高校招生改革：大學招生考試制度改革調研報告, , 調研報告

　高校招生改革是一項“牽一發(fā)而動全身”的社會系統工程，本著有利于公民受教育機會平等和國家教育發(fā)展的原則，北京大學憲法與行政法研究中心和美國華盛頓大學、廈門大學、中國政法大學、中央民族大學、清華大學等多所研究機構合作，對國內外大學招生與考試制度進行了比較研究和問卷調查。經過一年多的深入調研，初步形成了《大學招生考試制度改革調研報告》。

　 一、調研背景、目的及意義

　教育是決定中華民族興衰的千年大計，是關系中國長期持續(xù)發(fā)展的最重要的國家利益，是憲法要求政府切實履行的基本義務，而受教育機會也是憲法保障公民平等享有的基本權利。近年來，中國教育在不少方面取得突破，基本實現了免費義務教育目標，并完成了高等教育從精英化向大眾化的歷史性跨越。然而，正如溫家寶總理今年 9 月在北京市第 35 中學聽課后指出，中國教育“還不適應經濟社會發(fā)展的要求，不適應國家對人才培養(yǎng)的要求”。[1]以高等教育為例，中國大學普遍實行的招生指標制度就是計劃經濟遺留下來的產物。改革開放之后，雖然中國在許多領域開始推行市場經濟，但是高等教育的計劃體制不僅沒有緩解，而且近年來在某些方面還有所加劇。分省招生指標制度造成大學生源的地方化和錄取標準的嚴重不公，損害了廣大地區(qū)的考生接受高等教育的平等權利，使大學不能得天下之英才而教之，使中

　小學不可能推行真正的素質教育，使個人得不到正常的德性和智力發(fā)展，使國家得不到適合政治、經濟、社會與法治建設的人才。

　大學本科是青年成長的關鍵階段，大學招生和考試制度對國家人才培養(yǎng)發(fā)揮至關重要的作用。對于大學教育，招生與考試制度決定了大學可以招收和培養(yǎng)什么樣的學生，學生可以接受什么質量的大學教育并成為什么樣的人才；對于基礎教育，招生考試更是發(fā)揮著“指揮棒”作用，引導全國每年千萬考生乃至每一個中小學生的學習方向。招考制度改革事關中國每一個青少年的受教育機會和國家長遠發(fā)展的潛力，理應成為國家制定教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的重中之重。

　由于高校招生改革是一項“牽一發(fā)而動全身”的社會系統工程，改革成功的基本前提是系統分析中國高校招生考試制度存在的特殊問題，并正確認識高等教育發(fā)展的普遍規(guī)律。本著有利于公民受教育機會平等和國家教育發(fā)展的原則，北京大學憲法與行政法研究中心和美國華盛頓大學、廈門大學、山東大學、鄭州大學、南京大學、杭州師范大學、華東政法大學、中國政法大學、中央民族大學、清華大學等多所研究機構合作，對國內外大學招生與考試制度進行了比較研究和問卷調查。經過一年多的深入調研，初步形成了此調研報告，供教育部在起草和完善《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）過程中參考。

　 二、調研主要內容

�。ㄒ唬┲袊�高校招生存在的普遍問題

　要在全國范圍內振興教育，必須實現教育資源和受教育機會在地區(qū)之間的公平分配。然而，目前全國不同地區(qū)的教育資源分布仍然極為不均衡，城鄉(xiāng)差距尤其顯著。在高等教育領域，廣大農村沒有一所大學，幾乎所有全國知名學府都集中在北京、上海等大城市。更嚴重的是，部屬重點院校對本地考生保留了遠超過考生人數比例的招生指標，形成了嚴重的大學招生地方化，產生了一系列值得警惕的社會后果。

　1、違背憲法原則，剝奪平等機會

　高等教育機會是最重要的公共資源，理應按照機會平等原則公平分配給所有公民。憲法第 33 條規(guī)定：“公民在法律面前一律平等”；第 46 條明確規(guī)定：“公民有受教育的權利”。這表明公民接受高等教育的權利應受到國家的平等保護，而不應該因戶籍地等不相關因素而受到歧視。然而，部屬重點院校的分省招生指標制度對本地考生給予特殊照顧，嚴重歧視了外地考生接受高等教育的平等權利，明顯違反憲法規(guī)定的教育機會平等原則。眾

　所周知，北京大學不是北京的北大，而是全中國的北大，但是北京考生考取北大的機會卻要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍；而上海、江蘇、浙江、武漢等地的招生地方化甚至遠比北京大學嚴重，諸如復旦、浙大、武大、南大等國家重點支持的“985大學”在本地錄取考生達到招生總量的百分之三四十，有的甚至高達 50%。

　雖然目前已有 16 個省市實行“自主命題”，不同省份的高考成績失去可比性，高考喪失了統一衡量標準的功能，招生指標體制的地域歧視也變得不那么明顯，但是地域歧視的實質并沒有改變。只要看看各大大學的招生指標分配，就會發(fā)現在所在省市自主命題前后沒有實質差別，因而同一所大學對全國各地考生設置的錄取門檻實際上和以前一樣不平等。“自主命題”不僅不可能改變大學招生地方化的事實，而且惡化了招生地域歧視的性質；如果說統一高考時代僅限于錄取分數的不平等，那么現在則已經失去了統一的衡量標準。

　事實上，目前的大學招生指標體制不僅保護本地考生、歧視外地考生，而且對于外地考生群體也顯示出嚴重的差別對待。2009年，北京大學對每萬名考生在天津投放的招生指標為 10 人，在上海投放的指標為 4.8 人，但是在山東與河南投放的指標卻只有1 人，在廣東與安徽投放的指標更是不到 0.7 人，導致不同省市

　的單位招生指標相差好幾倍甚至十幾倍。[2]同年復旦大學對每萬名考生在浙江投放的指標為 5.2 人，在北京投放的指標為 4.2人，而對河南與內蒙古投放的指標都僅略超過 0.4，不同省市的單位招生指標同樣相差巨大。如此顯著的差別待遇不僅侵犯了不同省市考生的平等錄取機會，而且使招生指標的地域分配帶上人為復雜性和巨大任意性，為大學招生腐敗和幕后交易提供了溫床，對招生過程的法治化與公開化則設置了重重障礙。

　2、加劇“高考移民”，惡化資源分配

　除了歧視廣大考生的平等權利，高校招生地方化的一個直接但經常被忽視的后果是加劇中國社會的資源配置失衡。在計劃經濟時代，國家重點扶持城市工業(yè)發(fā)展，形成了高度集中的資源分布格局，北京、上海等大城市成為經濟、政治、文化、教育全方位發(fā)達的中心，內地尤其是廣大農村則成為全方位資源匱乏、貧困落后的地方。雖然中國在許多方面都打破了計劃經濟的桎梏，但是計劃經濟時代形成的資源配置失衡格局仍然在起作用，而作為計劃經濟殘余的高校招生地方化和現有的失衡格局相結合，形成了惡性循環(huán)、積重難返的困境。歷年來，京、滬等各大城市形成了高度集中的教育資源優(yōu)勢，而這些省市所在的全國知名學府為本地考生降低錄取標準，極大增加了這些省市對人才和資源的吸引力，進一步加劇了國家資源分配失衡的趨勢。

　 高校招生地方化造成的一個獨特現象是“高考移民”。大學對各省分配的不同招生指標造成不同的錄取標準，從而自然產生了考生家庭從高標準地區(qū)向低標準地區(qū)“移民”的理性驅動。目前人們普遍關注每年招生過程中發(fā)生的“高考移民”現象，尤其是海南、陜西等錄取標準得到優(yōu)惠的邊遠省份。其實最大的“移民”對象顯然還是北京、上海這些教育資源集中而本地照顧嚴重的省市，只不過這些省市對“移民”控制很嚴、要求很高，只有高學位、高職位或高投資的“人才”才可能獲得在當地落戶的指標，從而使他們的子女享受當地基礎教育和高等教育的優(yōu)勢。但是這種貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小學“移民”的門檻而已，而不可能消除“移民”現象的根源。各行各業(yè)的大量精英為了給子女爭取優(yōu)質高等教育的機會，不安心留在當地發(fā)展，想方設法、不擇手段到京、滬等大城市工作，使這些地方的人才、物資、財富更加集中，使其它地區(qū)的各方面資源更加匱乏。

　3、阻礙人才流動，擴大城鄉(xiāng)差別

　大學招生的地方保護主義直接阻礙了全國范圍內的人才流動，并進一步擴大城鄉(xiāng)差別。大學招生地方化本身即意味著當地考生占了大學相當部分的名額，他們畢業(yè)后大部分又留在當地工作，不僅不利于人才流動，而且極大了增加當地的就業(yè)壓力。如今京、

　滬等地的絕大多數大學畢業(yè)生或研究生都選擇在大學所在地就業(yè)，一方面造成這些大城市的畢業(yè)生就業(yè)壓力極大，另一方面造成廣大急需人才的地區(qū)卻人才極度匱乏。這兩種看似矛盾的現象之所以并行不悖地共存于同一個國家，無非是因為計劃體制長期造成的地區(qū)差異，而保護地方考生的招生指標制度無疑是維持地方差異的一個重要因素。奇怪的是，不少大學竟以畢業(yè)生留在本地工作的現象作為招生地方化的理由，而不知道這種意識恰恰是地方保護主義的體現。從國家層次上考慮，中國社會和經濟的均衡發(fā)展取決于是否能從制度上保證人才在全國范圍的自由流動，而大學招生地方化顯然是人才流動的障礙。

　人才流動不自由的受害者首先是農村。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，廣大農村已經成為沒有人愿意留駐的全方位落后的地方。雖然中央近年來加大了對農村的政策傾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撐，人才和資源從農村流向城市的趨勢并沒有從根本上得到扭轉。大學招生地方化進一步擴大了原有的城鄉(xiāng)差別，重點大學的農村學生比例連年滑坡。這種現象是十分自然的，因為諸如山東、河南等農業(yè)比重大的省份考生基數也相當大，因而往往成為京、滬等地大學招生的歧視對象，農業(yè)為主的省份得到的招生指標遠低于其考生數量占全國總量的比例。再加上農村地區(qū)基礎教育不發(fā)達，農村考生在高考面前本來就處于劣勢。如果不從根本上改變招生指標制度，任由大學招生地方化發(fā)展下去，必

　然進一步擴大城鄉(xiāng)和地區(qū)差別。

　4、增加高考壓力，阻礙素質教育

　在大學招生過程受歧視的農業(yè)地區(qū)往往考生人數多，而地方高等教育資源不足，因而即便采取地方保護主義措施，仍然不足以滿足當地的入學需求，造成高等教育資源的供需嚴重失衡，當地考生的高考壓力巨大。在山東、河南等考生大省，高中學生起早貪黑、夜以繼日地拼命復習，放棄了文體課和節(jié)假日休息時間，影響了正常的身心和智力發(fā)展，應試教育現象極為嚴重。面臨如此巨大的競爭壓力，任何素質教育措施都無濟于事。事實上，即便北京、上海等大城市推行素質教育，而“素質教育”也正是這些大城市所在大學實行招生地方保護主義的借口之一，但是實際上依然是應試教育盛行，孩子們和家長們在各種輔導班、補習班、奧數班之間疲于奔命。分省命題和招生地方化不僅沒有兌現素質教育的承諾，反而加劇了針對考生大�。ㄍ�往也是農業(yè)大�。┑钠缫�，至少使這些省份的應試競爭達到白熱化程度。

　更不用說，大學招生地方化直接造成教育資源的錯誤配置，使最好的學生得不到最好的教育，使師資和研究實力最強的大學失去了培養(yǎng)頂尖學生的機會，進而降低大學教育質量并浪費國家教育資源。

　 5、引發(fā)公眾不滿，影響社會和諧

　目前，高考招生歧視引發(fā)的地區(qū)利益沖突已經成為社會不和諧的重要緣由。大學招生的地方保護主義侵犯了全國大多數地區(qū)的考生利益，理所當然引起了社會的普遍不滿。在今年 3 月“兩會”期間，北京大學憲法與行政法研究中心和騰訊網聯合舉辦了針對大學招生制度的網絡民意調查，結果顯示高達 3/4 的網友認為現有的大學招生政策對全國各地的考生不公平，同樣比例的網友認為部屬大學按省份投放招生名額的做法不公平。對于某些大學以“學校的歷史傳統”、“往年招生歷來如此”等作為向不同省份分配錄取名額的理由，3/4 的網友表示不能接受，其中高達 46%的網友強烈表示“完全不能接受”。[3]由此可見，大學招生制度已經成為中國社會的眾矢之的，不僅引起了許多網民的不滿，而且也容易激化不同地區(qū)的矛盾。

　為了保障各地考生接受高等教育的平等權利、遏制普遍盛行的大學招生歧視、促進整個國家的人才培養(yǎng)和自由流動、構建和諧社會秩序，中國大學招生和考試制度改革已經到了刻不容緩的地步。但在提出針對中國現狀的改革方案之前，有必要適當參照和借鑒其它主要國家的相關經驗。高等教育和招生考試存在一定的普適規(guī)律，任何國家的教育制度都應該符合各國實踐證明行之有

　效的規(guī)律。如果中國大學的招生指標制度偏離了世界主要國家的招生考試模式，那么這種制度的合理性和正當性就更值得懷疑了，而世界各國的主流模式也為中國招考制度的改革方向提供了有益的啟示。

　（二）世界主要國家的經驗及其對中國的啟示

　為了借鑒和比較世界主要國家，我們調查了英國、美國、澳大利亞、瑞士、德國、法國、印度、日本等國的招生考試制度，不同國家具有大同小異的高等教育體系。簡言之，可以根據大學的性質將世界各國的大學分為三類：國立大學、地方公立大學和私立大學。國立大學類似于中國的“部屬大學”，由中央政府設立并主要依靠中央財政維持；地方公立大學則是由州、省或其它層次的地方政府設立，主要依靠地方財政維持；[4]私立大學相當于國內的“民辦院校”，由私人創(chuàng)辦并主要依靠學費、私人捐贈等民間資源維持。

　縱觀世界主要國家的大學招生制度，不難發(fā)現以下普遍規(guī)律：一是根據憲法或法律規(guī)定，國立大學有義務對來自不同地區(qū)的考生一視同仁，對本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標準；二是地方公立大學可以照顧當地考生，對本地和外地考生實行不同的錄取標準，但是如以下德國憲法判例顯示，即便地方公立大

　學對當地考生的照顧在有些國家也存在憲法上的限度；三是私立大學一般遵循因材施教、擇優(yōu)錄取的原則，沒有義務也沒有動力對本地考生給予任何特殊照顧。對不同國家的比較研究得出的結論是高度一致的：除了某些國家的地方院校之外，所有這些國家的大學招生政策都沒有地方保護主義，更沒有設置地區(qū)指標制度。

　1、國立大學——機會平等不容許地域歧視

　在我們所考察的國家中，凡是國立大學都在憲法或法律上有義務對所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標準上采取地方保護主義。當然，并非所有國家都有“國立大學”；尤其是聯邦國家強調地方自治，因而公立大學往往是由州或地方政府設置的，譬如美國沒有一所大學可以被定性為“國立大學”，但是某些更偏向中央集權的聯邦國家仍有“國立大學”。譬如實行聯邦制的印度和中國同樣都是人口大國，經濟和教育發(fā)展水平也大致相當，但是印度的公立大學招生卻從來沒有發(fā)生過嚴重的地域歧視問題。從 1947 年印度獨立到最近幾十年，印度的絕大多數大學都是公立大學。公立大學可以自主制定招生政策，但是為了確保學生的多樣性和不同地區(qū)的代表性，印度大學的招生政策并沒有地域或其它方面的限制。

　單一制國家一般規(guī)模較小，中央集權特征也更為明顯，公立大

　學往往都是國立大學，而這些大學無一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過程中實行地域歧視。例如實行單一制的英國歷來強調地方自治，因而“國立大學”(nationaluniversities)實際上具有相當程度的地方性，但是并不能在招生過程對本地考生給予任何特殊照顧。譬如布里斯托大學和伯明翰大學的招生活動確實主要針對本地學生，如與本地中學建立合作關系、進行招生宣傳并鼓勵本地學生報考，但是這幾所大學的招生負責人均表示這些活動只是一種便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潛在申請人建立聯系，而并不意味著本地申請人在錄取機會上獲得任何優(yōu)勢。因此，英國大學的主要招生標準是學術興趣和能力，而非家庭所在地等不相關因素。

　由此可見，世界各國的普遍原則是國立大學招生不得實施地方歧視，更不能人為設置大學在各個地區(qū)的招生指標。招生指標制度不僅意味著大學招生對本地考生的偏袒、對外地考生的歧視，而且也導致對不同省份之間的任意區(qū)別對待。無論是招生地方保護主義還是各省指標分配的任意性，都不符合憲法要求國立大學履行的機會平等義務。

　有人認為，上述普適經驗未必適用中國的“國立”（部屬）大學，因為中國的部屬大學名義直屬中央，實際上接受一定的地方財政支持，因而并非嚴格意義上的“國立”大學。尤其是近年來

　發(fā)展的“省部共建”模式要求地方對于中央財政投入給予配套資金支持，譬如“985 工程”保證全國 39 所重點大學每年一定的經費，由中央和所在省市各承擔一半。除此之外，地方政府還通過土地劃撥等方式給予大學各種支持，而大學理應通過劃撥更多的招生指標對地方支持予以一定回報。然而，地方支持雖然構成招生地方保護主義的動力和原因，卻并不足以為其提供足夠的正當性。在土地國有的憲法體制下，大學所在的城市土地屬于全民所有，地方政府只有管理權而非所有權，即便地方居民也在原則上和全國人民一樣共同享有大學所在的土地，因而土地劃撥并非地方有權贈送大學的“禮物”，而是拿著屬于全國的財產“借花獻佛”，因而也談不上大學的“回報”。事實上，即便大學和所在地方確實存在利益互惠關系，大學（尤其是名牌大學）本身也通過為城市培養(yǎng)和輸送大批高層次人才、為城市治理出謀劃策、改善城市人文環(huán)境乃至作為旅游景觀做出諸多貢獻；換言之，地方對大學的投資并非只是付出，在某種意義上也是對自己的投入。況且即便大學有必要對地方財政支持有所回報，最合理的報答方式也顯然不是損害教育資源配置的招生地方化，而是不損害憲法平等或影響因材施教的減免本地學生學費等方式。因此，地方財政支持并不能為部屬大學招生地方化提供適當理由。

　2、地方公立大學——招生地方化或有憲法限度

　 地方公立大學由州（�。┗虻胤秸�府設立，主要靠地方稅收維持，因而被認為理所當然可以對當地居民有所照顧。譬如美國沒有“國立”(national)大學，公立大學全部是地方性的“州立大學”或社區(qū)學院。雖然某些州立大學也是全美乃至世界知名學府（如加州大學伯克利分校、密西根大學等），但是由于它們是由州政府設置并主要依靠州財政維持，州的納稅人對于其運營做出了重要貢獻，因而無論是錄取還是學費都可以對州內和州外居民采取雙重標準。有的州立大學甚至將90%以上的名額保留給本州，而美國法院似乎并不認為這種招生“地方化”違背平等原則，因為州立大學本身就是“地方化”大學。

　但需要注意的是，美國法院之所以認可州立大學的地方化招生政策，是因為聯邦對州立大學的投入和州相比很小。在澳大利亞，雖然公立大學也是地方政府設立的大學，但是由于聯邦投資比重相當大，聯邦政府控制著地方政府的財政命脈，因而公立大學顧忌聯邦制裁而不敢在招生標準上傾斜本地。事實上，聯邦資助決定了澳大利亞公立大學并不是標準的地方公立大學，而是“準國立大學”；既然公立大學的主要經費來自全國納稅人的貢獻，招生過程理應平等對待不同地區(qū)。

　即便真正意義的地方公立大學也未必可以隨便照顧當地考生。在印度，只有完全以邦自己的財政建立和管理的醫(yī)學類或技術類

　教育機構才會在招生過程中考慮學生的地域因素，并在錄取標準上偏向本地學生，但是即便如此，地域也不是最重要的考慮因素。聯邦德國則更是通過憲法審查制度控制州立大學對本地居民的優(yōu)惠。和美國不同，德國憲政法院對地方公立大學的招生平等實行更嚴格的控制，以下僅舉一個憲法判例為證。[5]

　巴伐利亞州的《大學入學許可法》第 3 條規(guī)定，如果入學申請者居住在巴伐利亞州并獲得該州或鄰州的大學前教育結業(yè)證明，那么應在大學錄取過程中獲得優(yōu)待；如果符合條件的申請人申請就讀離其住所最近的巴州境內大學，就可以獲得加分。本案原告申請慕尼黑大學醫(yī)學系，但是大學在考量《大學入學許可法》的上述標準之后駁回了申請，于是向法院提起訴訟。聯邦憲政法院審查了巴州立法第 3 條規(guī)定的入學許可制度，判決其違反了《基本法》的一般平等原則、社會國體原則和第 12 條保障的擇業(yè)自由。憲政法院指出，如果國家承認已設立的教育機構，人民便有權要求適用平等原則和社會國體原則。在界定受益范圍過程中，國家機關受憲法原則限制，不得將部分國民排除在外，進而限制擇業(yè)自由并造成國家對職業(yè)的操控；單方面優(yōu)待本州居民，必將對其它州的居民造成不公待遇。只有保證入學機會不受任何州的出生地限制，才能實現自由選擇學校和職業(yè)的權利。

　我們認為，德國和印度的相關經驗更值得借鑒，因為德國和印

　度體制和中國更為接近。同為聯邦國家，德國、印度和美國對地方公立大學的招生地方化之所以采取不同措施，是因為德國和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大學也有義務遵循聯邦憲法原則。作為單一制國家，中國只有一部憲法，憲法平等原則和受教育權同樣適用于各級政府和各類公立大學；無論是中央還是地方政府、部屬還是地方院校，都同樣有義務遵循憲法平等原則。因此，即便地方院校的本地照顧也應有一定的限度。尤其是地方院校在數量和質量上的地理分布極不均衡，絕大多數師資強、待遇高、設施好的地方院校都集中在北京、上海、江蘇等財政實力雄厚的發(fā)達省市，而這種格局并非天然形成的，而是整個國家長期推行城鄉(xiāng)二元體制造成的結果。既然這些省市曾經是中央集權體制的最大受益者，今天也理應履行一定程度的全國義務，讓來自其它地方的考生也能平等分享全國共同創(chuàng)造的地方優(yōu)勢教育資源；否則，如果任由地方院校照顧本地居民、排斥外來考生，只能加劇受教育機會的不平等。

　3、私立大學——推動招生平等的楷模

　如果說美國的州立大學是招生地方化的典型，那么私立大學則成為招生平等的楷模。和州立大學等地方公立大學相比，美國私立大學招生呈現出高得多的國家化甚至國際化程度。由于私立大學在財政上并不依附于各州，州法顯然也沒有正當理由要求私立

　大學錄取標準向本州傾斜，私立大學也沒有理由為了照顧所在州而犧牲自己的生源質量，因而幾乎沒有例外都以學生的素質和能力作為錄取的首要考慮因素。例如常年排名第一的哈佛大學在招生政策中沒有提到任何地區(qū)照顧，當然也不存在任何地區(qū)招生指標。事實上，哈佛招生政策明確表示不對任何特定的學校、社區(qū)、州或國家設置配額。在高級中學的學業(yè)成就很重要，但錄取委員會也考慮很多其它的標準，如社會參與（communityinvolvement）、在課外活動中的領導才能和榮譽以及工作經歷。

　和美國相比，英國的私立辦學的傳統更加悠久，自牛津、劍橋開始至今已有上千年的歷史。英國私立大學也同樣是招生平等的典范，牛津、劍橋、倫敦等世界一流大學不實行任何地域指標分配制度。政府對大學招生也沒有提出過任何名額分配要求，因為具體的招生決策完全取決于各個大學本身，政府的職責在于監(jiān)管而非直接插手大學招生政策。譬如作為面向全球的私立大學，牛津大學的錄取標準非常明確，即考生的學術能力與潛質，包括考生的學習能力、學術興趣以及以往經歷與所申請專業(yè)的契合程度。

　英美私立大學的發(fā)展經驗表明，民間完全有能力創(chuàng)辦和管理世界最好的大學，而私立大學也完全有動力按照教育規(guī)律辦學，因材施教、擇優(yōu)錄取，打破地域等人為設置的障礙，實現高等教育資源的最優(yōu)配置。如果中國行政主管部門放開對私立大學的管制，

　允許私立大學和公立大學在同一個起跑線上平等競爭，那么私立大學完全可以成為打破招生指標體制的主導力量。

　4、考試制度——多元而統一的評價機制

　一旦確立了大學招生的平等原則，考試制度也就相對明確了。綜觀世界各主要國家的考試制度，共性是極其明顯的：在絕大多數國家，考試可以是多元的，但是任何一種考試都是全國統一的。這是因為考試的目的是為了招生提供評價標準，而不同類型的大學當然適合不同類型的考試，但是對于任何一種考試而言，考試又是全國統一的，否則就無法在全國形成統一的招生標準，形形色色的招生歧視也就屢見不鮮了。為了保證高等教育的機會平等，考試可以多種或多次，但是任何考試都必須具備全國統一的標準。

　英國的考試制度相當復雜，但是要進入研究型的高等院校，考生一般都要通過全國統一的普通教育證書高級水平（A-level）考試。有些大學（如公立的樸茨茅斯大學）只要求通過全國統一考試，有些大學則還要求第二輪考試。譬如在通過全國統考和紙面材料審核之后，牛津大學還對篩選出來的申請者進行面試，以測評申請人解決問題的能力、接受新思想和信息的能力、智力的靈活性和分析推理能力。牛津的面試包括筆試和口試，競爭十分激烈，每年錄取率都在 10%以下。[6]

　 鄰國日本和中國同屬東方文化，兩國注重教育的國民心態(tài)和思維方式具有一定的可比性，因而日本招生考試經驗對于中國具有顯然的借鑒意義。然而，日本的考試招生制度卻和中國大相徑庭，日本國立大學并沒有地區(qū)性招生指標。和英國類似，申請日本的高層次大學需要通過兩次考試：在全國范圍內，由大學入試中心組織統一考試；通過“中心考試”后，大學還可以設置自己的學力考試。例如東京大學就有兩次入學考試，但無論是全國統考還是大學自主考試，對日本國內不同地區(qū)的考生都是原則上平等的。

　當然，也有個別國家并不實行統一考試，譬如澳大利亞就沒有全國統考，大學主要根據申請人的中學成績和省會考成績決定是否錄取。但是經過歷年招生實踐，澳大利亞對于不同地方的中學成績和會考成績還是形成了一套比較準確的折合標準，從而形成相對統一的評價標準。對于中國來說，澳大利亞的經驗未必適用，因為實行分省自主命題之后，各省高考成績之間的折算很難找到一個客觀準確的公式，因而難以為大學招生提供一套統一的評價標準。

　綜上所述，世界主要國家的國立大學受憲法和法律約束，不得偏袒所在地區(qū)的考生；私立大學則為了保證生源質量，不愿意降低標準錄取本地學生；即便地方公立大學可以照顧，但在某些國

　家還是受到憲法限制。事實上，由于世界主要國家的大學招生政策都沒有規(guī)定地區(qū)指標，也很難發(fā)現與此相關的立法規(guī)定、司法判決或一般社會討論，因而這個問題在絕大多數國家都不是問題；許多外國學者聽到中國大學的招生指標制度，都忍不住表示好奇和吃驚。然而，大學招生指標分配在中國確實是一個全社會關心并已造成諸多后果的熱點問題。在這個意義上，中國大學招生實行的地域指標制度可以說是高等教育發(fā)展潮流中的一個異數。這套制度固然有其特殊的歷史原因或需要，但是發(fā)展到今天已經不符合教育一般規(guī)律和中國社會需要，也不符合憲法平等要求，因而亟需改進。

　三、高校招生考試改革的幾點建議

　無論是國外經驗還是中國目前存在的問題都顯示，高校招生及其連帶的考試制度改革勢在必行。而要改革中國的招生考試制度，中央必須發(fā)揮更加積極的作用。目前各地大學招生之所以存在普遍的地方保護主義，在很大程度上是因為中央主管部門在教育機會平等方面沒有承擔起應有的監(jiān)管義務，因而大學錄取標準的決定過程處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。由于大學在財政、土地等資源上嚴重依賴地方政府，在招生指標分配過程中面臨當地政府和居民的雙重壓力，因而不可能主動對全國各地考生一視同仁。要保護各地考生的平等受教育機會，中央有必要發(fā)揮主導作用，在全

　國形成并實施公平和統一的錄取標準。

　在國內外招生考試制度的比較研究基礎上，我們提出以下幾個方面的改革建議，供決策部門在制定和完善《綱要》過程中參考。

　1、確立招生公平目標，廢除分省指標體制

　《綱要》應將保障考生的平等權利作為大學招生和高考制度改革的基本目標，在此基礎上形成符合中國需要的招生考試制度。長期以來，社會高度關注高考的形式和內容，而忽視了招生平等問題。這種關注方式顯然是本末倒置的，因為對于考生來說，高考只是為大學提供一個衡量考生能力和素質的手段，獲得錄取才是目的，而錄取機會在很大程度上取決于大學招生政策。高考試卷設計得再合理，但是招生政策卻歧視不同地區(qū)的考生，那么考生接受高等教育的平等權利仍然得不到保障；要保證廣大考生的平等機會，首先必須擺正招生和考試之間的關系，以考生平等權利與招生地域公平為目標，進而設計有效實現這一目標的招生與考試制度。

　由于目前盛行的大學招生指標制度必然造成地域歧視和招生地方化，中央應逐步廢除招生指標體制，推動各部屬院校實行地域平等的招生政策，鼓勵地方院校實行更加開放平等的招生政策。

　在招生制度改革不能一步到位的情況下，目前可以維持招生指標作為權宜之計，但是中央教育主管部門至少應不斷降低部屬大學對本地考生的錄取比例，并不斷縮小其在不同省份的單位招生指標（每萬名考生中的招生人數）之差，逐步消除大學招生政策中的任意性與地方保護主義�！毒V要》應在教育部要求部屬大學的本地招生占全國指標不超過 30%的基礎上，規(guī)定京外部屬大學每年將本地招生比例遞減 5 個百分點，逐步將本地招生比例控制在10%以內；北京部屬大學的本地招生比例則每年至少壓縮 10%，逐步將本地招生比例控制在 5%以內。同一所大學在不同省份的單位招生指標之間的差別在原則上不應超過 50%，在任何省市的單位招生指標不應偏離全國平均指標的 20%（本省和邊遠省區(qū)除外）。既然招生指標體制對于中國高等教育的長遠發(fā)展有害無益，《綱要》應將取消招生指標作為高等教育改革的中長期計劃，爭取在十年內實現大學招生地區(qū)平等的制度化。

　2、完善招生糾偏行動，促進教育資源共享

　在原則上保證大學錄取標準統一的同時，有必要進一步完善對少數族群和邊遠地區(qū)的招生優(yōu)惠政策。鑒于少數民族或邊遠地區(qū)基礎教育薄弱，可以按大學在全國招生規(guī)模占考生總人數比例，對西藏、新疆、內蒙、寧夏、甘肅、青海、廣西、云南、海南等邊遠省區(qū)實行同比例招生政策。2009 年，這些省區(qū)總共約 140

　萬考生，約占全國總數的 14%。對于報考人數稀少的省區(qū)，可以人為設定其考生基數，譬如對于考生實際人數少于 3 萬的省區(qū)，可以按 3 萬考生基數計算大學在該省區(qū)的錄取名額。因此，《綱要》應奠定大學招生的二元標準格局：對上述邊遠省區(qū)約占全國14%的考生在原則上實行同比例招生，對其余省市占全國 85%以上的考生則實行統一標準、平等錄取政策。為了促進邊遠地區(qū)建設，《綱要》可以規(guī)定權利和義務對等：對于在錄取標準上受到照顧的考生，可以將其在畢業(yè)后回原省區(qū)工作、否則支付違約金作為錄取先決條件。

　招生地方化的辯護者大都將招生糾偏行動(affirmativeaction)和地方保護主義混為一談，認為廢除招生指標反而對少數族群和邊遠地區(qū)的考生不利，使這些地區(qū)的考生在重點大學中的比例銳減。這種混淆視聽的主張顯然是一種誤解，因為保護少數族群、邊遠地區(qū)或貧困家庭等弱勢群體的糾偏行動和保護大城市既得利益群體的地方歧視是性質完全不同的兩回事，廢除招生指標并不要求取消針對這些弱勢群體的招生優(yōu)惠政策。為了促進族群和諧、校園文化多元并糾正邊遠地區(qū)教育不發(fā)達的偏差，針對少數族群、邊遠地區(qū)乃至貧困家庭考生的招生糾偏行動具有顯然的必要性和正當性。

　然而，即便是用意良好的招生糾偏政策也需要得到良好設計，

　才能使大學招生既能適當照顧少數民族、邊遠貧困和基礎教育落后的地區(qū)，又能有效防止不正常的“高考移民”現象并杜絕各式各樣的加分造假行為。大學招生確實應該照顧貧困落后地區(qū)，但是目前的優(yōu)惠政策過分簡單化，容易造成“高考移民”和教育及社會資源浪費，使真正需要照顧的考生反而得不到照顧。為了使招生糾偏行動落到實處，《綱要》有必要規(guī)定中央教育主管部門幫助各地發(fā)展完備的考生和家庭信息系統，為合理的招生優(yōu)惠政策提供依據，同時統一規(guī)范各省的高考加分政策，將各省的高考加分項目嚴格限制在各國普遍承認、教育規(guī)律認可的必要與合理范圍之內。

　從長遠來看，中央應在財政能力許可的條件下幫助邊遠地區(qū)發(fā)展高等教育，促進高等教育資源的均衡分布�！毒V要》應要求中央財政和教育主管部門采取積極措施，鼓勵北京、上海等大城市的部屬高校通過互助共建、建立校區(qū)或獨立分校等多種方式幫助不發(fā)達地區(qū)辦學，逐步形成東部教育資源向西部輻射的糾偏格局和部屬高校資源全國共享的網絡體系。

　3、建立統一考試制度，鼓勵大學招生自主

　招生地域公平的前提是存在統一的衡量標準，因而要求廢除目前的分省命題體制，實行全國統一的考試制度和評判標準。當然，

　全國統考并不意味著以往的“一考定終身”。越來越多的證據表明，一次考試難以全面準確考生的能力和素質，因而中央主管部門不僅應適當改革高考的形式和內容，而且可以參照英國、美國、日本等國外經驗，探索大學錄取標準多元化的可行性與可能路徑。在技術上可行并在制度上能有效防止不規(guī)范行為的前提下，大學招生可以在高考成績之外參照高中會考成績乃至學生平時表現等多種因素，盡可能全面準確地衡量考生的綜合素質。但是考試制度多元化改革并不能否定統一考試的必要性，否則不同地區(qū)考生的平等權利就無法得到保障。我們建議《綱要》以考生接受高等教育的平等權利為中心，將考試制度改革作為中長期教育發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，在今后五到十年內形成公平而科學的考試體系。

　就目前看來，英國和日本等國實行的全國統考與大學自主考試相結合的高考模式最適應中國未來的教育發(fā)展。中國是一個考試大國，光是高考每年就有千萬考生之多，一次考試確實難以全面準確衡量考生綜合素質。我們建議，《綱要》明確規(guī)定今后的考試方式及其制度安排，逐步形成全國統考加大學自主考試的二次考試模式。全國統考主要發(fā)揮初次篩選的功能，考核學生的分析、數理、語言等一般能力；大學自主考試則根據大學自身特長和需要，對統考成績符合要求的考生進行最終篩選。為了保證統一考試的公平、科學和權威性，國家應建立由教育專家組成的考試機

　構負責統考命題；如果命題涉及地方性知識，考試機構應由來自各省的教育專家組成，以保證命題的普遍性與典型性。如果可以做到不同考試的命題難度均衡，可以借鑒美國 SAT 考試經驗，每年組織多次全國統考；如果一年組織一次，可以在每年 4 月底或5 月初進行全國統考，六月完成閱卷、成績統計以及考生填報志愿，大學則可以在七月組織自主考試，八月完成錄取工作。

　統一考試是為了保障全國考生的平等權利，而不是加強中央行政干預；在保障招生公平和考試統一的基礎上，國家應賦予大學更多的招生自主權。中國某些重點大學雖然也被授權“自主招生”，但是招生幅度很�。ㄕ猩�指標的 5%左右），而且程序倒置，結果造成自主招生比普通招生更不公平。目前，各大學在高考之前組織自主招生考試，必然嚴重限制了參加自主招生考試的考生人數和資格。由于大學沒有能力允許全國的考生自由報名參加自主招生考試，分配給各地的考試指標必然受到嚴格限制，而且和普通高考相比更偏向大學所在的省市。事實上，即便在大學所在地，也只有重點高中的學生才有資格參加自主招生考試；如果所在高中不在大學允許范圍內，考生不論成績如何優(yōu)秀都沒有資格參加自主招生考試。這樣的招考體制當然嚴重剝奪了考生的平等機會，因而已有學者將其戲稱為“假自主招生”。[7]正確的做法是借鑒英國和日本的考試程序，先進行全國統考，在統考篩選的基礎上各大學可以再進行自主考試。既然全國統考已經淘汰了

　大部分申請人，大學也就不再面臨資源約束的困惑，完全有能力在第二次考試中對來自全國各地的考生一視同仁。當然，為了節(jié)省考生成本，層次相當的大學也可以組織聯考，但是不論考試方式和組織主體如何，都必須保證對全國的考生完全開放、平等。在保證大學招生政策平等的前提下，中央完全可以放開大學招生自主權；大學可以自行決定究竟采取何種考試成績作為衡量全國考生的標準，有的大學可以純粹依賴全國統考，有的大學可以在統考篩選基礎上組織自己的二次考試，職業(yè)技術學院甚至可以不要求高考成績，采用其它的考試標準。[8]大學自主招生的比例也沒有必要局限在 5%或 10%范圍內，而完全可以達到 100%。

　4、保證大學平等競爭，打破私人辦學障礙

　造成中國應試教育的社會根源在于優(yōu)質高等教育資源的嚴重稀缺及其分布失衡，而解決這一問題的根本在于允許大學在自由公平競爭的環(huán)境下繁榮發(fā)展。雖然中國大學數量增加很快，入學率也大大提高，但是真正有吸引力的名牌大學并沒有增加，高考競爭壓力也沒有減小。由于中央的重點扶持，清華、北大等極少數名校和其它大學之間的差距越來越大，不少考生形成了“非名校不上”的情結，進而造成“千軍萬馬過獨木橋”的現象，應試教育屢禁不止。相比之下，發(fā)達國家的高等教育資源不僅總體更加雄厚，而且分布更為均勻。尤其在英美國家，私立大學的自由發(fā)

　展和平等競爭為整個國家的高等教育增添了極大活力。雖然名校競爭依然十分激烈，但是考生的入學選擇是多樣化的，而且取決于多重考慮因素，對某個名校的依戀情結很容易為就近入學、節(jié)省成本、獲得獎學金的機會等因素所超越，從而也緩解了名校本身面臨的招生壓力。

　為了提升中國的綜合教育實力、緩解考試壓力并從根本上改變對于青少年成長極為不利的應試教育，除了讓具備條件的優(yōu)質大學適當擴大本科招生、進一步普及通識教育之外，必須讓高等教育得到自由和自主的繁榮發(fā)展。國家不應再人為將大學分為三六九等，用計劃經濟的思維模式通過中央重點投入“創(chuàng)建世界一流”，而是應該讓不同層次的大學在自由寬松的環(huán)境下平等競爭，一方面通過國家財政對部屬大學切實履行中央義務，另一方面鼓勵大學用自己的辦學業(yè)績和社會貢獻吸引廣泛的民間支持，通過財政來源的多元化減少乃至消除部屬大學的地方依附。

　決定大學聲譽的不僅是師資和設施，更重要的是生源，學生質量是大學質量的首要標志，因而大學平等首先體現在招生權利的平等上。國家尤其不應在考試錄取過程中允許重點大學優(yōu)先錄取，歧視一般院校特別是民辦院校。目前不僅大學分層次、分階段錄取，一般院校和民辦大學只能吸收重點大學錄取后的剩余生源，因而在眾目睽睽的招生階段就被打上“二流”乃至“三流”院

　校的烙印，而且許多地方的考生是在不知考分甚至高考之前就被要求填報志愿�！毒V要》應徹底改革不合理的錄取過程，并明確以下基本原則：所有考生都應該在知道高考成績之后填報志愿，而報考和錄取是一個平等開放的雙向過程，所有大學都在同一時間面向所有生源。一個學生可以同時收到多個大學的錄取通知，并在限定時間內做出最后選擇；如果第一輪錄取過程結束后，還有大學沒有達到既定招生規(guī)模，可以自主進入第二輪錄取。在整個過程中，各省招生辦公室發(fā)揮的作用應限于保管考生檔案，并控制檔案的最終去向。

　為了促進高等教育的繁榮和多元發(fā)展，國家還應該降低私人辦學的門檻，使私立學校和公立學校和在同一平臺上公平競爭、共同發(fā)展，進而緩解高等教育資源緊張并促進各地高等教育資源的均衡分布。當然，中央教育主管部門有責任規(guī)定私人辦學的資質并要求一定的教育質量，但是一旦符合基本條件，私人就應該獲得辦學的許可，并從考試招生到頒發(fā)學位獲得和公立大學完全平等的權利�！毒V要》應確立私人辦學的平等權利，打破束縛民辦教育發(fā)展的重重行政桎梏。從中國三十年改革開放和市場經濟的發(fā)展經驗來看，辦學主體和模式的多元競爭是推動國家教育長遠發(fā)展的重要動力。事實上，國外經驗表明，私立大學不僅完全可能發(fā)展成為一流大學，而且也完全可以成為推動因材施教、擇優(yōu)錄取、平等招生的楷模。

　 5、實現基礎教育平等，推動全國同步教學

　目前制約大學招生平等的一個重要因素是各地基礎教育發(fā)展嚴重失衡，尤其是邊遠貧困地區(qū)的基礎教育設施長期得不到國家財政的基本保障，因而邊遠貧困地區(qū)的考生知識結構和發(fā)達城市相比存在明顯差距。只有保證基礎教育的地區(qū)平等，才可能真正實現大學招生的地區(qū)平等。其實和高等教育相比，基礎教育對于青少年的道德和智力發(fā)展更加關鍵，因而國家理應通過增加財政投入等切實措施，保障全國所有地方的基礎教育達到《義務教育法》規(guī)定的基本標準。目前，中央已經高度重視農村基礎教育，并就免費就學、安全校舍、合格教師和符合法定標準的工資待遇等方面出臺多項保障措施，但是有些措施還有待地方落實�！毒V要》有必要將基礎教育的平等保護作為重中之重，尤其要切實保障貧困地區(qū)兒童接受義務教育的權利，包括采取有效措施提高農村師資質量，加大投入改善學校基礎設施，建立能夠鍛煉想象力、拓寬知識面的圖書館與計算機網絡系統，為廣大農村學生提供良好的學習環(huán)境。更重要的是，中央有必要建立實施義務教育的長效機制，監(jiān)督地方政府將保障農村義務教育的中央政令和配套經費落到實處。

　實現招生平等和統一考試意味著全國基礎教育體系將形成多元

　而同步發(fā)展的格局。一方面，統一考試將一如既往地對中小學教學體系發(fā)揮“指揮棒”作用。正因為如此，統考命題設計應慎之又慎，全國統考的科目應僅限于考察學生的數理化、閱讀理解、邏輯推理等可以客觀衡量的一般能力，而不應包括需要死記硬背或臨場發(fā)揮的主觀性或隨意性較大的具體內容。如果統考命題設計科學合理，應能對鍛煉學生思維分析能力、促進各地素質教育發(fā)揮積極作用。雖然邊遠貧困地區(qū)的基礎教育可能面臨一時的不適應，但是如果這些地區(qū)的中小學教學質量能夠得到基本保障，它們應有能力迎頭趕上，從而形成全國基礎教育同步發(fā)展的統一體系。也只有全國各地的教學體系同步發(fā)展，才能保證整個國家的經濟、社會與法治的均衡發(fā)展。另一方面，既然全國統考只是測試學生的一般能力，各地和各個學校對于具體教材和教學方法的選擇仍然掌握相當大的自主權；同步教學并不是一盤全國一統僵化的“死棋”，而是各地靈活掌握、多元競爭的“活棋”。

　6、制定招生考試立法，保障公民有效參與

　為了從法律上確立并保障各地考生的平等權利，中央應在適當時機通過《大學招生考試法》。中央教育主管部門可以先行制定大學招生和考試的法律規(guī)范，并在條件成熟的情況下推動制定國家法律，至少在《高等教育法》等相關法律中加入專門章節(jié)規(guī)定教育公平的基本原則和具體措施。雖然中央一直關注這個領域的

　立法并一度提出相關法律草案，但是立法進程并不盡如人意，亟需加快立法步伐。高等教育是對人產生畢生影響的重要公共資源，高等教育的機會平等是公民受憲法保護的基本權利，因而全國人大或常委會有必要在這個領域制定專門法律�！毒V要》應將招生考試立法作為中長期目標，力求在今后五到十年內制定中國第一部《大學招生考試法》，早日實現大學招生考試的法治化。

　大學招生與考試制度改革事關每一個考生和家庭的切身利益，必然引起社會的強烈關注，而改革的成敗在很大程度上也取決于社會的滿意度。中共十七大報告提出“和諧社會要靠全社會共同建設。我們要緊緊依靠人民，調動一切積極因素，努力形成社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面。”因此，和諧社會離不開有序而有效的公眾參與。無論是招生考試立法還是《綱要》本身的制定過程都應做到公開透明，通過網絡等渠道主動引導公眾對某些重要熱點問題進行理性的討論和參與，并充分尊重民間的智慧。中國近年來的社會進步表明，公眾參與不僅是政府理性決策的基礎，而且也是制度改革的推動力與正當性的最終源泉。

　中共十七大報告要求“加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威”，并提出“教育是民族振興的基石，教育公平是社

　會公平的重要基礎”。我們希望，《綱要》能按照憲法和十七大報告的有關要求，更新教育觀念、深化考試招生制度改革，推動中國社會早日實現高等教育機會平等。

　[1] “溫家寶聽課筆記刊發(fā)：教育需大膽改革”， 《新京報》2009年 10 月 12 日。

　[2]資料來源：北京高校(校本部)2009 年招生來源計劃，見http://news.xinhuanet.com/edu/2009-04/22/content.

　[3]參見“眾議高考地域歧視是否存在”，《法制日報》2009 年3 月 20 日 ， 投 票 結 果 見http://vote.qq.com/survey_project_stat/21368_true.shtml.

　[4]當然，個別國家的情況可能更為復雜，例如澳大利亞的某些高校是由省或地方政府設立，卻主要由聯邦政府資助，因而名義上屬于地方公立，實質上是“準國立高校”。

　[5] 參見臺灣地區(qū)司法院編：《德國聯邦憲法法院裁判選輯》（二），1991 年 12 月，第 80-114 頁。

　[6] 參見王立科：《英國高等院校招生考試研究》，廈門高校教

　育學院博士生論文，2007 年。

　[7] 熊丙奇：“取消計劃配額，才是實現高校招生均衡之道”，《東方早報》2009 年 9 月 25 日。

　[8]對于 21 世紀教育研究院提出的分層考試民間方案，參見“中國中長期教育改革提出 3 種高考方案”，《揚子晚報》2009年 8 月 9 日。

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