【內(nèi)容提要】歐洲民族國(guó)家在發(fā)展的過程中部分地取代了教會(huì)的社會(huì)職能，并根據(jù)政權(quán)形式的變化、工業(yè)社會(huì)發(fā)展的需要以及外部世界的壓力，逐漸形成了現(xiàn)代的福利國(guó)家。要回答現(xiàn)代福利國(guó)家向何處去的問題，必須了解：一、民族國(guó)家外部條件的變化，二、民族國(guó)家內(nèi)部社會(huì)需求的變化，三、國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)和合法性的變化。本文分析了福利國(guó)家作為一種履行現(xiàn)代社會(huì)職能的國(guó)家形態(tài)的本質(zhì)特性，在此基礎(chǔ)上考察了在經(jīng)濟(jì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家社會(huì)功能，并以歐洲聯(lián)盟及其成員國(guó)為案例，分析了福利國(guó)家在內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治條件變化中的改革發(fā)展道路和方向。

　　【關(guān) 鍵 詞】福利國(guó)家/全球化/歐盟社會(huì)政策

　　【 正 文 】

　　全球化在經(jīng)濟(jì)方面挑戰(zhàn)了民族國(guó)家給人類設(shè)立的許多界限，它是否也對(duì)民族福利國(guó)家的基本形態(tài)形成了挑戰(zhàn)呢？這就在新的背景下重新提出了“福利國(guó)家向何處去”的問題。

　　一、什么是福利國(guó)家？

　　（一）福利國(guó)家與國(guó)家功能

　　福利國(guó)家是一種國(guó)家形態(tài)，這種國(guó)家形態(tài)突出地強(qiáng)化了現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)功能，所以它是一個(gè)政治學(xué)的概念（注：與此相關(guān)的“社會(huì)福利”是社會(huì)學(xué)概念，“福利”則是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。）。

　　在探討現(xiàn)代福利國(guó)家的前途之前，有必要對(duì)國(guó)家的社會(huì)功能做一個(gè)簡(jiǎn)要的回顧。在古代希臘的城邦國(guó)家時(shí)期，國(guó)家除了三個(gè)基本的形式（專制、寡頭和民主）以外，還包含有三個(gè)關(guān)鍵的要素：強(qiáng)力、權(quán)力和權(quán)威。強(qiáng)力代表著用于組織對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)或抵御外侮的武裝力量，權(quán)力代表著對(duì)內(nèi)進(jìn)行控制和管理的統(tǒng)治力量，而權(quán)威則代表著國(guó)家行使這些力量的合法因素，或政治責(zé)任（注：參見A.P.d’Entreves, The Notion of the State,Oxford:1969,G.H. Sabine, A History of Political Theory,New York:1961,and E.Cassirer,The Myth of the State,London:1946.）。在這三個(gè)要素中，有兩個(gè)要素，即權(quán)力和權(quán)威， 都與現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)功能直接相關(guān)�，F(xiàn)代民族國(guó)家通過社會(huì)管理獲得政治權(quán)威，又利用政治權(quán)威來維持對(duì)社會(huì)的控制。至于國(guó)家的強(qiáng)力則與國(guó)家的社會(huì)功能有著更加復(fù)雜的關(guān)系。在國(guó)家開支方面，它們處于競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)；
在國(guó)家動(dòng)員力方面，它們則存在互補(bǔ)的關(guān)系。

　　從歷史發(fā)展的角度來看，代表著對(duì)內(nèi)權(quán)力和權(quán)威的概念一直在不斷地發(fā)展變化著。古羅馬的國(guó)家“靠征服而擴(kuò)大了”疆域（注：恩格斯：《家庭、私有制和國(guó)家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷， 人民出版社1972年版，第124頁。），但是國(guó)小“則亡于外力”， 國(guó)大“則亡于內(nèi)部的邪惡”（注：孟德斯鳩：《論法的精神》上冊(cè)，商務(wù)印書館1987年版，第130頁。）。

羅馬國(guó)家的法典只體現(xiàn)了羅馬社會(huì)的商業(yè)性質(zhì)，其審判權(quán)半是“一種警察手段”，“半是為了要促進(jìn)商業(yè)。”（注：梅因：《古代法》，商務(wù)印書館1984年版，第11、28頁。）羅馬國(guó)家將商業(yè)擴(kuò)張和軍事擴(kuò)張結(jié)合在一起，但是卻忽略了國(guó)家的社會(huì)功能以及奴隸制后期羅馬社會(huì)的變遷和需求，于是基督教就獲得了從社會(huì)底層傳播和發(fā)展的機(jī)遇。

　　從羅馬后期到中世紀(jì)晚期，歐洲的基督教會(huì)實(shí)際上是精神控制和社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。它們救助貧民、贍養(yǎng)老人和兒童、進(jìn)行結(jié)婚登記和解決財(cái)產(chǎn)糾紛。教會(huì)因此而征服了律法嚴(yán)明但精神萎靡、社會(huì)腐敗的羅馬，成為在千年中世紀(jì)中行使國(guó)家權(quán)力的“超國(guó)家”機(jī)器，享受著至高的權(quán)威，并具有強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力（注：湯普遜：《中世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)史》下冊(cè)，商務(wù)印書館1997年版，第286頁。）。

　　中世紀(jì)以后崛起的歐洲民族國(guó)家要替代教會(huì)的政治力量，就不僅需要繼承古代國(guó)家的傳統(tǒng)功能，而且還必須承襲或替代教會(huì)的社會(huì)功能。

　　新興的歐洲民族國(guó)家突出了主權(quán)觀念、民族觀念，同時(shí)基本上以民族居住地為邊界，先后強(qiáng)化了國(guó)家的主權(quán)。民族主權(quán)國(guó)家用世俗的力量挑戰(zhàn)宗教的力量，其早期的理論大多以傳統(tǒng)的國(guó)家強(qiáng)力觀念來論證個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系。馬基亞維里認(rèn)為，國(guó)家首先是對(duì)于個(gè)人安全的保障。他主張主權(quán)者依靠武裝力量獲得建立統(tǒng)一的新國(guó)家的合法性和權(quán)威。法國(guó)思想家讓·布丹把主權(quán)說成是制訂法律、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)、維持和平、執(zhí)行法規(guī)的權(quán)力，而把私有財(cái)產(chǎn)說成是連主權(quán)者也不可侵犯的領(lǐng)域。因此，當(dāng)時(shí)的民族國(guó)家功能還不包括屬于教會(huì)傳統(tǒng)勢(shì)力范圍內(nèi)的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。

　　國(guó)家社會(huì)功能的世俗化經(jīng)過了一個(gè)很長(zhǎng)的發(fā)展過程。開始是自然法學(xué)派把人重新變成了“自然的個(gè)體”。霍布斯說，人是自然的動(dòng)物，他們需要人身保護(hù)、需要為了利益而和其他人打交道。在社會(huì)中，“每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)力圖使自己適應(yīng)其余的人”，社會(huì)就是私利協(xié)調(diào)和匯總的場(chǎng)所（注：霍布斯：《利維坦》，商務(wù)印書館1986年版，第115頁。）。

由此引申，人與人之間保持穩(wěn)定聯(lián)盟的條件不是正義、神喻或道德理想，而是能夠喚起他們普遍合作的原因，代表國(guó)家的主權(quán)者賦予人們這種原因。

　　霍布斯以后， 人站到了歷史舞臺(tái)的中心地位（注：
George H.Sabine,A History of Political Theory. Holt, Rinebart and Winston,New York:1961,p.431.）。人不再是國(guó)家的工具， 而是國(guó)家的目的了。人為了自己的利益而結(jié)成社會(huì)，組織成國(guó)家，變成“社會(huì)動(dòng)物”，產(chǎn)生“共同意志”。盧梭說，“社會(huì)秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項(xiàng)神圣權(quán)利。”（注：盧梭：《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書館1982年版，第8—9頁。）他的“社會(huì)契約論”從根本上改變了對(duì)于國(guó)家權(quán)威和合法性的認(rèn)識(shí)。在盧梭的觀念中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)的，聽命于集體意志的，人民可以根據(jù)集體的利益賦予國(guó)家以適當(dāng)?shù)墓δ堋?

　　從盧梭的“社會(huì)契約論”到“公民享受國(guó)家福利的權(quán)利”，這之間還有大約一個(gè)多世紀(jì)的歷史發(fā)展階段（注：這種歷史發(fā)展并不平衡。下文將要談到，德國(guó)的情況就不同。）。后來，在尚未形成民族國(guó)家的德意志，隨著無產(chǎn)階級(jí)的出現(xiàn)和它的日益貧困化，階級(jí)矛盾和階級(jí)斗爭(zhēng)變得日趨復(fù)雜和激烈起來。國(guó)家不斷地動(dòng)用強(qiáng)力來維持穩(wěn)定，結(jié)果卻使國(guó)家作為階級(jí)斗爭(zhēng)和階級(jí)統(tǒng)治的機(jī)器的作用日益明顯。恩格斯就指出，國(guó)家決不是什么“倫理觀念的現(xiàn)實(shí)”，“國(guó)家是表示：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾”（注：恩格斯：《家庭、私有制和國(guó)家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷，第166頁。）。在恩格斯看來，國(guó)家的本質(zhì)特征是和人民大眾相分離，是凌駕于人民之上，是在階級(jí)對(duì)立中代表統(tǒng)治階級(jí)的利益，是統(tǒng)治階級(jí)的機(jī)器和工具，是按照地區(qū)、設(shè)立公共權(quán)力（如監(jiān)獄和各種強(qiáng)制機(jī)關(guān)）、通過捐稅和發(fā)行公債，來維持其統(tǒng)治的（注：恩格斯：《家庭、私有制和國(guó)家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷，第166頁。）。

　　作為階級(jí)統(tǒng)治工具的國(guó)家遇到了普選制帶來的新問題。被統(tǒng)治階級(jí)開始認(rèn)識(shí)到自己的力量，開始選舉自己的代表，進(jìn)行政黨斗爭(zhēng)和議會(huì)斗爭(zhēng)，迫使有產(chǎn)階級(jí)的國(guó)家發(fā)展社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制——國(guó)家開始被賦予新的職能。當(dāng)時(shí)的英國(guó)知識(shí)界和輿論界已經(jīng)有人（如拿騷、思尼爾、理察德、奧斯忒勒以及歷史學(xué)家湯因比）開始呼吁政府公開承擔(dān)社會(huì)責(zé)任（注：See for example the Fleet Papers of 1834,also The Dictionary of History of Ideas,Charles Scribner’s Sons,Publishers.p.509.）。

　�。ǘ�）福利國(guó)家與工業(yè)化時(shí)代

　　從國(guó)家開始承諾社會(huì)責(zé)任一直到福利國(guó)家的形成，歷史經(jīng)歷了一個(gè)工業(yè)化的大變革。工業(yè)化帶來了一系列的社會(huì)問題。大工業(yè)使市場(chǎng)越來越擴(kuò)大，在冷酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，人成為營(yíng)利的工具。一切不符合競(jìng)爭(zhēng)需要的個(gè)人都被無情地拋棄；
工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整還帶來了工人的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。另一方面，工業(yè)化也大大增加了政府的稅源，使政府代表國(guó)家加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理與控制成為可能。不同國(guó)家所采取的社會(huì)政策措施雖有不同，但所針對(duì)的社會(huì)問題卻是工業(yè)化社會(huì)所共有的：由于年邁、疾病、傷殘、失業(yè)等原因造成的收入損失或生活無著�？傊�，主權(quán)國(guó)家的發(fā)展、工業(yè)化的發(fā)展以及它們的交互作用，促成了福利國(guó)家后來的發(fā)展。

　　馬舍曾經(jīng)將英國(guó)民族國(guó)家形成初期的《舊濟(jì)貧法》稱為“微型福利國(guó)家”，他在提出這個(gè)定義的時(shí)候強(qiáng)調(diào)的不是“福利”，而是國(guó)家功能的發(fā)展變化。因?yàn)橛��?guó)政府在17世紀(jì)初曾經(jīng)通過實(shí)施《舊濟(jì)貧法》重新劃分了15000個(gè)教區(qū)，從而加強(qiáng)了中央政府的社會(huì)行政管理（注：J. D.Marshall,The Old Poor Law,1795—1834,Macmillan,London,1968,pp.25 & 45.）。民族國(guó)家在英國(guó)的發(fā)展伴隨著國(guó)家對(duì)于羅馬教會(huì)的挑戰(zhàn)、英國(guó)教會(huì)的國(guó)家化、教區(qū)的重新劃分以及世俗政府社會(huì)行政功能的強(qiáng)化。英國(guó)的中央政府通過剝奪教會(huì)的社會(huì)功能，在解決社會(huì)貧困問題的同時(shí)發(fā)展了主權(quán)國(guó)家的社會(huì)管理機(jī)制，增強(qiáng)了國(guó)家的力量，提高了國(guó)家的權(quán)威。從這個(gè)意義上講，可以說，西方福利國(guó)家的源頭在民族主權(quán)國(guó)家形成之初。

　　面對(duì)英國(guó)工業(yè)化進(jìn)程所帶來的工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，政府不能不更新對(duì)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)，改換社會(huì)管理模式，從而最終導(dǎo)致了國(guó)家功能觀念的變革和國(guó)家行為方式的轉(zhuǎn)變。國(guó)家不僅被賦予新的責(zé)任，而且需要提供適合于緩解工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的服務(wù)。德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法是一個(gè)經(jīng)典的例證，這種方法后來被許多工業(yè)化國(guó)家仿效。

　　社會(huì)保險(xiǎn)法的問世得益于德國(guó)獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)。就像英國(guó)新崛起的王權(quán)在17世紀(jì)初以《舊濟(jì)貧法》替代教區(qū)的社會(huì)管理一樣，到了19世紀(jì)末才實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的德國(guó)也需要以《社會(huì)保險(xiǎn)法》來統(tǒng)一社會(huì)。不過，和英國(guó)不同，這時(shí)德意志國(guó)家面對(duì)的主要問題是各個(gè)聯(lián)邦的分離傾向和資產(chǎn)階級(jí)與無產(chǎn)階級(jí)之間尖銳的對(duì)立與沖突。為了維護(hù)脆弱的統(tǒng)一，德國(guó)政府通過加強(qiáng)社會(huì)職能增強(qiáng)德國(guó)人的國(guó)民意識(shí)和愛國(guó)情懷。不過，由于外部的社會(huì)條件發(fā)生了變化，特別是工業(yè)化的進(jìn)展和工人運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，《濟(jì)貧法》和《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》在觀念和方法上都有巨大的差別。在英國(guó)，在《舊濟(jì)貧法》基礎(chǔ)上發(fā)展起來的《新濟(jì)貧法》沿襲了《舊濟(jì)貧法》的補(bǔ)救模式，以救濟(jì)貧民和預(yù)防貧困為主旨，將政府的援助擴(kuò)大到全民，而《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中體現(xiàn)的政府社會(huì)功能則包含著一種明確的階級(jí)調(diào)和的內(nèi)容。

　　在德國(guó)，國(guó)家的地位和作用一直是國(guó)家社會(huì)功能理論中的主線，有關(guān)國(guó)家社會(huì)角色的辯論也異常激烈。保守主義繼承黑格爾的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家是理性的，國(guó)家為整體的福利服務(wù)，工業(yè)化和階級(jí)分裂造成的社會(huì)革命性沖突只能由國(guó)家來解決（注：Lorenz von Stein, Gesellschaft—Staat—Recht,hrsg.von Forsthoff,E.,Frankfurt/M:1972.）。自由主義則否定國(guó)家進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的效用，反對(duì)國(guó)家功能向社會(huì)性法制國(guó)家發(fā)展。新馬克思主義者們干脆提出，階級(jí)協(xié)調(diào)與合作是國(guó)家合法性的尺度，在國(guó)家的合法性由于工業(yè)社會(huì)的發(fā)展而出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，在“危機(jī)和危機(jī)管理”方面國(guó)家就不再是某個(gè)特定階級(jí)的機(jī)構(gòu)，而是一種復(fù)合結(jié)構(gòu)。這種國(guó)家機(jī)器經(jīng)常在重大的穩(wěn)定政策上進(jìn)行階級(jí)合作，以維持資本主義制度（注：C.Offe,“Politische Herrschaft undKlassenstrukturen.Zur Analyse sp＠①tkapitalistischerGesellschaften” , in G. Kress/ D . Senghaas(Hrsg.),Politikwissenschaft,Frankfurt/M: 1972, and J. Habermas,Legitimationsprobleme,1973.）。

　　實(shí)踐中，在工業(yè)化國(guó)家的社會(huì)功能領(lǐng)域里出現(xiàn)了兩種不同的模式：一種傳承英國(guó)的濟(jì)貧法精神，以救助貧困者作為政府社會(huì)功能的基本出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而發(fā)展到把國(guó)家的社會(huì)保護(hù)網(wǎng)擴(kuò)大到覆蓋所有在工業(yè)社會(huì)中可能遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的人群；
另外一種則因襲德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法傳統(tǒng)，以制度性的階級(jí)調(diào)和作為政府社會(huì)干預(yù)的基本措施，在階級(jí)之上另外建立起一套機(jī)制，使社會(huì)各有關(guān)成員都為工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。這兩種模式在相互借鑒與補(bǔ)充的基礎(chǔ)上遵循著自己的軌道發(fā)展，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　并且影響了整個(gè)世界。這兩種模式都產(chǎn)生于歐洲，造成它們不同的根源就是英國(guó)和德國(guó)在民族主權(quán)國(guó)家發(fā)展過程中那一百多年的時(shí)間差。統(tǒng)一的民族國(guó)家政權(quán)對(duì)工業(yè)化早期的社會(huì)現(xiàn)實(shí)做出進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的決定，就產(chǎn)生了濟(jì)貧法，統(tǒng)一的民族國(guó)家政權(quán)對(duì)大規(guī)模的工業(yè)化社會(huì)矛盾做出進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的決策，就產(chǎn)生了社會(huì)保險(xiǎn)法。

　　30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)是西方國(guó)家觀念徹底更新的催生劑。在凱恩斯主義的影響下，貝弗里奇爵士在他的最具有影響力的著作《自由社會(huì)中的充分就業(yè)》中明確地提出：“保護(hù)國(guó)民免于大規(guī)模的失業(yè)……這必須確定無疑地是國(guó)家的職能，就像國(guó)家現(xiàn)在保護(hù)國(guó)民免于來自國(guó)外的威脅和來自內(nèi)部的強(qiáng)盜和暴力的威脅一樣。

”（注：
Sir William Beveridge,Full Employment in a Free Society,1945,p.25. ）無論是在大陸歐洲，還是在英倫三島，甚至遠(yuǎn)及北美，由于市場(chǎng)的不完善和社會(huì)的無力量，國(guó)家利用手中的權(quán)力，保護(hù)國(guó)民免于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為國(guó)家觀念中不可分割的組成部分，成為政權(quán)合法性和政府權(quán)威的依據(jù)之一。國(guó)家的對(duì)內(nèi)社會(huì)保護(hù)職能與國(guó)家的對(duì)外職能具有同等重要的地位已成為現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家的共識(shí)。

　　這種共識(shí)具體地體現(xiàn)在三個(gè)主要方面的政策上：第一，由政府出面提供與個(gè)人及家庭收入相應(yīng)的最低收入保障，第二，政府有責(zé)任幫助個(gè)人和家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（如疾病、老齡和失業(yè)）可能帶來的危機(jī)，第三，政府保證所有的國(guó)民個(gè)人（無論其社會(huì)地位的高低）享受盡可能最好的、沒有確定上限的社會(huì)服務(wù)。這三個(gè)方面的政策的發(fā)展導(dǎo)致了福利國(guó)家的出現(xiàn)，每個(gè)福利國(guó)家都根據(jù)本國(guó)的特定情況選擇不同的政策組合。余下的問題不再是政府干預(yù)社會(huì)的必要性，而是干預(yù)的方式和方法。

　　福利國(guó)家是工業(yè)化時(shí)代主權(quán)國(guó)家社會(huì)功能的具體體現(xiàn)，它突出地強(qiáng)化了現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家的社會(huì)功能。主權(quán)國(guó)家機(jī)器對(duì)于社會(huì)的干預(yù)受制于三個(gè)決定性的因素。一個(gè)因素是國(guó)家合法性的構(gòu)成，一個(gè)因素是國(guó)家對(duì)于工業(yè)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)和承諾，還有一個(gè)因素是國(guó)家在工業(yè)化時(shí)代調(diào)動(dòng)財(cái)源的能力。在工業(yè)化時(shí)代，這三個(gè)因素幾乎是同時(shí)發(fā)展，共同成為福利國(guó)家發(fā)展的主要原因。

　�。ㄈ�）福利國(guó)家與政治制度

　　在西方社會(huì)的歷史中還沒有哪種國(guó)家形態(tài)能像福利國(guó)家這樣，融入了大量的不同利益。如果把普選制產(chǎn)生的政府當(dāng)做通過社會(huì)再分配，協(xié)調(diào)不同社會(huì)利益的代表的話，那么我們可以使用國(guó)家的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付占平均所得稅的比率，來觀察國(guó)家社會(huì)職能的大�。ㄒ姳�1）。

　　表1.轉(zhuǎn)移支付占平均稅率的百分比（％）

　　國(guó)別 年份 平均稅率 轉(zhuǎn)移支付率 %

　　瑞士 1982 26.0 7.3 28.0

　　西德 1984 36.0 19.8 55.0

　　愛爾蘭 1987 29.5 20.5 69.5

　　芬蘭 1987 36.9 27.7 75.0

　　澳大利亞 1985 32.2 11.3 35.1

　　荷蘭 1987 67.2 28.3 42.1

　　加拿大 1987 24.8 12.4 50.0

　　瑞典 1987 45.0 35.5 78.9

　　挪威 1986 32.5 15.1 46.5

　　英國(guó) 1986 31.0 24.3 78.4

　　美國(guó) 1986 30.6 9.4 30.7

　　資料來源：OECD Income Distribution in OECD Countries,1995,Tables 7.3&7.5,pp.105& 107.

　　上表表明，20世紀(jì)80年代福利國(guó)家大規(guī)模改革之際，在美國(guó)，社會(huì)轉(zhuǎn)移支付率僅占平均稅率的30.7％，而西德則占到55％，瑞典和英國(guó)甚至達(dá)到78％以上！我們通常把瑞典和英國(guó)稱為“典型的福利國(guó)家”，正是由于社會(huì)福利占國(guó)家職能比重偏大的緣故。如果從國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)移支付占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例來看這些差別，那么這一比列在盎格魯撒克遜國(guó)家是34％，在歐洲大陸福利國(guó)家占到44％，瑞典和丹麥甚至占到了53％。（注：
Fritz W. “ Scharpf, Sozialstaaten in derGlobalisierungsfalle？Lehren aus dem Internationalen Vergleich”,in Max Planck Forschung JV/2000,pp.16—17.）

　　“福利國(guó)家”還有一層意思，那就是特指國(guó)家中專司福利的那部分職能和機(jī)制。我們已經(jīng)看到，這種職能在各個(gè)國(guó)家中的分量很不相同，當(dāng)然福利國(guó)家小并不意味著福利小，因?yàn)楦＠�可以取之于�?guó)家，也可以取之于市場(chǎng)和社會(huì)。

　　福利國(guó)家的大小往往被用來說明一個(gè)國(guó)家內(nèi)的社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)利益的認(rèn)同程度。福利國(guó)家不同于前福利國(guó)家的一個(gè)現(xiàn)象是它所體現(xiàn)的利益認(rèn)同。在二戰(zhàn)以后的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段中，福利國(guó)家這種國(guó)家形態(tài)在各個(gè)工業(yè)社會(huì)中都處于穩(wěn)定上升的狀態(tài)。在這里有一個(gè)根本的原因，那就是戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生的反作用力：戰(zhàn)爭(zhēng)的殘酷與無常使戰(zhàn)后的人們更加向往美好的生活。與此同時(shí)，以西歐主要國(guó)家為代表的西方工業(yè)化民族國(guó)家由于在安全上受制于美蘇對(duì)峙的局面而得以減少國(guó)防開支，加大社會(huì)投入。這種局勢(shì)直接導(dǎo)致了國(guó)家社會(huì)福利功能的擴(kuò)大和發(fā)展。所以，“福利國(guó)家”概念的第一個(gè)要點(diǎn)就是與“戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家”相對(duì)立。它承諾給國(guó)民提供與戰(zhàn)爭(zhēng)完全相反的條件：發(fā)展經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、老年生活保障，進(jìn)而根據(jù)各國(guó)的國(guó)情提供全民最低收入保障。

　　“福利國(guó)家”概念的第二個(gè)要點(diǎn)在于國(guó)家對(duì)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)。在英國(guó)，由于工業(yè)化的加速發(fā)展，工業(yè)剩余人口問題被熟練勞工短缺的現(xiàn)象所取代，國(guó)家的社會(huì)功能隨之由開辦濟(jì)貧所轉(zhuǎn)向開放性救濟(jì)，又轉(zhuǎn)向提高工業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)的各項(xiàng)政策，其中包括得到兩黨廣泛認(rèn)同的1947年《國(guó)家健康法》（注：J.R.Hay,The Origins of the Liberal WelfareReforms,1906—1914,Macmillan,London,1975,p.32.）。福利國(guó)家保障的不僅僅是公民個(gè)人的收入，而且還把社會(huì)管理的職能延伸到營(yíng)養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會(huì)生活的方方面面。這種福利國(guó)家以社會(huì)需求為主要出發(fā)點(diǎn)，把機(jī)制模式和補(bǔ)救模式結(jié)合起來，面向所有的公民，實(shí)行大規(guī)模的收入再分配，力圖造成代表國(guó)民整體利益的印象。國(guó)際勞工組織1950年的報(bào)告把這種國(guó)家形態(tài)稱為“向廣大國(guó)民提供服務(wù)的新組織”，說它是“把社會(huì)當(dāng)做一個(gè)整體來考慮……這個(gè)組織逐漸成為民族國(guó)家政府的一個(gè)組成部分，而社會(huì)保障政策因此就成為緊密地協(xié)調(diào)提高福利水平和促進(jìn)人口活力的民族主權(quán)國(guó)家政策。

”（注：
InternationalLabor Organization,Annual Report 1950.）

　　福利國(guó)家與“戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家”的對(duì)立導(dǎo)向福利的最大化，普選制條件下的社會(huì)需求認(rèn)定又加劇了這種導(dǎo)向。威倫斯基認(rèn)為，福利國(guó)家是由民主機(jī)制的發(fā)展、多數(shù)投票權(quán)的推行促成的，安德森和施密特認(rèn)為，階級(jí)是福利國(guó)家的動(dòng)力。所有這些理論都?xì)w結(jié)為一個(gè)結(jié)論：民主普選制度中的各個(gè)利益集團(tuán)之間的相互作用推動(dòng)了福利國(guó)家在二戰(zhàn)后的發(fā)展。國(guó)家對(duì)于社會(huì)需求和社會(huì)管理的觀念隨著歷史的發(fā)展而變化，導(dǎo)致這種變化的動(dòng)因不是國(guó)家自身，而是構(gòu)成國(guó)家的各種利益和社會(huì)因素。無論是社會(huì)民主黨人還是自由民主黨人，當(dāng)他們開始關(guān)注社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的時(shí)候，就都發(fā)現(xiàn)福利國(guó)家是個(gè)不可或缺的機(jī)制。于是社會(huì)民主黨人在福利國(guó)家中增加社會(huì)再分配的力度，而自由民主黨人則在福利國(guó)家的項(xiàng)目中加進(jìn)了支持和培育資本主義市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)容。在各派力量共同努力下，福利國(guó)家最后變成了一個(gè)非常復(fù)雜的利益結(jié)合體，它在某種程度上已經(jīng)塑造了一種包含了各種利益的新的國(guó)民意識(shí)。

　　哈佛大學(xué)教授皮爾森認(rèn)為，“對(duì)于社會(huì)保護(hù)的承諾加強(qiáng)了西方民主政體的合法性�！保ㄗⅲ�
Paul Pierson, Dismantling the Welfare State?Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment,Cambridge University Press,1997,p.3. ）正是為了爭(zhēng)取社會(huì)上各派選民對(duì)政府的支持，福利國(guó)家才發(fā)展成為滿足各派利益的機(jī)器。各派政治和社會(huì)力量都向福利國(guó)家的政策中添加符合自己利益的條款，也都能在福利國(guó)家里找到自己不喜歡的東西，結(jié)果使得福利國(guó)家變成一臺(tái)利益錯(cuò)綜復(fù)雜的機(jī)器。

　　這種利益相互交織的國(guó)家是不可能不排外的，因?yàn)橘Y源有限。在福利國(guó)家的實(shí)施過程中，“資格”是一個(gè)經(jīng)常被涉及的問題，公民身分，或者合法居住身分是最基本的根據(jù)。福利國(guó)家用社會(huì)服務(wù)和福利待遇將人的國(guó)籍特性突出出來，福利國(guó)家的時(shí)代是國(guó)家的主權(quán)和利益得到充分強(qiáng)調(diào)的時(shí)代，也是社會(huì)服務(wù)被最大限度地國(guó)家化了的時(shí)代。

　　總而言之，國(guó)家這臺(tái)政治機(jī)器不僅具有維護(hù)安全或發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的外部功能，還有進(jìn)行社會(huì)控制與社會(huì)管理的內(nèi)部功能。國(guó)家的對(duì)內(nèi)功能隨著時(shí)代的發(fā)展而得到重新的界定，它的社會(huì)管理觀念和方法也出現(xiàn)了根本性的變革，而總的趨勢(shì)是國(guó)家干預(yù)社會(huì)的功能得到了加強(qiáng)。福利國(guó)家正是國(guó)家機(jī)器在20世紀(jì)干預(yù)社會(huì)，并且為此又干預(yù)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化行政、管理社會(huì)而形成的一種國(guó)家形態(tài)。福利國(guó)家與國(guó)家的安全職能也是密切相關(guān)的。戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家實(shí)行的是國(guó)家的對(duì)外安全職能，而福利國(guó)家實(shí)行的是國(guó)家的對(duì)內(nèi)安全職能。在福利國(guó)家時(shí)代，國(guó)家將社會(huì)安全看成是國(guó)家的“責(zé)任”，并啟動(dòng)國(guó)家機(jī)器，調(diào)動(dòng)社會(huì)資財(cái)，去“履行”這項(xiàng)責(zé)任，從而獲得“福利國(guó)家”的稱謂和社會(huì)各階層的認(rèn)同。

　　二、全球化時(shí)代的福利國(guó)家

　　近20年來，“福利國(guó)家的危機(jī)”一直是熱門的話題。80年代最引人注目的問題是人口老齡化給福利國(guó)家造成的壓力和高福利對(duì)勞動(dòng)道德的威脅。對(duì)此，西方的一些福利國(guó)家分別采取了改革的措施。90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，福利國(guó)家的國(guó)家社會(huì)功能面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，關(guān)于福利國(guó)家需要結(jié)構(gòu)性調(diào)整的議論一時(shí)又占據(jù)了重要的地位。

　�。ㄒ唬┤�球化時(shí)代的生產(chǎn)方式與福利國(guó)家的功能

　　經(jīng)濟(jì)全球化涉及三種要素的跨國(guó)界流動(dòng)：產(chǎn)品和服務(wù)、資本以及人員，其中資本的流動(dòng)可能影響主權(quán)國(guó)家的稅源，產(chǎn)品和服務(wù)的流動(dòng)可能引起“社會(huì)傾銷”（注：在這里，“社會(huì)傾銷”意味著：在全球競(jìng)爭(zhēng)的條件下，一國(guó)為了提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力而降低社會(huì)保護(hù)水準(zhǔn)，從而形成產(chǎn)品和服務(wù)的降價(jià)壓力，迫使其它國(guó)家相應(yīng)地削減福利開支。），而人員的流動(dòng)則會(huì)對(duì)主權(quán)國(guó)家內(nèi)的社會(huì)再分配和福利國(guó)家功能有直接的影響。

　　在當(dāng)今的社會(huì)里，產(chǎn)品和服務(wù)的大批量流動(dòng)，引起了空前激烈的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)直接威脅到福利國(guó)家的高勞動(dòng)力成本，迫使它們倉(cāng)促應(yīng)付“社會(huì)傾銷”，采取反傾銷、保護(hù)市場(chǎng)等措施。但是“社會(huì)傾銷”可能導(dǎo)致的福利普遍降低的夢(mèng)魘，始終揮之不去。這些國(guó)家既要參加世界市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，又不想面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致的福利國(guó)家削減的現(xiàn)實(shí)，可供選擇的政策工具十分有限。

　　信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、交通工具的發(fā)達(dá)以及新經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施使全球性的資本流動(dòng)速度加快。在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下，資本逃避納稅要比勞動(dòng)逃避納稅容易得多。為了追逐利潤(rùn)，資本避開對(duì)勞動(dòng)征稅很重或勞動(dòng)受到嚴(yán)密保護(hù)的國(guó)家，迫使那里的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。因此，當(dāng)私人企業(yè)的跨國(guó)流動(dòng)打破了民族國(guó)家的疆界時(shí)，那種在主權(quán)國(guó)家內(nèi)部平衡貧富的社會(huì)契約形式也就自然而然地受到了威脅。資本的“四處流動(dòng)”擺脫了民族國(guó)家的政治控制，成為獨(dú)立的自主決策體，使受著地域約束的雇員和政府日益失去其影響力（注：發(fā)展與和平基金會(huì)：《1996年全球發(fā)展趨勢(shì)》，法蘭克福1995年版，第19頁。）。

　　全球性的資本流動(dòng)還伴隨著就業(yè)機(jī)會(huì)的全球化和勞動(dòng)力的全球性流動(dòng)。根據(jù)日內(nèi)瓦國(guó)際社會(huì)保障學(xué)會(huì)90年代中期的統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)有一億多人口離開了他們的出生地，到其他的國(guó)家居住或謀職。在這一輪移民浪潮中，北美和歐洲分別接納了大約1300萬到1500萬移民，總數(shù)超過3000萬人（注：“Migration:A Worldwide Challenge for Social Security”,STUDIES AND RESEARCH,No.35, International Social SecurityAssociation,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　Geneva 1994,p.26.）。資本的外流使福利國(guó)家的財(cái)力外泄，而經(jīng)濟(jì)移民（其中多數(shù)在母國(guó)不享受任何社會(huì)保障）的涌入則造成福利國(guó)家在住房、醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)和技能培訓(xùn)等方面的額外負(fù)擔(dān)，迫使福利國(guó)家紛紛通過新的移民法案，阻止新移民享受福利國(guó)家的待遇（注：在德國(guó)的外籍移民占了就業(yè)者總數(shù)的11.4％，卻占了失業(yè)者總數(shù)的25.8％；
在法國(guó)的外籍移民占就業(yè)者的6.11％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們占失業(yè)者的比例（11.1％）；
外來移民在荷蘭和瑞典分別占失業(yè)者的12.3％和13.2％，是他們占就業(yè)者比例的3倍左右。見 Trends in InternationalMigration,OECD,第32—33頁。）。

　　當(dāng)世界進(jìn)入新世紀(jì)的時(shí)候，國(guó)家的征稅能力因?yàn)橘Y本增殖場(chǎng)所的外移而受到挑戰(zhàn)，國(guó)家賴以調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策、干預(yù)社會(huì)分配的能力隨之被削弱（注：約阿吉姆·比朔夫：《全球化——世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化分析》，載于《社會(huì)主義》雜志1996年第1期增刊。轉(zhuǎn)引自張世鵬、 殷敘彝編譯《全球化時(shí)代的資本主義》，中央編譯出版社1998年版，第52頁。）。福利國(guó)家面臨沉重的負(fù)擔(dān)而必須保持對(duì)于勞動(dòng)的高征稅率，否則，一旦國(guó)家無力為社會(huì)提供必要的社會(huì)保護(hù)，20世紀(jì)30年代的社會(huì)危機(jī)就可能再現(xiàn)。

　　在福利國(guó)家面臨這種困境的時(shí)候，最先放棄福利國(guó)家理念的是美國(guó)，這當(dāng)然與美國(guó)的傳統(tǒng)立國(guó)觀念有關(guān)。斯柏貝認(rèn)為，美國(guó)在建國(guó)之初就把“尋找新的世界機(jī)遇”當(dāng)做最高價(jià)值，而把歐洲式的社會(huì)權(quán)利擺在從屬的地位上。自“里根主義”以來，除了養(yǎng)老保障以外，美國(guó)在其他一些社會(huì)福利和救濟(jì)項(xiàng)目中都嘗試著實(shí)現(xiàn)“為工作而福利”（注：英文為：“Welfare for work”，相對(duì)于“為福利而福利”。）的新觀念，設(shè)計(jì)了“享受兩年福利然后工作”（注：英文為：“Two years welfareand you work”。），《工作與責(zé)任法案》等改革方案，在兒童補(bǔ)貼、單親家庭福利、技能培訓(xùn)等方面進(jìn)行促進(jìn)就業(yè)的改革（注：
David T.Ellwood,“Welfare Reform as I Knew It”,The American Prospect,May/June 1996,pp.22—29.）。因此，有人形容美國(guó)宛如“一家大公司，在世界市場(chǎng)上與其他民族展開競(jìng)爭(zhēng)�！保ㄗⅲ骸稖u輪資本主義改變著世界（二）——民族斗爭(zhēng)，向社會(huì)福利國(guó)家的進(jìn)攻》，《明鏡》1996年第40期《全球化》欄。轉(zhuǎn)引自《全球化時(shí)代的資本主義》，第89頁。）福利國(guó)家，這個(gè)20世紀(jì)的重大政治成果，被看做是“單純成本因素”，是削減的對(duì)象（注：《渦輪資本主義改變著世界（二）——民族斗爭(zhēng)，向社會(huì)福利國(guó)家的進(jìn)攻》，《明鏡》1996年第40期《全球化》欄。轉(zhuǎn)引自《全球化時(shí)代的資本主義》，第89頁。）。

　　在歐洲，雖然近年來福利的觀念也在向著鼓勵(lì)勞動(dòng)的方向發(fā)展，但是人們似乎還不打算把福利國(guó)家的困境和經(jīng)濟(jì)全球化簡(jiǎn)單地聯(lián)系起來，因?yàn)槟菢拥倪B接將意味著歐洲福利國(guó)家步美國(guó)的后塵，而“福利國(guó)家美國(guó)化”是為歐洲的民眾和政治家們難以接受的選擇。歐洲的研究者們于是證明，福利國(guó)家目前的困境“與經(jīng)濟(jì)全球化幾乎毫無關(guān)系�！保ㄗⅲ篎ritz W.Scharpf,“Sozialstaaten in der Globalisierungsfalle?”,Max Planck Forschung JV/2000,p.12.）論者的基本論據(jù)是，在二戰(zhàn)以后幾十年的發(fā)展過程中，福利國(guó)家的發(fā)展基本上沒有受到過世界經(jīng)濟(jì)的限制。也就是說，因?yàn)樵谖鞣礁＠麌?guó)家之間本身并不存在明顯的邊界和壁壘，資本、產(chǎn)品、人員的流動(dòng)從來就沒有受到過人為的限制，福利國(guó)家從起源到發(fā)展的主要?jiǎng)右蚴侵鳈?quán)國(guó)家內(nèi)部的政治傳統(tǒng)，所以邊界的開放只可能是福利國(guó)家發(fā)生困難的外部原因，而不可能成為福利國(guó)家困境的內(nèi)在原因。

　　那么，當(dāng)前福利國(guó)家困境的內(nèi)在原因到底來自哪里呢？如果我們接受福利國(guó)家的出現(xiàn)是國(guó)家對(duì)于工業(yè)社會(huì)變革的政策反應(yīng)這個(gè)邏輯，那么答案就需要從社會(huì)變革中尋找。毋庸諱言，當(dāng)今的社會(huì)已經(jīng)不能再簡(jiǎn)單地用工業(yè)社會(huì)的特性來概括了。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)學(xué)家們認(rèn)為，人類已經(jīng)進(jìn)入了信息時(shí)代，人類社會(huì)具有了許多知識(shí)社會(huì)的特征。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，人的工作壽命延長(zhǎng)了，工傷風(fēng)險(xiǎn)減少了；
隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的加速，失業(yè)變成了常態(tài)，同時(shí)產(chǎn)業(yè)小型化、家庭化的發(fā)展明顯；
隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展和人口的老齡化趨勢(shì)，公共醫(yī)療計(jì)劃變得無比昂貴，難以為繼……。

　　從福利國(guó)家內(nèi)部的這些發(fā)展來看，不僅由于許多勞動(dòng)者變成了小型的所有者，從而使國(guó)家作為企業(yè)主和勞動(dòng)者之間的協(xié)調(diào)人的作用正在減弱，而且社會(huì)危機(jī)的性質(zhì)也改變了：由于知識(shí)的匱乏而造成的社會(huì)排斥超過了工傷和疾病引起的貧困，老齡的恐懼由生活無著變成難以支付高昂的醫(yī)療照顧費(fèi)用，就業(yè)準(zhǔn)備變得比失業(yè)保險(xiǎn)更加重要，過度的國(guó)家保護(hù)和政府對(duì)家庭責(zé)任的替代造成了單親家庭對(duì)社會(huì)的依賴，這一切都迫使福利國(guó)家從觀念到實(shí)踐進(jìn)行根本的變革。吉登斯警告說，“沒有了敵人的國(guó)家的合法性，越來越取決于它們的管理風(fēng)險(xiǎn)的能力�！保ㄗⅲ喊矕|尼·吉登斯：《第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，北京大學(xué)、三聯(lián)書店2000年版，第80頁。）他認(rèn)為，目前的“福利國(guó)家無法及時(shí)調(diào)整自己的步伐，以便覆蓋那些新的風(fēng)險(xiǎn)，比如與技術(shù)變遷、社會(huì)排斥或者不斷增加的單親家庭有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。”（注：安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，北京大學(xué)、三聯(lián)書店2000年版，第120—121頁。）這是因?yàn)楦＠麌?guó)家在兩個(gè)方面出現(xiàn)了脫節(jié)的現(xiàn)象：一是福利所涵蓋的風(fēng)險(xiǎn)并不符合需要，二是受到福利保護(hù)的群體本不是應(yīng)該受到保護(hù)的。因此，福利國(guó)家的危機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅是財(cái)政的危機(jī)，而且更是結(jié)構(gòu)的危機(jī)，甚至還是福利國(guó)家作為一種國(guó)家形態(tài)，它的合理性與公平性的危機(jī)。

　�。ǘ�）全球化時(shí)代的社會(huì)公正

　　知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得許多有知識(shí)的個(gè)人可以不依賴已有的社會(huì)體系而自行創(chuàng)造就業(yè)，而且是靈活性的就業(yè)、跨國(guó)界的就業(yè)，這對(duì)福利國(guó)家的普及性覆蓋原則是一個(gè)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。福利國(guó)家如果無法解決靈活就業(yè)的社會(huì)保護(hù)問題，不能將體制外的勞動(dòng)積累納入社會(huì)安全網(wǎng)的儲(chǔ)蓄，那么隨著靈活就業(yè)的增多，它的社會(huì)功能就會(huì)不斷地縮小。而如果不將知識(shí)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的就業(yè)與財(cái)富合理地納入社會(huì)再分配的軌道，而依然沿用舊的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)形式，那么就可能造成幾個(gè)方面的社會(huì)不公正：1.使越來越多的人搭乘“福利國(guó)家”的便車， 將新經(jīng)濟(jì)帶來的額外收入存入個(gè)人的賬戶，而讓民族福利國(guó)家承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；
2.使越來越多的人由于缺乏對(duì)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇的知識(shí)，并且得不到相應(yīng)的保護(hù)而蒙受損失；
3.國(guó)家由于缺乏政策手段和資源，對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)兩極分化，對(duì)知識(shí)匱乏和技能落后造成的新貧困完全束手無策。

　　面對(duì)這種社會(huì)變遷，福利國(guó)家可以有不同的政策選擇。一種是以原有的福利國(guó)家結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，按照工資稅單，緊縮社會(huì)保障開支，讓其余的人自由發(fā)展、自我保護(hù)。這是一種讓傳統(tǒng)的福利國(guó)家功能萎縮的辦法。另一種是重新定義社會(huì)安全網(wǎng)，使福利國(guó)家在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代繼續(xù)拓展新的保護(hù)領(lǐng)域。這是一種根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展改換福利國(guó)家保護(hù)方式的做法。當(dāng)然還有另外一種政策選擇，就是雙管齊下。在福利國(guó)家面臨危機(jī)的第一階段，各個(gè)福利國(guó)家，特別是西歐的福利國(guó)家，采取的大多是第一套方案。進(jìn)入90年代以后，重新定義社會(huì)公正的概念，改變社會(huì)安全措施的要求越來越成為福利國(guó)家改革的主要方向。

　　由于福利國(guó)家是一種和普選制共生的機(jī)制，而且在其發(fā)展過程中逐漸地容納和平衡了多種利益，所以任何削減或改革的方案都要遇到一個(gè)特殊的難題，這就是如何能夠拆解這些利益，然后根據(jù)新經(jīng)濟(jì)的社會(huì)需要，用新的方式滿足和平衡這些利益，取得新的社會(huì)公正。皮爾森在研究英國(guó)和美國(guó)的福利國(guó)家緊縮政策時(shí)區(qū)分了長(zhǎng)期緊縮和短期緊縮，結(jié)構(gòu)緊縮和項(xiàng)目緊縮，系統(tǒng)性的緊縮和綱領(lǐng)性的緊縮，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，英國(guó)和美國(guó)分別采取了“分而治之”和“贖買損失者”這兩種策略（注：
Paul Pierson,Dismantling the Welfare State?pp.22—23.）。

所謂“分而治之”就是按照福利項(xiàng)目，區(qū)分不同的受益者集團(tuán)，保證每項(xiàng)緊縮措施只危及個(gè)別的利益集團(tuán)，而不得罪大多數(shù)人，使國(guó)家的合法性不受危害。所謂“贖買損失者”就是對(duì)在緊縮政策中受到利益損害的集團(tuán)給予補(bǔ)償。結(jié)果，美國(guó)在里根時(shí)代，英國(guó)在撒切爾時(shí)代，都先后逐漸地完成了福利國(guó)家的結(jié)構(gòu)性變革。結(jié)果是福利國(guó)家的機(jī)制性成分減少，而補(bǔ)救性成分增加，目標(biāo)集中到了扶貧和扶困（注：Ibid,pp.14—15.）。

　　在新的社會(huì)公正方面，福利國(guó)家之間也存在著觀念上的差異。德國(guó)觀念的主流仍然是不觸動(dòng)福利國(guó)家的核心，在福利國(guó)家覆蓋不到的社會(huì)危機(jī)領(lǐng)域，采取“在福利國(guó)家核心范圍外新建立……一個(gè)具有自我意識(shí)、積極向上的市民社會(huì)”（注：赫爾姆特·安海爾：《市民社會(huì)與第三行業(yè)》，《德國(guó)》2000年第5期，第22頁。）的辦法。在英國(guó)， “第三條道路”的倡導(dǎo)者吉登斯要求的則是福利國(guó)家從觀念到結(jié)構(gòu)的更新：重新界定政府與個(gè)人之間的契約關(guān)系，改“福利國(guó)家”為“社會(huì)投資國(guó)家”，從個(gè)人爭(zhēng)取政府的保護(hù)，轉(zhuǎn)變?yōu)閭�(gè)人尋求“自主與自我發(fā)展”，政府的功能應(yīng)當(dāng)從提供經(jīng)濟(jì)援助改變?yōu)檫M(jìn)行人力投資（注：吉登斯：《第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，第122、132頁。），政府和公民之間的關(guān)系要全面調(diào)整。

　　在實(shí)踐中，英美已經(jīng)開發(fā)了社會(huì)保護(hù)的市場(chǎng)機(jī)制。目前，美國(guó)和英國(guó)有很多金融保險(xiǎn)產(chǎn)品是直接針對(duì)個(gè)人與家庭的，而在歐洲，金融服務(wù)的對(duì)象主要是政府。從社會(huì)保障體制之外的私營(yíng)養(yǎng)老金項(xiàng)目來看，美國(guó)私營(yíng)養(yǎng)老金的種類從1946年以前的只有7311種，發(fā)展到1975年的34萬種，進(jìn)而增加到1985年的80萬種（注：OECD,Private Pensions in OECD Countries:the United States,Paris:1993,pp.9—10.）， 儲(chǔ)備金額從1950年的130億美元，發(fā)展到1989年的1.836兆美元（見表2）。

　　表2.私營(yíng)養(yǎng)老計(jì)劃的資產(chǎn)（注：只包括聯(lián)邦儲(chǔ)備局統(tǒng)計(jì)的資產(chǎn)。），1950—1989（以10億美元為單位）

　　1950 1960 1970 1980 1989

　　私營(yíng)基金 13 57 153 627 1836

　　私營(yíng)托管基金 7 38 112 470 1234

　　私營(yíng)保險(xiǎn)儲(chǔ)備 6 19 41 157 602(44)

　　(44)（注：該數(shù)為預(yù)測(cè)數(shù)字。）

　　OECD,Private Pensions in OECD Countries:the United States,Paris:1993,p.54.

　　養(yǎng)老保障中的市場(chǎng)因素在福利國(guó)家中也呈現(xiàn)出不同的比例。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，80年代初，55歲以上老年人收入來源中來自公共養(yǎng)老金的收入百分比，在德國(guó)是54.14％，在荷蘭是41.84％，在英國(guó)是41.69％， 在瑞士是34.71％，在加拿大是32.63％，在美國(guó)只有29.78％。75 歲以上老人在瑞典是85％，在德國(guó)是75％，在英國(guó)是54％，在美國(guó)、加拿大和瑞士只有45％（注：OECD,Private Pensions and Public Policy,Paris:1992,pp.42&46.）。可以看出，在養(yǎng)老保障方面， 北歐的市場(chǎng)因素最少，社會(huì)團(tuán)結(jié)因素最多，德國(guó)次之，美國(guó)的市場(chǎng)因素最多而政府作用最少，英國(guó)則界乎歐洲福利國(guó)家和美國(guó)之間。

　　那么，能否據(jù)此而判定瑞典的制度比德國(guó)的更公正，而德國(guó)的制度比英國(guó)更公正，美國(guó)、加拿大、瑞士的制度最不公正？在這個(gè)問題上，近年來出現(xiàn)了分歧。仍以養(yǎng)老金為例，美國(guó)人認(rèn)為，越少的政府干預(yù)越公正，政府應(yīng)當(dāng)通過稅收優(yōu)惠和立法保障，幫助企業(yè)和個(gè)人利用市場(chǎng)去獲得更大的收益，而不是通過加大稅收力度，強(qiáng)行實(shí)施再分配去保護(hù)公民。政府是“最后出場(chǎng)人”，只照顧必須照顧的社會(huì)脆弱群體。因此保持福利國(guó)家救助項(xiàng)目的低水平是必要的。但是，北歐國(guó)家的宣傳品仍然在維護(hù)它們固有的“社會(huì)團(tuán)結(jié)”理念，認(rèn)為“社會(huì)團(tuán)結(jié)”不僅是國(guó)家的歷史傳統(tǒng)，而且是人民的生活方式，是社會(huì)信念，這種社會(huì)信念的利弊得失是不能簡(jiǎn)單地用經(jīng)濟(jì)模型計(jì)算的。

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　　當(dāng)歐洲的福利國(guó)家在主權(quán)國(guó)家的范圍內(nèi)保持著社會(huì)公正和社會(huì)平衡的時(shí)候，英美式的社會(huì)公平概念變成了一種可以跨行業(yè)跨國(guó)家操作的方式：私營(yíng)養(yǎng)老金雖然也會(huì)因?yàn)橥顿Y的成敗而有所損益，但是由于它的移動(dòng)性能良好，不受國(guó)界的限制，也不受職業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)變的影響，所以特別適合經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的需要。不過這種保險(xiǎn)雖然滿足了“機(jī)會(huì)公平”的需要，但是卻無法向那些沒有多余資金參加私營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目的社會(huì)成員提供保護(hù)。在這種情況下，福利國(guó)家就又面臨著雙重的責(zé)任：既要從傳統(tǒng)的社會(huì)公正觀念出發(fā)，繼續(xù)對(duì)本國(guó)內(nèi)公民實(shí)施有效和必要的保護(hù)，同時(shí)又要從新的社會(huì)公正的觀念出發(fā)，允許并幫助公民獲得“選擇”和“自由”的權(quán)利。因此，社會(huì)公正也就被賦予了雙重含義：公平與自由。

　�。ㄈ�）全球化與福利國(guó)家的功能

　　全球化時(shí)代的新經(jīng)濟(jì)使個(gè)人福利的來源多元化，來自公共渠道的保護(hù)出現(xiàn)停滯，而來自各類私營(yíng)渠道的保障正在擴(kuò)大。在這種情況下，福利國(guó)家到底扮演怎樣的角色？將會(huì)產(chǎn)生何種變化？

　　首先需要說明的是，沒有任何跡象表明，西方國(guó)家的政府將放棄其高度發(fā)達(dá)的社會(huì)職能。就連提倡“小政府”的美國(guó)，其社會(huì)功能也是在加強(qiáng)，而不是在減弱（注：1955年美國(guó)各級(jí)政府用于國(guó)防和國(guó)際關(guān)系的財(cái)政支出占該財(cái)政年度總支出的39.3％，到了1970年，這個(gè)數(shù)字下降到25.3％，到了1992年更下降到14.1％。與此相對(duì)照，美國(guó)各級(jí)政府用于社會(huì)保障與醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政支出在1955年時(shí)僅占財(cái)政支出的3.9％， 到了1970年上升到10.8％，在1992年更上升到了16.5％。相應(yīng)地，在逐漸減少個(gè)人所得稅的情況下，美國(guó)的社會(huì)保障工薪稅卻從1955年的4.8 ％增加到1970年的11.5％，進(jìn)而增加到1992年的17.4％。詳見《美國(guó)財(cái)政稅收概況》，載《美國(guó)財(cái)政制度》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1998年9月。）。美國(guó)政府并不是越來越疏虞社會(huì)管理，而是更新了福利給付的觀念，并且使用了多種手段。雖然在社會(huì)保護(hù)的領(lǐng)域里市場(chǎng)的因素在增長(zhǎng)，但是迄今為止，向社會(huì)提供福利和保護(hù)仍然是國(guó)家的主要功能。面對(duì)一個(gè)通過支配社會(huì)30％的財(cái)富來達(dá)到社會(huì)目標(biāo)的國(guó)家，我們很難得出福利國(guó)家衰落的結(jié)論。

　　進(jìn)一步看，福利國(guó)家在平衡社會(huì)各階層的利益時(shí)的確有一些重大的政策調(diào)整。在福利國(guó)家緊縮速度最快的80年代，各福利國(guó)家的政府都對(duì)不同收入階層進(jìn)行了一些稅率和轉(zhuǎn)移支付率方面的調(diào)整，如美國(guó)和英國(guó)都降低了中產(chǎn)階級(jí)的稅率，與此同時(shí)加大了對(duì)中產(chǎn)階級(jí)的轉(zhuǎn)移支付力度。這種狀況當(dāng)然和資本主義國(guó)家里中產(chǎn)階級(jí)力量和地位的增長(zhǎng)密切相關(guān)（見表3）。

　　表3.稅收和轉(zhuǎn)移率（％）

　　國(guó)別 年份 最低收入 中低收入 中等收入 中高收入 最高收入 平均 轉(zhuǎn)移

　　稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅率 支付率

　　澳大 1981 1.1 42.8 8.1 22.2 16.2 13.3 24.8 12.5 9.8 9.2 29.9 10.8

　　利亞 1985 0.7 40.1 7.6 24.6 16.3 14.4 24.2 12.9 51.2 8.0 32.2 11.3

　　荷蘭 1983 5.5 21.8 11.8 21.8 17.0 18.4 22.9 20.4 42.7 17.6 57.0 28.5

　　1987 10.3 24.9 10.0 21.3 16.2 16.9 22.3 17.7 41.2 19.2 67.2 28.3

　　加拿大1981 1.8 33.0 9.3 22.9 16.7 17.9 25.8 14.1 6.5 12.1 19.0 10.1

　　1987 3.6 29.5 8.8 24.2 16.2 19.2 24.8 15.0 46.5 12.1 24.8 12.4

　　瑞典 1981 10.1 18.0 13.1 23.9 17.7 19.8 23.3 19.5 35.8 18.7 42.7 35.0

　　1987 6.3 15.2 12.5 25.8 17.7 21.7 23.3 19.9 40.1 17.4 45.0 35.5

　　挪威 1979 3.5 34.0 11.4 20.9 18.2 16.4 25.8 13.6 41.1 15.1 35.0 13.5

　　1986 3.7 21.5 13.2 16.6 19.2 14.2 25.7 12.2 38.1 11.0 32.5 15.1

　　英國(guó) 1979 4.0 30.6 11.5 20.0 18.0 17.4 25.1 17.0 41.4 15.0 25.8 18.5

　　1986 4.5 26.7 8.1 25.9 15.9 19.4 25.0 16.1 46.4 11.9 31.0 24.3

　　美國(guó) 1979 2.5 29.7 7.6 21.1 14.6 17.4 24.7 14.7 50.6 17.1 28.1 8.9

　　1986 3.8 29.2 6.9 21.2 13.9 17.1 22.6 17.5 52.7 15.1 30.6 9.4

　　資料來源：OECD Income Disritbution in OECD Countries, 1995,Tables 7.3&7.5,pp.105&107.表3還告訴我們，在福利國(guó)家緊縮的年代里， 國(guó)家的稅收功能雖然沒有減退，但是各個(gè)福利國(guó)家用于社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的比例卻存在著很大的差距。多數(shù)歐洲國(guó)家將稅收的50％以上用于社會(huì)轉(zhuǎn)移支付，有些國(guó)家甚至高達(dá)70％—80％，但是美國(guó)等少數(shù)國(guó)家用于社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)只相當(dāng)于稅收的30％左右。

　　再?gòu)恼�府開支來看，英國(guó)和美國(guó)對(duì)國(guó)防的投入高，社會(huì)轉(zhuǎn)移支付一直穩(wěn)定在一個(gè)水平上，而趕上了新經(jīng)濟(jì)潮流的一些小國(guó)家則通常是對(duì)教育投入高的國(guó)家（如芬蘭、荷蘭等）。英國(guó)撒切爾主義時(shí)期對(duì)于福利國(guó)家的削減，主要是在社會(huì)服務(wù)和附加保險(xiǎn)領(lǐng)域里，對(duì)于基本社會(huì)保障并沒有觸動(dòng)。在美國(guó)，中央政府用于社會(huì)保障的開支比較穩(wěn)定，但用于醫(yī)療衛(wèi)生的開支卻明顯上升。除了法國(guó)、德國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家以外，中央政府對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)與福利的支出反呈上升趨勢(shì)。這些都說明，福利國(guó)家在全球化時(shí)代根據(jù)各自認(rèn)定的主要戰(zhàn)略和主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)開始采取不同的政策組合（見表4）。

　　表4.按功能劃分的中央政府支出（占總支出的百分比）

　　國(guó)家 醫(yī)療衛(wèi)生 教育 社會(huì)保險(xiǎn)與福利 國(guó)防

　　1981—90 1991—95 1985—90 1990—95 1981—90 1991—95 1981—90 1991—95

　　澳大利亞 9.8 12.9 7.4 7.4 27.7 32.5 9.1 7.7

　　奧地利 12.4 13.3 9.6 9.5 45.5 45.4 2.9 2.3

　　比利時(shí) 1.9 .. 12.9 .. 40.3 .. 5.0 ..

　　加拿大 5.8 4.9 3.3 2.8 34.7 40.6 7.8 6.5

　　丹麥 1.2 1.0 9.4 9.8 38.7 41.1 5.4 4.5

　　芬蘭 10.7 2.9 14.1 12.2 32.2 45.3 5.1 4.2

　　法國(guó) 16.1 17.8 7.5 7.0 43.0 42.9 6.6 5.7

　　德國(guó) 18.6 16.8 0.7 0.8 48.9 45.3 8.8 6.4

　　愛爾蘭 13.0 14.1 11.7 12.8 25.4 27.5 3.1 3.1

　　意大利 11.0 .. 8.2 .. 32.8 .. 3.4 ..

　　荷蘭 11.2 13.9 11.0 10.5 36.6 37.4 5.2 4.3

　　新西蘭 12.8 13.5 11.8 14.4 29.4 37.7 4.9 3.8

　　挪威 9.0 3.5 7.9 6.3 35.2 36.7 8.2 7.0

　　葡萄牙 8.7 .. 9.9 .. 24.2 .. 6.0 ..

　　西班牙 8.2 6.2 5.9 4.4 47.0 39.0 4.9 3.7

　　瑞典 1.3 0.5 9.2 7.3 46.1 50.1 6.8 5.6

　　瑞士 13.0 20.7 3.2 2.7 49.1 46.0 10.4 7.1

　　英國(guó) 13.6 14.0 2.7 4.2 30.0 30.5 13.0 9.2

　　美國(guó) 11.7 16.9 1.9 1.8 29.9 28.5 24.2 19.3

　　國(guó)家

　　世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告》表A.3，第201頁。

　　難以否認(rèn)的是，現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家的社會(huì)功能的確出現(xiàn)了從普及性向選擇性，從系統(tǒng)性向?qū)嵱眯�，從政府與企業(yè)的責(zé)任向個(gè)人與社區(qū)的責(zé)任轉(zhuǎn)變的趨向。除了盎格魯撒克遜國(guó)家以外，在其他國(guó)家，特別是在歐洲大陸國(guó)家，這種趨向并沒有導(dǎo)致機(jī)制性或結(jié)構(gòu)性的變革。有研究證明，福利國(guó)家的社會(huì)開支還在繼續(xù)以快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度增加（注：Jens Alber,“Social Dumping,Catch—up,or Convergence?Europe in aComparative Global Context”,Journal of European Social Policy,2000 10(2),SAGE publications,London,p.107. ），雖然除了社會(huì)保險(xiǎn)這個(gè)堅(jiān)硬的內(nèi)核變化較小以外，在社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利領(lǐng)域有很多的政策方針都在發(fā)生著變化。

　　同樣難以否認(rèn)的是，福利國(guó)家在繼續(xù)履行其作為主權(quán)者的社會(huì)職能的同時(shí)，已經(jīng)開始在其他一些功能領(lǐng)域里改變行為方式。例如國(guó)家致力于降低關(guān)稅、通過降低公共部門的開支來降低赤字、軟化社會(huì)民主主義的傳統(tǒng)口號(hào)、從援助個(gè)人轉(zhuǎn)向支持資本、有選擇地發(fā)放對(duì)低收入家庭的補(bǔ)救、限制普及性的福利的發(fā)展、增加對(duì)于教育的公共開支或政府政策力度，等等。因而也有批評(píng)認(rèn)為，“福利國(guó)家正在變成競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家�！保ㄗⅲ篒bid,pp.100—101.）

　　市場(chǎng)無法提供可以替代政府的服務(wù)，這是已經(jīng)被歷史無數(shù)次證明了的事實(shí)。那么問題的關(guān)鍵就不在于政府有無社會(huì)功能，而在于什么樣的政府和哪一級(jí)的政府具有怎樣的社會(huì)功能。福利國(guó)家是從歐洲民族國(guó)家的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是民族國(guó)家發(fā)展成為主權(quán)國(guó)家的一個(gè)象征。當(dāng)經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)主權(quán)國(guó)家產(chǎn)生沖擊時(shí)，主權(quán)國(guó)家對(duì)于本國(guó)公民的保護(hù)必然會(huì)受到影響（注：
Jürgen Habermas,“Citizenship and NationalIdentity”,in Van Steenbergen,Bart(ed.) , The Condition ofCitizenship, SAGE Publications Ltd.,1994,p.21.）。歸根結(jié)底，經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)針對(duì)的是民族國(guó)家的主權(quán)功能領(lǐng)域，而不是針對(duì)福利的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了新的形式和風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，當(dāng)市場(chǎng)的拓展撐破了民族國(guó)家的轄權(quán)的時(shí)候，傳統(tǒng)的、已經(jīng)在冷戰(zhàn)時(shí)期得到充分正名的福利國(guó)家就面臨了一個(gè)重新正名的問題。福利國(guó)家在國(guó)內(nèi)的社會(huì)保護(hù)方面具有合法性，但是這種合法性隨著主權(quán)國(guó)家邊界的被打破而變得復(fù)雜困難起來。人們對(duì)于社會(huì)保護(hù)和社會(huì)福利的需求如何來滿足，由誰來滿足？這個(gè)問題首先出現(xiàn)在歐洲一體化的進(jìn)程中。

　　三、歐洲一體化與福利國(guó)家的外化

　�。ㄒ唬�歐洲一體化與歐洲福利國(guó)家的困境

　　從政治和政體的層面上講，福利國(guó)家是主權(quán)國(guó)家的國(guó)家機(jī)器，但是從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的層面上講，福利國(guó)家又是為了政治權(quán)力、為了保障資本的發(fā)展、補(bǔ)充市場(chǎng)的不足、緩解和預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立的機(jī)制。這種機(jī)制在第二次世界大戰(zhàn)后曾經(jīng)使市場(chǎng)與社會(huì)的需要和政治的能力結(jié)合起來，甚至一度被認(rèn)為，它使“繁榮、平等和充分就業(yè)達(dá)成了完美的和諧�！保ㄗⅲ篏＠①sta Esping—Andersen,ed. ,Welfare States inTransition—National Adaptations in Global Economies, SAGEPublications,1996,p.1.）福利國(guó)家在新時(shí)代面臨的困境恰恰是由于在“繁榮”、“平等”和“充分就業(yè)”之間產(chǎn)生了裂痕，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在市場(chǎng)和社會(huì)之間出現(xiàn)了脫節(jié)，在經(jīng)濟(jì)利益和政治統(tǒng)治方面還沒有找到合適的銜接紐帶。這種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的離異現(xiàn)象在努力擴(kuò)大市場(chǎng)的歐洲聯(lián)盟非常突出。

　　歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的宗旨是幫助產(chǎn)品和服務(wù)、資本以及人員在成員國(guó)之間更自由地流動(dòng)，從而達(dá)到資源的合理配制和效率的優(yōu)化。如前所述，這種流動(dòng)必然會(huì)打破民族主權(quán)國(guó)家的藩籬。如果沒有適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)福利政策作為新市場(chǎng)的補(bǔ)充，所謂“四大自由”（注：指商品、勞務(wù)、資本和人員的自由流動(dòng)。）是難以實(shí)現(xiàn)的。

　　值得注意的是，當(dāng)歐洲聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一大市場(chǎng)的時(shí)候，單一的社會(huì)福利機(jī)制卻沒有被提上日程，甚至連在歐洲聯(lián)盟的層面上直接操作的最低社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)也被認(rèn)為是不現(xiàn)實(shí)的（注：
Philippe Pochet & BartVanherche(eds),Social Challenges of Economic and MonetaryUnion,European Interuniversity Press,Brussels:1998,pp.20—21.）。1961年，在意大利都靈，歐洲委員會(huì)向各成員國(guó)提交了一份《歐洲社會(huì)憲章》。憲章確立了4項(xiàng)基本原則：1. 沒有性別歧視地獲得平等的機(jī)會(huì)和平等待遇的權(quán)利，2.勞動(dòng)者獲得信息和咨詢的權(quán)利，3.勞動(dòng)者參與決定和提高工作條件和工作環(huán)境的權(quán)利，4.老年人獲得社會(huì)保護(hù)的權(quán)利。

　　對(duì)于單個(gè)成員國(guó)來說，這些原則似乎過于基本，但是對(duì)于歐洲共同體整體來說，即使是這樣最基本的原則也難以在共同體的層面上實(shí)施。因?yàn)闅W共體畢竟只是經(jīng)濟(jì)共同體，而不是社會(huì)和政治共同體，它缺乏政治統(tǒng)治力和管理工具去實(shí)施這些原則。歐洲聯(lián)盟雖然享有一定的政治行動(dòng)力，但它仍然是成員國(guó)的政治聯(lián)盟，而沒有過渡成為政治和社會(huì)意義上的主權(quán)者或主權(quán)體。

　　這種狀況到了1992年馬斯特里赫特條約（馬約）時(shí)發(fā)生了一個(gè)重要的變化。馬約雖然沒有提出歐洲社會(huì)一體化的問題，但是馬約為歐洲單一貨幣規(guī)定了時(shí)間表和基本條件，特別是關(guān)于年度財(cái)政赤字不超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3％，公共債務(wù)不超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值60％， 以及通貨膨脹率不超過三個(gè)通脹率最低國(guó)家平均數(shù)的1.5％的嚴(yán)格趨同標(biāo)準(zhǔn)， 無異于給各福利國(guó)家上了一道緊箍咒：加入歐元區(qū)的國(guó)家不再能夠根據(jù)國(guó)內(nèi)福利開支的要求隨意地舉債或貨幣，主權(quán)國(guó)家只剩下征收稅費(fèi)這個(gè)手段，而這正是各國(guó)在日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中需要削減的。

　　歐洲一體化的深入發(fā)展給民族福利國(guó)家的繼續(xù)發(fā)展亮出了紅燈，這種強(qiáng)迫剎車行為是非常及時(shí)的，因?yàn)楦＠麌?guó)家保護(hù)的只是主權(quán)國(guó)家界限內(nèi)的國(guó)民，而這種分割的社會(huì)保護(hù)并不適應(yīng)歐洲的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。必須發(fā)展新的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，用以適應(yīng)新的市場(chǎng)需要。不過，這樣一個(gè)對(duì)于主權(quán)國(guó)家來說是天經(jīng)地義的工作，對(duì)于歐洲聯(lián)盟這個(gè)獨(dú)特的政治體來說，卻十分復(fù)雜。這是由于，首先，歐洲聯(lián)盟的政治合法性來源于國(guó)家間的盟約和各成員國(guó)國(guó)內(nèi)的全民公決，這就造成了歐洲聯(lián)盟授權(quán)有限的前提；
其次，由于歐洲聯(lián)盟授權(quán)有限，特別是它沒有被賦予直接向全體公民征收稅費(fèi)的權(quán)力，所以也就不可能獲得實(shí)行財(cái)政性社會(huì)再分配的行動(dòng)能力；
第三，福利國(guó)家之間在結(jié)構(gòu)、水平、乃至傳統(tǒng)觀念上的差異使得在它們之間進(jìn)行的趨同努力非常困難。

　　（二）社會(huì)歐洲的建設(shè)與福利國(guó)家的外化

　　歐洲大廈的建設(shè)者們正在構(gòu)建的是一個(gè)層次復(fù)雜、但是又反映了歐洲市場(chǎng)和政治狀況的社會(huì)政策模式。簡(jiǎn)單地說，就是這個(gè)模式在跨國(guó)的層面上反映市場(chǎng)發(fā)展的需要，在成員國(guó)的層面上保障社會(huì)穩(wěn)定的需要。它依賴傳統(tǒng)的福利國(guó)家對(duì)非流動(dòng)人口實(shí)施保護(hù)；
在福利國(guó)家之間架設(shè)交流和互補(bǔ)的渠道，解決流動(dòng)人口的社會(huì)需要；
通過歐盟層面的政策，鼓勵(lì)創(chuàng)造就業(yè)和人口流動(dòng)，同時(shí)通過社會(huì)立法和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)成員國(guó)的行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

　　自60年代起，歐共體有關(guān)社會(huì)方面的法令和政策都是為了實(shí)現(xiàn)“四大自由”的需要和風(fēng)險(xiǎn)而制訂的。1964年2月， 歐洲共同體決定采取特別協(xié)調(diào)措施，使在成員國(guó)工作的“外籍勞動(dòng)者”能夠享受公共政策、公共安全或公共衛(wèi)生，旨在鼓勵(lì)勞動(dòng)力市場(chǎng)在共同體范圍內(nèi)的優(yōu)化組合（注：“Council Directive 64/221/EEC”,Official Journal 056 04.04 .64,p.850.）。在這種方針的指導(dǎo)下，共同體各成員國(guó)開始將福利國(guó)家政策“外化”至包括非本國(guó)公民。1966年7月， 流動(dòng)工人及其家屬的住房問題被提上了共同體的日程（注：365X0379 65/379/EEC,Offcial Journal 137 27.07.65,p.2293.）。1972年3月，歐共體再次通過決議，要求成員國(guó)為流動(dòng)就業(yè)人員及家屬提供社會(huì)保障（注：隨著一體化的深入，這項(xiàng)決議經(jīng)歷了十?dāng)?shù)次的修改。Official Journal L074 27.03.72,p.1.）。同年10月，歐洲共同體各國(guó)政府首腦在巴黎舉行會(huì)議，更加明確地提出，應(yīng)把社會(huì)領(lǐng)域里的各項(xiàng)工作擺在和經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟同等重要的地位上。不過，其有關(guān)機(jī)構(gòu)起草的社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃并不是北歐或西歐福利國(guó)家式的藍(lán)圖，文件提出的目標(biāo)包括：1.充分就業(yè)和改善就業(yè)條件，2.在各國(guó)之間協(xié)調(diào)這些條件，3.增進(jìn)管理者和勞動(dòng)者在共同體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)決策方面的參與。文件重申，“共同體不在成員國(guó)中間尋求對(duì)所有社會(huì)問題的單一解決方式，也不嘗試承擔(dān)所有由其他各個(gè)層次更加有效地承擔(dān)著的責(zé)任”，（注：“Council Resolution of 21January 1974 Concerning a Social Action Programme”, OfficialJournal C 013,12/02/1974,pp.0001—0004.）從而明確地劃分出民族國(guó)家和歐洲共同體這兩個(gè)不同層面的責(zé)任范疇。1974年，歐共體部長(zhǎng)理事會(huì)通過了“歐共體社會(huì)行動(dòng)方案”，關(guān)注與工作環(huán)境有關(guān)的三個(gè)方面：充分和更好的就業(yè)、生活和工作條件的提高、勞動(dòng)者在企業(yè)活動(dòng)和社會(huì)管理方面更多的參與。顯然，上述社會(huì)行動(dòng)的目標(biāo)都與促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展密切相關(guān)，都是為了使共同體內(nèi)部勞動(dòng)者的自由流動(dòng)更加人道化，都是積極就業(yè)政策的組成部分。

　　80年代的經(jīng)濟(jì)停滯曾經(jīng)直接地影響到民族福利國(guó)家的發(fā)展，歐共體的成員國(guó)先后相應(yīng)地采取了緊縮財(cái)政和制約福利國(guó)家發(fā)展的措施。但是經(jīng)濟(jì)不景氣沒有影響共同體在社會(huì)政策方面的發(fā)展，歐共體在社會(huì)立法和社會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域里的咨詢、指導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)繼續(xù)加強(qiáng)。1976年和1978年歐共體公布了婦女在就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)和晉升、工作條件以及享受社會(huì)保障等方面的平等權(quán)利原則（注：“Council Directive 76/207/EEC ”,OJ L039 14.02.76,p.40,Official Journal L 001 03.01.94,p.484.）。1983年歐共體開始公布各成員國(guó)的年平均實(shí)物福利開支，1985年又第一次就社會(huì)政策問題舉行了專題討論，承認(rèn)如果忽略歐共體的社會(huì)功能就會(huì)導(dǎo)致共同市場(chǎng)的失敗。

　　關(guān)于社會(huì)應(yīng)當(dāng)和市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了兩個(gè)重要的進(jìn)展：第一，1986年的“單一歐洲法案”將社會(huì)政策納入了法律框架。歐盟法中包括了有關(guān)改善工作環(huán)境和保護(hù)工人健康與安全的條款（118a），有關(guān)要求企業(yè)家與勞動(dòng)者對(duì)話的條款（118b），以及有關(guān)結(jié)構(gòu)基金的條款（ 130b ）。共同體的社會(huì)政策開始對(duì)成員國(guó)產(chǎn)生約束力。第二，歐共體通過專項(xiàng)協(xié)議，規(guī)范了婦女和流動(dòng)勞動(dòng)者在享受福利待遇和職業(yè)社會(huì)保障方面的平等權(quán)利原則（注：包括直接和間接地參加職業(yè)福利的原則以及對(duì)不同年齡的人員規(guī)定不同條件、靈活退休年齡、不同交納和待遇標(biāo)準(zhǔn)原則，以及不同的自愿和強(qiáng)制保險(xiǎn)原則等。ROfficial Journal L 225 12/08/1986,pp.0040—0042,Articles 4 & 6.Official Journal C064 09.03.88,pp.4 & 7.），因而觸及了成員國(guó)內(nèi)部的社會(huì)再分配模式。隨著勞動(dòng)者的跨國(guó)流動(dòng)，在彼此分割的社會(huì)保障機(jī)制之間出現(xiàn)了溝通、合作和互助的事例。它們?yōu)?989年的斯特拉斯堡《歐共體勞動(dòng)者基本社會(huì)權(quán)利憲章》、1993年的《德勒斯增長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)與就業(yè)》白皮書以及1994年的《歐盟社會(huì)政策》綠皮書和《歐洲社會(huì)政策——?dú)W盟發(fā)展之路》白皮書奠定了基礎(chǔ)。

　　進(jìn)入90年代以后的歐洲聯(lián)盟開始對(duì)各成員國(guó)的社會(huì)政策進(jìn)行越來越具體的指導(dǎo)。從建立社會(huì)救助的共同標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展到在歐盟的層面上進(jìn)行社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)政策的協(xié)調(diào)（注：92/442/EEC,Official Journal L245 26.08.92,p.49.），進(jìn)而發(fā)展到在1999年通過決議，為跨國(guó)雇傭和跨國(guó)社會(huì)保障金的發(fā)放規(guī)定共同的行為規(guī)范和準(zhǔn)則（注 ：
Official Journal C 125 06.05.99,p.1.）。歐洲聯(lián)盟在整個(gè)聯(lián)盟的范圍內(nèi)逐步地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，并且向世界宣告，歐洲人所需要的社會(huì)模式是適應(yīng)全球化發(fā)展的雙層結(jié)構(gòu)模式（注：Official Journal C 368 23.12.94,p.6.）。這種模式應(yīng)當(dāng)尊重人的價(jià)值，但又要適應(yīng)市場(chǎng)向全球化方向的發(fā)展；
它既要保留福利國(guó)家的邊界和民族的特色，又要在共同市場(chǎng)中尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平之間的新的平衡。這個(gè)模式把工作的重點(diǎn)放在了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力上。為了在超國(guó)家的大市場(chǎng)中達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，歐洲聯(lián)盟開始建立超國(guó)家的社會(huì)政策決策機(jī)制和社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃。關(guān)于穩(wěn)定、增長(zhǎng)、就業(yè)的《阿姆斯特丹條約》（1997年），以及提出社會(huì)歐洲建設(shè)具體措施的《尼斯條約》（2000年），都已經(jīng)清楚地指明，歐洲的未來將不會(huì)是美國(guó)化的歐洲。全球化將要造成的是“一個(gè)世界、兩種版本”（注：Wolfgang Buecherl and Thomas Jansen,ed.,“ Globalizationand Social Governance in Europe and the United States ”,European Commission Forward Studies Unit Working Paper 1999.）。除了自由以外，公平和團(tuán)結(jié)是決然不可或缺的歐洲價(jià)值觀念。

　　必須要補(bǔ)充的是，歐洲聯(lián)盟并不是一個(gè)實(shí)體的“福利聯(lián)盟”。歐洲共同體在建立之初就為社會(huì)承諾定下了基調(diào)：建立共同體的目的是為了改善生活和工作條件、促進(jìn)就業(yè)和機(jī)會(huì)平等，以及實(shí)行最低的社會(huì)保護(hù)，而且這些目標(biāo)是通過成員國(guó)的國(guó)內(nèi)政策來實(shí)現(xiàn)的。共同體的責(zé)任僅限于制訂標(biāo)準(zhǔn)、提供咨詢和實(shí)行監(jiān)督。不僅如此，從歐共體社會(huì)政策的發(fā)展史來看，不難發(fā)現(xiàn)，共同體的社會(huì)政策和社會(huì)行動(dòng)基本上沒有觸動(dòng)福利國(guó)家的機(jī)制模式——社會(huì)保險(xiǎn)，它的政策范圍僅僅局限在如下幾個(gè)方面：1.通過社會(huì)保障機(jī)制之間的協(xié)作促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)，并且通過促進(jìn)就業(yè)，特別是跨國(guó)界就業(yè)，提高生活水準(zhǔn)和勞動(dòng)條件，2.促進(jìn)婦女的平等權(quán)利，3.反貧困、反社會(huì)排斥。

　　可以看出，這一在共同體層面上的社會(huì)政策指導(dǎo)方針與傳統(tǒng)的民族福利國(guó)家的相關(guān)原則有著明顯的差異：

　　第一，在福利國(guó)家的社會(huì)保障機(jī)制中，就業(yè)崗位是受到保護(hù)的。失業(yè)被認(rèn)為是非常態(tài)，是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，所以需要通過失業(yè)保險(xiǎn)給失業(yè)者以補(bǔ)償。社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)是社會(huì)需求。在歐洲聯(lián)盟的層面上，就業(yè)是需要利用各種激勵(lì)政策去尋找的，失業(yè)得不到補(bǔ)償。社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)就業(yè)。

　　第二，在福利國(guó)家制度中，婦女的平等權(quán)利體現(xiàn)在社會(huì)保障機(jī)制中，家庭婦女可以享受丈夫的養(yǎng)老金和其他一些福利，平等的尺度是用“得”來衡量的；
在歐洲聯(lián)盟的層面上，婦女的平等權(quán)利表現(xiàn)在就業(yè)上，社會(huì)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造一切有利的條件，使婦女享有和男人同等的勞動(dòng)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)報(bào)償。這里強(qiáng)調(diào)的是“機(jī)會(huì)平等”而不是“結(jié)果平等”。

　　第三，在反貧困的問題上，歐洲國(guó)家發(fā)明和發(fā)展了龐雜的社會(huì)保障機(jī)制，通過代際再分配和社會(huì)再分配來縮小貧富差別、消滅貧困現(xiàn)象；
而在歐洲聯(lián)盟的層面上，我們找不到超國(guó)家的社會(huì)再分配機(jī)制，貧困和社會(huì)排斥是用特例補(bǔ)救的方式來解決的，歐洲聯(lián)盟的作用是倡導(dǎo)各成員國(guó)在某些社會(huì)行動(dòng)方面進(jìn)行協(xié)作。

　　在指導(dǎo)觀念上沒有變化的是福利國(guó)家中的機(jī)制模式。歐洲聯(lián)盟只是要求成員國(guó)就流動(dòng)工人的社會(huì)保障待遇進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，以保證流動(dòng)工人能夠享受到不低于在本國(guó)內(nèi)的各項(xiàng)保障。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　為了使社會(huì)保障具有靈活性以更加便于勞動(dòng)力的流動(dòng)，成員國(guó)共同決定將社會(huì)保障金分塊計(jì)算，通過主權(quán)國(guó)家之間的協(xié)商達(dá)成國(guó)際協(xié)作，這也是福利國(guó)家主權(quán)外化的一個(gè)渠道。

　　綜上所述，在歐洲一體化的進(jìn)程中，歐洲聯(lián)盟成員國(guó)的福利國(guó)家出現(xiàn)了功能外化于傳統(tǒng)主權(quán)國(guó)家的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象表現(xiàn)在：

　　1.在共同體層面上出現(xiàn)了一致的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。圍繞著這些標(biāo)準(zhǔn)的確立和監(jiān)督實(shí)施，一些超國(guó)家的機(jī)構(gòu)，如歐盟委員會(huì)、歐洲社會(huì)政策專家委員會(huì)、歐洲法院以及歐洲議會(huì)等等，就變成了社會(huì)行為主體。在它們的努力下，通過了一些有約束力的社會(huì)政策文件。歐洲聯(lián)盟因此而獲得了“社會(huì)立法權(quán)”和“社會(huì)程序管理權(quán)”。通過這些權(quán)力的行使，歐洲聯(lián)盟增加了自身的政治合法性。

　　2.在成員國(guó)的層面上實(shí)行了“被動(dòng)的”社會(huì)政策改革，例如通過了《勞工流動(dòng)協(xié)議法案》（Reg.1408／71,574／72）、《自由服務(wù)法案》（Arts.7a,59—66,EEC）以及《區(qū)域和部門補(bǔ)貼規(guī)定》，這些規(guī)定和法案都超出了福利國(guó)家的傳統(tǒng)權(quán)力范圍，由歐洲法院、歐盟委員會(huì)和成員國(guó)政府共同執(zhí)行。

　　3.歐洲一體化造成的間接的壓力迫使福利國(guó)家之間出現(xiàn)趨同的現(xiàn)象。為了避免“社會(huì)傾銷”現(xiàn)象在福利國(guó)家中間出現(xiàn)，歐洲聯(lián)盟的雇主、工會(huì)和成員國(guó)政府共同努力，使歐洲聯(lián)盟內(nèi)部的福利待遇呈現(xiàn)出一種“向上趨同”的趨勢(shì)。根據(jù)歐洲聯(lián)盟的決策機(jī)制，歐盟的“四窮國(guó)”（指希臘、愛爾蘭、葡萄牙和西班牙）沒有足夠的權(quán)數(shù)向下拉動(dòng)福利，反而由于歐洲聯(lián)盟內(nèi)其他福利國(guó)家的拉動(dòng)，出現(xiàn)了改進(jìn)和提高福利國(guó)家水平的現(xiàn)象（注：Jens Alber,“Social Dumping,Catch－up,or Convergence? Europe in a Comparative Global Context”,Journal of EuropeanSocial Policy, 2000 10(2),pp.100—108.）。這樣一來，決定福利國(guó)家的政治因素就不僅限于國(guó)內(nèi)的政黨和利益集團(tuán)，而且包括了外部的政治勢(shì)力。

　　歐洲福利國(guó)家權(quán)力外化的三種傾向，即超國(guó)家行為傾向、政府間合作傾向和共同決策傾向，對(duì)于福利國(guó)家這種國(guó)家形態(tài)的轉(zhuǎn)變具有歷史性的意義。首先，從概念上講，成員國(guó)的政府不能再把社會(huì)福利局限于僅僅提供給本國(guó)的國(guó)民，而且民族國(guó)家的政府也不能再單方面決定來自其他成員國(guó)的“外國(guó)人”是否享有福利方面的公民待遇。其次，成員國(guó)不能夠再堅(jiān)持福利的當(dāng)?shù)仡I(lǐng)取和本土消費(fèi)政策。第三，成員國(guó)的政府不再有排他性的福利管理，因?yàn)檫@種權(quán)力會(huì)由于流動(dòng)勞動(dòng)力而有所交叉。如果福利國(guó)家的相互交叉與民族國(guó)家的自治原則發(fā)生矛盾，那么就要由歐洲聯(lián)盟出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決，這樣一來，民族國(guó)家的邊界就會(huì)不斷地向主權(quán)縮小的方向移動(dòng)。此外，成員國(guó)已經(jīng)不能再將市場(chǎng)和政府的成分混在一起，隨意地提供福利，自行選擇提供福利的方式，因?yàn)殡S著主權(quán)讓渡，決定福利國(guó)家構(gòu)成的權(quán)力也減弱了。最后，成員國(guó)不能再單獨(dú)地決定由誰來提供社會(huì)服務(wù)——?dú)W洲聯(lián)盟也被賦予了提供意見的權(quán)力（注：Stephan Leibfried and Paul Pierson:“Social Policy”in HelenWallace & William Wallace,Policy－Making in the European Union,Oxford University Press,1998,pp.196,199,200,202.）。

總之，歐洲聯(lián)盟一方面在制定凌駕于福利國(guó)家之上、約束福利國(guó)家的社會(huì)政策，另一方面在取消一些不利于單一市場(chǎng)發(fā)展的有民族國(guó)家特征的制度，從而干涉到福利國(guó)家傳統(tǒng)的社會(huì)管理、社會(huì)控制、社會(huì)保護(hù)等權(quán)力領(lǐng)域，使福利國(guó)家的發(fā)展出現(xiàn)了外化于民族國(guó)家社會(huì)功能領(lǐng)域的現(xiàn)象。

　　這種同時(shí)進(jìn)行的福利國(guó)家的外化與福利國(guó)家內(nèi)部的削減，目的都是解決民族國(guó)家的社會(huì)與全球化的市場(chǎng)相脫節(jié)的問題。英國(guó)和德國(guó)官方明確要求削減政府的作用，特別是政府在社會(huì)再分配方面的作用，將政府的作用轉(zhuǎn)換到投資人力資源，支持企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)和環(huán)境保護(hù)上。對(duì)于福利國(guó)家的未來，他們喊出了經(jīng)濟(jì)自由主義的傳統(tǒng)口號(hào)：保持最低社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)；
改革公共服務(wù)，使效率最大化（注：同上書，第39—40頁。）。

　　歐洲的政治領(lǐng)導(dǎo)人主張通過改革政府來促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)組織的發(fā)展，通過提供自由和選擇來實(shí)現(xiàn)理想中的社會(huì)公正，通過調(diào)動(dòng)個(gè)人來加強(qiáng)社區(qū)意識(shí)、增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，從而通過新的政策工具來體現(xiàn)傳統(tǒng)的價(jià)值觀念。他們的目標(biāo)是要使歐洲“成為一個(gè)在全球有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體”，面對(duì)美國(guó)的優(yōu)勢(shì)奮起直追。

　　對(duì)于這樣一個(gè)戰(zhàn)略來說，民族國(guó)家的政治普選制是最大的障礙。福利國(guó)家的公民可以動(dòng)用手中的選舉權(quán)來阻止全球化帶來的“社會(huì)傾銷”。但是，由于歐洲聯(lián)盟的政府機(jī)構(gòu)并不是普選產(chǎn)生的，所以社會(huì)歐洲大廈的建設(shè)者們可以更多地考慮發(fā)展，而不必在利益平衡問題上裹足不前。歐洲聯(lián)盟的雙層社會(huì)模式恰好可以平衡這兩種矛盾：在共同體的層面上，可以避開民族國(guó)家福利改革中的難點(diǎn)，根據(jù)歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要，致力于以促進(jìn)增長(zhǎng)就業(yè)為基本特征的“非福利國(guó)家性”的社會(huì)政策，以便使歐洲能夠“趕上經(jīng)濟(jì)上升的趨勢(shì)”。在成員國(guó)的層面上，民族福利國(guó)家將繼續(xù)補(bǔ)充這種“小政府”的歐盟社會(huì)模式，保持聯(lián)盟的整體社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)保留并突出各成員國(guó)的民族特色。就像歐盟委員會(huì)主席普羅迪在就職演說中所說的那樣，歐洲聯(lián)盟既要“繼續(xù)建設(shè)單一市場(chǎng)，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化”，又要“保存”“高度發(fā)展的福利制度”。

（注：www.europa.eu.int）

　　歐洲聯(lián)盟的社會(huì)模式還有一種能動(dòng)的“中間道路”作用。這種模式通過歐洲聯(lián)盟層面上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來調(diào)動(dòng)民族福利國(guó)家制度的改革，同時(shí)又通過民族福利國(guó)家層面上的社會(huì)要求來限制歐洲聯(lián)盟層面上的“市場(chǎng)社會(huì)化”發(fā)展，從而形成“市場(chǎng)社會(huì)”和“福利國(guó)家”之間的“第三種社會(huì)模式”。這種社會(huì)模式以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，逐步地、在重新詮釋的基礎(chǔ)上引入歐洲傳統(tǒng)的社會(huì)公平觀念和社會(huì)團(tuán)結(jié)模式，從而建立一種“新的歐洲靈魂”（普羅迪語），使“歐盟成員國(guó)的共同命運(yùn)”向著適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)自由化的方向發(fā)展，以歐洲整體的力量來促進(jìn)“福利國(guó)家的現(xiàn)代化”并突出歐洲的社會(huì)特性，“用新的做法表示社會(huì)團(tuán)結(jié)和對(duì)他人的責(zé)任，而不是把純粹的個(gè)人利益完全作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)�！保ㄗⅲ翰既R爾和施羅德聲明，社會(huì)黨人“支持的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而非市場(chǎng)社會(huì)”。載于陳林、林德山主編《第三條道路》，第41頁。）在歐洲，這種新建立的機(jī)制不是“福利歐洲”，而是“社會(huì)歐洲”根據(jù)全球化的市場(chǎng)和分權(quán)協(xié)調(diào)制的政治而設(shè)計(jì)的獨(dú)特的政治形態(tài)。

　　結(jié)束語：福利國(guó)家向何處去？

　　福利國(guó)家向何處去？回到這個(gè)開始提出的問題時(shí)，我們已經(jīng)看到了福利國(guó)家的發(fā)展存在多種趨勢(shì)：歐美的有些福利國(guó)家出現(xiàn)了緊縮政策，在南歐和部分東歐國(guó)家，卻出現(xiàn)了福利國(guó)家繼續(xù)完善的跡象，在部分東歐國(guó)家，福利國(guó)家正經(jīng)歷著解體和重組——雖然全球化時(shí)代的新經(jīng)濟(jì)是各種福利國(guó)家的各種調(diào)整方向的重要的原因，但福利國(guó)家改革和調(diào)整的方向和方法卻是由主權(quán)的性質(zhì)和政治的運(yùn)作決定的。

　　傳統(tǒng)的福利國(guó)家中包含有兩種基本的模式：機(jī)制模式和補(bǔ)救模式，它們都起源于歐洲。二者的共同點(diǎn)在于它們都承認(rèn)收入再分配的合理性，同時(shí)都采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法進(jìn)行社會(huì)保護(hù)。機(jī)制模式通常要求個(gè)人供款，而補(bǔ)救模式則由政府撥款。機(jī)制模式中體現(xiàn)的社會(huì)契約通常涉及政府、雇主和個(gè)人三方，而補(bǔ)救模式的社會(huì)契約關(guān)系僅限于政府和公民個(gè)人。隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)的發(fā)展，這兩種模式之間的不同點(diǎn)日益顯現(xiàn)：它們不僅使用的社會(huì)再分配方式不一致，而且觀念也不同。

　　世界上還有其它形式的社會(huì)保護(hù)。在東亞和智利，隨著工業(yè)化的發(fā)展而建立起來的是資金積累模式的社會(huì)保障。資金積累模式中雖然也有政府的作用，但是卻不牽涉大規(guī)模的收入再分配和政府社會(huì)轉(zhuǎn)移支付。這種模式（通常是固定繳費(fèi)計(jì)劃）也在歐美國(guó)家的福利國(guó)家體系之外，特別是機(jī)制模式之外，以各種積累式補(bǔ)充保險(xiǎn)的形式快速發(fā)展。在那些國(guó)家里，福利國(guó)家的機(jī)制模式本身并沒有遭到削減，但是補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展卻使福利國(guó)家在社會(huì)中的地位和作用相應(yīng)減弱。在東亞和拉美，工業(yè)化道路提供了非福利國(guó)家模式的社會(huì)保護(hù)道路：在社會(huì)安全網(wǎng)中出現(xiàn)了“家庭責(zé)任”、“社區(qū)功能”、“職業(yè)福利”等等。傳統(tǒng)的福利國(guó)家也發(fā)現(xiàn)了它們之間的結(jié)構(gòu)性差異：以補(bǔ)救觀念為基礎(chǔ)的國(guó)家發(fā)現(xiàn)，它們很容易就把國(guó)民享受保護(hù)的權(quán)利轉(zhuǎn)換為國(guó)民享有機(jī)會(huì)的權(quán)利；
建立在機(jī)制傳統(tǒng)上的國(guó)家則發(fā)現(xiàn)，它們有必要告訴人類，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著工業(yè)和市場(chǎng)的發(fā)展，人類應(yīng)當(dāng)認(rèn)同并建立某種社會(huì)權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。

　　總括起來說，福利國(guó)家的改革和發(fā)展大體表現(xiàn)出以下幾個(gè)方向：1.由于外界條件的變化，福利國(guó)家需要重新尋找合法性的依據(jù)，2.以職業(yè)福利替補(bǔ)公共福利，從普及性的社會(huì)福利向選擇性的社會(huì)福利發(fā)展，在福利國(guó)家的改革和削減方面，利益補(bǔ)償往往先于妥協(xié)，3.由國(guó)際資本、世界性組織共同提倡全面削減社會(huì)再分配的比重。

　　在世界上，只有歐洲聯(lián)盟在主權(quán)讓渡的過程中出現(xiàn)了福利國(guó)家外化的獨(dú)特現(xiàn)象。歐洲聯(lián)盟在建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)的過程中逐漸認(rèn)識(shí)到，社會(huì)模式的發(fā)展需要與市場(chǎng)的發(fā)展相適應(yīng)。依照這一認(rèn)識(shí)進(jìn)行的社會(huì)建設(shè)不是福利國(guó)家的一體化，這是一個(gè)由多個(gè)福利國(guó)家“粘和”而成的社會(huì)歐洲，而不是一個(gè)使福利國(guó)家融合為一體的福利歐洲。

　　這種既靈活又完整的歐洲雙層社會(huì)機(jī)制給我們提供了許多有趣的預(yù)示。首先，隨著歐洲一體化的深入發(fā)展，歐洲聯(lián)盟層面上的社會(huì)政策還會(huì)進(jìn)一步具體化，并且會(huì)侵蝕到成員國(guó)在社會(huì)政策領(lǐng)域里的法律權(quán)威和某種程度上的自治力。另一方面，民族福利國(guó)家仍然是歐洲社會(huì)政策的主要機(jī)制，不過這些福利國(guó)家的運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了巨大的變化：在民族福利國(guó)家之上出現(xiàn)了一個(gè)指導(dǎo)和監(jiān)督的機(jī)制，在民族福利國(guó)家之間也生長(zhǎng)出許多的聯(lián)系和溝通的渠道，它們制約著民族福利國(guó)家的單獨(dú)行動(dòng)能力。這種復(fù)雜的、多層面的政策體系不是、也不可能是歐洲單一市場(chǎng)首創(chuàng)精神的“溢出”結(jié)果（注：Stephan Leibfried and Paul Pierson：“Social Policy”in Wallace & Wallace,p.186.），與民族國(guó)家的國(guó)家社會(huì)功能的形成相類似，它們都是變化了的主權(quán)體根據(jù)擴(kuò)大后的市場(chǎng)和轉(zhuǎn)型中的產(chǎn)業(yè)所造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)采取的保護(hù)社會(huì)的措施。當(dāng)然，歐洲聯(lián)盟是一種獨(dú)特的政體，是在成員國(guó)自愿讓渡部分主權(quán)的基礎(chǔ)上享有一部分主權(quán)的，而不是一種自在的主權(quán)體。

　　在歐洲聯(lián)盟的層面上出現(xiàn)了國(guó)家間在社會(huì)功能方面的協(xié)調(diào)與合作，同時(shí)還產(chǎn)生了超國(guó)家的政策指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，從而在社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域里造成了一種新的雙層或多層結(jié)構(gòu)的主權(quán)體，這使我們對(duì)福利國(guó)家、乃至整個(gè)國(guó)家形態(tài)的認(rèn)識(shí)向前邁進(jìn)了一步。

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