規(guī)范地方政府債務(wù)管理，是現(xiàn)代財政治理體系的重要組成部分，事關(guān)地方財政穩(wěn)健運行和實體經(jīng)濟健康發(fā)展。近年來，在財政部的指導(dǎo)和支持下，政府債務(wù)管理改革緊緊圍繞“防風(fēng)險、促發(fā)展、建機制”工作總思路，積極探索政府債務(wù)規(guī)范管理新模式，多項工作走在全國前列，取得了一些成效，同時在實踐中也有一些思考和體會。

　當(dāng)前做好政府債務(wù)管理改革工作的重要意義

　受全球新冠肺炎疫情沖擊，世界經(jīng)濟嚴(yán)重衰退，我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)受阻，國內(nèi)消費、投資、出口下滑，基層財政收支矛盾加劇，完成今年經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)艱難。面對艱巨繁重任務(wù)，中央審時度勢，精準(zhǔn)施策，統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，科學(xué)提出積極的財政政策要更加積極有為，今年增加財政赤字規(guī)模 1 萬億元，安排地方政府專項債券規(guī)模達到 3.75 萬億元，可以說，對做好政府債務(wù)規(guī)范管理和政府債券發(fā)行使用工作提出了新的更高要求。

　一是總的來看，我國經(jīng)濟長期向好的基本面沒有改變，但是也要看到疫情不可避免地對我國大部分地區(qū)的財政收入造成較大沖擊，必須高度重視由于財政減收可能導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)短期償債壓力較大從而引發(fā)政府償債現(xiàn)金流斷鏈的風(fēng)險，要更加把防范化解政府債務(wù)風(fēng)險工作擺在突出位置抓實抓好。

　二是為了把疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響降到最低，要更加積極發(fā)揮政府債務(wù)工具的逆周期調(diào)節(jié)作用，用足用好擴大地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模政策，充分發(fā)揮債券資金拉動有效投資補短板擴內(nèi)需作用，精準(zhǔn)對沖疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的不利影響，撬動我國發(fā)展的巨大潛力和強大動能，為實現(xiàn)全年經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)和全面建成小康社會提供有力支撐。

　三是隨著國家下達的地方新增政府債務(wù)限額逐年增加，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴大，在財政預(yù)算資金總規(guī)模中所占的比重明顯上升，同時，圍繞地方政府債務(wù)發(fā)生的投融資業(yè)務(wù)關(guān)系也更加豐富活躍，稍有偏差就有可能滑向地方政府非法舉債融資“負(fù)面清單”，增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，對地區(qū)經(jīng)濟和財政運行造成較大不利影響。在這種情況下，加強地方政府舉債融資管理長效機制建設(shè)的重要性愈發(fā)凸顯。

　政府債務(wù)管理改革的實踐探索 政府債務(wù)管理改革主要取得了三點成效。

　一是筑牢區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險底線。在全國率先開展 3 輪全口徑債務(wù)摸底統(tǒng)計，全方位、無死角、多維度、穿透式摸清了債務(wù)底數(shù)，找準(zhǔn)了風(fēng)險隱患癥結(jié)，逐級制定了切實可行的存量債務(wù)償還化解工作方案，開展常態(tài)化、動態(tài)化統(tǒng)計監(jiān)測，逐年完成存量債務(wù)年度化解目標(biāo)，為守住風(fēng)險底線打下了堅實基礎(chǔ)，確保了全省政府債務(wù)風(fēng)險等級水平持續(xù)良好穩(wěn)定。特別是今年以來，為全力保障

　疫情防控需求，開通疫情防控及公共醫(yī)療衛(wèi)生能力提升項目審核綠色通道，建立項目即到即審即發(fā)機制，已累計支持疫情防控及公共醫(yī)療衛(wèi)生能力提升項目 174 個、100.8 億元，對市縣上報的疫情防控相關(guān)項目實現(xiàn)全覆蓋，為堅決當(dāng)好首都疫情防控“護城河”提供了有力保障。

　二是政府債券發(fā)行使用成效顯著。連續(xù) 6 年率先啟動年度政府債券發(fā)行工作，積極推動發(fā)行改革，實現(xiàn) 30 年超長期限全國首發(fā)，證券交易所發(fā)行滬外首家，創(chuàng)新研究引入境外資本分銷，為提升政府債券發(fā)行市場化水平作出積極貢獻，得到財政部、中央國債登記結(jié)算公司、上海證券交易所和深圳證券交易所的一致肯定。

　截至 2020 年 7 月底已累計發(fā)行政府債券 11377.96 億元，其中新增政府債券 5912.11 億元 ，有力支持了精準(zhǔn)扶貧脫貧、疫情防控、生態(tài)環(huán)境治理以及京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)起步建設(shè)、冬奧會張家口賽區(qū)建設(shè)“三件大事”等 14000 多個重點項目建設(shè)。

　三是政府債務(wù)“閉環(huán)”管理體系初步構(gòu)建。結(jié)合省工作實際，先后制定了政府債務(wù)限額管理辦法、政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案、防范化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險實施意見、政府隱性債務(wù)問責(zé)實施辦法等 50 余項制度文件，形成覆蓋限額管理、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置、追責(zé)問責(zé)等各個環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系。另外，在全國率先將績效理念引入政府債務(wù)管理工作評價，研究建立了指標(biāo)評價體系，連續(xù)四年對全省各級政府債務(wù)管理工作進行績效考評，推動全省整體工作水平增質(zhì)提檔，成為財政部設(shè)定對省級政府債務(wù)管理工作績效考核指標(biāo)的樣本。

　2019 年下半年以來，中共中央政治局會議、國務(wù)院工作會議在擴大政府專項債券發(fā)行規(guī)模、加強專項債券項目儲備管理、加緊新增政府債券資金發(fā)行使用、切實防范政府債務(wù)逾期風(fēng)險等方面提出了新政策、新要求。省委、省政府第一時間研究部署，省主要領(lǐng)導(dǎo)多次專題調(diào)度，省財政廳制定了“十四五”政府債務(wù)管理改革推進工作方案，圍繞推動積極財政政策更加積極有為、實現(xiàn)財政高質(zhì)量發(fā)展的新目標(biāo)、新定位，正在形成“防風(fēng)險、促發(fā)展、建機制”三位一體，涵蓋政府債務(wù)管理各個環(huán)節(jié)的管理制度和實施措施。

　下一步深化政府債務(wù)管理改革的意見建議

�。ㄒ唬┮獔猿忠�“防風(fēng)險”為前提，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險底線。根據(jù)國家政策規(guī)定，在省政府領(lǐng)導(dǎo)下，省財政廳作為負(fù)責(zé)本地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險防范處置事宜的牽頭部門，要率先樹立底線思維，推動形成省財政廳牽頭、各級各部門分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合的風(fēng)險防控工作體系，形成齊抓共管的工作局面。

　一是確保法定政府債務(wù)按時還本付息。每年初開展預(yù)算前置審核，實行債務(wù)償還對賬提醒。省財政廳組織各級各部門對政府債券還本付息及費用納入年度預(yù)算情況開展審核，確保優(yōu)先安排財力足額償還到期政府債券。開發(fā)“政府債券管理系統(tǒng)”，將債券發(fā)行日期、發(fā)行金額、發(fā)行利率全

　部錄入信息系統(tǒng)，實現(xiàn)智能化信息管理開展“年計劃、季通報、月提醒、旬對賬”，對未及時足額將還本付息資金繳入省級國庫的，嚴(yán)格執(zhí)行逾期處罰規(guī)定。

　二是規(guī)范政府再融資債券管理。制定政府再融資債券管理辦法，合理確定市縣年度再融資債券發(fā)行規(guī)模上限。精準(zhǔn)安排再融資一般債券額度，有序安排到期專項債券接續(xù)發(fā)行，分年逐步縮減規(guī)模�？茖W(xué)安排債券發(fā)行計劃，合理設(shè)置再融資債券期限，最大限度匹配到期情況，平滑到期期限結(jié)構(gòu)，切實緩解各級政府即期償債壓力。

　三是確保舉債與償債能力相匹配。制定新增政府債務(wù)限額分配管理辦法，統(tǒng)籌考慮債務(wù)風(fēng)險水平、財力狀況、重大項目需求等因素測算分配新增政府債務(wù)限額。對債務(wù)率較高的地區(qū)，嚴(yán)格控制政府債務(wù)限額增量，全力督導(dǎo)其動態(tài)調(diào)整、嚴(yán)格落實政府債務(wù)償還化解規(guī)劃和應(yīng)急處置預(yù)案，建立工作臺賬，逐月統(tǒng)計政府債務(wù)償還化解情況，確保不發(fā)生政府債務(wù)違約風(fēng)險事件。

　四是增強政府債務(wù)管理透明度。健全政府債務(wù)信息公開披露制度，規(guī)范政府債務(wù)預(yù)決算公開；通過“地方政府債券信息公開平臺”，做好政府債券發(fā)行、存續(xù)期、重大事項等信息公開工作。針對近年來政府債務(wù)管理政策出新多的特點，通過財政網(wǎng)站、微信公眾號等媒體傳播手段加大政策宣講力度，積極回應(yīng)社會關(guān)切，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。

�。ǘ�）要堅持以“促發(fā)展”為重點，推動積極財政政策在拉動有效投資上加力提效。要牽住項目建設(shè)“牛鼻子”，切實用好擴大政府債券規(guī)模政策，加快政府債券發(fā)行使用節(jié)奏，加緊做好政府投資的公益性資本性項目前期準(zhǔn)備和建設(shè)工作，確保債券資金早發(fā)行、早使用、早見效。

　一是加強政府債券項目儲備。制作政府債券政策解讀微視頻、“一圖解”、宣傳冊等宣傳資料，加強市縣謀劃、儲備政府債券項目工作培訓(xùn)。堅持“資金跟著項目走”，指導(dǎo)市縣聚焦國家“7+3”投向領(lǐng)域，建立多部門聯(lián)合工作機制，共同做好政府債券項目的篩選、儲備、申報工作。優(yōu)先支持前期準(zhǔn)備充分、立項審批手續(xù)齊全、能夠盡快形成實物工作量的項目，盡早形成對經(jīng)濟的有效拉動。

　二是加快政府債券發(fā)行準(zhǔn)備。在不斷完備政府債券發(fā)行、投標(biāo)、兌付制度體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立債券市場監(jiān)測和專家咨詢制度，借鑒第三方數(shù)據(jù)平臺，定期開展專家咨詢，實行“日監(jiān)控、月統(tǒng)計、季分析”，每季度分析債券市場走勢，科學(xué)選擇發(fā)行窗口。分領(lǐng)域制定《政府專項債券發(fā)行文件編制操作指引》，根據(jù)市場投資者偏好、項目建設(shè)周期、到期債務(wù)分布等因素，合理設(shè)置債券期限，靈活設(shè)計提前贖回、分年還本、一次性還本等不同兌付方式，規(guī)劃組織發(fā)行批次，提升債券發(fā)行市場化水平。

　三是提高債券資金使用效益。建立債券項目資金使用效率評價機制，加強對債券資金使用各個環(huán)節(jié)的績效評價，既防止資金支出“中梗阻”，又堅決杜絕截留挪用，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃гu價結(jié)果促進債券資金使用效益和效果的提升。加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，實施債券資金分配動態(tài)調(diào)整，將績效評價結(jié)果與新增政府債務(wù)限額直接掛鉤，促使資金向使用效益和效果好的地方傾斜。

　四是擴大專項債券組合融資規(guī)模。研究細化政府專項債券發(fā)行及配套融資操作規(guī)程，明確金融支持專項債券項目的操作標(biāo)準(zhǔn)，支持重點領(lǐng)域和重大項目使用專項債券和市場化方式組合融資，充分發(fā)揮資本撬動作用，進一步加強服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。支持將專項債券用于符合條件重大項目的資本金，推廣項目組合融資，加大基建項目融資支持。

　（三）要堅持以“建機制”為基礎(chǔ)，確保實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理工作持續(xù)健康發(fā)展。當(dāng)前政府債務(wù)管理改革已步入深水區(qū)，要加強政府債務(wù)管理政策頂層設(shè)計，建立健全權(quán)責(zé)明確、舉債有度、償債有方、管理有序、防控有力的政府債務(wù)管理“1+N”長效工作機制。

　一是健全債務(wù)管理職責(zé)劃分機制。研究制定政府債務(wù)管理及職責(zé)分工制度辦法，優(yōu)先解決當(dāng)前部分政府債務(wù)管理工作分工不清、邊界模糊這個“1”的問題，明確財政、發(fā)改、債券使用主體、第三方機構(gòu)等職責(zé)，優(yōu)化政府債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理流程，推動形成權(quán)責(zé)清晰、職責(zé)明確的現(xiàn)代化政府債務(wù)管理體系。

　二是建立“五級”項目庫管理機制。印發(fā)政府專項債券項目庫管理辦法，設(shè)計“項目動態(tài)儲備庫、需求申報庫、測算基礎(chǔ)庫、發(fā)行準(zhǔn)備庫、存續(xù)管理庫”五級項目庫，引入專家評審，優(yōu)先安排發(fā)行評審?fù)ㄟ^項目，調(diào)出不符合發(fā)行條件項目，定期補充符合發(fā)行條件項目，形成儲備一批、發(fā)行一批、建設(shè)一批、接續(xù)一批的良性循環(huán)機制，實現(xiàn)對債券項目滾動申報、實時審核、發(fā)行確認(rèn)、使用監(jiān)控的全過程動態(tài)管理。

　三是構(gòu)建風(fēng)險等級動態(tài)評估預(yù)警機制。督導(dǎo)高風(fēng)險地區(qū)建立健全債務(wù)風(fēng)險事前干預(yù)和事后應(yīng)急處置預(yù)案，提升重點地區(qū)債務(wù)風(fēng)險變動趨勢的研判水平，防范處置潛在風(fēng)險。開展政府債務(wù)對應(yīng)資產(chǎn)清查統(tǒng)計工作，推廣政府債務(wù)資產(chǎn)臺賬式規(guī)范管理，筑牢高風(fēng)險地區(qū)防范化解政府債務(wù)風(fēng)險最后一道防線。

　四是建立政府債務(wù)管理人才儲備機制。貫徹落實好全國財政系統(tǒng)人才工作會議精神，加快建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的政府債務(wù)管理人才隊伍，健全國家和地方分級培訓(xùn)體系，真正做到“政策直承中央、培訓(xùn)直達基層”，有針對性地幫助政府債務(wù)管理水平薄弱地區(qū)補短板、堵漏洞、強弱項，集聚優(yōu)秀人才全面服務(wù)政府債務(wù)管理改革發(fā)展。

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