3月25日，深圳市福田區(qū)八卦嶺八卦路的社保中心，與春節(jié)前比，要冷清許多。 　　“最高峰時候,一天有接近3000人來辦理退保�！蓖吮４翱谙嚓P工作人員告訴記者，“曾經(jīng)有企業(yè)包了幾輛大卡車，把工人一起運來辦理退保，我們9點上班，8點門口就已經(jīng)排起了長龍，一直忙到下班連水都難得喝上一口�！�
　　退保者大多數(shù)是來自外省的農(nóng)民工，因為現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策的種種限制，使他們持續(xù)參保成為一種奢望，亦是我國社保體系中最令人憂慮的一個缺保群體。
　　官方的統(tǒng)計說，目前全國農(nóng)民工總數(shù)近2.3億人，截至2008年底，全國參加城保的農(nóng)民工2416萬人，只占城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的17%。
　　跨越這一個巨大鴻溝，目前上下各方的努力還剛剛開始。人力資源和社會保障部的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》，目前已經(jīng)向社會公開征求意見一個多月了，最后的辦法雖然還在等待中，但是國家層面開始著力于農(nóng)民工的養(yǎng)老統(tǒng)籌，農(nóng)民工的老有所依問題，制度大門已經(jīng)打開。
　　
　　危險的忽視:土地養(yǎng)老的悖論
　　
　　肖勝經(jīng)是來自重慶市潼南縣群力鎮(zhèn)一個叫白兔村的農(nóng)民工，進城十多年，一直當“棒棒”(重慶對進城幫人挑貨的農(nóng)民工的戲稱)，這四年才在小區(qū)做綠化工。
　　肖和老婆近四年租住的地方，是一幢隨時會被拆掉的舊房。房屋共三層，每層有八間十來平方的小屋，住著和肖勝經(jīng)一樣的農(nóng)民工及家人。這二十多戶人，從事著搬運、裝修以及水泥、木工等工種。
　　早已遠離鄉(xiāng)土的肖勝經(jīng)們，對農(nóng)村那幾分地他們也很陌生了，土地這本是他們的最后保障，但說到回鄉(xiāng)下養(yǎng)老，卻又一臉茫然。提起辦理養(yǎng)老保險，他們會笑笑說，“這是城里們的事”。
　　肖勝經(jīng)們并不十分清楚，重慶市也已經(jīng)開始考慮他們的養(yǎng)老問題。重慶政府今年制定的計劃是，到年底前，使農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到40萬的計劃。但是，另一個數(shù)據(jù)或許令人聯(lián)想：在重慶主城區(qū)，像肖勝經(jīng)這樣的農(nóng)民工，計有316萬人。還有418萬農(nóng)民工在重慶市外務工，他們的養(yǎng)老問題也同樣令人關注。今年年初，受金融危機影響，市外回流返鄉(xiāng)的農(nóng)民工48萬人，重慶市政府組織人員，對其中15984名進行抽樣調(diào)查，結(jié)果僅有3147人參加養(yǎng)老保險。
　　農(nóng)民工的養(yǎng)老保障的缺失并非僅在重慶。過去幾年，民盟重慶市委針對農(nóng)民工養(yǎng)老保險進行了專題調(diào)查。調(diào)查了重慶、四川、貴州、廣東、浙江、上海、江蘇、福建等省市的農(nóng)村、企業(yè)主、打工農(nóng)民及社保部門。
　　專題調(diào)查組的負責人，重慶市政協(xié)委員、綦江縣政協(xié)副主席馮秀乾告訴記者，接受調(diào)查的農(nóng)民工中，83.2%的人不愿意參加目前推行的養(yǎng)老保險，80%的企業(yè)主不愿意為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，這些接受調(diào)查的農(nóng)民工90.2%沒有參加養(yǎng)老保險。
　　來自人保部的數(shù)據(jù)說，目前全國農(nóng)民工總數(shù)近2.3億人，其中進入城市就業(yè)約1.3億人，在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)約9千萬人，但他們每100個人中只有17個人參加了養(yǎng)老保險。
　　問題是，與此同時，在東部勞務輸入省市，即使這參加養(yǎng)老的人中，卻一直對是否退保猶豫。
　　黃詠出生在湖北省鄖西縣上營村，高中畢業(yè)后即出外打工，一年也就過年十幾天在農(nóng)村老家。黃詠最后領到了900塊錢的退保費。提前退保并不劃算，因為工廠為他交的養(yǎng)老統(tǒng)籌部分，不能帶走。黃詠說，落袋為安，就當獎金了。
　　“老了就回家，還有一塊地。”這曾是上一代農(nóng)民工的普遍想法。退回農(nóng)村能否解決養(yǎng)老，現(xiàn)在情況發(fā)生了微妙變化。
　　重慶市綦江縣政協(xié)副主席馮秀乾告訴記者，目前45歲以上的農(nóng)民工約占農(nóng)民工總數(shù)的30%，他們因年老將逐漸返回農(nóng)村，“但我國多數(shù)農(nóng)村人多地少，即使是壯勞力，完全依靠土地也難以養(yǎng)活自己，老年人想依靠土地養(yǎng)活更加困難�！�
　　土地作為最后的養(yǎng)老保障，如何來實現(xiàn)？這是一個危險的忽視。
　　
　　農(nóng)民養(yǎng)老四大模式
　　
　　農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，實際上從2006年開始即進入制度新建的嘗試。
　　當年3月，國務院下發(fā)了《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險制度，抓緊研究低費率，廣覆蓋，可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。
　　根據(jù)這個原則，各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式也在進行著不同的探索。財政部財政科學研究所博士后、西南政法大學經(jīng)濟學院副教授劉苓玲向記者表示，到目前為止，全國各地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策概括起來有四種模式。
　　一是“城�！蹦Ｊ�，即把農(nóng)民工社保納入城鎮(zhèn)社保中，執(zhí)行同一政策，但當農(nóng)民工和企業(yè)終止和解除勞動后，社保機構(gòu)大都將其個人賬戶的資金一次性發(fā)給本人，同時終結(jié)養(yǎng)老保險關系。目前，廣東、甘肅、河南、陜西等許多省市采取了城保模式。
　　“這種制度繳費門檻過高，嚴重影響農(nóng)民工和企業(yè)參保積極性。”
　　二是“綜�！蹦Ｊ�，這被稱為專門為農(nóng)民工“量身定做”的社會保障模式，首先由上海設計實施，即把農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老三項保險捆綁在一起，按比較低的費率繳費，如上海規(guī)定綜合參保率為12.5%。
　　此種模式比較符合農(nóng)民工實際情況，但是更強調(diào)醫(yī)療與工傷保險，養(yǎng)老保險則顯得薄弱，同時自成體系，很難與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相銜接。
　　第三種是“雙低”模式，即低成本進入，低標準享受，它在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的基礎上，主要通過降低繳費基數(shù)和繳費比例等方式，降低農(nóng)民工的參保成本。相對應的養(yǎng)老保險待遇也適當降低，重慶2007年推出的政策，就采取了這種模式。
　　此外，還有“農(nóng)�！蹦Ｊ�，這也被稱為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，即將農(nóng)民工納入流出地的農(nóng)村社會保障體系。
　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各地推行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策，不能真正起到養(yǎng)老保險作用，得不到廣大農(nóng)民工及企業(yè)主的支持，存在著一些亟待解決的問題。同時，希望國家層面進行統(tǒng)籌的呼聲也越來越高。
　　
　　很差錢：高投保率之問
　　
　　影響農(nóng)民工參保的一大障礙，是繳納比例太高。
　　按照現(xiàn)行大多數(shù)省市普遍實行的“城�！蹦Ｊ剑�用人單位需繳納工資總額的20%，個人繳納工資的8%，這無論對于企業(yè)還是低收入的“農(nóng)民工”而言，都是一筆不小的負擔。
　　記者獲得的一份民盟重慶市委的調(diào)查顯示，農(nóng)民外出務工，70%以上月收入在1000元以下，還有相當部分月收入只有700元左右，農(nóng)民工普遍認為，除了生活費，每月再交這筆費難以承受。
　　重慶市綦江縣政協(xié)副主席馮秀乾告訴記者，養(yǎng)老保險繳費是以當?shù)芈毠ど夏耆司�工資為基數(shù)，即使在西部一些省市，職工年均工資也高達一萬二以上，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)高達兩三萬，大大高于農(nóng)民工實際收入。
　　“如廣州市職工年均工資兩萬以上，社會養(yǎng)老保險個人每月需繳費100元以上，這對每月收入700元左右，除了生活費只剩400元左右的農(nóng)民工實在難以承受�！瘪T秀乾說。
　　對于農(nóng)民工來說，“一百塊也好，五十塊也好，都很重要，舍不得拿去參加社保�！敝貞c農(nóng)民工肖勝經(jīng)說。
　　肖勝經(jīng)的租房鄰居王海，是一家建材公司的搬運工，月收入不到1000元。他今年46歲，來自重慶市巴南區(qū)，也跟老婆到城里闖了近十年，干過無數(shù)零工，做建材搬動是近三年的事，公司僅給他辦了一份“意外傷害險”。
　　對于參加養(yǎng)老保險，公司不提，王海也不想交。根據(jù)重慶出臺的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法，較城保模式要低，即用人單位繳費率為10%，個人繳費率為5%。重慶市勞動保障局在進行政策宣傳時舉例，假如一個農(nóng)民工現(xiàn)在的月收入是1000元，那么他每個月應繳費50元，單位為共交費100元。
　　王海50塊也拿不出來。王海十多歲的兒子目前還在巴南讀技校，每年需交二三千學費，大多都靠王海省吃儉用得來。他還有個目標，希望這些年能攢些錢，回鎮(zhèn)上買個房，所以，“用錢的地方多了”。
　　在王海農(nóng)村家里的，有兩位老人，全家五畝多地都流轉(zhuǎn)出去了，一畝每年可收租金六七百塊。王海把這些錢全部留給老人用。王海認為，這大概也是他養(yǎng)老的方式。
　　如何設計出讓農(nóng)民工可接受的繳費率，便擺在決策者面前。劉苓玲指出，這個矛盾在于，高費率會使農(nóng)民工望而切步，但低費率也意味著低保障及保障不足。
　　
　　艱難的等待：繳納年限之問
　　
　　讓農(nóng)民工對養(yǎng)老保險缺乏熱情的另一大制度障礙，是“累計”15年的繳納標準。
　　對于農(nóng)民工，一直在一個單位呆上15年，是不可思議的事。
　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民外出務工流動性非常大，其中跨省區(qū)流動的占72.8%，務工三年換過兩個以上單位的占67.2%，有的一年換兩三個單位。
　　現(xiàn)階段各地執(zhí)行的養(yǎng)老保險政策規(guī)定，農(nóng)民工累計繳費15年才能享受養(yǎng)老保險待遇，農(nóng)民工解除勞動合同后可保留養(yǎng)老保險關系，重新就業(yè)時續(xù)接，也可將個人賬戶部分，一次性支付給本人，同時終止養(yǎng)老保險關系。
　　2006年初試的上述農(nóng)民工養(yǎng)老政策，制度漏洞隨即出現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)在具體執(zhí)行養(yǎng)老保險政策時，成了“解除勞動合同必須退�！�，特別是跨省市流動的農(nóng)民工，調(diào)換工作崗位后很難轉(zhuǎn)移、保持養(yǎng)老保險關系，即使個別的能轉(zhuǎn)移，但是費時費錢費精力，讓農(nóng)民工望而卻步。
　　很多農(nóng)民工都心里有這樣一本賬，即使務工期間年年月月繳費不止，也很難跨越累計繳費15年這道高高的門檻，晚年同樣與養(yǎng)老保險無緣。
　　19歲的小辛來自黑龍江農(nóng)村，目前在北京東三環(huán)一家物業(yè)管理公司做保安，小辛所在分公司給城鎮(zhèn)戶籍者都上了“四險一金”，對于農(nóng)村戶口者，公司則由其自愿選擇，不參保則每月多發(fā)兩三百元。
　　小辛外打工時間并不長，但他不能想象在這個單位甚至北京呆上十幾年或更長，“聽老鄉(xiāng)講，如果上了保險，最后離開單位不干了回老家，只能退保。何必這么麻煩呢�！�
　　西南政法大學經(jīng)濟學院副教授劉苓玲告訴記者，這樣完全為城鎮(zhèn)職工打造的制度顯然無法簡單拷貝到流動性強、沒有固定工作的農(nóng)民工身上，“而且現(xiàn)行規(guī)定沒有明確‘累計’概念，‘在當?shù)乩塾嫻ぷ?5年’的硬杠杠只能迫使農(nóng)民工‘退�！�。”
　　
　　跨省轉(zhuǎn)移：壁壘森嚴
　　
　　跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，是農(nóng)民工養(yǎng)老保險遇到的最大的制度壁壘。
　　農(nóng)民工由于流動性大，在全國各地統(tǒng)籌標準千差萬別的情況下，轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地都出于自身利益的考慮，規(guī)定養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移時只能轉(zhuǎn)個人賬戶，而不能轉(zhuǎn)社會統(tǒng)籌部分的錢。
　　中國社科院社會政策研究中心秘書長、社會學研究所研究員唐鈞表示，按照我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移辦法來看，轉(zhuǎn)保只要求轉(zhuǎn)個人賬戶的部分，這樣的話，接收個人賬戶，轉(zhuǎn)入地實際上是吃虧的，因為轉(zhuǎn)入地將承擔加上共濟基金計算出來的退休金，但又沒有收到這個共濟。
　　以重慶為例，其曾做抽樣調(diào)查測算，外出的418萬農(nóng)民工中有82.35萬人參保，月繳費基數(shù)1583元，按單位繳費比例20%，個人繳費比例8%靜態(tài)測算，2008年應繳納養(yǎng)老保險費43.8億元。如按現(xiàn)行轉(zhuǎn)移辦法，1年最多只能將農(nóng)民工個人繳納的資金12.51億元轉(zhuǎn)回重慶市，而企業(yè)繳納的統(tǒng)籌基金31.29億元則留在務工地。
　　唐鈞表示，反過來，退保給當?shù)貛�來的好處卻顯而易見：退保只能退出個人賬戶中的錢，企業(yè)繳納不超過20%的部分歸當?shù)厣绫；�金共濟所有。因此出現(xiàn)了很多地方都不愿意接受外地轉(zhuǎn)入，對于退保倒是大開綠燈。
　　深圳便是個受益的城市。按照2008年深圳87.696萬退保人數(shù)以及深圳企業(yè)繳納養(yǎng)老金10%計入共濟基金的比例，結(jié)合深圳1000元的最低工資標準，初步計算，每個月農(nóng)民工退保增加在地方社保統(tǒng)籌基金的金額就達8769.6萬元，一年下來就近10億元。
　　馮秀乾也表示，農(nóng)民工工作年限一般是18歲至45歲，即一生中最旺盛的時期，為東部發(fā)展作出貢獻，而他們中98%以上，不可能在打工地落戶安家，等他們年老了，不能干了，只得回到老家，成為西部地區(qū)的負擔，這是非常不公平的。
　　但是勞務輸入地似乎也有苦衷。記者從深圳市社保局也了解到，為了減少農(nóng)民工退保，該局一直呼吁國家應該建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移機制。
　　導致這難題的主要原因，中國社科院社會保障學者鄭秉文稱，“主要原因就是我國養(yǎng)老保險實行的是地方統(tǒng)籌，地方利益令轉(zhuǎn)保變成一件難事”。
　　
　　國家統(tǒng)籌命題
　　
　　2009年2月5日，人力資源和社會保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》，向社會公開征求意見。論證數(shù)年之久，攸關2.3億農(nóng)民工養(yǎng)老問題的國家層面的政策立法正式破冰，對前述三大難點問題，也作了回應。
　　針對農(nóng)民工收入普遍偏低的特點，辦法規(guī)定：用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規(guī)定的平均繳費比例低了8個百分點；農(nóng)民工個人繳費比例為4%至8%，企業(yè)全部計入個人賬戶，以根據(jù)本人的收入情況合理選擇和確定。
　　針對農(nóng)民工就業(yè)流動性強的特點，辦法規(guī)定了個人賬戶“權益累計”和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移時賬戶金額不減少的辦法。
　　這意味著，無論農(nóng)民工在哪里工作，他的個人賬戶的資金都會累計起來，然后按照其累計工作年限計算支付，不管其是否滿15年，都可以按照相應的辦法領取自己賬戶的資金，這在制度設計上打消了農(nóng)民工擔心資金流失的顧慮。采取以上措施后，農(nóng)民工離開就業(yè)城市、中斷參保繳費的，原則上不再辦理“退�！薄�
　　劉苓玲認為，與其他群體不同，農(nóng)民工構(gòu)成十分復雜，對養(yǎng)老保險需求的意愿和需求能力也有較大差別，這個政策可以看作是一個過渡性的政策，國家應在此基礎上，盡快解決城鄉(xiāng)制度的銜接。
　　最后的焦點問題就是，辦法中關于異地接續(xù)的具體操作仍不明朗。
　　從參保農(nóng)民工的角度來看,最基本的問題是“可轉(zhuǎn)移”問題。重慶市社科院城鄉(xiāng)所所長許玉明告訴記者，“可轉(zhuǎn)移”應當是核心的政策目標,是整個制度的基礎，政府應該拿出更大的魄力，為農(nóng)民工社保的可轉(zhuǎn)移性打通路徑。
　　解決“可轉(zhuǎn)移”，提高統(tǒng)籌層次又是一大關鍵，目前各地實施的是“自下而上”路徑,從縣市統(tǒng)籌到省統(tǒng)籌,再等國家統(tǒng)籌。但目前省級統(tǒng)籌才在一些地方剛剛有眉目，國家統(tǒng)籌還沒有明確的時間表。
　　清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏告訴記者，就社�；�金統(tǒng)籌看，全國現(xiàn)有十余個省實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但細究起來，這些地方有的省級調(diào)劑基金尚未建立；有的社保經(jīng)辦機構(gòu)人、財、物尚未統(tǒng)一，并不能算真正意義上的省統(tǒng)籌；做得比較好的只有吉林，但也未完全實現(xiàn)省與縣市之間的銜接。
　　鄭秉文也表示，目前全國2000多個社保統(tǒng)籌單位，大多還停留在縣統(tǒng)籌。
　　重慶市社科院城鄉(xiāng)所所長許玉明表示，“如果國家統(tǒng)籌不能迅速建立起來，就很難說服農(nóng)民工和企業(yè)積極主動交錢,并相信將來一定有福利。”
　　
　　待解之題
　　
　　人保部征求意見稿，實為早先重慶試點的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法的“升級版”，即雙低模式，從重慶的案例，可以了解這個方案的實施效果和待解難題。
　　2007年8月，已成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改區(qū)的重慶，頒布并試行了《重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險試行辦法》，以期解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題。
　　根據(jù)《試行辦法》的規(guī)定，農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)按本人上年度月均工資總額核定，為上年度全市城鎮(zhèn)經(jīng)濟單位職工月平均工資的60%到300%，用人單位繳費率為10%，個人繳費率為5%。
　　建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，其中個人繳費部分全部計入個人賬戶，用人單位繳費中9%計入個人賬戶，另1%劃入共濟基金。
　　重慶市社保局農(nóng)�？票硎�，這個辦法實施后，得到農(nóng)民工和企業(yè)的認可，參保積極性有所提高。
　　重慶市在2007年組織相關人員，進行了《建立重慶城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度研究》，劉苓玲為該課題負責人。這個研究課題指出，雙低模式，使企業(yè)和個人繳費大為降低，在一定程度上減輕了他們的負擔，但在實際推行中存在保障水平低，缺乏互濟功能，易引發(fā)城鄉(xiāng)就業(yè)矛盾等問題。
　　重慶模式取消了養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分，代之以共濟基金的方式，避免了城保模式中因退保而形成的對農(nóng)民工的“二次剝奪”。
　　但是“雙低”模式僅在農(nóng)民工群體范圍內(nèi)分擔養(yǎng)老風險，缺乏社會保險的互濟功能，還帶來保障過低的矛盾。由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是通過社會統(tǒng)籌基金的支付，來合理規(guī)避由于社會平均工資金增加和物價上漲等因素帶來的，保障水平的降低的風險，而農(nóng)民工養(yǎng)老保險只計算個人賬戶積累額，因此很難滿足其在退休時的基本生活需要。
　　這也是王海和肖勝經(jīng)等農(nóng)民工的顧慮，“現(xiàn)在把錢存進去，將來領二三百，就怕那時錢都貶值了，夜長夢多�！�
　　“低起點，并非絕對就是好事。當前應該逐步提高繳費比例，最終與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險持平。而現(xiàn)階段農(nóng)民工繳費能力的條件下，政府對繳費予以一定補貼應該是可行的辦法�！眲④吡嵴f。
　　隨著我國城鎮(zhèn)化的進程，一部分農(nóng)民工肯定要轉(zhuǎn)變身份，其賬戶如何與城鎮(zhèn)保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險接軌，也是待探索的難題。
　　“在制定社保政策時，一定要避免養(yǎng)老保險政策的‘碎片化’，一項社保政策的修改成本是非常高的，影響也很大，因此在制定時，一定要注意要為未來的發(fā)展留下‘通道’�！眲④吡岜硎�。
　　(3月30日《21世紀經(jīng)濟報道》，作者為該報記者)

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