海 南 大 學

　畢 業(yè) 論 文（設計）

　題

　目：

　精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題研究：

　--------- 來自四川旺蒼縣的實證

　 學

　號：

　 姓

　名：

　 年

　級：

　 2015 級

　學

　院：

　 熱帶農(nóng)林學院

　 系

　別：

　管理學部

　專

　業(yè)：

　 行政管理（行政文秘方向）

　指導教師：

　完成日期：2019 年

　5

　月

　5

　 日

　精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題研究：來自四川旺蒼縣的實證

　I 摘

　要

　精準扶貧思想是習近平時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。能否擊垮貧困、2020 年能否實現(xiàn)小康社會的宏偉目標，目前還是個未知數(shù)�，F(xiàn)階段，扶貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)進入到了收尾階段，然而，在精準扶貧政策執(zhí)行過程中仍面臨著許多的問題。地方政府在脫貧攻堅期間政策的制定與執(zhí)行是否符合當?shù)氐拿袂椤⒛芊竦玫桨傩盏闹С�，這些都直接關系著脫貧攻堅工作的效率和結果。因此，研究精確扶貧政策實施的偏差問題無疑具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

　眾所周知，科學合理的公共政策能否實現(xiàn)預期目標，取決于其有效實施。本文選取了西部扶貧重點地區(qū)的四川省旺蒼縣作為研究案例，該地區(qū)貧困人口較多，精準扶貧政策執(zhí)行的現(xiàn)實條件充分，并結合當?shù)卣�府在精準扶貧過程中的政策實施情況，分析了旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題及旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題的原因分析，提出了完善精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題的對策。

　關鍵詞：精準扶貧；政策執(zhí)行偏差；外部監(jiān)督；自我脫貧

　精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題研究：來自四川旺蒼縣的實證

　II

　Abstract Accurate poverty alleviation is an important part of Xi Jinping"s socialist thought with Chinese characteristics. Whether poverty can be destroyed and whether the grand goal of a well-off society can be achieved by 2020 is still unknown. At present, the battle for poverty alleviation has entered the end stage. However, there are still many problems in the implementation of the precise poverty alleviation policy. Whether the formulation and implementation of policies by local governments during the period of poverty alleviation are in line with local conditions and whether they can be supported by the people directly relates to the efficiency and results of poverty alleviation. Therefore, it is undoubtedly of great theoretical and practical significance to study the deviation of precise poverty alleviation policy implementation.

　As we all know, whether a scientific and reasonable public policy can achieve the desired goals depends on its effective implementation. This paper takes Wangcang County, Sichuan Province, as a case study in the key poverty alleviation areas in the west of China. There are many poor people in this area, and the realistic conditions for the implementation of the precise poverty alleviation policy are adequate. Combining with the implementation of the local government"s precise poverty alleviation policy, this paper analyses the deviation of the implementation of the precise poverty alleviation policy in Wangcang County and the reasons for the deviation of the implementation of the precise poverty all The countermeasures to improve the implementation deviation of the precise poverty alleviation policy are put forward.

　Keywords:Precise poverty alleviation；Deviation in policy implementation；External supervision；Self poverty

　精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題研究：來自四川旺蒼縣的實證

　III

　 目

　錄

　摘

　要 要 .............................................................................................................. I

　一、緒論 .............................................................................................................. 1

�。ㄒ唬┭芯磕康呐c研究意義 ...................................................................... 1

　1.研究目的 ........................................................................................... 1

　2.研究意義 ........................................................................................... 1

�。ǘ�）國內外研究概況 .............................................................................. 2

　1.國內研究現(xiàn)狀 ................................................................................... 2

　2.國外研究現(xiàn)狀 ................................................................................... 2

　二、精準扶貧政策執(zhí)行偏差相關概念及理論基礎 .......................................... 3

�。ㄒ唬┫嚓P概念 .......................................................................................... 3

　1.精準扶貧 ........................................................................................... 3

　2.公共政策執(zhí)行 ................................................................................... 4

　3.精準扶貧政策的執(zhí)行標準 ............................................................... 5

�。ǘ�）理論基礎 .......................................................................................... 5

　1.委托代理理論 ................................................................................... 5

　2.公共選擇理論 ................................................................................... 5

　3.人力資本理論 ................................................................................... 6

　三、旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行現(xiàn)狀 .................................................................. 6

�。ㄒ唬┩�蒼縣貧困現(xiàn)狀及特征 .................................................................. 6

　1.貧困現(xiàn)狀 ........................................................................................... 6

　2.貧困特征 ........................................................................................... 7

　（二）旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行背景 ...................................................... 8

�。ㄈ�）旺蒼縣精準扶貧政策路徑及脫貧成效 .......................................... 8

　1.精準制定脫貧規(guī)劃，完善脫貧路徑 ............................................... 8

　2.完善基礎設施，補齊發(fā)展短板 ....................................................... 9

　3.強化金融扶貧，增添攻堅動能 ....................................................... 9

　精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題研究：來自四川旺蒼縣的實證

　4.加快電商扶貧，拓寬增收渠道 ....................................................... 9

　5.推動政策落實，強化兜底保障 ..................................................... 10

　（四）旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差及表現(xiàn) ........................................ 10

　四、旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題及原因分析 .................................... 11

�。ㄒ唬┩�蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差存在的問題 ................................ 11

　1 貧困戶識別不精準 ......................................................................... 11

　2.致貧原因識別不精準 ..................................................................... 11

　3.扶貧資金利用不精準 ..................................................................... 12

　（二）旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題的原因分析 ........................ 12

　1.執(zhí)行干部官僚化 ............................................................................. 12

　2.群眾爭搶扶貧資源 ......................................................................... 13

　3.監(jiān)督考核體系不完備 ..................................................................... 13

　五、完善精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題的對策 ................................................ 14

�。ㄒ唬┘訌娙罕娯熑我庾R教育 ................................................................ 14

�。ǘ�）檢驗扶貧成效 ................................................................................ 14

　（三）增強對駐村干部外部監(jiān)督力量 .................................................... 14

�。ㄋ模┕膭钭晕颐撠� ................................................................................ 15

�。ㄎ澹┩晟票O(jiān)督考核體系 ........................................................................ 15

　六、總結與展望 ................................................................................................ 16

　參考文獻 ............................................................................................................ 17

　致

　謝 ............................................................................................................ 18

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　1 一、緒論 （一）研究目的與研究意義 1. 研究目的 在過去的扶貧開發(fā)實踐中，我國長期以來一直堅持政府主導的“漫灌式”扶貧開發(fā)模式。雖然近 30 年來取得了很大的成就，但仍然存在著一些不合理的現(xiàn)象，如“窮困無數(shù)”、“資源利用不科學”、“管理方法”等。貧困群體被排除在扶貧資源之外。這些問題導致扶貧工作效率低下和停滯不前。2012 年 12 月，訪問河北省富平縣“扶貧開發(fā)”的習近平總書記表示，“幫助貧困村民脫貧致富”是一個目標，我們需要一個接一個地來解決這一問題。2013 年 11 月，習近平總書記進一步深入湖南和湘西，再次指出“扶貧要立足于實事求是、因地制宜、準確扶貧”。自那時以來，第一次引入了精準扶貧的概念。2014 年 1 月，中央辦事處和國家辦事處詳細闡述了精準扶貧的確切方式，使扶貧的確切概念得以實現(xiàn)。兩個月后，李克強總理在政府工作報告中指出，“地方政府要優(yōu)化和整合扶貧資源”、“切實扶貧”、“確保農(nóng)村和家庭脫貧”。

　2. 研究意義 現(xiàn)今，我國各式各樣的社會矛盾凸顯。全面深化這種矛盾和改革是新時期國家面臨的重要戰(zhàn)略任務。特別是十八屆三中全會以后，中央政府為推動社會變革和解決社會問題采取了新的措施，為確保許多國民根本利益提供了“扎實的政策保障”。

　然而，這些政策目標的實現(xiàn)，很大原因都歸咎于公共政策是否有效執(zhí)行�；仡欀�前政策的實施過程，雖然目標很認真地在很大程度上是很多的，但有些人卻從“失敗”中收場，導致了巨大的資源損失。目前的“三農(nóng)問題”已經(jīng)擴大到了“安民基準”的國家戰(zhàn)略高度，在全國范圍內進行的“貧困支持”政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差現(xiàn)象也值得考慮。這對整理和研究貧困政策偏差執(zhí)行問題，提高現(xiàn)有的貧困支援業(yè)務效率，推動順利實現(xiàn)貧困支援政策目標，實現(xiàn)“人民群眾根本利益”具有重要意義。與此同時，我國實現(xiàn)“2020 年全面小康社會戰(zhàn)略目標”也將起到重要參考作用。

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　2 （二）國內外研究概況 1. 國內研究現(xiàn)狀

　丁煌教授在《政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策：一項基于行為和制度的分析》一文中討論“公共政策執(zhí)行滯留問題”，強調解決相關問題的重要性。高建華將公共政策的有效執(zhí)行根本性的影響要素認為是“公共政策執(zhí)行體制”，可以執(zhí)行公共政策的執(zhí)行體制機構，參與公共政策的執(zhí)行系統(tǒng)和公共政策執(zhí)行的執(zhí)行的監(jiān)督和責任追究制度的存在的問題指出了自己的看法。高玉貴認為“公共政策的執(zhí)行偏差”很難實現(xiàn)在執(zhí)行過程中缺乏有效的制度保障的公共政策目標。此外，還有一些學者指出，存在研究公共政策偏差的原因時，公共政策執(zhí)行體系和制度保障問題也非常少。而且還在健全相關系統(tǒng)和制度，推進公共政策能夠有效實現(xiàn)預期目標的方案。

　整體來看，從該視角“分析公共政策執(zhí)行偏差”的文獻相對較多。不少學者對“公共政策執(zhí)行偏差的主體要素”的探索也在價值觀、自身資質、心理、執(zhí)行力等各方面進行，因此提出了自己的最優(yōu)化戰(zhàn)略。楊潔認為公共政策執(zhí)行主體的政治態(tài)度，在工作周期、利潤、行為等因素對公共政策執(zhí)行的影響等進行了分析后，制定“綜合的資質、責任機制”等，通過優(yōu)化公共政策的高為促進效率的優(yōu)化。寧國良認為公共政策執(zhí)行主體的認識、感情、利益需求心理、意識形態(tài)等要人生煽情的執(zhí)行帶來的現(xiàn)象。最大限度減少這種偏差現(xiàn)象可以“為提高執(zhí)行公共政策主體的政策意識，要強化主體的政策執(zhí)行責任意識，建立正確的權力機構。”。

　在國內外研究狀態(tài)下，學術界在執(zhí)行公共政策偏差的研究領域范圍非常廣。但是這個領域的研究停留在大部分的表面，理論的結果以廣泛的概述來表現(xiàn)的學者們很多。在目前的政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的根源”并沒有形成“完整和系統(tǒng)研究”。因此，學術界對這一問題的研究仍處于被不斷轉移的時期。由此，有關公共政策偏差執(zhí)行的研究仍是“希望之星”。特別是將理論研究和“鮮明的政策執(zhí)行事例”結合起來，將進一步擴大該領域的理論探索。

　2. 國外研究現(xiàn)狀 隨后，Halld . lasswell)在與 Daniel Lerner 合作的《政策科學：視野與方法的

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　3 近期發(fā)展》中概括了政策研究的路徑，并指出：“在政策實施過程中，這是必要的順序中的一個。”雖然他提高了政策研究的地位，但沒有強調政策執(zhí)行過程的核心。在這一時期，重要的學者還有 Charles E.Lindlblom、Tomas Dye 等政策研究方面表現(xiàn)出了“傾向性”美國公共政策研究。他們還表示：在政策研究中，強調了政策咨詢政策執(zhí)行的意義。面對“公共政策執(zhí)行問題”并未給予足夠的重視。

　以“自上而下”為特征的研究路徑被視為西方公共政策執(zhí)行研究的第一階段，一些學者認為政策是上層決定的財產(chǎn)。1973 年著名代表人物新聞發(fā)布（Jeff L.Presman）和 wildavsky （Aaron B.Wildavsky）聯(lián)合學術論文：《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空》、“公共政策執(zhí)行問題”等得到了真正學者們的重視。他們通過《奧蘭多計劃》指出：“公共政策的虛空是執(zhí)行政策的浮力。”。強調政策執(zhí)行的重要性，打破可以自動實施長期堅守的公共政策的傳統(tǒng)理由。

　二、精準扶貧政策執(zhí)行偏差相關概念及理論基礎 （一）相關 概念 1. 精準 扶貧 （1）精準扶貧的概念 2013 年 11 月，習近平總書記在湖南湘西調研時，首次提出了“精準扶貧”這一重要思想理念，面對新的形式，中共中央確立了精準扶貧戰(zhàn)略。實施精準扶貧，確保到村到戶，是對原有扶貧開發(fā)方式的改進和創(chuàng)新，是我國現(xiàn)階段扶貧開發(fā)的重大舉措。自從精準扶貧提出以來，各界專家學者依據(jù)黨和國家的相關文件對其進行了解讀，從政策的內生邏輯、實踐的模式和困境、實現(xiàn)路徑、工作機制、績效評價等發(fā)面提出了精準扶貧的內涵和定義，在一定程度上豐富了精準扶貧的內容，為以后的繼續(xù)研究奠定了基礎，也為當下的精準扶貧工作提供了理論上的指導，更好的服務于精準扶貧工作的開展。

　筆者認為，相對于粗放式扶貧而言，精準扶貧是扶貧戰(zhàn)略思想的又一次細化和升級。精準扶貧是一項系統(tǒng)性工程，不僅要研究精準扶貧的精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核等，還要研究精準扶貧與社會保障特別是社會救助制度、人與自然和諧、鄉(xiāng)村治理等的協(xié)同關系。扶貧對象的精準識別是基礎，不僅要甄

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　4 別出有真正需要脫貧的貧困對象，扶真貧，而且還要認真區(qū)分貧困程度的差異。

　根據(jù)文章的研究內容和方向，筆者認為精準扶貧就是對扶貧對象的識別要精準，扶貧的工作方向要正確，扶貧的幫扶方式要全面，扶貧的管理要科學，根據(jù)不同地區(qū)、不同狀況因地制宜，運用科學有效的方式方法對貧困目標進行精確幫扶。

�。�2）精準扶貧的內容 精準扶貧的核心內容包括：（1）精準識別，強調對貧困家庭和人口的識別要采用民主和透明的程序，找準致貧原因，是精準扶貧工作中的第一步；（2）精準扶持，在過去集中連片式扶貧開發(fā)模式基礎上，根據(jù)致貧原因，因戶因人制宜地制定有針對性的措施，精準到戶到人；（3）動態(tài)管理，針對扶貧對象、扶貧資金進行動態(tài)、專業(yè)管理，實現(xiàn)貧困戶的動態(tài)進出，保持精準扶貧有效性；（4）精準考核，針對地方政府，制定相應的考核制度，通過量化考核對精準評價各工作部門的工作成效，給予相應的處罰與獎勵，保證扶貧工作的有效進行以及充分調動基層干部工作的積極性。

　2. 公共政策執(zhí)行 在管理領域，執(zhí)行主要包括以下兩方面內涵。其一，提前做好了計劃，根據(jù)既定計劃不斷推進；其二，提前并未制定計劃，摸著石頭過河。不僅如此，執(zhí)行并非單純用來指代某個動作，其能夠包含諸多動作。關于這個概念的概念是建立一個政府機構，例如，它將貧辦的指示改變?yōu)榫唧w行動，并指示在此基礎上進行物質上轉換的行為。

　策略執(zhí)行的定義是將主要以執(zhí)行為基礎的策略轉換到時間工作中。政府行政結合的政府政策正在執(zhí)行。具體來說，完全按照上級的指示執(zhí)行包含以下兩個意思的操作。其二，根據(jù)上級部門的指示，科學合理地對資源進行整合的程序。

　作為實踐活動類型，可以檢驗政策是否合適，也可以根據(jù)回來的問題優(yōu)化科學合理的相關方案，還可以由政府制定新政策提供構思。高度集權是中國的一個明確特征，是地方政府指示上級執(zhí)行，面向基層自治機構領導。這個欄目的品質優(yōu)劣可以判斷上級的指示是否能夠很好地傳達給基層。因此，在執(zhí)行政策為關鍵的政策時，地方政府將通過一系列因素，對政策執(zhí)行的結果產(chǎn)生影響。一般來說，

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　5 上級分配下級的任務是根據(jù)各地方的實際情況確定的。例如，貧困人口規(guī)定貧困人口數(shù)量，而經(jīng)費數(shù)字則在這種情況下順利完成任務，因此地方政府有可能會出現(xiàn)錯誤執(zhí)行的問題。這樣一來，就不能實際完成任務了。

　3. 精準扶貧政策的執(zhí)行標準 政策執(zhí)行和政策執(zhí)行者制定政策的具體政策變?yōu)楝F(xiàn)實的過程中，政策執(zhí)行者為實現(xiàn)自己所希望的利益的最大化，制定政策的具體內容和執(zhí)行政策的方式。政策制定者是解決現(xiàn)實社會中各種社會、公共問題的行為，政策執(zhí)行是政策制定者實現(xiàn)目標的必經(jīng)之戈里達。為解決公共性問題，制定政策，存在系統(tǒng)、管理、人為等幾種原因，會產(chǎn)生影響政策效率和流暢性的執(zhí)行結果、政策本身的目的和公共性本質上的偏差。因此，為了全面實施公共政策，關鍵是要把握好其重要性。

�。� 二）理論 基礎 1. 委托代理理論 委托代理理論的本質是一種契約關系理論。在合同關系中，代理人能夠在一定程度上執(zhí)行能夠賦予委托方的力量與處理委托方的利益相關的事務或活動相關的業(yè)務。委托代理理論建立在非對稱信息圍棋理論的基礎上。主要任務是“在信息的不對稱和委托者和代理人的利益發(fā)生沖突的情況下，如何實現(xiàn)委托者和代理人雙方都有利的結果?”。在我國，中央和地方政府基本上代表國民行使公共權力。公共權力的第一個原則，中央和地方政府“自上而下”做出是委托代理關系，內向的人的鼓勵和黨政領導人隱藏間接權制定預算，地方地圖機構為核心的形成了委托代理關系。在政府行政活動過程中，定位系統(tǒng)代理人因信息不對稱和巨大資源利益等因素對公共資源部署活動發(fā)展面臨巨大自主挑戰(zhàn)。因此，各種“代理人”尋租行為的出現(xiàn)，使自己的利益最大化，導致所謂的“委托代理問題”，危害了“委托人”的利益。

　2. 公共選擇理論 公共選擇范圍內的主要學者移植 20 世紀后期最具影響力的“新政治經(jīng)濟學”和“政治經(jīng)濟學”理論是“經(jīng)濟人”的假設。認為西方經(jīng)濟理論不僅適用于經(jīng)濟領域，還適用于政治活動領域的公共選擇理論在政府組織及其管理分享社會資源

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　6 或面臨公共問題時也有其特點。也就是說，基層政府作為具體扶貧政策實施的重要主體，也有其自身的利益，既包括公共利益，也包括自身利益。在激勵和監(jiān)測機制不足的情況下，它將促使它們作出選擇，最大限度地發(fā)揮自己的利益，而不是總是以公共利益為目標，因為它們自己的價值觀、偏好和其他因素，并提高執(zhí)行的效力。

　3. 人力資本理論 人力資本理論來源于新古典學派的柯布——道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)即生產(chǎn)函數(shù)概念，表明了一定的產(chǎn)量來自一定的組合條件的生產(chǎn)要素投入。20世紀60年代，美國經(jīng)濟學家西奧多·舒爾茨在《人力資本的投資》中認為人力資本是社會經(jīng)濟發(fā)展的源泉，發(fā)展中國家貧困的主要原因不僅由于物質資本的短缺，更重要的是人力資本的匱乏和對人力資本投資的重視不足。對個人而言，他認為人力資本是體現(xiàn)在人身上的資本，即對生產(chǎn)者進行教育、職業(yè)培訓等支出及其在接受教育時的機會成本等的總和，表現(xiàn)為蘊含于人身上的各種生產(chǎn)知識、勞動與管理技能及健康知識的存量總和。舒爾茨也強調了教育對于人力資本的重要性，認為教育是使個人收入的社會分配趨于平等的重要渠道。他認為貧困地區(qū)的貧困者之所以長期難以擺脫貧困，其根源是對對教育的重視程度不夠，無法獲得足夠的人力資本投資，從而難以擺脫貧困，造成貧困代際傳遞的普遍現(xiàn)象。因此要加大教育投入、技能培訓、衛(wèi)生保健等人力資本的投資，提升并增進貧困人口的質量和知識，從根本上解決貧困問題、阻斷貧困的代際傳遞。

　三、旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行現(xiàn)狀 （一）旺蒼縣貧困現(xiàn)狀及特征 1. 貧困現(xiàn)狀 受自然條件、資源稟賦和地理位置等多種因素制約，旺蒼縣發(fā)展基礎薄弱，社會發(fā)育度低，是國家扶貧開發(fā)重點縣之一。2013 年建檔立卡時，全縣有貧困村177 個，貧困人口 3.51 萬戶、15.38 萬人，貧困發(fā)生率高達 39.5%。經(jīng)過幾年的努力，至 2106 年底全縣還有貧困村 177 個，貧困人口 2.01 萬戶、8.46 萬人，貧困發(fā)生率降為為 21.4%。據(jù)縣扶貧辦工作人員介紹，旺蒼縣的綜合貧困指數(shù)全省

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　7 第一，由此可知，旺蒼縣貧困程度深，底子差，脫貧難度大，貧困現(xiàn)象依然嚴峻。

　2. 貧困特征 （1）貧困面廣，貧困程度深 旺蒼縣行政村中，有貧困人口的行政村 383 個貧困；截止 2016 年底，貧困發(fā)生率高達 21.4%，貧困面覆蓋廣。旺蒼縣特困片區(qū)中包含了 13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、148 個貧困村、6.5 萬貧困人口，占全縣貧困村總數(shù)的 83.6%、貧困人口總數(shù)的 76.5%。旺蒼縣目前有深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn) 7 個（貧困發(fā)生率 27%以上），深度貧困村 119 個，其中貧困發(fā)生率在 30%以上的村還有 90 個。據(jù)扶貧辦工作人員接受，在旺蒼縣的貧困人口中，經(jīng)測算需要政策兜底的殘疾人、缺失主要勞動力、五保戶等貧困群眾就有 2.6 萬人，占貧困人口的 30.6%，其他的 5.83 萬貧困人口普遍存在文化素質低、技術培訓接受能力弱、自我發(fā)展能力差等問題，是脫貧難、返貧易的深度貧困群體。

�。�2）基礎設施落后 旺蒼縣受自然條件和地理位置的影響基礎設施建設相對滯后，由于經(jīng)濟社會發(fā)展落后，底子差，對基礎設施的建設投資和融資不足，自 2015 年以來，旺蒼縣利用國家開發(fā)銀行融資貸款支持全縣 177 個貧困村的基礎設施建設，貧困村基礎設施短期內得到有效改善。但基礎設施仍是當?shù)孛撠毠�堅的最大短板和主攻方向，特別是 206 個有貧困人口的非貧困村及 10 個仍有建設需求的貧困村（涉及6.2 萬戶、28.4 萬人）基礎設施，成為脫貧攻堅的新短板，村內道路硬化、文化廣場、安全飲水、河堤和環(huán)境治理等基礎設施及公共服務設施還嚴重滯后，建設資金缺口非常大。據(jù)縣交通局工作人員測算，目前非貧困村基礎設施建設尚缺資金 10.4 億元。

�。�3）產(chǎn)業(yè)小而散，穩(wěn)定增收難 因氣候差異性大、自然災害多，旺蒼縣沒有形成一個覆蓋全縣的優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、鏈條短，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營程度低；工業(yè)經(jīng)濟中礦產(chǎn)資源開發(fā)仍占主導地位，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度嚴重不足；現(xiàn)代服務業(yè)占比不高，帶動效應還不明顯。困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)的收益占比低，收入主要以勞務輸轉為主，持續(xù)穩(wěn)定增收的問題沒有得到根本解決，縣財政收支矛盾突出，保障脫貧攻堅的能力十分

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　8 有限。

�。�4）扶貧成本高 旺蒼縣現(xiàn)有的 8.46 萬貧困人口中，大多居住在自然條件嚴酷、生態(tài)環(huán)境脆弱、交通不便的偏遠山區(qū)，基礎設施和公共服務設施欠賬大，加之群眾居住分散，相對于交通較為便利的貧困村，扶貧難度更大、脫貧成本更高。經(jīng)測算，偏遠鄉(xiāng)村修建三間安全住房至少需要 6 萬元，相對于交通便利的貧困村要高出近 2 萬元；通村公路成本每公里均在 70 萬元以上。

　（5）經(jīng)濟基礎薄弱，建設發(fā)展資金不足 旺蒼縣 2018 年人均 GDP 為 7585 元，僅為同期全省人均水平 27465 元的28%、全市人均水平 13087 元的 58%；農(nóng)村居民人均可支配收入為全省平均水平7456.9 元的 72%、為全市平均水平 5859 元的 92%，經(jīng)濟總量不和人均水平低的問題十分突出。受工業(yè)增長乏力、營改增和企業(yè)減稅降費等因素影響，主體稅收大幅縮減，同時縣財政的其他來源渠道少，旺蒼縣財政增收難和收支矛盾大的現(xiàn)狀很難改變，因而縣級財政支持和保障脫貧攻堅的能力十分有限。

　景 （二）旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行背景 從宏觀政策的角度來看，四川省旺蒼縣實行貧困政策，有一個新政策支持國家反省傳統(tǒng)的喬方式貧困制度設計缺陷。雖然通過改革開放 30 年的努力，數(shù)億的人們擺脫貧困的帽子，改善了生活條件，但我們國家所有人的富賓使命仍處于艱難而緊迫的狀態(tài)。”全面小康社會的總體目標仍存在“較大差距”。相當部分貧困群體，目前貧困開發(fā)工作已經(jīng)進入“沖刺時期”，是前中國數(shù)千萬貧困群眾如何馬上逃離貧困百姓的貧困百姓的問題，但目前的幫助促進社會進步和發(fā)展的重大課題。

　效 （三）旺蒼縣精準扶貧政策路徑及脫貧成效 1. 精準制定脫貧規(guī)劃，完善脫貧路徑 旺蒼縣結合自身的貧困現(xiàn)狀和發(fā)展實際，明確了全縣脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。制定出臺了《旺蒼縣脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的實施意見》和《旺蒼縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精準扶貧規(guī)劃》等指導性文件，明確了主攻方向、目標任務

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　9 和脫貧時序。旺蒼縣自 2014 年全面實施精準扶貧政策以來，因地制宜，分類施策，陸續(xù)實施一系列扶貧開發(fā)重點項目，完善了脫貧路徑，各種扶貧措施多管齊下，有益的促進旺蒼縣精準扶貧和精準脫貧工作。

　2. 完善基礎設施，補齊發(fā)展短板 針對貧困村基礎設施薄弱、歷史欠賬大的現(xiàn)狀，對貧困村作出了“一次規(guī)劃、分步實施、三年建成”的決策，集中攻堅貧困村基礎設施建設，夯實脫貧攻堅基礎。2018 年，整合各類資金 6.6 億元（國開行支持貧困村社基礎設施建設融資貸款 3 億元，整合財政涉農(nóng)資金 3.6 億元），實施了 100 個貧困村基礎設施建設項目。2016 年以來，實施整村推進項目 79 個、易地搬遷工程 21 個，改造農(nóng)村危舊房 6290 戶，硬化村內小巷道 71 萬平方米，修筑便民橋 44 座，新建黨員活動室 31 個，安裝太陽能路燈 1804 桿，貧困鄉(xiāng)村水、電、路等基礎設施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務設施不斷完善。

　3. 強化金融扶貧，增添攻堅動能 旺蒼縣圍繞構建“3+1”立體化金融支撐體系，建立了縣上統(tǒng)籌協(xié)調、部門審核把關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任主體、駐村幫扶工作隊參與、銀行高效服務的“五位一體”工作機制。2016 年以來，發(fā)放精準扶貧專項貸款 2.04 萬戶、10.2 億元，占全縣建檔立卡貧困戶的 73.87%（剔除 980 戶五保戶后，貸款覆蓋率達 76.59%）。發(fā)放農(nóng)村“兩權”抵押貸款 3.6 億元，發(fā)放易地扶貧搬遷貸款、“婦小貸”等 5.8 億元，爭取國開行支持貧困村社基礎設施融資貸款 8 億元。同時，按照“民有，民享，民管”和滾動發(fā)展的原則，加快村級互助資金協(xié)會建設，383 個有貧困人口的行政村已全部建立互助協(xié)會，為群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供短期的小額度資金支持。

　4. 加快電商扶貧，拓寬增收渠道 旺蒼縣近年來加快推進電商扶貧，組建成立了電子商務中心和電商協(xié)會，每年設立 800 萬元電商發(fā)展基金，啟動實施電商“千人計劃”，以全縣未就業(yè)大學生為主體，以建檔立卡貧困戶未就業(yè)大學生或中專（高中）畢業(yè)生為重點，通過政府發(fā)放生活補貼，統(tǒng)一安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)電商便民服務中心、企業(yè)（合作社）從事電商服務、開展自主創(chuàng)業(yè)，在全縣建立起一支 1000 人以上的專業(yè)化、團隊化電商創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務隊伍。同時建成了集電商運營、培訓交流、創(chuàng)業(yè)孵化、快遞代辦等

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　10 為一體的電商“雙創(chuàng)園”，被列入“全國電商扶貧示范縣”。2018 年建成 20 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)電商扶貧服務站和 151 個村級電商公共服務點全縣網(wǎng)店總數(shù)達到 1568 家，其中鉆級以上 115 家，實現(xiàn)銷售額 2.03 億元，探索出了“網(wǎng)店+合作社+農(nóng)產(chǎn)品”、“網(wǎng)店+合作社+貧困戶”等多種電商扶貧模式，拓寬了農(nóng)戶增收渠道。

　5. 推動政策落實，強化兜底保障 通過積極推進農(nóng)村低保與國家扶貧標準“兩線合一”，對農(nóng)村低保對象開展了全面清理，確保符合條件的貧困人口應保盡保，充分發(fā)揮低保政策的兜底作用。今年，保障農(nóng)村低保對象 1.7 萬戶、6.69 萬人，其中一類保障對象 5335 人，二類保障對象 19201 人，三類 30145 人，四類 12201 人。五保供養(yǎng) 1879 人。1-6 月份實施醫(yī)療救助 558 戶、563 人，發(fā)放救助金 259.76 萬元。全縣新農(nóng)合參合率達到 98.43%，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保率達到 96%，2016 以來發(fā)放各類助學金、補助金 4014.28 萬元。

　現(xiàn) （四）旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差及表現(xiàn) 從微觀看，旺蒼縣自給自足的信件所解決的貧困現(xiàn)實和現(xiàn)有貧困開發(fā)的嚴重問題。這個縣的電器事業(yè)取得的成績是肯定的，但是現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平仍然比較低，貧困差距加大是無可奈何的現(xiàn)實問題。根據(jù)旺蒼縣統(tǒng)計資料，到 2013 年底，擬出縣城建設卡片的結果，全部縣城識別出 152 個貧困村，農(nóng)村貧困人口2628 戶 6.2142 萬人、城鎮(zhèn)貧困人口 9401 戶 1.43 萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率 7.4%�？梢钥闯�，旺蒼縣的扶貧壓力是巨大的，而且呈現(xiàn)出以下特點：

　其一，貧困人口居住的自然環(huán)境復雜。該縣主要分布在孤立山區(qū)，山谷縱橫無盡。貧困村主要分布在倉庫和臨江沿岸，地形普遍平坦，大壩山丘每年都受到洪水洪水和病蟲害的影響。

　其二，基礎設施建設薄弱。限于旺蒼縣政府財力有限，針對貧困地區(qū)貧困人口在資金投入上也普遍較低。由于長期基礎設施建設資金不足，一些貧困村的道路、灌溉、通電等設施建設相對低迷。其中，全縣有 144 個村（107 個貧困村）沒有經(jīng)過水泥道路，而且農(nóng)村水壩系統(tǒng)設施也不完善，因此無法長時間地修理非晶修理設施。通行不便、運輸不便、負保障、灌溉不可能等顯著問題還制約當?shù)?/p>

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　11 的貧困村和家具的發(fā)展。

　第三，自我脫貧能力不足。大部分貧困者都曾面臨過教育水平低、綜合資質低、技術力不足、市場意識淡薄、思想觀念較慢的貧困時代。而且貧困人口以傳統(tǒng)養(yǎng)殖為中心，如果沒有其他收入來源，就很難擺脫貧困。

　四、旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題及原因分析 題 （一）旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差存在的問題 1 貧困戶識別不精準 旺蒼縣同時促進查明貧窮的村莊和家庭，扶貧初期階段的籌備工作是根據(jù)準確的標準和程序進行的。因此，每一位村干部都應該爭取盡可能地幫助村里的窮人。事實上，在一些農(nóng)村，特別是自然條件更好的村子，經(jīng)濟生活條件還樂觀，居民的幸福指數(shù)較高，但幫助貧困的目的依舊保持不變。與大部分村莊相比，扶貧指標嚴重不足，因此無法避免導致“應扶未扶”的現(xiàn)象。確定扶貧目標的途徑主要有兩種：農(nóng)村集體、干部推薦和自我實施。在確定貧困家庭的過程中，親戚朋友的現(xiàn)象也擠掉了貧困家庭的指標。此外，非貧困村莊的貧困人口條件相對較好，但也有一定數(shù)量的貧困指標。由于貧窮指標不足，沒有人支持貧窮人口眾多的村莊�？h鄉(xiāng)政府要求“綜合考慮農(nóng)民人均純收入和各行政村實際情況，確定貧困村，逐步確定貧困村的情況”。在具體的評價中，最終決策權并不完全取決于具體村莊的實際情況，最終決策權主要集中在縣鄉(xiāng)政府手中。至于他們是否貧窮村，則會引起扶貧政策和撥款給特定鄉(xiāng)村的極大關注。因此，每個村莊都將爭奪貧窮村莊的地位。另外，由于幾個中等發(fā)展水平的村開辟道路的關系，把“弱勢村莊”排除在了貧窮村指標之外。

　2. 致貧原因識別不精準 根據(jù)精準扶貧政策的總體要求，在旺蒼縣開展準確的鑒定工作時，必須建立檔案，建立貧困群體貧困成因卡。事實上，這一步驟的確定與對貧困家庭的準確識別是同步的。至于貧困家庭和貧困村莊貧困的原因，除了可以直觀地看到的原因外，其他原因還可以通過貧窮村莊或貧困家庭填寫的申請材料獲得，以獲得申請“精準貧困”的資格。對貧窮村莊和家庭的這種不準確的確定反映了在確定該

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　12 縣貧窮原因方面的實際問題。換句話說，上級政府真的知道為什么某些貧困家庭是貧窮的嗎？他們真的很窮還是假的？不清楚。至于來自扶貧團體的配對和一對一的援助，這就更難實現(xiàn)了。這將不可避免地導致扶貧措施安排不良，但只能像傳統(tǒng)的扶貧方式那樣廣泛，洪水泛濫，表面扶貧。

　3. 扶貧資金利用不精準 旺蒼縣面積大，長期存在城鎮(zhèn)居民收入差距，公共服務資源配置滯后問題。目前，政府領導著各部門在社會各界的參與下，已在政府下舉行并啟動。旺蒼縣特定基金，將來自政府的資金，政府一直在進行一系列的專項資金。困救助人員在一定期限內被安置，并由貧困人口一級的貧困管理部門負責。調整貧困救助資金，規(guī)范貧困資金的使用和使用，參照貧困地區(qū)一段時間的效益，考慮貧困地區(qū)的效益。此外，資金的使用涉及多個扶貧部門和扶貧計劃，造成對同一貧困村莊、項目和貧困家庭使用資金的補貼重復。在生態(tài)環(huán)境相對脆弱、自然災害頻發(fā)、土地資源不足、交通不發(fā)達。扶貧領導十分重視對開掘地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)村貧困企業(yè)的管理，貧困貧困的短期特征是由于大多數(shù)人缺乏監(jiān)督造成的�？傮w而言，旺蒼縣減貧財政資源的準確分配仍然是一個“分散”的工作機制。在“分享利益”、“減少矛盾”理念的基礎上，政府將有限的扶貧資金作為“穩(wěn)定社會”的資源。事實上，貧困家庭擺脫貧困的積極性還沒有得到充分發(fā)展。因此，許多貧窮家庭的“等待、依賴和缺乏”心態(tài)仍然嚴重。

　析 （二）旺蒼縣精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題的原因分析 1. 執(zhí)行干部官僚化 切實有效地實施準確的扶貧工作，離不開領導干部。根據(jù)計劃，農(nóng)村扶貧工作者的首要責任是有針對性地幫助貧困人口。所謂的目標定位意味著“針對已查明的貧困家庭并逐案提供援助”。事實上，雖然旺蒼縣工作隊設在該村，但它實際上已成為一個關于如何減輕貧窮村莊貧困的“當家人”。此外，扶貧干部面臨著高層次評價的壓力，迫切希望從扶貧工作中得到相應的效果。至于如何減輕貧困，他們更喜歡以政策滿足人們的有形項目。為此，駐村干部除了張貼突出“精準扶貧”效益的海報外，還經(jīng)常提出實施“慰問式”、“輸血式”扶貧的扶貧方

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　13 法，這樣既能提供窮人的短期利益，也不會造成巨大的社會矛盾。因此，精準扶貧已成為事實上的扶貧“洪流”。這種“一上有政策，下有對策”的現(xiàn)象往往混淆了評估中的“扶貧數(shù)據(jù)”。從本質上講，這并沒有導致貧窮的村莊和家庭真正脫貧，導致在執(zhí)行精準扶貧政策時出現(xiàn)了嚴格的扭曲。

　2. 群眾爭搶扶貧資源

　精確扶貧與傳統(tǒng)扶貧模式因其“精確性”不同。它的主要“目標”也是幫助全國的窮人擺脫貧困，盡可能地變得富有。人民是權力的最終擁有者，中央和地方政府是人民行使公共權力的“代表”。從根本上維護人民的利益是他們義不容辭的責任。然而，作為精確減貧政策的利益相關者，它有著不同的利益和價值目標。非貧困的農(nóng)村和家庭在確定精確的扶貧目標的過程中，依靠“后門”和“依附關系”，才能得到準確的扶貧政策的支持。“盡量減少收入”和爭取扶貧資源的趨勢也給準確識別造成不必要的障礙。同時，它還取消了各地區(qū)分配的減貧目標。特別是，一些相關的“非貧困村莊”已經(jīng)顯示出自己是“強大的”，依靠固有的人際關系，排除了真正需要確切扶貧政策受益者幫助的貧困村莊。這不僅不利于具體扶貧政策的實施，而且加劇了貧困群體與非貧困群體之間的矛盾，導致了精確扶貧政策實施的偏差。

　3. 監(jiān)督考核體系不完備 然而，在旺蒼縣精確扶貧的監(jiān)督和實施中，存在一種只注重結果評價而忽視過程評價的現(xiàn)象。這促使基層干部更多地展示扶貧成果，在具體實施扶貧政策時，可以對上級監(jiān)督機構的評價作出反應。這在一定程度上鼓勵了駐農(nóng)村干部立竿見影、立竿見影，缺乏通過長遠規(guī)劃實施準確扶貧政策的思路。此外，在評估實施過程中，上級政府主要關注的是數(shù)據(jù)、地點等。目前還沒有對扶貧政策的可持續(xù)性進行實質性評估。一些高級干部到貧困的村莊去視察，村干部將提前安排。他們將帶領優(yōu)秀的領導聽取報告，觀看項目和拍照。監(jiān)測和評價將成為一種形式。由于對具體扶貧政策執(zhí)行過程的評估比對其結果的評估更為復雜和昂貴，政府在選擇農(nóng)村基層干部評估方法方面已成為“理性經(jīng)濟人”，忽視了扶貧進程，特別是那些需要扶貧的長期患者，這在減少貧困的原因中占了很大的比例。這也鼓勵了農(nóng)村扶貧對口干部更加熱心展示成果，使村干部能夠考慮“利己主義”，加劇

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　14 扶貧項目不切實際的安排和““漫灌式”扶貧現(xiàn)象。

　五、完善精準扶貧政策執(zhí)行偏差問題的對策 （一）加強群眾責任意識教育 具體的扶貧政策能否實現(xiàn)預期目標，關系到國家穩(wěn)定發(fā)展的大局，從根本上保障人民的整體利益。非貧困群體作為國家的一部分和公共權力的所有者之一，不僅有自己的利益，而且具有高度的社會責任感和整體的自律意識。在實施扶貧政策之前，地方政府要通過各種形式的教育和宣傳，提高群眾的政治意識、思想意識和政策意識。防止群眾“過份理性”。使更多的利益攸關方能夠深刻了解國家的主要政策和政策，盡一切努力使他們能夠同情和支持窮人的困境，并最大限度地彌合利益分歧。同時，我們將鼓勵更多的社會力量參與具體的扶貧政策，支持非貧困家庭盡快脫貧，實現(xiàn)共同富裕的最終目標，為國家早日恢復作出貢獻。

�。ǘ�）檢驗扶貧成效 減輕貧困的效果并不取決于建設項目的數(shù)量，也不取決于減貧數(shù)字，而是取決于貧困家庭能否真正擺脫貧困并變得富有。人民在減輕貧困方面有最大的發(fā)言權。鼓勵更多的人參與扶貧政策的準確實施，將有效避免上級政府“評估數(shù)字”的“形式主義”，防止“被脫貧”的發(fā)生。因此，鼓勵人們參與實施準確的扶貧政策，將為檢驗和提高扶貧的準確性提供重要依據(jù)�？傊�，鼓勵市民參與，可以有效地打破“封閉式政策執(zhí)行”的現(xiàn)像，確保市民了解和監(jiān)察準確扶貧政策的實施。它不僅有效地提高了扶貧政策的實施效率，而且為糾正政策實施中的偏差提供了一條切實可行的途徑。

　量 （三）增強對駐村干部外部監(jiān)督力量 在實施明確的扶貧政策過程中，地方政府和駐村干部相對封閉，使外界難以進行有效的監(jiān)督。此外，監(jiān)督主體主要由縣扶貧辦公室承擔。另一方面，它表明，由于人力資源有限和其他因素，其監(jiān)測和評價是“有名無實”。公眾參與具體扶貧政策實施的全過程，不僅要打破政府與人民之間的信息不對稱，而且要讓公眾對具體過程有一個更深刻的認識。執(zhí)行精確的扶貧政策。它不僅為群眾提出意見

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　15 和建議提供了可靠的渠道，而且在很大程度上形成了對村干部行為的有效監(jiān)督。在一定程度上加強了外部監(jiān)督權力，改善了單一監(jiān)督主體帶來的“假監(jiān)督”和“弱監(jiān)督”現(xiàn)象。

　（四）鼓勵自我脫貧 在幫助貧困是各國政府義不容辭的責任，但也取決于自己脫貧致富的努力。只有共同努力，雙方才能最大限度地發(fā)揮明確的扶貧政策的效力。無論如何，盲目地從“經(jīng)濟人理性”的角度去追求自己的利益，大大降低了精確的扶貧效果。在實施扶貧工作中，地方政府還應以貧困人口的自我發(fā)展為基本出發(fā)點，改變扶貧政策的具體實施，而不僅僅是“輸血”。應該指出，政府的扶貧只是一種外力。政府自身的“理性”特征決定了它在幫助窮人方面不是無限的。在實踐中，它只能在促進窮人“消除貧窮”方面發(fā)揮作用。“幫助窮人第一意志”通過多種渠道，增強貧困群體的扶貧意識，培養(yǎng)他們脫貧的積極性，富有的意志，堅決避免和防止貧困群體過度依賴政府的扶貧政策。

�。ㄎ澹┩晟票O(jiān)督考核體系 在訪問貧困戶的過程中，我們發(fā)現(xiàn)作為幫扶對象的村民，他們對于精準扶貧政策知之甚少，更不用說如何去行使自身的監(jiān)督權，官員在幫扶過程中，仍然存在著欺上瞞下的情況，而紀檢機關在監(jiān)督過程中沒能及時調整狀況，存在著滯后性的特點，使整個監(jiān)督過程缺乏全面性與主動性。因此，在實施精準扶貧的工作中我們應建構高效率的精準扶貧監(jiān)督考核體系。

　第一，建立多方位、全方面的監(jiān)督體系，包括建立完善的黨委、政府監(jiān)督，扶貧主管部門及其他幫扶部門的監(jiān)督，審計的監(jiān)督、紀檢監(jiān)察的監(jiān)督、人民政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督、群眾的監(jiān)督等在內的精準扶貧的監(jiān)督考核體系。完善黨內及外部的監(jiān)督、自上而下或者自下而上的監(jiān)督、專門機構與社會監(jiān)督等各類監(jiān)督體系相結合，形成一個多方位、全方面的監(jiān)督體系，提高精準扶貧的效率、強化精準扶貧的成效。

　第二，健全第三方的評估監(jiān)督體系，第三方評估是一種有效的外部監(jiān)督和制衡機制，健全第三方評估監(jiān)督體系，能夠促進地方政府和職能部門扶貧攻堅的工

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　16 作績效，從而更好的轉變扶貧工作方式和措施，營造了一種社會共同參與扶貧的機制，使百姓能更好的了解到精準扶貧的政策制度，不斷提升農(nóng)民的滿意度。

　第三，完善地方的法律法規(guī)，規(guī)范扶貧資金的動態(tài)管理機制，對于每一筆幫扶資金，都應該有專門的數(shù)據(jù)采集，和信息追蹤，必須做到把錢用在刀刃上減少基層政府官員的尋租空間。對于濫用權力、非法挪用扶貧物資的基層干部應加大處罰力度，建立一個自上而下、權責明晰的監(jiān)督考核體系，使精準扶貧政策更加符合民心、黨心，確保 2020 年實現(xiàn)貧困人口全面脫貧。

　六...

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