上訪制度本身內(nèi)生于中國(guó)層層嵌套、向上負(fù)責(zé)的政府流程。只要政府流程不改變，上訪就將是常規(guī)的、制度化的和長(zhǎng)期的。要徹底改革信訪制度，著眼點(diǎn)應(yīng)該在考慮如何再造政府流程，使得各級(jí)政府將向上負(fù)責(zé)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)

　　新修訂的國(guó)務(wù)院《信訪條例》5月1日實(shí)施后，公安部作出部署，從5月初到9月底，全國(guó)公安系統(tǒng)開展持續(xù)近五個(gè)月的“大接訪”活動(dòng)。這次“大接訪”特別強(qiáng)調(diào)一把手親自接訪，并將“人人受到局長(zhǎng)接待，件件得到依法處理”作為目標(biāo)。

　　在去年修改《信訪條例》的過程中，曾經(jīng)發(fā)生過“還要不要信訪制度”的爭(zhēng)論。主張廢除信訪制度的人認(rèn)為，信訪靠領(lǐng)導(dǎo)批示解決問題，是典型的“人治”，繼續(xù)強(qiáng)化信訪會(huì)導(dǎo)致國(guó)家司法權(quán)威的流失；
反對(duì)者則質(zhì)問，很多老百姓正是告狀無門才去信訪，　　“如果取消了信訪制度，人民還有說話的地方嗎？”

　　這些爭(zhēng)論都假設(shè)了一個(gè)值得推敲的前提，那就是只有老百姓需要信訪制度，存廢都是從老百姓的需要立論。但我們從公安部這次大張旗鼓地從下到上“開門信訪”看，其實(shí)每一級(jí)政府的上級(jí)政府，每一個(gè)部門的上級(jí)部門，也都需要信訪。

　　要理解信訪的制度邏輯，必須了解中國(guó)政府層級(jí)的特點(diǎn)。作為一個(gè)十幾億人口的大國(guó)，中國(guó)的政府層級(jí)是當(dāng)今世界最多的。中國(guó)有五級(jí)政府，中央政府之下各級(jí)政府都是下管一級(jí)，又向上一級(jí)負(fù)責(zé)。這種設(shè)計(jì)既不同于美國(guó)的聯(lián)邦制，和中國(guó)歷史上的皇權(quán)郡縣制也不盡相同。在美國(guó)，聯(lián)邦政府和各州政府并無上下級(jí)關(guān)系；
而在清朝，州縣官都是中央政府直接派遣和調(diào)動(dòng)，那時(shí)實(shí)際全國(guó)只有一個(gè)政府，就是中央政府。而我們現(xiàn)在的中央政府，除少數(shù)例外，大部分時(shí)候只能管到省部級(jí)，省部級(jí)再管地市級(jí)，地市級(jí)管縣，縣再管鄉(xiāng)。

　　五級(jí)政府、層層節(jié)制、向上負(fù)責(zé)的機(jī)制，造成信息傳遞和權(quán)力來源兩方面的難題。在信息傳遞方面，越是上級(jí)政府，越不直接面對(duì)民眾，而只負(fù)責(zé)管理督促下級(jí)政府為人民服務(wù)。但上級(jí)政府又沒有獨(dú)立的信息渠道，關(guān)于民眾的信息大都來自下級(jí)政府的匯報(bào)。如果下級(jí)政府或部門不想讓上級(jí)監(jiān)督自己，那么只要報(bào)喜不報(bào)憂、瞞報(bào)上級(jí)真實(shí)情況就可以了。群眾對(duì)這一點(diǎn)的總結(jié)是：“村哄鄉(xiāng)，鄉(xiāng)哄縣，一直哄到國(guó)務(wù)院�！�

　　在權(quán)力授予方面，迄今為止中國(guó)只實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大直接選舉，其他上級(jí)政府都是層層間接選舉產(chǎn)生，這使擁有最大權(quán)力的中央政府，其權(quán)力來源最為間接；
中央政府與全國(guó)人民的授權(quán)和被授權(quán)關(guān)系過于間接不明。越是上級(jí)政府，距離人民的直接授權(quán)越遠(yuǎn)，這使得它在管理監(jiān)督下級(jí)政府時(shí)面臨權(quán)威和動(dòng)力兩方面的不足。

　　可想而知，對(duì)于在信息來源和權(quán)力來源都依賴下級(jí)政府的上級(jí)政府，要完成管理、監(jiān)督下級(jí)政府的使命，就不能完全依賴正式制度設(shè)計(jì)中這種間接信息渠道和間接授權(quán)模式。信訪所起的作用，就是補(bǔ)充正式政府過程設(shè)計(jì)中信息傳遞和權(quán)力授予的不足。

　　由于直接和民眾打交道的多是基層政府，容易侵犯民眾權(quán)益的也多是基層政府。當(dāng)一個(gè)針對(duì)基層政府的上訪開始后，對(duì)于上級(jí)政府來說，這同時(shí)起到了信息傳遞和權(quán)力授予兩方面的作用。民眾的上訪，帶來了關(guān)于下級(jí)政府運(yùn)作的第一手信息；
而民眾對(duì)下級(jí)政府的控訴，又使得上級(jí)政府獲得一個(gè)管理、監(jiān)督下級(jí)政府的直接授權(quán)。

　　然而，向上負(fù)責(zé)、下管一級(jí)的政府體制，也決定了中央政府并沒有處理地方事務(wù)的足夠信息和組織資源。中央政府只能管到省一級(jí)。面對(duì)潮水一樣涌來的上訪者，中央政府實(shí)際上難以判斷哪些上訪者的控訴更真實(shí)，信訪者也難以證明自己的問題比別人的問題更重要，需優(yōu)先解決。這導(dǎo)致上訪能夠解決的問題其實(shí)非常有限。

　　如上面的分析表明的，上訪制度本身就是內(nèi)生于中國(guó)層層嵌套、向上負(fù)責(zé)的政府流程。在這個(gè)意義上講，只要這種政府流程不改變，上訪就將是常規(guī)的、制度化的和長(zhǎng)期的。倘要徹底改革信訪制度，著眼點(diǎn)其實(shí)應(yīng)該在考慮如何再造政府流程，使得各級(jí)政府將向上負(fù)責(zé)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)。

　　改向上負(fù)責(zé)為向下負(fù)責(zé)的關(guān)鍵，是完善以人民代表大會(huì)制為核心的人民民主制度。目前可以考慮的是，直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表，應(yīng)負(fù)責(zé)接待本選區(qū)選民針對(duì)當(dāng)?shù)卣�府，包括�?dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)的信訪，并在人大框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)查、質(zhì)詢、聽證，據(jù)此對(duì)政府提出監(jiān)督要求。

　　司法方面，“涉法”信訪的增加要求進(jìn)行有針對(duì)性的司法改革�，F(xiàn)在許多高級(jí)法院、中級(jí)法院明文規(guī)定某些敏感、群體性訴訟不予立案或“暫不受理”，直接與訴訟法的規(guī)定相違背，嚴(yán)重地說是一種瀆職行為，對(duì)此應(yīng)堅(jiān)決糾正。另外，中國(guó)實(shí)行二審終審制，使得不服二審判決的當(dāng)事人除申訴要求再審，只好選擇上訪。要減少由此產(chǎn)生的上訪，需要把信訪制度與審級(jí)制度改革結(jié)合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴。

　　作者為法學(xué)博士、清華大學(xué)法學(xué)院副教授，來源: 財(cái)經(jīng)

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