趙俊臣：扶貧不是對窮人的恩賜——云南省扶貧開發(fā)23年的回顧與思考
發(fā)布時間:2020-06-09 來源: 幽默笑話 點擊： 
云南省農(nóng)村貧困具有貧困面廣、貧困規(guī)模大、貧困程度深、脫貧致富難的特點，是中國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。同全國同步，云南省的扶貧也是從1980年代中期開始的，至今23年來取得了顯著成效。全省農(nóng)村貧困人口從1985年的1212萬人，減少到2000年底的1022．1萬人，到2007年底又下降到596．5萬人；
貧困人口總數(shù)在全省農(nóng)村人口中的比重由1985年的40．1％下降到2000年底的28．5%，到2007年底又下降到19．3％左右。80個扶貧開發(fā)重點縣農(nóng)民人均純收入，由1985年的150元，增加到2000年的1103元、2007年的1999．8元。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件得到有效改善，農(nóng)村經(jīng)濟社會明顯發(fā)展，廣大貧困農(nóng)戶的自我積累和自我發(fā)展能力逐年增強。
當(dāng)前，云南省的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)轉(zhuǎn)入解決溫飽和鞏固溫飽并重、改善基本生活條件和提高人的綜合素質(zhì)并重、政府主導(dǎo)和社會參與并重的新階段，既面臨著難得的機遇，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前和今后一段時期，要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和開發(fā)式扶貧方針，牢固樹立“大扶貧”理念，分類指導(dǎo)，連片開發(fā)，以整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、異地搬遷為重點，加大對革命老區(qū)、“三江”（金沙江、瀾滄江、怒江）沿岸地區(qū)、人口較少民族地區(qū)、邊境民族地區(qū)和特殊貧困地區(qū)的扶貧力度，創(chuàng)新工作機制，加快推進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
一、23年來的扶貧開發(fā)歷程簡述
改革開放以前，由于全國、全省人民都處于貧困狀態(tài)，政府和社會都沒有扶貧的能力。特別是，由于封閉，一直拒絕國際社會對我們的道義性的扶貧請求。黨的十屆三中全會果斷地拋棄“以階級斗爭為鋼”、“無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”等理論與路線，把黨的工作轉(zhuǎn)到了以經(jīng)濟建設(shè)為中心上來，首先通過農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，一舉解決了全國人民吃飽飯問題，接著是推進(jìn)城市、工業(yè)、商業(yè)的改革，經(jīng)濟搞活了，收入增加了，國力增強了，于是扶貧便提到了黨、政府和社會的議事日程。自1980年代中期開始，大規(guī)模的扶貧便在中國大規(guī)模的展開了。
第一階段，以解決絕對貧困戶溫飽為主的扶貧（1985——1990年）。
1984年，中共中央書記處政策研究室制訂劃分貧困的標(biāo)準(zhǔn)，是以縣為單位，按前三年（1981——1983年）人均口糧（其中稻谷主產(chǎn)區(qū)200公斤、稻雜參半?yún)^(qū)175公斤、雜糧主產(chǎn)區(qū)150公斤）和人均純收入120元來度量的。1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，并對國家重點扶持的貧困縣劃分標(biāo)準(zhǔn)，作了新的規(guī)定：一般貧困縣人年均純收入150元以下，民族自治縣150——200元，老革命根據(jù)地300——350元。按此規(guī)定，國家確定的重點扶持貧困縣（國定貧困縣）計328個，各省、區(qū)確定出由省資金予以扶持的貧困縣（省定貧困縣）計371個。
按照1986年云南省的貧困劃分標(biāo)準(zhǔn)，即以縣為單位人均收入一般地區(qū)不足150元、少數(shù)民族自治縣不足200元的縣，共26個國家重點扶持縣，另有15個縣為省重點扶持縣，合計確認(rèn)云南省的貧困縣為41個，貧困人口1212萬人，貧困發(fā)生率（貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋嚷剩?0．1為%。1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》中，云南省內(nèi)國家重點扶持縣增加到73個，另有7個縣為省重點扶持縣，合計為80個。在扶貧開發(fā)過程中，為保持政策的連續(xù)性，中央和省一再宣布：貧困縣如果摘掉了貧困帽子，原有的扶持政策一律不減。
1988年，云南省政府立項，由省委農(nóng)村工作部、省政府扶貧辦和云南省社會科學(xué)院聯(lián)合組成課題組，完成了《云南省41貧困縣脫貧致富戰(zhàn)略研究》，比較全面、系統(tǒng)地提出了扶貧的戰(zhàn)略、政策和策略。由于課題研究的主持人之一的董恒秋同志，當(dāng)時任省委農(nóng)村工作部部長兼省政府扶貧辦主任，課題組提出的扶貧的戰(zhàn)略、政策和策略，自然而然地轉(zhuǎn)化為了省委、省政府及有關(guān)部門的扶貧行動。
這一階段的主要扶貧措施之一是解決“食不裹腹”的溫飽問題，又稱為“溫飽工程”。這是因為，解決吃飽飯問題，既是絕對貧困戶的強烈要求，也是一個國家、社會的基本責(zé)任。進(jìn)入新世紀(jì)，以解決吃飽飯的溫飽工程，增加了解決“住不避風(fēng)雨”的住房問題，被稱為“安居溫飽工程”。
此外，這一階段還著力進(jìn)行了農(nóng)田小型基本建設(shè)扶貧、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)扶貧、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)扶貧、普及義務(wù)教育的扶貧、鄉(xiāng)村道路扶貧等，也都取得了不同程度的效果。1985年到1990年，云南省絕對貧困人口從1212萬人減少到到2007年底又下降到萬人，貧困發(fā)生率從40．1%%下降到28．5%。
綜觀這一時期的扶貧，有以下幾個特點；
一是以縣一級的區(qū)域扶貧為主，主要表現(xiàn)為普遍制訂并實施貧困縣脫貧致富規(guī)劃，效果良好；
二是政府的扶貧資金以貼息貸款為主，主要貸給扶貧企業(yè)；
三是貧困縣重點抓扶貧企業(yè)，在每一個貧困縣里扶持舉辦了一批工業(yè)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工也企業(yè)，但是由于不少貧困縣并不具備舉辦工業(yè)企業(yè)的條件，企業(yè)成功率不高。
第二階段，以扶持貧困區(qū)域為主的扶貧（1990——1994年）。
為解決扶貧第一階段中，以解決絕對貧困戶吃飯問題的成效顯著、而貧困縣內(nèi)的工業(yè)扶貧項目、財政貼息貸款項目成效并不顯著的問題，自1990年后，云南省的扶貧開始強調(diào)貧困區(qū)域的農(nóng)業(yè)資源開發(fā)。
1990年，經(jīng)精心籌備，福特基金會資助的“中國云南省貧困山區(qū)綜合開發(fā)試驗示范項目（YUM）”啟動，為中國接受國際組織援助的第一個大型扶貧項目。YUM項目的試點村有４個：滇東北鎮(zhèn)雄縣老包寨、滇東南廣南縣安王、滇西怒江傈僳族自治州福貢縣珠明琳、滇南江城縣明子山。項目的最大創(chuàng)新，就是較早地提出了以貧困村為單位的扶貧，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧人才培訓(xùn)和政府扶貧辦能力提高三大部分。村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，始終堅持與脫貧致富有關(guān)、所有的貧困戶收益的原則。
與此同時，這一階段還繼續(xù)進(jìn)行溫飽工程、改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧、科教扶貧等措施，新啟動了異地搬遷扶貧開發(fā)試點等。據(jù)統(tǒng)計，從1990年到1994年，云南省絕對貧困人口減少到783萬，貧困發(fā)生率下降到22．9%。
第三階段，以扶貧到戶為主的階段（1994——2000年）。
鑒于在此前以區(qū)域性扶貧為主的扶貧，一些地方出現(xiàn)了“扶工不扶農(nóng)”、“扶富不扶貧”、“扶官不扶民”、“扶強不扶弱”等現(xiàn)象，中央采納專家的意見，在1994年實施《國家八七扶貧攻堅計劃》中強調(diào)以貧困戶作為主要的扶持對象，或者說把扶貧對象界定為“進(jìn)村、入戶”，把寶貴的扶貧資源直接送達(dá)真正的貧困戶。
根據(jù)中央和國務(wù)院的要求，云南省政府制定了《七七扶貧攻堅計劃》，強調(diào)通過扶貧到戶，承諾在世紀(jì)末的最后七年里解決700萬貧困人口的脫貧問題；
并提出了要處理好富民與富縣的關(guān)系，在使用資金安排扶貧項目時，對于既能富民又能增加地方財政收入的項目當(dāng)然是最好的，應(yīng)予首先安排；
當(dāng)遇到增加農(nóng)民收入與地方財政收入發(fā)生矛盾時，應(yīng)首先著眼于能幫助更多的農(nóng)民脫貧致富；
當(dāng)資金緊張時，屬于扶貧專項資金應(yīng)更多優(yōu)先用于富民項目。
與此同時，這一階段還繼續(xù)進(jìn)行溫飽工程、改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧科教扶貧等措施，新啟動了異地搬遷扶貧開發(fā)等。據(jù)統(tǒng)計，從1994年到2000年，云南省絕對貧困人口由783萬人減少到1005萬（按新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)），貧困發(fā)生率下降到28．5%。
第四階段，綜合性整村推進(jìn)階段（2001——2010年）。
2001年中央頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001―2010年）》，將扶貧開發(fā)工作任務(wù)從解決溫飽調(diào)整為解決溫飽與鞏固溫飽并重，工作對象從絕對貧困人口調(diào)整為絕對貧困加低收入人口；
扶貧的區(qū)域?qū)ο髲?92個重點縣進(jìn)一步細(xì)化為14.8萬個重點村，使之覆蓋80％左右的貧困人口。在具體扶貧措施上，強調(diào)到村到戶，用參與式的方式選擇貧困戶、選擇扶貧項目。這些措施都大大改進(jìn)了瞄準(zhǔn)機制。
云南省制定的《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，提出了2001—2010年全省農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標(biāo)，是把405萬特困人口作為幫助扶持的首要對象，同時繼續(xù)幫助600萬基本解決溫飽的貧困人口脫貧致富，重視農(nóng)村殘疾人扶貧工作；
把貧困人口相對集中的少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)和自然環(huán)境條件惡劣的特困地區(qū)，列為扶貧開發(fā)的重點區(qū)域；
繼續(xù)扶持73個國家重點扶持縣、5個省級重點扶持縣、100個重點扶持民族特困鄉(xiāng)和100個左右重點扶持邊境民族貧困鄉(xiāng)、4000個貧困村(村委會)、5000個特困自然村；
對失去生存條件的100萬人口實行易地開發(fā)扶貧，其中以勞務(wù)輸出方式轉(zhuǎn)移20萬人；
力爭農(nóng)民人均純收入年均增幅達(dá)到5%；
貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境有較大改善，經(jīng)濟快速發(fā)展，科技、教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生各項社會事業(yè)全面發(fā)展，群眾文化生活不斷豐富，農(nóng)民生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)顯著提高，為進(jìn)而達(dá)到小康創(chuàng)造條件。
為實現(xiàn)上述目標(biāo)，云南省積極探索“扶貧公司+基地+農(nóng)戶”、扶持龍頭企業(yè)和基地帶動農(nóng)戶、直接扶持農(nóng)戶等產(chǎn)業(yè)扶貧模式；
加大了科技產(chǎn)業(yè)扶貧力度，對無償資金扶持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了有益的探索；
積極開展到戶貼息貸款改革等試點工作。
據(jù)統(tǒng)計公報，到2007年底，按當(dāng)年人均純收入低于785元的農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，年末農(nóng)村絕對貧困人口為196．5萬人，比上年凈減少31．9萬人；
絕對貧困發(fā)生率下降到6．36%。按當(dāng)年人均純收入786—1067元的農(nóng)村低收入貧困標(biāo)準(zhǔn)，年末農(nóng)村低收入人口為400萬人，比上年凈減少42．4萬人，低收入貧困發(fā)生率為12．96%。
二、若干扶貧措施簡評
（一）首先解決絕對貧困戶吃飽飯問題的溫飽工程——人的生存權(quán)第一。
在人的所有權(quán)力中，生存權(quán)無疑是第一人權(quán)。1980年代初，中國農(nóng)業(yè)科技人員試驗成功了地膜覆蓋玉米增產(chǎn)技術(shù)。1987年，農(nóng)業(yè)部把這一技術(shù)作為“溫飽工程”，用財政平價供應(yīng)地膜、差價補貼的方式向全國推廣，此后被作為解決貧困地區(qū)農(nóng)民吃飽飯問題的重要措施。地膜覆蓋農(nóng)作物栽培技術(shù)，能明顯地改善土壤墑情、提高地溫、增加作物產(chǎn)量，高寒山區(qū)、干旱半干旱地區(qū)的增產(chǎn)效果特別明顯，成為中國大規(guī)模扶貧中解決貧困農(nóng)民吃飽飯問題的重要扶貧方式之一。
以云南省為例，從1986年試驗示范1．68萬畝，以后迅速擴大，至1997年已推廣到221．4萬畝。據(jù)云南省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計，1986——1996年10年間，通過地膜覆蓋玉米“溫飽工程”共增產(chǎn)糧食12億公斤，相當(dāng)于1996年云南省糧食總產(chǎn)量的約10％，解決了200萬人以上的連年口糧困難。近幾年來，其他農(nóng)作物如馬鈴薯、紅薯、旱谷、蠶豆、白蕓豆、烤煙等，也逐步采用地膜覆蓋等技術(shù)。據(jù)對武定、東川、雙柏、劍川、魯?shù)椤⒛瓤h調(diào)查，有效的增產(chǎn)現(xiàn)實是馬鈴薯每畝增產(chǎn)26.8％，紅薯為43.3％，旱谷為8.8％，吞豆為34.8％，白蕓豆為26.8％。
（二）小額信貸“云南模式”——變“輸血”為“造血”。
小額信貸扶貧到戶，原為諾貝爾和平獎獲得者、孟加拉國穆罕默德．尤諾斯（MuHammad．Yanus）教授創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村銀行的扶貧模式。1994年，由中國社會科學(xué)院杜曉山教授等引入中國，在河北易縣等地復(fù)制試驗成功。1995年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）北京辦公室，在外交部對口扶貧縣——云南省金平縣和麻傈坡縣試點，也獲得成功。1996年底，外交部副部長唐家璇視察金平縣和麻傈坡縣后，建議云南省委、省政府在扶貧中推廣。1997年，在王學(xué)仁副書記的主持下先在25個縣市試點，次年鋪開。試點過程中，云南省社科院農(nóng)經(jīng)所緊密配合省扶貧辦，并代省政府起草了《云南省小額信貸扶貧管理辦法》、《云南省小額信貸扶貧財務(wù)管理辦法》、《云南省小額信貸扶貧會計制度》三個法規(guī)，編寫出《小額信貸：扶貧攻監(jiān)成功之路》教材，協(xié)助省扶貧辦舉辦了兩期全省培訓(xùn)班，揭開了全省小額信貸扶貧的序幕。
云南省堅持探索符合實際的小額信貸“云南模式”。例如，在建章立制、規(guī)范操作的基礎(chǔ)上，變GB模式一年24次還款制為年底一次還清本息，解決了小額信貸收、還貸款頻率高，管理成本高的難題；
在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，重點扶持與解決溫飽息息相關(guān)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”的特色產(chǎn)業(yè)；
在運作中，依靠鄉(xiāng)村政府做好貸前、貸后調(diào)查服務(wù)，金融機構(gòu)簽約到戶，統(tǒng)一放貸管理和收回貸款的直接到戶；
以及能人帶動、合作經(jīng)濟組織帶動等多種運作方式。(點擊此處閱讀下一頁)
小額信貸“云南模式”顯示出的強大生命力，全省累計發(fā)放數(shù)、覆蓋面、入戶率和貸款回收率，均居全國前列。到戶資金由2004年的2．98億元，增加到2007年的13．3億元；
到期資金還款率達(dá)到98％。目前，全省已累計發(fā)放小額信貸貸款57．4億元，覆蓋16個州市124個縣（市、區(qū)）、9958個村委會，扶持212萬農(nóng)戶、950萬人，發(fā)展蔬菜、甘蔗、核桃、生豬、奶牛、山羊等特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)這些農(nóng)戶戶均增收800至1000元，成為扶貧到村到戶最直接、最有效的措施。
�。ㄈ┮椎胤鲐氶_發(fā)——徹底解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題。
所謂易地扶貧開發(fā)，是從根本上解決生活在自然條件惡劣、缺乏基本生存條件地區(qū)貧困人口脫貧和發(fā)展問題，而采取的一項扶貧舉措�！笆濉逼陂g，云南省按照“政府引導(dǎo)、群眾自愿、政策協(xié)調(diào)、講求實效”的指導(dǎo)方針，在統(tǒng)一規(guī)劃下，有組織地把貧困戶搬遷到生產(chǎn)生活條件相對較好的地方，從而徹底解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題。扶貧初期，云南省一些地區(qū)已有一些零星地、自發(fā)半自發(fā)地、以投親靠友為主要形式的易地搬遷扶貧。1996年，省委、省政府根據(jù)云南省農(nóng)村有120多萬特困群眾基本喪失生存條件，就地?zé)o法解決溫飽問題的實際，選擇了11個安置區(qū)進(jìn)行了易地扶貧開發(fā)試點。1999年，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面啟動了易地扶貧開發(fā)工作。2000年9月，國家計委正式把云南省列入全國4個國債易地搬遷扶貧試點省區(qū)之一。2000年12月，國務(wù)院西部辦到云南對易地扶貧開發(fā)進(jìn)行了專題調(diào)研，充分肯定了云南省的易地扶貧開發(fā)工作。
到2006年底，全省累計投入中央和省級無償資金近20億元，其中，中央和省級財政扶貧資金11．54億元、國債資金7．32億元、以工代賑資金0．86億元，共完成50．36萬貧困人口的易地搬遷任務(wù)。
�。ㄋ模┱逋七M(jìn)——全部解決生產(chǎn)、生活條件。
所謂整村推進(jìn)，是指以村為單位，通過對扶貧資金和其他資金的集中使用，進(jìn)行扶貧綜合開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，根本改變貧困戶的生產(chǎn)、生活條件，為實現(xiàn)穩(wěn)定解決溫飽，達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件。有的地方又具體化為“千村扶貧、百村推進(jìn)”，以貧困村為主戰(zhàn)場，大力實施“整村推進(jìn)”和產(chǎn)業(yè)培植、勞動力轉(zhuǎn)移“一體兩翼”戰(zhàn)略，圍繞基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基本素質(zhì)、基本保障和基本隊伍建設(shè)，不斷創(chuàng)新機制，加大投入，廣泛動員社會參與扶貧開發(fā)。
云南省按照“統(tǒng)一規(guī)劃、整合資金、落實責(zé)任、形成合力、綜合開發(fā)”的原則，從2001年至2007年，省級以上共投入財政扶貧資金22億元，實施了1274個村委會和1．04萬個自然村的整村推進(jìn)扶貧工程，貧困村群眾生產(chǎn)生活條件明顯改善，公共設(shè)施大為改善。
�。ㄎ澹╇娔X農(nóng)業(yè)專家系統(tǒng)——鄉(xiāng)村不走的高級農(nóng)業(yè)專家。
1992年，云南省引進(jìn)國家863計劃支持研究開發(fā)的電腦農(nóng)業(yè)專家系統(tǒng)，首先在瀾滄拉祜族自治縣的酒井、東回鄉(xiāng)應(yīng)用。當(dāng)年，200多畝玉米的增產(chǎn)幅度達(dá)到80－400%。1993年至1996年，專家系統(tǒng)應(yīng)用擴大到省內(nèi)5個縣，1997年擴大到35個縣，1999年發(fā)展到55個縣。為使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民進(jìn)入流通市場，云南示范區(qū)還開展了“云南電腦農(nóng)業(yè)網(wǎng)建設(shè)”。廣大農(nóng)民稱電腦農(nóng)業(yè)專家系統(tǒng)是“脫貧致富的金鑰匙”，是“鄉(xiāng)村不走的高級農(nóng)業(yè)專家”。
與常規(guī)種植比較，電腦農(nóng)業(yè)專家系統(tǒng)具有“六省一增”的好處：省種、省秧田、省農(nóng)膜、省水、省肥、省工時，增產(chǎn)糧食。2000年度，云南省智能化農(nóng)業(yè)信息技術(shù)項目榮獲云南省科技進(jìn)步獎二等獎。
�。┴毨Т宕寮壈l(fā)展互助資金——窮人的銀行。
所謂貧困村互助資金（以下簡稱“互助資金”），是指以財政扶貧資金為引導(dǎo)，村民自愿按一定比例繳納的互助金為依托，無任何附加條件的社會捐贈資金為補充，在貧困村建立的民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用的生產(chǎn)發(fā)展資金，是貧困村村民自愿參加成立的非營利性的互助合作組織。2006年6月，國務(wù)院扶貧辦和財政部確定在14個省的28個扶貧開發(fā)重點縣進(jìn)行試點工作。2008年安排中央財政扶貧資金1億元，在全國28個有扶貧任務(wù)的省共計667個村建立互助資金組織，繼續(xù)擴大互助資金試點。2007年4月，國務(wù)院扶貧辦、財政部決定將互助資金試點范圍擴大到27個省的274個村。云南省扶貧辦、省財政廳于2007年下半年在大理州永平縣的中央試點和保山市騰沖縣的省級試點。
“村互助資金”的實施，彌補了長期來農(nóng)村金融資源配置上的不足，解決了部分貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)所需資金短缺問題，支持了農(nóng)戶自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)了貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)村信用環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)民信用意識的提高，培養(yǎng)了村民的民主意識和管理能力，激發(fā)了農(nóng)民的主體意識，參與意識，提高了村民對村組事務(wù)的監(jiān)督管理水平。
其實，早在2001年，云南省社科院在全球環(huán)境基金（GEF）/聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）資助的“中國云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護(hù)示范項目(YUEP)”中 ，試驗成立村級社區(qū)森林、自然保護(hù)區(qū)和生物多樣性共管組織，與此同時成立社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金組織。社區(qū)共管組織、社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金組織兩個組織、一套人馬，負(fù)責(zé)成員民主選舉產(chǎn)生，并運作基金，基金按小額信貸模式運作。截止2007年底，在云南省大理州南澗縣沙樂和臨滄地區(qū)云縣后箐鄉(xiāng)兩個項目點的基金本金擴大到846432.4元，實際貸出本金669505元；
共組建貸款小組176個（南澗項目點162個，云縣項目點14個），累計貸款農(nóng)戶總數(shù)達(dá)1424戶，累計貸款總額達(dá)到1097557元。已貸款農(nóng)戶入股股金達(dá)到11432.4元，利息收入29430.76元。經(jīng)評估，基金產(chǎn)生了較高的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，按期還貸率達(dá)到100%；
基金利息的一部分成為社區(qū)共管組織的活動經(jīng)費和可持續(xù)發(fā)展的保障�；鹪陧椖繉嵤┐迳绲母采w面和累計貸款總額已經(jīng)超過了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)信用社，為中國農(nóng)村金融改革提供了一個成功案例。
�。ㄆ撸﹦趧恿D(zhuǎn)移——農(nóng)民市民化的必由之路。
貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是我國倡導(dǎo)的一個重要的扶貧措施。自2001年開始，云南開始大規(guī)模組織貧困地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行勞務(wù)輸出。據(jù)報道，僅2001到2004年，輸出農(nóng)民累計向家鄉(xiāng)匯款達(dá)6億多元人民幣，有效地解決了輸出農(nóng)民及其家庭的溫飽和增收問題。2003年政府強力推動以來，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移速度明顯加快，到2007年全省達(dá)到635萬人，與2002年的319．4萬人對比翻了一番。其中省內(nèi)轉(zhuǎn)移516．9萬人，省外轉(zhuǎn)移116．9萬人，國外轉(zhuǎn)移1．2萬人，同比均有明顯增加。
為提高輸出農(nóng)民的素質(zhì)，云南省重視農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)．農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移通過“陽光工程”轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地306個，基本形成了功能齊全的培訓(xùn)體系。此外，“雨露計劃”、“春風(fēng)行動”等，加強勞務(wù)輸出勞動力的技能培訓(xùn)，促進(jìn)其實現(xiàn)就業(yè)，不僅投資少、見效快、效果持續(xù)，而且能使貧困農(nóng)民解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，具有“一次培訓(xùn)、終身受益，一人務(wù)工、帶動一片”的作用。同時，對提高我國加工業(yè)的競爭力，推進(jìn)城市化進(jìn)程也有深遠(yuǎn)意義。
�。ò耍┡d邊富民工程——邊疆鞏固的大政策。
興邊富民工程是國家民委落實中央提出的西部大開發(fā)的戰(zhàn)略，加快邊境少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的舉措。實施的范圍包括分布在我國2．1萬公里陸地邊界線上的135個縣（旗、市）。主要內(nèi)容是；
加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力培育縣城經(jīng)濟增長機制和增強自我發(fā)展能力，努力提高人民生活水平。
云南省結(jié)合邊境民族地區(qū)貧困問題突出的實際，先后制定實施了《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于實施“興邊富民工程”的決定》，在人口較少民族和沿邊跨境少數(shù)民族主要聚居的25個邊境縣，累計投入財政扶貧資金45．86億元，實施了22個邊境民族鄉(xiāng)綜合扶貧開發(fā)和 2498個貧困自然村的整村推進(jìn)，改造了23．5萬特困農(nóng)戶破爛茅草房，有力地促進(jìn)了人口較少民族和沿邊跨境少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。特別是，云南省認(rèn)真貫徹落實胡總書記、溫總理、回副總理關(guān)于加大對跨境景頗族和鎮(zhèn)沅縣苦聰人扶持力度的重要批示精神，2006年對隴川縣曼崩、壯賽、芒棒、尖坡4個貧困自然村累計投入836．5萬元，解決生產(chǎn)生活中的突出問題。投入苦聰人扶貧資金1．18億元，實施了54個村的整村推進(jìn)和2000人的易地搬遷，使苦聰人村寨呈現(xiàn)跨越式發(fā)展的喜人景象。
�。ň牛┮怨ごc扶貧工程——改變貧困地區(qū)面貌和增加窮人收入好措施。
以工代賑，是指政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟的農(nóng)民特別是貧困者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報酬，以此取代直接救濟的一種扶貧工程。
“十五”期間，云南省堅持把提高扶貧效益放在以工代賑工作的首位，共投入以工代賑資金28．86億元，其中：中央預(yù)算內(nèi)以工代賑資金13．60億元，中央國債以工代賑資金69140萬元，在114個縣組織實施了3000多個建設(shè)項目，重點覆蓋了73個國家扶貧工作重點縣，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，有力地推動了廣大農(nóng)村脫貧致富進(jìn)程，扶貧的作用和效果得到充分體現(xiàn)。項目區(qū)群眾通過參與以工代賑工程建設(shè)，獲得勞務(wù)報酬3億多元，有力地促進(jìn)了農(nóng)民增收。
2007年后，云南省按中央的要求，由省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌安排以工代賑資金，其中以工代賑資金的50%要用于整村推進(jìn)，其余資金部分用于易地搬遷。
三、23年扶貧的若干經(jīng)驗
�。ㄒ唬┱腺Y源、集中力量，加大扶貧開發(fā)資金投入力度。
這是中央和省一直想解決而尚未解決的科題。在政府各部門、社會各界紛紛參與的情況下，怎樣把分散的資源、資金、人力整合起來，形成扶貧的合力，這是中央和省一直想解決而尚未解決的科題。為此，云南省進(jìn)行了嘗識。2001年至2006年，全省共投入財政扶貧資金78．8億元，其中，中央財政扶貧資金50．73億元，省級財政扶貧資金28．1億元，省級財政配套率達(dá)55．4%，2006年省級投入在2005年基礎(chǔ)上新增6000萬元達(dá)5．1億元；
上海對口幫扶資金5．7億元。省里充分發(fā)揮扶貧資金粘合劑的作用，共整合各部門資金約15．56億元，各州市自籌資金13．18億元。
�。ǘ┮浴按蠓鲐殹庇^念推進(jìn)新階段的扶貧開發(fā)工作。
所謂“大扶貧”觀念，，即是要積極發(fā)揮各部門的優(yōu)勢，以貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)為平臺，以扶貧資金為“黏合劑”，在“渠道不亂，用途不變，各負(fù)其責(zé)，各記其功”的原則下，將各種資源有效地引導(dǎo)到貧困地區(qū)來。為此，就要 “跳出扶貧抓扶貧”，以思想大解放奠定“大扶貧，大發(fā)展”態(tài)勢，探索“大產(chǎn)業(yè)，大投入”的扶貧模式，走好“大片區(qū)，大整合”之路。
�。ㄈ┦冀K堅持產(chǎn)業(yè)扶貧。
支撐貧困農(nóng)民增加收入的產(chǎn)業(yè)扶貧，是扶貧開發(fā)工作的重點。云南省各級政府不斷加大投入力度，增強貧困地區(qū)脫貧致富的“造血功能”。2000——2006年，全省共投入信貸扶貧資金94．78億元，投入科技產(chǎn)業(yè)扶貧資金5000萬元，財政投入產(chǎn)業(yè)扶貧資金1．2億元，在80個扶貧重點縣扶持發(fā)展經(jīng)濟作物、經(jīng)濟林果約790萬畝，新增出欄大牲畜760多萬頭，為貧困地區(qū)農(nóng)民增收奠定了堅實基礎(chǔ)。各地積極探索“公司＋基地＋農(nóng)戶”新路子，扶持培育了一大批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)基地，帶動了大批農(nóng)戶增收致富。
�。ㄋ模﹦訂T社會參與扶貧。
上世紀(jì)90年代，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組確定了21個中央國家機關(guān)企事業(yè)單位在云南定點掛鉤扶貧。2002年，又調(diào)整和新增了一批，至此共有27個中央國家機關(guān)企事業(yè)單位在云南省的47個縣定點掛鉤扶貧。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996年至2007年間，27個中央國家機關(guān)企事業(yè)單位直接投入云南省貧困地區(qū)資金16．7億元，幫助引進(jìn)資金6．6億元，實施項目2151個，修建校室近325所，幫助貧困學(xué)生13．9萬人，組織勞務(wù)輸出10萬多人，舉辦各類培訓(xùn)班420多期，培訓(xùn)班人數(shù)達(dá)150萬人次。深入貧困地區(qū)調(diào)研1000余人次，下派掛職干部400多人次。更為重要的是，掛鉤單位還帶來了改革開放、市場經(jīng)濟、科學(xué)管理等方面的信息。省級定點掛鉤扶貧目前已增加到場36個，直接投入扶貧資金5億多元，協(xié)商引進(jìn)資金2億多元，引進(jìn)項目2202個，修建校舍322所，幫助貧困學(xué)生5萬人。
云南省十分重視社會扶貧，逐漸進(jìn)入了制度化、規(guī)范化和軌道化軌道。2007年召開全省社會扶貧動員大會后，社會扶貧有了新的發(fā)展。止目前，非公企業(yè)共實施光彩事業(yè)投資類項目348個，(點擊此處閱讀下一頁)
帶動3081個自然村發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、108萬多人增收。1267戶非公企業(yè)與430個貧困自然村結(jié)對幫扶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投入資金2億多元，開展“企村結(jié)對”1037對，幫助17萬多農(nóng)戶增收。駐滇部隊積極參與扶貧，投入1000多萬元，幫助貧困群眾解決實際困難。
�。ㄎ澹┱\懇邀請并接受國際扶貧援助。
云南省是全國接受國際扶貧援助最早、最多的省份之一。國際扶貧援助的最大特點，在于創(chuàng)造經(jīng)驗、培養(yǎng)人才，而這些恰恰是我國最缺少的，因而是援助到了根本上。
早在1990年代初開始，福特基金會出資500萬美元，資助“云南扶貧困山區(qū)綜合開發(fā)試驗示范項目（YUM）”，為我國接受的第一個比較大的扶貧項目。項目的目的有三：一是通過在昭通地區(qū)鎮(zhèn)雄縣老包寨、文山壯族自治州廣南縣安王、怒江傈僳族自治州福貢縣珠明琳、思茅地區(qū)江城縣明子山4個村，試驗新的扶貧理念與模式；
二是提高扶貧機構(gòu)的能力；
三是培訓(xùn)扶貧人才。先后選送近70名青年學(xué)者，赴國外攻讀農(nóng)村發(fā)展、扶貧等方面的研究生學(xué)位。這些學(xué)者學(xué)成后全部回國，成為援華國際專家的替代。
目前，海外與云南合作的扶貧項目包括，世界銀行西南扶貧項目、中德合作扶貧項目、歐盟紅河干熱谷小流域治理項目、歐盟—外交部人權(quán)項目、英國云南環(huán)境發(fā)展與扶貧項目援助的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項目、香港樂施會云南農(nóng)村發(fā)展與賑災(zāi)項目、宣明會云南省扶貧項目等，投入資金已達(dá)5．2億元人民幣。
�。ㄎ澹┢渌r(nóng)村發(fā)展項目的扶貧效應(yīng)
實施農(nóng)村低保。2007年籌集8億多元，每人月均補助30元，將年收入在2006年絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)693元以下的228.4萬農(nóng)村絕對貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍。
實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療。在試點的基礎(chǔ)上，2007年投入中央財政資金6億元，省級財政資金5億元，按照人均補助20元，每個農(nóng)戶自己投入10元的標(biāo)準(zhǔn)，在全省所有行政村實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療，全省目前有3100萬農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率達(dá)86.14%。
實施農(nóng)村民居地震安全工程。省財政每年補助資金5億元，用10年左右的時間，分期分批扶持160萬左右農(nóng)戶進(jìn)行民居加固改造或拆除重建，帶動地方農(nóng)村抗震民居建設(shè)，到2020年，力爭使全省農(nóng)村民居基本具備抗御6級左右、相當(dāng)于各地區(qū)地震基本烈度地震的能力。2007年計劃實施10萬戶農(nóng)村民居加固改造、6.6萬戶民居拆除重建工作已全面啟動。
實施邊疆解“五難”惠民工程。計劃率先在25個邊境縣和3個藏區(qū)縣實施解“五難”（讀書難、看病難、看電視聽廣播難、看戲難、學(xué)科學(xué)難）惠民工程。
實施革命老區(qū)“紅色民心工程”。計劃進(jìn)一步加大對革命老區(qū)47個縣（市）和40個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的扶持力度。
（六）把貧困區(qū)域性開發(fā)和生態(tài)保護(hù)有機結(jié)合起來。
如西部大開發(fā)、退耕還林、退牧還草生態(tài)建設(shè)工程等。這些政策都有重要的減貧效果。西部大開發(fā)中的很多工程項目，既增加了就業(yè)機會，又推動了西部貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，直接或間接地促進(jìn)了貧困人口的增收。退耕還林受益的1．34億人口中，絕大部分是貧困人口和低收入人口。
三、幾個理論進(jìn)步
�。ㄒ唬┰斐韶毨д叩呢毨�，主要的不在于貧困者懶惰、愚昧、落后。
20多年扶貧的最大收獲之一，是人們不再把貧困農(nóng)戶的致貧原因，歸結(jié)為窮人懶惰、愚昧、落后。
應(yīng)該承認(rèn)，“窮人懶惰說”、“窮人愚昧說”、“窮人落后說”舉出的一些例證確實是存在的，幾乎在所有的貧困地區(qū)都可以尋找出這樣的典型例子。但是，人們一再看到，所有的例證在貧困地區(qū)、在窮人當(dāng)中都是個別的，并不能代表所有的窮人，不能以偏概全；
即使在發(fā)達(dá)地區(qū)、在已經(jīng)富裕起來的人們當(dāng)中，也可以尋找出一些被視為懶惰、愚昧、落后的典型例子，但是卻不能由此得出他們的結(jié)論，不能忽視貧窮農(nóng)戶面臨的主要矛盾是缺少賺錢門路。
窮人對新技術(shù)的謹(jǐn)慎態(tài)度，是他們在自己家庭與外部環(huán)境現(xiàn)有狀況下所做出的理性選擇，是不應(yīng)該非議的。社會和扶貧者所要做的，不應(yīng)該是口頭上的說教和現(xiàn)行的非窮人示范�？陬^說教，尤如充饑畫餅，難以使窮人相信。幾乎所有扶貧開發(fā)項目所做的非窮人試驗示范，只所以對窮人并無多大的吸引力，一是窮人與非窮人的家庭狀況不同，特別是非窮人抵御新技術(shù)風(fēng)險的條件優(yōu)于窮人；
二是非窮人在試驗示范時往往得到資金、技術(shù)、人才、物資等許多方面的厚待，而在試驗示范成功后的推廣時，這些厚待卻不能保證全部或大部分仍然存在，無法使窮人農(nóng)戶家庭放心地按照試驗示范戶的樣子去做。
近幾年我們已經(jīng)重視了在貧困地區(qū)發(fā)展初等職業(yè)技術(shù)教育和成人職業(yè)培訓(xùn)，取得了不小的成就，但是認(rèn)真分析起來不難發(fā)現(xiàn)：第一，在整個教育投資中，面向貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)和貧困農(nóng)戶實際需要的初等職業(yè)教育在各級政府的教育規(guī)劃和預(yù)期安排中并沒有給予應(yīng)有的位置；
第二，實用的貧困地區(qū)教育評價體系遠(yuǎn)未建立起來；
第三，由于缺乏合作師資，許多貧困縣、鄉(xiāng)職業(yè)學(xué)校和小學(xué)“6+1”、中學(xué)“3+1”（即6年小學(xué)畢業(yè)和3年初中、3年高中畢業(yè)升不上學(xué)的學(xué)生回校再學(xué)一年適用技術(shù)），并沒有也無法教給學(xué)生真正的適用技術(shù)，反而卻讓貧困家長們多支付了學(xué)費，又耽誤了貧困學(xué)生參加家庭勞動的時間。
（二）扶貧不是對窮人的恩賜，而是全社會的責(zé)任。
過去，人們往往把貧困歸結(jié)為自然條件惡劣、交通不便、貧困者不努力等，而把扶貧當(dāng)成是社會主義的優(yōu)越性、是黨和政府的關(guān)懷、是對窮人的恩賜，這當(dāng)然是正確的。但是，完全把扶貧當(dāng)成是對窮人的恩賜，這并沒有抓住造成貧困的體制與機制方面的原因。20多年來的扶貧事實證明，貧困的主要原因是社會沒有把發(fā)展機會給予窮人，因此扶貧不是對窮人的恩賜，而是把貧困者應(yīng)有的發(fā)展權(quán)力，真正地“還給”窮人，這應(yīng)當(dāng)成為全社會的責(zé)任。
�。ㄈ└F人只要有了發(fā)展機會，都會切實抓住而脫貧。
20多年來的扶貧歷史證明，除了救濟外，絕大多數(shù)措施說到底都是把發(fā)展機會“還給”窮人。特別是，農(nóng)村窮人和先富起來的人、和城里人一樣，都非常珍惜來之不易的機會，都能努力工作，為脫貧致富而奮斗。
（四）在所有的發(fā)展機會中，獲得貸款是最大的機會。
在所有的發(fā)展機會中，獲得貸款是最大的機會。這原是尤諾斯教授研究孟加拉國現(xiàn)狀的名言，后被包括中國在內(nèi)的各國扶貧所證實。這一理念是基于以下事實：一是貧困農(nóng)戶之所以貧困，主要的原因，不在于他們居住的環(huán)境條件太差（外因）和缺乏發(fā)展能力（內(nèi)因），而是因為他們沒有發(fā)展的金融支持機會；
二是如果給予貧困者提供一定的資金和自由選擇的機會，他們不但能夠慎重而恰當(dāng)?shù)厥褂觅Y金，而且能夠在自我發(fā)展的基礎(chǔ)上歸還貸款；
三是國內(nèi)外以往的各種扶貧計劃、項目、工程難以成功的一個重要原因，在于扶持資金未能真正送達(dá)貧困戶的手里。
（五）農(nóng)民特別是窮人是最講金融信用的。
長期來，人們把農(nóng)民特別是窮人不講信用當(dāng)成了定論，小額信貸扶貧的事實證明的卻是農(nóng)民特別是窮人是最講信用的。據(jù)報道，2007年4月20日至22日，溫家寶總理在江西視察時說：“農(nóng)村小額信貸在農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟中發(fā)揮了重要的作用，目前商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社正在擴大規(guī)模。要懂得一個道理：農(nóng)民是最講信用的�！�
農(nóng)民之所以最講信用，這是從大量統(tǒng)計資料分析中得出的結(jié)論。最早的數(shù)據(jù)，要數(shù)孟加拉國尤諾斯教授創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村銀行小額信貸（GB），農(nóng)民還款率85%以上。中國社會科學(xué)院杜曉山教授等人的扶貧社的還款率90%以上。此后，聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國兒童基金會、世界銀行等國際組織援華農(nóng)村發(fā)展與扶貧的項目，大約有300多個，農(nóng)民還款率85%以上。農(nóng)民之所以愿意“最講信用”，還在于農(nóng)民生活在農(nóng)村熟人社會，大家彼此之間非常熟悉，幾乎沒有什么秘密可保，如果一個人、一家農(nóng)戶不講信用，借了錢不還，也就喪失了在村里的信用，就會受到大家的道德與輿論的譴責(zé)。
四、今后扶貧的展望
黨的十七大明確提出了“到2020年絕對貧困現(xiàn)象基本消除”，“加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展的扶持力度”，“提高扶貧開發(fā)水平”，“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”的新目標(biāo)和新要求，明確了我國扶貧工作的方向，標(biāo)志著扶貧開發(fā)進(jìn)入了新的歷史時期，站在了一個新的歷史起點上。
按照這一要求，云南省的扶貧開發(fā)任務(wù)非常艱巨，還面臨著一系列的困難和問題：一是按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，目前全省還有貧困人口610.8萬人。隨著國家提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，云南省的貧困人口預(yù)計將在1000萬以上，約占全國貧困人口的十分之一，而且貧困人口集中連片分布。二是資源環(huán)境保護(hù)與扶貧開發(fā)的矛盾顯現(xiàn)。中央提出要加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會戰(zhàn)略，使一些主要依靠資源開發(fā)為主的貧困地區(qū)進(jìn)入一種兩難境地，對扶貧開發(fā)提出了新的挑戰(zhàn)。三是扶貧開發(fā)投入與需求矛盾十分突出。全省13萬個自然村中，貧困村有7萬個，“十一五”期間實施4萬個貧困自然村的整村推進(jìn)。實施整村推進(jìn)，每個貧困自然村需投入資金40萬元，目前平均每村只能投入15萬元，缺口25萬元。再加上未能納入整村推進(jìn)規(guī)劃的3萬個貧困村，全省扶貧資金缺口將會更大消除貧困仍然是社會主義初級階段一項長期而艱巨的歷史任務(wù)。四是扶貧的理念、體制、機制和人才等方面，與扶貧的目標(biāo)、貧困者的需求，尚有很大的差距。
今后，云南省的扶貧開發(fā)，將在以下方面努力。
（一）首先要提高貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)十七大報告中提出的“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”的要求，在全國的統(tǒng)一部署下提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)。在新的標(biāo)準(zhǔn)、新的水平和新的層次上進(jìn)行扶貧開發(fā)，由“生存線層面的扶貧”逐步轉(zhuǎn)變到“發(fā)展線層面的扶貧”。扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高后，貧困人口將相應(yīng)增加。而貧困人口將相應(yīng)增加后，可能包括原有貧困人口，也可能增加原有低收入人口，更有可能原來不是貧困人者。為此，需要重新研究扶貧戰(zhàn)略，重新編制扶貧規(guī)劃，重新擬定扶貧政策。
�。ǘ┳ズ锰厥忸愋拓毨У貐^(qū)的扶貧。
所謂特殊類型貧困地區(qū)，是指革命老區(qū)、人口較少民族區(qū)域、邊境一線區(qū)域、自然保護(hù)區(qū)周邊區(qū)域、生態(tài)脆弱區(qū)域等，是扶貧開發(fā)工作的一個重要領(lǐng)域，是扶貧開發(fā)最難啃的硬骨頭。這些地區(qū)的問題不僅是長期發(fā)展緩慢，群眾生活困難，更突出的表現(xiàn)是與其他地區(qū)的差距在不斷擴大，關(guān)系到政治穩(wěn)定、民族團結(jié)、邊疆鞏固和社會和諧。特困類型貧困地區(qū)的工作思路，需要不斷豐富，思路是：有條件的地方實行扶貧搬遷；
難以搬遷或暫時不能搬遷的地方，積極推動勞動力轉(zhuǎn)移；
下決心加強這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；
提高防災(zāi)減災(zāi)能力，發(fā)展防災(zāi)農(nóng)業(yè)、減災(zāi)農(nóng)業(yè)和避災(zāi)農(nóng)業(yè)；
實行類似退耕還林這樣的生態(tài)補償政策；
異地育人；
探索新的經(jīng)營機制。
（三）把扶貧和減災(zāi)結(jié)合起來。自然災(zāi)害是云南省農(nóng)村致貧、返貧的主要因素。采取有效的防災(zāi)、減災(zāi)措施也是扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容和有效手段。建議加強扶貧與災(zāi)害應(yīng)對措施的研究。進(jìn)一步完善應(yīng)對自然災(zāi)害的工作機制，提高貧困地區(qū)抗災(zāi)能力；
積極探索建立全省扶貧系統(tǒng)災(zāi)后恢復(fù)重建工作機制。貧困鄉(xiāng)村的災(zāi)后恢復(fù)重建要與整村推進(jìn)相結(jié)合、與產(chǎn)業(yè)調(diào)整相結(jié)合、與移民扶貧相結(jié)合、與勞動力轉(zhuǎn)移相結(jié)合。
（四）推動農(nóng)村低保與扶貧工作的結(jié)合。
2007年中央決定在全國農(nóng)村建立最低生活保障制度，這對于農(nóng)村減貧事業(yè)有重大意義。扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保制度的工作基礎(chǔ)和工作平臺都在縣、鄉(xiāng)基層，充分發(fā)揮基層的作用。各級扶貧部門，特別是縣級扶貧辦，在貧困人口的認(rèn)定和識別方面，在針對不同群體采取不同幫扶措施方面，要主動加強與民政部門的溝通與協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)減貧事業(yè)。
�。ㄎ澹┫聸Q心改革貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)。
改革貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)，充分發(fā)揮農(nóng)村金融在扶貧中的作用。一新建農(nóng)村金融組織。根據(jù)中央要求和國家銀監(jiān)會的意見，在貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)新設(shè)村鎮(zhèn)銀行，在村委會新設(shè)農(nóng)村基金會；
二是調(diào)整扶貧貼息貸款的投放結(jié)構(gòu)，加大對貧困農(nóng)戶的投放規(guī)模和調(diào)整投放比例，幫助農(nóng)民發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。三是商業(yè)銀行每年也應(yīng)拿出一定比例的資金，用于貧困地區(qū)，幫助貧困農(nóng)戶增加收入。四是金融管理機構(gòu)應(yīng)批準(zhǔn)貧困地區(qū)從事投資業(yè)務(wù)的企業(yè)和個人建立貸款風(fēng)險擔(dān)保公司，以降低貸款風(fēng)險，解決貧困農(nóng)民貸款難的問題。五是貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社、郵儲銀行要加快改革步伐，不但要為農(nóng)村農(nóng)業(yè)或大戶（種糧、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、運銷等）貸款，更應(yīng)該為小農(nóng)戶提供小額貸款，使其真正成為為農(nóng)民服務(wù)的信用合作組織。
�。﹦�(chuàng)新工作機制，提高扶貧資金使用效果。
要研究建立重點縣的進(jìn)退機制。目前有不少專家學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)取消重點縣，(點擊此處閱讀下一頁)
以便將扶貧工作的重心下移到村，讓扶貧開發(fā)政策措施覆蓋到更多的貧困人口，同時也可以進(jìn)一步調(diào)動和發(fā)揮村級組織的主動性和能動性。這種考慮有一定的道理，但是取消重點縣，各方面影響較大�？煽紤]改變現(xiàn)在重點縣一定幾年不變的做法，制定合理的考核辦法，把重點縣領(lǐng)導(dǎo)干部的政績、升遷與扶貧工作掛鉤，并采取一定的獎勵措施，鼓勵貧困縣脫貧摘帽。
要建立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金分配激勵機制，促進(jìn)扶貧責(zé)任的落實。在建立績效考評機制基礎(chǔ)上，完善扶貧資金分配方式。將財政扶貧資金分為兩部分來進(jìn)行分配，一部分資金按照貧困規(guī)模、貧困程度等因素進(jìn)行分配，以體現(xiàn)公平性。另一部分可以考慮按照績效考核情況分配，以保護(hù)、激勵各地扶貧積極性。這部分資金可以實行“以獎代補”，對扶貧開發(fā)工作實績突出的多補，差的少補甚至不補。
探索建立財政扶貧資金直接支付方式，完善項目招投標(biāo)制，重大項目嚴(yán)格實施招投標(biāo)制度，小項目盡量交由村級組織，由群眾自主決策實施。完善扶貧資金報賬制。健全多元化的檢查監(jiān)督體系和公告公示制度，完善“財政扶貧資金管理監(jiān)測信息系統(tǒng)”，利用現(xiàn)代技術(shù)手段強化資金監(jiān)管，確保資金安全有效使用。
要強化績效考評機制，進(jìn)一步研究完善符合不同地區(qū)特點的考核指標(biāo)體系，充分考慮各地不同的貧困程度、致貧原因和工作難度等因素，確定每項指標(biāo)的合理權(quán)重，以正確評價不同地區(qū)的工作績效。要繼續(xù)探索和完善財政扶貧資金可持續(xù)使用和民主理財?shù)臋C制。要建立和完善資金監(jiān)管機，定期對扶貧資金監(jiān)管中存在的突出問題開展專項治理。
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