不能太大，也不能太小，太小沒有規(guī)模，在經(jīng)濟上和政治上都弱， 而相比較私有到個人，其實這是對農(nóng)民更大的保護。這樣，就把經(jīng)驗證明目前為止最好的企業(yè)產(chǎn)權(quán)模式、現(xiàn)代股份制度，再顧及公平的前提下，引入農(nóng)村集體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營，那么以后的村民小組，就會在經(jīng)濟上以農(nóng)莊式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的方式生存。農(nóng)莊農(nóng)民在政治上，也成為對彼此相關(guān)的權(quán)利義務(wù)人，并且作為集合性經(jīng)濟個體和自治性政治個體，村民小組再和他們之外更大的經(jīng)濟、政治集體發(fā)生關(guān)系

　　第二種就是直接把30年經(jīng)營權(quán)無限順延，進而轉(zhuǎn)變?yōu)樗�有�?quán)。這樣的過程，就要對不同的土地占有、不同的土地資源收取不同的稅賦，進行事后調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)移支付。這也是臺灣地區(qū)在后期的土地改革經(jīng)驗。

　　目前最直接的，像湖北監(jiān)利縣汴河鎮(zhèn)興旺村支書王繼強說的，因為現(xiàn)在土地不公，最起碼，他們計劃今后在公共事業(yè)工程費用承擔上，不再以戶為單位計算，而是要以土地數(shù)計算。多占地的人家，就要多交錢。宜昌夷陵黃花鄉(xiāng)的陳擁軍稱，如果興旺村的這個設(shè)計能推廣，會很大程度緩解現(xiàn)在的人地不均矛盾。

　　而究竟哪個方法更適合操作，或者還有更好的其他方法，都要求中央決策部門根據(jù)科學的全國范圍內(nèi)采樣調(diào)查，從量上找到一個對目前人地不均的矛盾局面的判斷，并歸納農(nóng)民對土地調(diào)整的態(tài)度，從而在質(zhì)上，對不同的方法予以取舍。而如果還有起點公平的機會，國家就不應該放棄它。因為事后的調(diào)整、均衡，未必更簡單。臺灣地區(qū)的教訓，就是參考。

　　而目前80年代后出生的新生代農(nóng)民工的“兩棲狀態(tài)”，也對30年土地承包無限順延的配套調(diào)整政策提出時間上的要求。

　　80年代生的農(nóng)民，在社會群體上，就是在農(nóng)村沒有承包地、但是在城市也沒有根的兩棲人。根據(jù)華中師范大學農(nóng)村問題研究中心張志勝對安徽農(nóng)民新生代農(nóng)民工的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)他們依然沒有擺脫只是城市“過客”的命運。

　　根據(jù)簡單估計，全國大約有超過80%的農(nóng)民工在發(fā)達地區(qū)打工，20%左右在就近的小城市、縣城。但是，社保、醫(yī)保、戶口以及單純生活在發(fā)達地區(qū)所需要的高成本，像住房，都意味著80后的這一代農(nóng)民工仍然要回到鄉(xiāng)村，因為中國城市地區(qū)的政府公共管理改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)建設(shè)，根據(jù)相關(guān)部門估計，還要一個10年。

　　而10年后，80后的農(nóng)民工就要40歲了。如果說他們中的還有相當一部分人要回到農(nóng)村，為避免回流成為規(guī)模，激化土地矛盾，就要求政府加快城市的公共管理改革，包括戶籍、教育福利分配等等。

　　所以，綜合考量, 《物權(quán)法》對農(nóng)地所有權(quán)的進一步解釋，需要慎之又慎，緩慢推出。因為，只有在科學的、全局性的量化指標支持下，才能選擇在什么條件下讓承包權(quán)無限順延、走入新的制度，或者在集體所有制上，進行股權(quán)入地權(quán)的創(chuàng)新。（南風窗）

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