從根本上講，政府與民心的關(guān)系不完全在于發(fā)展速度或發(fā)展水平，而在于政權(quán)如何努力去“取悅”于民心。毫無(wú)疑問(wèn)，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域花錢，是政權(quán)“取悅”民心的有效途徑。然而，進(jìn)入2002年，社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的改革雖說(shuō)取得進(jìn)展，但仍限于在城市人群中作“窄幅振動(dòng)”，8億農(nóng)民和2億余城市其他人口尚未享受到社會(huì)保險(xiǎn)“澤被蒼生”之福。社會(huì)保險(xiǎn)“低水平，廣覆蓋”目前只是“低水平，窄覆蓋”。作為一個(gè)向現(xiàn)代文明不斷“進(jìn)化”的國(guó)家，作為一個(gè)“代表最廣大人民根本利益”的政權(quán)，雖然言說(shuō)“福利國(guó)家”的條件尚不完全具備。但我認(rèn)為，這只是遲早的事。遲來(lái)不如早來(lái)。同時(shí)，不管是“廣覆蓋”還是“窄覆蓋”，社會(huì)保險(xiǎn)基金產(chǎn)權(quán)“妾身未明”的狀況都必須得到改善。

　　一、果斷啟動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，給農(nóng)民一個(gè)公正

　　2001年末全國(guó)總?cè)丝?27627萬(wàn)人，其中農(nóng)村79563萬(wàn)人，占62.3%（注1）。當(dāng)年末全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)職工人數(shù)為10355萬(wàn)人（其中只有312萬(wàn)人在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)），有10630萬(wàn)職工和3346萬(wàn)離退休人員參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，有7629萬(wàn)職工和退休人員參加了基本醫(yī)療保險(xiǎn)（注2）。由于三項(xiàng)保險(xiǎn)均限于城市“有業(yè)”或“曾經(jīng)有業(yè)”者，三項(xiàng)中人員大部分重疊，不能累加計(jì)算，而參加人數(shù)最多的養(yǎng)老保險(xiǎn)一般不包括黨政軍學(xué)（這部分人員全國(guó)估計(jì)有5000萬(wàn)人左右，他們雖然沒(méi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，但事實(shí)上上述三項(xiàng)保險(xiǎn)全都擁有），因此，目前我國(guó)擁有至少一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的總?cè)丝谠?.9億到2億，約占總?cè)丝诘?5%至16%�？鄢�占30%左右的未成年人，這個(gè)比例約為21%至22%。即是說(shuō)，尚有78%左右的成年人沒(méi)有任何社會(huì)保險(xiǎn)，其中絕大部分是農(nóng)業(yè)人口和流動(dòng)到城市的暫住人口（也是農(nóng)村人口）。

　　請(qǐng)?jiān)�諒我在此不征引任何關(guān)于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)需求的宏觀或微觀數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)因農(nóng)民和城市貧困人口的有效社會(huì)保障需求受到政策和經(jīng)濟(jì)的雙重壓抑而失真。因此，我僅舉個(gè)例。我是從農(nóng)村出來(lái)的，在我尚在農(nóng)村的親戚和舊日同學(xué)中間普遍存在有病無(wú)錢治靠“硬拖”的現(xiàn)象。今年十月份，一位46歲的男人因患“股骨壞死”拿不出3萬(wàn)元而只能面臨終生喪失勞動(dòng)能力的困境。在農(nóng)村，60，70，80歲，甚至104歲的老人沒(méi)有分毫養(yǎng)老金，反而還要向政府“依法納稅”和交納統(tǒng)籌提留的現(xiàn)象比比皆是。農(nóng)民是這個(gè)社會(huì)的絕對(duì)弱勢(shì)群體，按國(guó)家統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)，2001年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均收入6860元，農(nóng)民人均現(xiàn)金收入1748元（注3）（如扣除各種雜費(fèi)可能更低），農(nóng)民可用的錢比市民少2.92倍。這么低的收入水平，一旦出現(xiàn)任何意外，農(nóng)民們便束手無(wú)策。農(nóng)民迫切需要社會(huì)保險(xiǎn)。

　　農(nóng)民不享受社會(huì)保險(xiǎn)的慣性思維起源于中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)立之初，當(dāng)時(shí)的共產(chǎn)黨人把社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利只記在工人頭上，從而造成建國(guó)后50余年的誤解�！吨腥A蘇維埃憲法大綱》（注4）上有：“五、中華蘇維埃政權(quán)以徹底改善工人階級(jí)的生活狀況為目的，制定勞動(dòng)法，宣布八小時(shí)工作制，規(guī)定最低限度的工資標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)立社會(huì)保險(xiǎn)制度，與國(guó)家的失業(yè)津貼，并宣布工人有監(jiān)督生產(chǎn)之權(quán)”，把社會(huì)保險(xiǎn)限定在工人階級(jí)的范圍。1954年《憲法》（注5）第九十三條：“中華人民共和國(guó)勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利”，表面上看用“勞動(dòng)者”代替了“工人階級(jí)”而將“農(nóng)民”也包括進(jìn)去了，但是，隨后出臺(tái)的“公費(fèi)醫(yī)療”和“勞保醫(yī)療”政策卻將農(nóng)民給“健忘”在了一邊。后來(lái)雖然補(bǔ)上了“合作醫(yī)療”一課，但政府對(duì)享受“合作醫(yī)療”的對(duì)象遠(yuǎn)沒(méi)有對(duì)待公費(fèi)勞保醫(yī)療那般大方??應(yīng)該肯定，合作醫(yī)療在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里對(duì)改善農(nóng)民的健康狀況起到了積極作用，農(nóng)民的退休問(wèn)題也從未得到過(guò)任何落實(shí)。直到1999年《憲法》的第四十五條，1954年以來(lái)的幾部《憲法》幾乎原文照轉(zhuǎn)了54年的條文�！秳趧�(dòng)法》對(duì)這一《憲法》條文從操作層面的落實(shí)措施是第七十二條：“社會(huì)保險(xiǎn)基金按照保險(xiǎn)類型確定資金來(lái)源，逐步實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。用人單位和勞動(dòng)者必須依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”，從而將《憲法》“權(quán)利”變換成為“權(quán)利與義務(wù)”。通過(guò)這一轉(zhuǎn)換，國(guó)家不為農(nóng)民提供社會(huì)保險(xiǎn)就有了合法性解釋：你沒(méi)有“依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”，因此也就沒(méi)有義務(wù)為你提供社會(huì)保障。農(nóng)民好象一直就在主流話語(yǔ)“社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利”的有效覆蓋區(qū)域里，又好象一直游離于其外，處于某種話語(yǔ)盲區(qū)，在50余年來(lái)政權(quán)的政策和法律文本中始終被曖昧不明地表達(dá)。由于我國(guó)《憲法》所特有的柔性和非司法化，由于沒(méi)有一部切實(shí)可行的指明給農(nóng)民以社會(huì)保障的法律，也由于戶籍制度的蕃蘺，建國(guó)53年來(lái)，這項(xiàng)權(quán)利其實(shí)是只屬于城市人，與農(nóng)村人沒(méi)有緣份。

　　農(nóng)村合作醫(yī)療和對(duì)五保戶的救濟(jì)是我們給予農(nóng)民僅有過(guò)的社會(huì)保障，實(shí)際上還是“羊毛出在羊身上”。建國(guó)以來(lái)53年的年度政府工作報(bào)告我沒(méi)有全部看過(guò)，但從成年后聽(tīng)到過(guò)的和看到過(guò)的近十份中，每年的國(guó)家財(cái)政年度預(yù)算報(bào)告里，農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)一塊全都是“零基數(shù)”，“零增長(zhǎng)”。以今年召開(kāi)的九屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的預(yù)算案為例。2002年中央財(cái)政共安排社會(huì)保障支出860億元，其中用于城市居民低保的46億元，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和國(guó)有企業(yè)下崗職工補(bǔ)貼支出512億元，企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助110億元，上述三項(xiàng)共668億元，占總額的83.5%，卻沒(méi)有一分錢用在8億農(nóng)民身上！剩下的96億元（注6）撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)中，扣除用于城市的一塊，再扣除各級(jí)民政部門(mén)必然會(huì)變相截留的部分，真正能落到農(nóng)民頭上的已是所剩無(wú)幾。中央財(cái)政是全民的財(cái)政，為什么就對(duì)農(nóng)民如此歧視？難道農(nóng)民僅僅因?yàn)檫@個(gè)身份就不配享受社會(huì)保障么？

　　在農(nóng)村施行社會(huì)保險(xiǎn)，其作用主要說(shuō)來(lái)有4點(diǎn)：其一、進(jìn)行合理的社會(huì)財(cái)富二次分配以緩解兩極分化。當(dāng)前我國(guó)的基尼系數(shù)已接近0.4的警戒線，貧富懸殊達(dá)到建國(guó)以來(lái)從所未有的“高水平”。過(guò)度的兩極分化是影響社會(huì)穩(wěn)定的根源，盡快在貧困人口中實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)，特別是在農(nóng)村人口中實(shí)行??農(nóng)村是貧困中的貧困，有利于長(zhǎng)治久安是顯而易見(jiàn)的道理。其二、從“擴(kuò)大執(zhí)政之基”的角度來(lái)看，它比“創(chuàng)造一個(gè)中產(chǎn)階級(jí)以擴(kuò)大執(zhí)政之基”的策略好得多。農(nóng)民一直是現(xiàn)政權(quán)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)不穩(wěn)，政權(quán)不穩(wěn)，農(nóng)民不安，政權(quán)就安穩(wěn)不下來(lái)，在一個(gè)農(nóng)民占絕大多數(shù)的國(guó)家里，穩(wěn)定的核心是穩(wěn)定農(nóng)民�，F(xiàn)在雖然“陳勝吳廣在廣東打工”，但留在農(nóng)村的人口畢竟占多數(shù)，而且留下來(lái)的一部分的態(tài)度將影響外出的一部分。在農(nóng)村實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)，讓農(nóng)民直接受益，他們對(duì)現(xiàn)政權(quán)的認(rèn)同感便自然得到強(qiáng)化。其三，可以更好地促進(jìn)“可持續(xù)發(fā)展”。經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)力在民間，在農(nóng)村推行社會(huì)保險(xiǎn)，不僅可以減少農(nóng)民因病因老因貧而喪失勞動(dòng)能力并進(jìn)而影響其子女教育，而且可以通過(guò)藏富于民、有效地提高農(nóng)民擴(kuò)大再生產(chǎn)能力而達(dá)到推動(dòng)社會(huì)總供給和總需求增長(zhǎng)。其四、有利于勞動(dòng)部門(mén)的社會(huì)形象，勞動(dòng)部的工作重點(diǎn)是社會(huì)保障，目前社會(huì)保險(xiǎn)“法不涉窮鄉(xiāng)，人不進(jìn)農(nóng)門(mén)”，這樣的勞動(dòng)部只代表國(guó)民中的一部分人，只為一部分人工作，充其量只能說(shuō)是“中華人民共和國(guó)城市勞動(dòng)和社會(huì)保障部”，而不應(yīng)當(dāng)稱作“國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部”。

　　當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)從何處入手？由于財(cái)力的關(guān)系，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)一步到位也是不現(xiàn)實(shí)的。但我們可以分步走。農(nóng)村老人約5650萬(wàn)（注7），按625元/人、年的全國(guó)脫貧標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，得350億元。醫(yī)療保險(xiǎn)按每人每年100元補(bǔ)貼到位，約得800億元，從收入較高的部分農(nóng)民身上適度征收一點(diǎn)，爭(zhēng)取農(nóng)民大額醫(yī)療費(fèi)用的50%能從醫(yī)療保險(xiǎn)渠道開(kāi)支。這兩項(xiàng)總共約需1150億元，不及實(shí)際國(guó)防開(kāi)支的三到四分之一�，F(xiàn)在國(guó)家加地方財(cái)力每年可達(dá)到30179億元，這些錢全部補(bǔ)貼到位，其開(kāi)支也只占3.8%，加上城市用掉的部分，再核減地方財(cái)力分?jǐn)偟牟糠�，比之西方福利�?guó)家40%的社會(huì)保障福利支出還有不小距離。

　　二、清晰地界定社會(huì)保險(xiǎn)基金的產(chǎn)權(quán)

　　清晰的產(chǎn)權(quán)是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本，社會(huì)保險(xiǎn)基金作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分，其產(chǎn)權(quán)理應(yīng)是清晰的。然而，現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)基金似稅非稅，似費(fèi)非費(fèi)。它似乎有三個(gè)所有者：1、按“社會(huì)保險(xiǎn)基金是廣大職工的‘保命錢’”的說(shuō)法推理，它的主人是“廣大職工”，屬于民間資產(chǎn)，應(yīng)該自付盈虧；
2、按它“強(qiáng)制征收”、社�；�金的不足得到政府的財(cái)政“補(bǔ)缺”等兩個(gè)特點(diǎn)，它歸政府所有，亦即全民所有，待遇高低當(dāng)然得由“官家”說(shuō)了算；
3、按它與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)利害攸關(guān)的“親密無(wú)間”般的實(shí)際關(guān)系來(lái)說(shuō)，它好象又是社保機(jī)構(gòu)的“囊中之物”，實(shí)際運(yùn)作中存在的這第三種利害關(guān)系，又給它蒙上了一層“中間商”所有的色彩。社�；�金破產(chǎn)不由職工集體負(fù)責(zé)使得“職工‘保命錢’”變?yōu)榧兇獾男麄�，它的民間產(chǎn)權(quán)屬性僅僅據(jù)此即可排除。政府的所有權(quán)僅限于確定相應(yīng)待遇和“虧了照賠”，而無(wú)緣于占有，使用和“賺了分紅”，完整產(chǎn)權(quán)的四個(gè)屬性“占有，使用，收益和處分”缺少了三個(gè)，使得政府的產(chǎn)權(quán)失去了產(chǎn)權(quán)的基本功用。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)事實(shí)上掌握著巨額社�；�金的占有，使用權(quán)，也擔(dān)負(fù)了一定的責(zé)任，但這個(gè)錢上有政府，前有職工，后有財(cái)政，不僅“賺了沒(méi)份”，而且認(rèn)真說(shuō)來(lái)，四項(xiàng)權(quán)利它一權(quán)也沒(méi)有。

　　社�；�金這種產(chǎn)權(quán)的不清晰性帶來(lái)一系列問(wèn)題。首先，政府及其所轄的勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)在擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面上“外熱內(nèi)冷”，主要是領(lǐng)導(dǎo)人“把它當(dāng)任期內(nèi)的政治任務(wù)完成”在起推動(dòng)作用，加之現(xiàn)在的政治官員非直接選舉制度使領(lǐng)導(dǎo)不需要對(duì)選民“獻(xiàn)媚”，導(dǎo)致社會(huì)保障推進(jìn)速度緩慢，保障的面過(guò)小，使其促進(jìn)最廣大民眾福利和社會(huì)全面繁榮穩(wěn)定的根本性作用難以有效發(fā)揮。其次，在基金運(yùn)營(yíng)上，政府片面追求安全等短期利益，一方面導(dǎo)致以職工待遇偏低為代價(jià)換取相對(duì)高的基金積累以保安全，另一方面巨額社會(huì)保險(xiǎn)基金閑置在國(guó)有銀行里，既無(wú)法通過(guò)證券投資等多種方式在保值增值的同時(shí)激活經(jīng)濟(jì)，又因此造成“社�；�金把所有的蛋放在一個(gè)籃子里”而失去防范金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。一旦金融業(yè)發(fā)生風(fēng)吹草動(dòng)，社會(huì)保險(xiǎn)基金極其脆弱。第三，社會(huì)保險(xiǎn)基金由于不是稅，不進(jìn)入預(yù)算管理，在目前的社會(huì)文化，特別是新聞管制的大環(huán)境下，巨額資金是得不到日常程序化監(jiān)督的，其盈虧和運(yùn)營(yíng)態(tài)勢(shì)只與官場(chǎng)相通，而與社會(huì)信息主渠道相對(duì)隔離，大量沉淀在銀行的社保基金客觀上具備某些衍生利益，在巨額社保資金的存、用兩個(gè)環(huán)節(jié)上不可避免的漏洞，給了有能力夠得著這筆錢的機(jī)關(guān)和人員以權(quán)力尋租的足夠空間和時(shí)間。在增大其風(fēng)險(xiǎn)性的同時(shí)也很容易成為腐敗滋生的溫床。

　　今年秋天，“我們便聽(tīng)見(jiàn)了關(guān)于300億社�；�金即將揮師股市的消息”（注8），當(dāng)我們跳出社會(huì)保險(xiǎn)本位而站在民眾福利和全國(guó)經(jīng)濟(jì)的本位上，回頭看一看社會(huì)保險(xiǎn)基金在整個(gè)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)一盤(pán)棋中的位置，不難發(fā)現(xiàn)，社保偏安一隅的時(shí)間不會(huì)太久。社會(huì)保險(xiǎn)基金要走出“閨房”，第一步就是必須“名花有主”，給它一個(gè)清晰的產(chǎn)權(quán)界定�！皬膰�(guó)外關(guān)于社�；�金的性質(zhì)界定看，有兩種比較確切的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。一種是以社會(huì)保險(xiǎn)稅的形式從雇主和雇員那里征繳，這就明確了社�；�金的性質(zhì)是國(guó)有資產(chǎn)和政府預(yù)算收入。其�？顚Ｓ玫奶卣鞑⒉挥绊戇@種肯定的名分。這種名分同時(shí)帶來(lái)了政府在法律上對(duì)納稅人的支付義務(wù)。其基金管理方式也不會(huì)影響這種肯定的義務(wù)。另一種則是非稅征繳方式下社�；�金在信托制度下具有的雙重所有權(quán)。這是一種非政府預(yù)算的團(tuán)體財(cái)產(chǎn)權(quán)形式”（注9），是否還有其它狀態(tài)？哪種產(chǎn)權(quán)形式更適合于當(dāng)前的我國(guó)？這些決策性的問(wèn)題，就不是我這一介書(shū)生所能安排的了。

　　注1，注2，注3：均摘自《中華人民共和國(guó)2001年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年3月2日。

　　注4：《中華蘇維埃憲法大綱》，1934年1月第二次全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)通過(guò)（原載《中華蘇維埃共和國(guó)第二次全國(guó)代表大會(huì)文獻(xiàn)》，一九三四年三月出版）。來(lái)自www.google.com 。

　　注5：《中華人民共和國(guó)憲法》，1954年9月20日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)。來(lái)自www.google.com。

　　注6：摘自項(xiàng)懷誠(chéng)在九屆全國(guó)人大五次會(huì)議上的《關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年3月18日。

　　注7：《中華人民共和國(guó)2001年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》鄉(xiāng)村人口79563萬(wàn)人，其中老年人口約占7.1%，79563*7.1%=5648。

　　注8，注9：王怡《社�；�金名分待定，入市風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)放眼量》，載于《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2002年10月7日。來(lái)自www.tianyaclub.com。

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