教育經(jīng)濟學(xué)與教育社會學(xué)的研究已經(jīng)充分表明：通過教育投資改善人力資源的素質(zhì)，是提高整個社會生產(chǎn)力的最佳途徑；
同時，教育也是使個人與家庭有機會提升社會地位，促進社會階層的流動性，增加社會公平程度的主要手段。

　　然而，中國現(xiàn)實的狀況卻是教育機會與教育資源分配的不平等更甚于社會財富與經(jīng)濟收入的不平等。這樣的教育體制不僅沒有起到雪中送炭的作用，反而成為“馬太效應(yīng)”的倍增器。在美國，教育的公平性獲得了權(quán)利法案以及公車接送、教育貸款等一系列制度化的保障，以至出現(xiàn)了所謂的“逆向種族主義”（譬如考試成績差的黑人可以比考試成績好的白人優(yōu)先錄取等）。但在當(dāng)代中國，社會不公正卻滲透到教育系統(tǒng)的血液中，成為見怪不怪的常規(guī)。在全國范圍內(nèi)，北京的高考錄取分數(shù)線比其他省份要低上百分，北京考生的錄取機會比其他省份考生多好幾倍；
在一個地級市的范圍內(nèi)，市區(qū)的中專錄取分數(shù)線也比郊區(qū)和轄縣低幾十分，城市考生的錄取機會比農(nóng)村考生多好幾倍。最富裕省份與最貧困省份之間小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費相差十倍，最繁榮的城市與最偏遠的鄉(xiāng)村這種差距更超過百倍。1993年，北京的人均國民生產(chǎn)總值是安徽的4.68倍，小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費是安徽的8.77倍。而且，越是低收入地區(qū)，學(xué)生家庭負擔(dān)的義務(wù)教育成本比重越大。上海的人均收入全國最高，而其中小學(xué)生家長承擔(dān)的學(xué)雜費只占教育經(jīng)費總額的0.16%，山西孝義縣農(nóng)民個人承擔(dān)的辦學(xué)費用，卻要占到義務(wù)教育經(jīng)費總額的三分之二以上。

　　針對這種現(xiàn)狀，各界人士紛紛呼吁增加農(nóng)村和西部地區(qū)的教育投入，通過教育脫貧，通過教育縮小城鄉(xiāng)差距與地區(qū)差距。但是，有兩個問題是人們不能回避的：首先，誰來投入教育經(jīng)費？其次，投入的教育經(jīng)費能否有效利用，發(fā)揮其應(yīng)有的作用？

　　在1990年代，國家教委積極推行義務(wù)教育“達標”活動，要求各地農(nóng)村學(xué)校改建新建合乎標準的校舍，但是中央政府只定任務(wù)不出錢，下面舉例說明其實際效果。為了實現(xiàn)“達標”任務(wù)，安徽臨泉縣迎仙鎮(zhèn)中學(xué)自1995年至1999年累計負債近200萬元，扣除主要由鎮(zhèn)政府承擔(dān)的三幢教學(xué)樓款項，剩下的都是學(xué)校內(nèi)欠債，大都是從社會上借來的高利貸。由于還不起欠債，中學(xué)校長成為法庭的常客。迎仙鎮(zhèn)中學(xué)原有學(xué)生1870多人，現(xiàn)在只有1100多人，流失了700多。在臨泉縣于寨鎮(zhèn)高莊小學(xué)，只看到空蕩蕩的教學(xué)樓孤伶伶地矗立著，教室的門上不是上了鎖，就是用鐵條死死釘起來。教學(xué)樓1999年就已建成，總投資40萬元，由于資金不到位，工程款隨之拖欠成債務(wù)。施工隊小老板的對策很直接：封門。安徽太和縣財政局局長尚衛(wèi)東介紹，僅教育“達標”一項，1996年一年全縣就建了200多幢教學(xué)樓。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)因教育達標升級活動共舉債9800多萬元，占全縣總負債的44.7％。據(jù)安徽省教育廳提供的情況，由于同樣的原因，全省農(nóng)村教育目前負債約20億元，債務(wù)人多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和學(xué)校，少量為村民委員會。但不管債務(wù)人是誰，最后的壓力都落到了學(xué)校頭上，而學(xué)校無力承擔(dān)，只能再轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生家長。于是，國家教委的“好政策”，在基層農(nóng)村收到的效果卻是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)和農(nóng)民負擔(dān)。而且，有了合格的校舍并不意味就能有合格的教育，城市教育出來的師范生不肯到農(nóng)村教學(xué)，現(xiàn)有的農(nóng)村教師又大量流失，光有漂亮的教室又有什么用呢？

　　一方面是農(nóng)村教育資源的極度緊缺，另一方面是城市優(yōu)質(zhì)教育資源的浪費、閑置和逐漸萎縮。以北京為例，2000至2001學(xué)年有小學(xué)2169所，2001至2002學(xué)年有小學(xué)1960所，一年之間就減少了209所。按照北京市教委的規(guī)劃，到2005年，北京市的小學(xué)將由現(xiàn)在的1960所進一步減少到1500所左右。據(jù)西城區(qū)教委有關(guān)負責(zé)人介紹，西城區(qū)原有小學(xué)100多所，到2005年要撤并到54所，中學(xué)也將撤并三分之一左右。據(jù)北京市統(tǒng)計局統(tǒng)計公報提供的數(shù)字，全市年人口出生數(shù)量已經(jīng)從1980年代的14—15萬人，高峰時18—19萬人，下降到1990年代以后的年10萬人以下。從1992年起，北京的新生人口數(shù)基本保持在每年7萬人左右。大部分地區(qū)在2000年前后，小學(xué)在校生人數(shù)減少30％，預(yù)計小學(xué)入學(xué)人數(shù)減少的狀況要持續(xù)到2010年左右。2002年西城區(qū)全區(qū)小學(xué)一年級的入學(xué)人數(shù)只有3000多人。城市小學(xué)生源萎縮，導(dǎo)致教師嚴重超編。北京市某區(qū)58所小學(xué)教師超編，占小學(xué)總數(shù)的98％，而且，超編人數(shù)每年以10％的速度遞增。1950年代規(guī)定每位教師每周18節(jié)課，現(xiàn)在不少學(xué)校教師每周還不足8節(jié)課。為解決教師普遍超編，一些教師無課可教，無事可做，人浮于事，內(nèi)耗增加的問題，各學(xué)校想了很多辦法，例如，校內(nèi)挖潛、轉(zhuǎn)崗分流、提前退休、減少臨時工、送教師在崗進修、到居委會掛職鍛煉，鼓勵支持城市教師到農(nóng)村或老少邊窮地區(qū)支教或跨市縣、跨地區(qū)調(diào)劑等，但仍面臨教師富余有增無減的趨勢。

　　有些人可能會想，既然農(nóng)村教育資源短缺，城市教育資源富裕，把后者富裕的資源轉(zhuǎn)給前者，不就兩全其美了嗎。事實上，由于兩方面的原因，現(xiàn)在很難實現(xiàn)這種教育資源的轉(zhuǎn)移。首先，教育是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，不能只考慮數(shù)量問題、資金問題，還要考慮質(zhì)量問題、文化問題�，F(xiàn)在每年在美國接受大學(xué)以上教育的外國留學(xué)生有幾十萬人，美國為此付出了幾十億美元的教育經(jīng)費；
如果美國政府把同等數(shù)量的教育經(jīng)費撥付給留學(xué)生所在國政府，能不能培養(yǎng)出同等質(zhì)量的學(xué)士、碩士和博士呢？讓我們再設(shè)想一下，把北京、上海的教師動員到甘肅、貴州農(nóng)村后，能不能發(fā)揮和原來相同的教學(xué)水準呢？很可能在花費了一大筆動員、搬遷和安置費用后，許多大活人還是會腳底抹油，最終離開教育界，離開邊遠地區(qū)。在教育問題上“全國一盤棋”，不僅要考慮到教育資源的合理配置，而且要考慮到這些資源的有效利用。目前在縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距問題上的做法是兩條腿走路，一條腿是鼓勵東部地區(qū)向西部地區(qū)投資，一條腿是允許西部地區(qū)的勞動力到東部地區(qū)打工，從實際效果來看，后一條腿的作用要更大一些。在縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間教育差距的問題上同樣要實行兩條腿走路的辦法，一方面要擴大對農(nóng)村和西部地區(qū)的教育投入，一方面要允許農(nóng)村和西部地區(qū)的生源流動到城市和東部地區(qū)來接受教育。而影響教育資源在全國范圍內(nèi)合理配置和教育對象在全國范圍內(nèi)合理流動的主要障礙，是教育資源在各級政府間的分配結(jié)構(gòu)。

　　在當(dāng)前“分級辦學(xué)”的教育財政制度下，中央政府財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的絕大多數(shù)都投向了高等教育。1992年的資金分配情況，當(dāng)年的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費總額為70.11億元，其中投向高等教育的資金為63.76億元，占90.9%；
而包括高中在內(nèi)的中學(xué)和小學(xué)所得到的金額只有0.24億元，僅占0.3%.這種過分偏向高等教育的做法至1990年代有增無減，高等教育所占份額到1999年高達94.6%，而中小學(xué)所占的份額依然不足0.4%.根據(jù)歷年度的《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》所提供的資料，中央政府每年投入義務(wù)教育的預(yù)算內(nèi)資金從來沒有超過1億元。而這些有限的金額也只是對“中央屬”中小學(xué)的投入，至于一般意義上的“義務(wù)教育經(jīng)費”，原本不在中央政府財政預(yù)算的視野之內(nèi)。另據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，自實施義務(wù)教育以來，在農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例中，中央政府負擔(dān)的部分僅為2%，省和地區(qū)（包括地級市）的負擔(dān)部分合計起來也只有11%，縣和縣級市的負擔(dān)為9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負擔(dān)了全部的78%.在地方政府掌握絕大部分教育經(jīng)費的格局下，它們沒有責(zé)任也沒有義務(wù)考慮“全國一盤棋”的問題。北京市的生源下降了，教育支出也隨之減少，市政府自然會把這部分節(jié)省下來的開支轉(zhuǎn)用于市政建設(shè)，多建幾座立交橋，多修幾條高速路，它絕不會考慮如何把這筆經(jīng)費用于中西部省份的教育事業(yè)。

　　當(dāng)前，受教育權(quán)在國際上已被作為一項基本人權(quán)受到保護。《世界人權(quán)宣言》規(guī)定，人人都有受教育的權(quán)利；
教育應(yīng)當(dāng)免費，至少在初級和基本階段應(yīng)如此；
初級教育應(yīng)屬義務(wù)教育，技術(shù)和職業(yè)教育應(yīng)普遍設(shè)立，高等教育應(yīng)根據(jù)成績而對一切人平等開放。為保障教育機會的平等，《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》進一步強調(diào)中等和高等教育應(yīng)逐漸做到免費。該公約還特別強調(diào)個人或團體設(shè)立和管理教育機構(gòu)的自由不受國家的干涉。人人都有接受義務(wù)教育的權(quán)利，應(yīng)被理解為基本上平等的義務(wù)教育的權(quán)利。在歐美國家，平等接受義務(wù)教育的權(quán)利已超出了國民的范疇，同樣適用沒有國民身份乃至沒有長期居留權(quán)的外國人；
但是在中國，還遠遠沒有在義務(wù)教育方面樹立平等的“國民待遇”的觀念。根據(jù)呂紹青、張守禮等人2000年6月針對有學(xué)齡子女的打工者所做的調(diào)查，打工者子女在北京的比例為31.7%，大多數(shù)仍然留在家鄉(xiāng)，主要的原因是子女無法在北京接受義務(wù)教育。初步估計，北京的流動兒童群體總數(shù)在15萬人左右，其中學(xué)齡兒童大約有10萬人左右。其入學(xué)率只有12.5%，也就是說，87.5%的流動兒童是被排斥在學(xué)校的校門之外。呂紹青、張守禮等人在北京共尋訪到114所民辦的打工子弟學(xué)校，在其中就學(xué)的學(xué)生總數(shù)為10694名（數(shù)據(jù)截止于1999年4月）。然而根據(jù)北京市教育部門的規(guī)定，這些打工子弟學(xué)校都面臨著被取締的命運。如果北京的公立中小學(xué)能夠向打工者子弟全面開放，那么潛在的生源就不少于30萬人，也就根本不會出現(xiàn)城市優(yōu)質(zhì)教育資源閑置和萎縮的問題。但是，現(xiàn)在的城市教育管理部門在觀念上和體制上都還不能適應(yīng)這種新形勢的挑戰(zhàn)。

　　本著“受教育權(quán)是基本人權(quán)”和“國民待遇”的理念，“全國一盤棋”地解決城鄉(xiāng)教育資源的合理配置與有效利用問題，筆者認為最好的辦法是實行“教育券”（或者叫“學(xué)券”）制度。

　　據(jù)周其仁介紹，“學(xué)券制（school vouchers ）”最早是弗里德曼在1950年代提出來的。何謂“學(xué)券制”？這要從政府辦教育的現(xiàn)代化潮流講起。在這潮流下，政府用納稅人的錢辦學(xué)，免除教育的私人負擔(dān)。因為“免費”，結(jié)果不但大大刺激起對教育的需求，且在全球風(fēng)掃私立學(xué)制。當(dāng)今除了美國等少數(shù)國家公、私學(xué)校并立，多數(shù)國家都是公立學(xué)校占絕對地位。就是在美國，私立學(xué)校與免費的公立學(xué)校競爭，也只有在“高端”市場上才容易站住腳。公立學(xué)校成為世界潮流的主要原因，是巨額財政補貼的介入。但是，公學(xué)體制一統(tǒng)天下排斥了正常的競爭壓力，搞教育的吃大鍋飯、端鐵飯碗，結(jié)果花費不少而教育質(zhì)量不高。張五常闡釋弗氏學(xué)券制時，曾把學(xué)校比之于酒家。他問道：要是顧客沒有選擇的權(quán)利，酒家的菜式能好嗎？世上少有政府規(guī)定人們到哪一家飯館吃飯，但差不多所有政府都規(guī)定孩子們到哪里上學(xué)、學(xué)什么、怎樣學(xué)、由誰來教。教育服務(wù)真正的“顧客”——學(xué)生及其家長——沒有選擇權(quán)，這樣學(xué)校的“菜式”，還會怎么樣？弗里德曼建議政府把資助公立學(xué)校的款項，全部以“學(xué)券”形式發(fā)給有學(xué)齡孩子的家長。家長們手持學(xué)券，在眾多的公、私學(xué)校之間自由選擇。選中了，就拿學(xué)券付學(xué)費，而被選中的學(xué)校憑收到的學(xué)券到政府兌換教育經(jīng)費。“學(xué)券”只能用于教育開支，保證社會用于教育的投資不被移為其他消費。

　　在美國實行“學(xué)券制”，主要涉及公立學(xué)校和教會學(xué)校以及其他私立學(xué)校的關(guān)系，因此可以在州或地方自治體的范圍內(nèi)實行，現(xiàn)在美國確有少數(shù)地方已經(jīng)實行了這種制度。小布什領(lǐng)導(dǎo)的共和黨曾經(jīng)想把“學(xué)券制”寫入國會法案，用聯(lián)邦預(yù)算來誘導(dǎo)和支持州政府和地方政府推行，但因受公立學(xué)校教師工會和民主黨的反對而沒有成功。在中國，實行教育券的主要宗旨是縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間的教育差距，因此必須在全國范圍內(nèi)實行才能達到目的。

　　首先，應(yīng)當(dāng)改變教育經(jīng)費中各級政府開支的比重，擴大中央政府在教育經(jīng)費支出中的責(zé)任。1947年元月1日公布的《中華民國憲法》第164條規(guī)定，教育、科學(xué)、文化之經(jīng)費，在中央不得少于其預(yù)算總額15%；
而在1998年大陸的國家預(yù)算安排中，文教科衛(wèi)（多一項衛(wèi)生）事業(yè)費占中央財政總支出的比重為3.59%.提高中央政府財政的教育經(jīng)費支出，并不需要增加多少稅收，只需改變各級政府的財政支出結(jié)構(gòu)。中央財政支出中教育費比重提高后，主要不是用于“中央屬”教育機構(gòu)，而是用于轉(zhuǎn)移支付，平衡城鄉(xiāng)與地區(qū)間教育經(jīng)費支出的人均指標。

　　其次，在全國范圍內(nèi)計算出政府為單個學(xué)生所花的平均費用，用證券形式發(fā)給每一個接受義務(wù)教育學(xué)生的家長。家長可以自行選擇在城市還是農(nóng)村、東部還是西部、公立還是民辦學(xué)校上學(xué)。所有的學(xué)校均憑分數(shù)錄取，不問戶口和居住情況。實行徹底的免費義務(wù)教育，學(xué)生只需繳納教育券就可以入學(xué)。

　　最后，學(xué)校憑教育券與政府結(jié)算，按人頭領(lǐng)取教育經(jīng)費；
地方政府憑教育券與中央政府結(jié)算，按人頭領(lǐng)取中央政府的教育補助金。

　　實行教育券制度，除了體現(xiàn)“受教育權(quán)是基本人權(quán)”和“國民待遇”平等的當(dāng)代人權(quán)準則，還有一系列的實際效果。第一，是有效保護、利用和進一步發(fā)展城市中現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源，扭轉(zhuǎn)城市教育資源大量閑置和流失的趨勢。第二，是減輕農(nóng)民負擔(dān)，減少不必要的教育投資損失�，F(xiàn)在，農(nóng)村教育經(jīng)費主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌措，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的大頭是教育經(jīng)費支出，而這些經(jīng)費主要取之于農(nóng)民。實行由中央財政支撐的教育券制度，可以大幅度地減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與農(nóng)民的負擔(dān)。以“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方式推行中國城市化，很容易導(dǎo)致因小城鎮(zhèn)逐漸衰敗而造成不必要的浪費，在農(nóng)村教育的基礎(chǔ)建設(shè)投資方面已經(jīng)出現(xiàn)這方面的苗頭。教育券制度鼓勵學(xué)生“一步到位”，直接接受城市中的優(yōu)質(zhì)教育，減少過渡性的教育基建投資。第三，是推動城市化進程�，F(xiàn)在許多農(nóng)民不敢進城打工或者不能在城市中長期留下來，子女教育方面的顧慮是一個主要的原因。實行教育券制度后，已經(jīng)進入城市打工者可以把他們留在農(nóng)村的子女（占子女總數(shù)三分之二）接到身邊讀書，尚未進城打工者將會增加到城市“闖世界”的底氣。第四，是使“市民化”進程同步甚至超前于“城市就業(yè)化”。現(xiàn)在，由于大部分進城打工者子女不能在城市學(xué)校就讀，增加了“第二代移民”融入城市社會的困難，使他們很容易淪為城市中的“邊緣人”。實行教育券制度后，進城讀書的農(nóng)民子女可以寄宿在親戚家或住校，先學(xué)習(xí)做“城里人”，再在城市中謀職就業(yè)，從而加快從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化。

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