基層官員作為實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的關鍵一環(huán)，發(fā)揮著重要的作用�；鶎又卫淼某尚�取決于基層官員群體的行為，而其行為又跟晉升緊密相關。在基層治理中，官員群體的晉升情況是怎樣的？為什么會出現(xiàn)“科級天花板現(xiàn)象”？這會對基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？本文將對這些問題予以回答。

　政府組織中，晉升是最核心的激勵方式。本文關注縣域治理中官員群體的晉升問題。以 G 縣作為樣本，通過對近五年來三百多位科級干部晉升情況的分析，本研究發(fā)現(xiàn)，縣域治理中存在明顯的“科級天花板”現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)為：科級進入時間早，停留時間長，輪換崗位多，再晉升概率低。“科級天花板”現(xiàn)象，源于政府組織結構、干部下派制度、“干部四化”的管理導向三方面因素在基層的疊加�？h域中的科級干部晉升問題，不僅影響政府組織運行，也形塑了基層治理邏輯，造成了晉升機制隱性化、官員群體熟人化等現(xiàn)象。“科級天花板”成因復雜，影響多維，是觀察基層治理的重要切入點。

　層級結構是科層組織的核心特征之一，層級越高的崗位行使的組織權力越大，所享有的待遇也越高。級別的設置及晉升，是科層組織對成員進行管理的關鍵手段。在中國，官僚體系的歷史久遠，影響至深。從官僚體系形成的早期開始，官員的級別與晉升問題就非常重要，并且衍生出了多種制度，如二十等爵制、九品中正制、課考晉升制等。時至今日，中國的官僚體系已幾多變遷，組織結構與運行機制不斷調整，但晉升與層級管理始終是科層體系的核心。與傳統(tǒng)社會的政府組織相同，層級對于今天的官員仍然至關重要。數(shù)量龐大的公務員群體，他們的政治待遇、經(jīng)濟收入、社會地位、組織權力等各方面都與晉升的級別直接相關。而且，作為公共治理的主體，公務員群體的行為邏輯直接影響到國家治理，因此，科層組織的晉升問題決定了公務員的行為邏輯，也關系到公共治理。

　作為最完整的基層行政單位，縣域治理對公共事務的影響最為直接。縣域治理的成效取決于官員群體的行為，而官員行為又與晉升相關�？h域治理中，官員群體的晉升情況如何，又會對基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？這是需要關注的重要問題。

　一、科層組織中的晉升問題 自韋伯提出科層制的理想類型以來，晉升問題在組織研究中得到關注。在理想情境下，科層組織應該有序晉升，能力強的成員上升到更高層級，形成組織內資源的優(yōu)化配置。但是，晉升總會面臨限制，組織結構、個人因素、環(huán)境因素都會影響晉升。比如，管理學提出了“職業(yè)高原”概念，指在職業(yè)生涯中的某個階段，個體獲得進一步晉升的可能性很小。職業(yè)高原分為組織高原與個人高原：組織高原是指在一個組織內缺少員工發(fā)展所需的機會，組織無法滿足員工個體職業(yè)發(fā)展的需要；個人高原是指員工缺少進一步晉升所需的能力和動機，因個體自身因素導致發(fā)展瓶頸。除了組織結構和個人能力，種族、性別、外貌等組織外因素也會造成晉升瓶頸。對企業(yè)組織的研究就揭示，女性或少數(shù)族群員工在向組織的高層職位晉升時可能會遭遇到無形障礙，高層的管理職位看得見，但總是夠不著。

　對于中國的政府組織，也有研究關注到了層級晉升問題。這方面的研究主要從兩個角度來論述：晉升與組織激勵，晉升影響因素。

　首先，對組織激勵的分析是關注中國官僚體系中晉升問題的主要視角。在官僚體系中，經(jīng)濟激勵有限，政治和社會地位的激勵比較強，后者主要體現(xiàn)于官員的級別。研究者觀察到，晉升的管理對于中國科層體系的運行具有極為重要的意義。周黎安提出了“錦標賽”理論，認為當代中國發(fā)展的動因在于地方競爭，而地方競爭的激勵在于官員的晉升。相關的實證研究揭示，經(jīng)濟發(fā)展績效突出的官員，能夠獲得更大的晉升優(yōu)勢。比如，一些經(jīng)濟學者通過對省級官員任期績效的量化研究分析，發(fā)現(xiàn)任期內地方經(jīng)濟發(fā)展相對速度較快的省領導，晉升的概率明顯高于績效平平的官員。也有學者對“錦標賽”模型提出質疑，認為其過于重視經(jīng)濟績效，忽視了政治因素、社會關系對于晉升的影響力。雖然對晉升的影響指標存在爭議，但學者們都一致認同晉升在中國官員激勵中的重要意義。相關研究也看到，晉升作為主要的激勵手段，始終面臨資源有限的困境，能夠晉升的只是少數(shù)，大部分官員參與“錦標賽”一段時間后，就會發(fā)現(xiàn)晉升無望，導致激勵弱化，工作動力下降。

　其次，大量的研究關注晉升的影響因素。什么人更容易晉升？這是許多研究者（包括社會大眾）特別關心的問題。有學者從部門結構的角度“揭秘”，發(fā)現(xiàn)統(tǒng)籌全局、掌握資源的重要部門成員升遷機會更多，比如“兩辦”（黨委辦公室、政府辦公室）、組織部、紀委等單位。還有學者關注到了個人因素，發(fā)現(xiàn)學歷高、社會關系廣、經(jīng)營能力強的官員晉升優(yōu)勢明顯。對晉升影響因素的關注，揭示了官員群體的分化，少部分官員上升較快，而絕大多數(shù)公務員晉升機會小，上限低，長期停留在具體崗位工作。很多經(jīng)驗觀察證實了這一現(xiàn)象，比如《中縣干部》一文觀察了一個縣的公務員群體，發(fā)現(xiàn)其中能夠升遷的只是極少數(shù)，大部分公務員長期停留在同一級別，他們成為熟悉地方情況的本土干部；周雪光等人通過數(shù)據(jù)實證研究發(fā)現(xiàn)，在公務員隊伍中，少數(shù)幾個部門的領導占據(jù)大部分的晉升機會，而其他部門的官員晉升機會渺茫，晉升的機會很不均衡。

　上述研究方向為我們認識政府組織當中的晉升問題提供了重要的基礎，其經(jīng)驗研究和理論視角都有啟發(fā)意義。但既有研究少有對官員晉升問題的系統(tǒng)關注，相關發(fā)現(xiàn)都是其他研究的延伸，由此導致經(jīng)驗層面的完整度不高。特別是“晉升術”導向的研究將問題的分析局限于個體，嘗試發(fā)現(xiàn)晉升成功者的條件，忽視了整個官員群體所受到的整體性治理結構的限制。政府內的晉升不是孤立的組織現(xiàn)象，而是嵌入地方治理體系中，與政府的治理導向、組織結構密切相關；同時，晉升問題會影響官員的行為特征，從而也對政府的治理邏輯產(chǎn)生影響。因此，只有將官員晉升問題帶入政府的治理體系中去探討，才能有切中現(xiàn)實的觀察和思考。

　在上述研究主張下，本文聚焦于官員群體（而非個體）的晉升問題，并且從縣域治理的結構分析其原因及其影響�？h級在政府體系中至關重要，是影響國家治理成效的關鍵環(huán)節(jié)。在縣域層面，政府本身的級別不高，但權責繁重，公務員群體龐大。治理結構的特點導致縣域公務員群體晉升問題突出，其主要表現(xiàn)是“科級天花板”，即絕大部分公務員最高的晉升層級是科級，提升到縣處級的概率微乎其微。因此，本文用“科級天花板”作為典型現(xiàn)象，概括縣域治理中的晉升問題。理論上，因為晉升崗位的稀缺，每一層級都會面臨晉升天花板問題。但是，高層級的晉升天花板涉及的主要是組織內部管理的問題。而縣域則不同，作為基層政府，受到上下多重規(guī)則約束，層級晉升問題更為復雜；而且，縣域官員直接面對民眾，是基層治理的主體，因此，“科級天花板”問題超越了組織管理本身，影響到整個基層治理體系。

　二、研究資料與研究方法

　中國縣域眾多，縣域中的公務員多達數(shù)百萬。學界雖然開展了大量的數(shù)據(jù)調查，但因為管理嚴格，官員群體一般都不接受對外的調查，內部統(tǒng)計資料也較少公開。因此，對于官員，雖然有各種感性認識，但學術研究資料相當稀缺。作為一種嘗試性探討，本研究以一個縣域作為樣本入手，分析該縣官員群體的晉升問題及其對基層治理的影響。

　本研究關注的是西部地區(qū)的 G 縣。因為此類調研的難度大，以 G 縣作為樣本，主要是出于研究可行性的考慮�？陀^來看，G 縣在整個中國的縣域治理中也具有典型性。截至 2018 年，G 縣共有 70 多萬人，轄區(qū)近 2000平方公里。在產(chǎn)業(yè)結構方面，G 縣的農(nóng)業(yè)和工業(yè)都較為發(fā)達，城市化發(fā)展水平也較高，涵蓋了縣域治理中主要的經(jīng)濟社會形態(tài)。

　在組織設置方面，G 縣共有 38 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和 1 個街道辦事處。在縣級部門中，共有黨委機構 19 個，政府機構 28個。根據(jù) G 縣編制管理部門的統(tǒng)計，全縣共有公務員（包括參照公務員法管理的事業(yè)單位人員）編制 2800個，編制占用數(shù)在 95％以上，空編不足 100 個。同時，在黨政系統(tǒng)中，還有事業(yè)編制人員，他們雖然不是公務員身份，但承擔了公務員的工作，這類事業(yè)編制共有 2400 個左右。總體來看，G 縣在黨政系統(tǒng)工作的在編人員，占全縣總人口的 0.59％。編制外的聘用人員在全縣難有準確的統(tǒng)計，因為聘用人員主要分布在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且用工靈活，不在縣編制管理的范圍內。一般而言，經(jīng)濟發(fā)達的鎮(zhèn)，聘用人員較多，而經(jīng)濟不發(fā)達的鎮(zhèn)則聘用人員很少甚至沒有。例如，H 鎮(zhèn)是工業(yè)發(fā)達鎮(zhèn)，共有在編人員 49 人，而聘用人員就有 38 人，主要承擔城管、拆遷和普通文秘的工作。聘用人員也占用財政資源，但工資待遇較低。根據(jù) G 縣的標準，臨時聘用人員的月薪在 1700 元至 2000 元之間。而且，臨時聘用人員不具有晉升領導崗位的機會，不在本研究的主要關注范圍內。

　對于官員晉升，既有研究多是關注個案，而且多是關注晉升成功者的經(jīng)驗，主觀印象過重，難以客觀評價。為了研究 G 縣公務員群體的整體情況，筆者搜集了全縣從 2013 年到 2017 年的晉升數(shù)據(jù)。所謂晉升，是指G 縣黨政系統(tǒng)編制內人員的級別提升，包括從股級到副科級，從副科級到正科級，從正科級到副處級，從副處級到正處級。按照上述研究規(guī)則，共獲得 385 個晉升案例。相關晉升數(shù)據(jù)涵蓋了晉升者的年齡、性別、學歷等個人因素，也涵蓋了級別和崗位的變化情況。從這些晉升數(shù)據(jù)中，能夠比較全面地認識當前縣域治理中公務員群體的晉升情況。同時，為了重點剖析，筆者集中調查了 G 縣 H 鎮(zhèn)的編制內人員情況，并搜集了相關的履歷，對基層公務員晉升情況作案例分析。在整個資料搜集的過程中，筆者進行了訪談和參與觀察的研究，以期對基層公務員有生動詳實的認識。

　三、科級的天花板效應：進入與滯留 作為縣域公務員晉升問題的集中表現(xiàn)，“科級天花板”體現(xiàn)在三個方面：科級進入時間早，再晉升概率低，停留時間長。三個方面共同導致了基層公務員級別晉升的天花板效應，也是科級晉升問題有別于其他層級的不同之處。

　（一）科級晉升時間 在當前的公務員管理體系中，獲得正式編制的行政事業(yè)單位人員，級別是從一般的科員開始。而只有獲得科級職務（包括副科級、正科級），才能成為領導干部。雖然縣級部門中設置了股作為內設二級機構，但股級并不是正式的干部序列，股長也并非領導身份。因此，科級的晉升對官員而言是初始階梯，對公務員晉升的研究也應該從科級開始考察。

　在當前的縣域治理中，科級的晉升時間呈現(xiàn)年輕化的趨勢，即公務員進入科級干部序列的時間早。這一趨勢在一些學者的研究中被注意到，比如，周黎安等人認為，為了形成更長的激勵周期，領導干部年輕化是政府組織中人事管理的趨勢。G 縣的實際情況印證了這一理論預測（見表 1）。

　 根據(jù) G 縣的晉升統(tǒng)計，自 2013 年開始，在所有公務員的晉升情況中，不同年齡組的數(shù)量差異較大。副科級的晉升以“80 后”最多，正科級的晉升以“70 后”最多。性別差異也很明顯，男性的晉升數(shù)量遠多于女性，但性別的差異隨著年輕化而縮小。比如，“60 后”的男女晉升數(shù)量比是 8.5:1，“70 后”是 5.8:1，而“80 后”只有2.2:1。雖然上述晉升數(shù)據(jù)并不能全面反映性別問題，但在基層公務員隊伍中，女性干部數(shù)量增加是明顯趨勢。

　從年齡方面我們可以看到一個整體的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，首次晉升到副科級的平均年齡是 39.7 歲，首次晉升到正科級的平均年齡是 43.5 歲。從發(fā)展趨勢來看，近年來新考入黨政系統(tǒng)的公務員都至少具有大學學歷（指本科及以上學歷）。如果將具有大學學歷的公務員單獨統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)干部年輕化的趨勢更為明顯。具有大學學歷的公務員，首次晉升到副科級的平均年齡是 35.2 歲，首次晉升到正科級的平均年齡是 39.3 歲（見表 2）。而且，越年輕的群體具有大學學歷的比例越高，“80 后”當中具有大學學歷的公務員占 85.3％。學歷的提升給公務員晉升帶來了明顯的優(yōu)勢，大學學歷相比于非大學學歷，首次晉升副科級的年齡快了 4.5 年，而晉升正科級快了 3.8 年。因此，可以預見，由于近年 G 縣公務員隊伍學歷整體提升，其進入科級序列的時間也可能隨之提早。

　 （二）科級停留時間與晉升概率 在這些晉升數(shù)據(jù)中，從 G 縣本土成長起來的公務員只有 1 人成功晉升到副處級，其晉升的路徑是從城關鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記調動到縣委辦公室擔任主任，再晉升為縣委常委。雖然有一個成功案例，但普通公務員普遍認為，成為副處級干部的機會微乎其微，大多“不做幻想”。幾千名編制內人員中僅有 1 人晉升副處級，可以認為對于縣域中絕大多數(shù)公務員而言，科級明確就是“天花板”。

　在中國的干部管理體制中，雖然有較為明確的任期制度，但實際上，人事調動實行彈性機制，基層公務員在一個崗位上的任職時間可長可短。在縣域當中也是如此，基層公務員的任期并不穩(wěn)定。在研究中，筆者選取了 H 鎮(zhèn)所有副科級及以上的干部作統(tǒng)計，考察其崗位任職時間。

　2018 年，H 鎮(zhèn)共有 11 位正科級和副科級公務員在職，其進入副科級以來的平均任職年限（不包括現(xiàn)職）可見表 3。從數(shù)據(jù)上看，科級官員的崗位數(shù)量和任職年限各有不同，最多的一位任現(xiàn)職以前在科級層面擔任過 4個崗位的職務，最少的一位只有 0 個，即剛從普通公務員晉升到副科級�？傮w而言，該鎮(zhèn)基層干部的科級崗位任職年限平均為 2.8 年。

　 從近年來科級干部的晉升情況可以看出，從副科級到正科級的平均停留時間為 3.8 年，從正科級到職業(yè)生涯結束的平均停留時間為 16.5 年。如果是有大學學歷的公務員，從副科級到正科級的平均停留時間為 4.2 年，從正科級到職業(yè)生涯結束的平均停留時間長達 20.7 年！按照科級崗位平均 2.8 年的停留時間計算，則從副科級到正科級平均需要經(jīng)歷 1.4 個崗位，從正科級到職業(yè)生涯結束平均需要經(jīng)歷 5.9 個崗位。從公務員晉升的規(guī)律來看，從副科級到正科級一般有兩種晉升路線：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提拔的副科級干部一般是副鎮(zhèn)長，然后晉升為鎮(zhèn)黨委副書記，再晉升為鎮(zhèn)長（正科級）；如果是縣級部門下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副科級干部，大多是擔任鎮(zhèn)黨委副書

　記，然后晉升為鎮(zhèn)長。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成長的干部從副科級到正科級需要經(jīng)歷 2 個崗位，而縣級部門下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部從副科級到正科級一般是經(jīng)歷 1 個崗位，綜合而言，從副科級到正科級的幾年時間中，經(jīng)歷 1.4 個崗位是平均情況。而從正科級到退休，干部經(jīng)歷的崗位較多，職業(yè)生涯也較為復雜，對縣域的組織生態(tài)影響巨大。

　總體而言，由于進入科級序列的時間早，而晉升到副處級的概率又極低，必然造成在科級停留的時間很長，需要經(jīng)歷的崗位很多，這是縣域治理中“科級天花板”的突出表現(xiàn)。相比其他層級的晉升天花板效應，“科級天花板”更為突出，對公務員及整個官僚體系的影響更大。在高一層級的政府組織中，雖然也可能存在“處級天花板”甚至“廳級天花板”的晉升問題，但處級及以上級別畢竟要從科級晉升而來，進入處級或廳級的時間不會太早，停留在處級或者廳級的時間也不會太長。因此，對于其他層級而言，“天花板”只是晉升概率低的問題，而縣域中的“科級天花板”問題不僅表現(xiàn)為晉升概率低，還出現(xiàn)了停留時間長，崗位輪換多的現(xiàn)象，這就對整個基層治理體系造成了更為復雜的影響。

　四、“科級天花板”的成因：組織結構與人事體制 縣域治理中的“科級天花板”是什么原因造成的呢？綜合而言，有三方面的重要因素：政府組織的結構性限制、人事下派機制與干部年輕化的管理導向。

　 （一）組織內的崗位結構限制 科層組織的層級結構特點是越到高層級的崗位越少，晉升的概率也會越低，因此，結構性的限制是造成“科級天花板”的基本原因。在政府組織中，科級晉升的結構性限制非常明顯。黨政系統(tǒng)中的公務員和事業(yè)單位的編制內人員都具有晉升的機會。G 縣總共有編制內人員 5200 人左右。在崗位設置方面，作為一個典型的縣域，G 縣的科級崗位有數(shù)百個，縣處級崗位則非常少。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，正科級崗位有 3 個：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和人大主席；副科級崗位包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記、紀委書記、副鎮(zhèn)長、人武部部長、組織委員，副科級職務可能兼任，比如副鎮(zhèn)長同時是人武部部長。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)正科級和副科級干部的總數(shù)一般是 8 人到 11 人之間。而在縣級部門，一般正科級崗位是局長／黨組（黨委）書記，副科級崗位是副局長、紀檢組長，其成員一般是4—5 人。黨委組成部門組織的層級較高，科級崗位也較多。按照 G 縣的規(guī)模，39 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)／街道和 47 個黨政部門，科級崗位的總數(shù)在 650 個到 700 個之間�？h處級崗位則很少，只有在“四大班子”領導崗位中才能產(chǎn)生。以 G 縣 2018 年的情況來看，在縣級黨委中，包括書記、副書記在內的常委屬于縣處級，通常是 9 人；在政府當中，非常委的副縣長通常是 5 人；人大和政協(xié)一正三副，共 4 個縣處級崗位。因此，G 縣的縣處級干部總共有 22 人左右。從組織結構的層面可以測算，所有黨政系統(tǒng)當中的編制內人員成為科級干部的概率為12.5％至 13.5％之間；如果排除晉升概率很低的事業(yè)編制人員，則所有公務員成為科級干部的概率則可以高達 25％�？萍壐刹吭贂x升的概率則非常低，他們晉升到縣處級的概率為 3.1％至 3.4％。顯然，不僅不同層級的崗位數(shù)量不同，晉升概率的差別也非常大�？梢钥闯�，G 縣普通公務員在職業(yè)生涯中成為科級官員的機會相對較多（有大學學歷的人晉升概率更高），而從科級再想“進步”到縣處級則非常難了。而且，不僅晉升到縣處級的概率非常低，其晉升渠道也非常特殊，這與當前人事下派的組織管理體制有關。

　 （二）人事下派管理體制 如前所述，從科級晉升為縣處級的概率只有 3.1％至 3.4％。而這非常有限的晉升機會也并不完全屬于本縣的科級官員，大多數(shù)晉升機會其實是分配給了市級部門。

　縣處級領導的任免權在地級市�？h領導或者是由本縣科級干部晉升，或者是由市級部門下派，或者是其他縣的領導調動到本縣；其他縣的領導也必須由晉升產(chǎn)生，所以前兩種情況就是縣領導產(chǎn)生的主要途徑。以 2018年 G 縣在任的 9 位縣委常委領導為例，由市級部門科級干部晉升的有 7 位，而由 G 縣或周邊縣科級干部晉升的只有 2 人。因此，可以看到，大多數(shù)縣處級領導崗位的產(chǎn)生途徑都是由市級部門（甚至省級部門）下派，從本縣的科級干部晉升而來的比例較低。

　這樣的情況也符合既有研究的觀點。在對“官吏分途”的研究中，周雪光就提出，升遷優(yōu)勢大的官員往往來自于上級的任命；鐘靈娜、耿曙等人觀察到，在本地任職時間長的干部，晉升的概率降低，上級調動而來的干部反而成為地方領導的主體。從宏觀層面分析，國家需要通過下派干部的方式保證政令統(tǒng)一，避免“地方化”的弊病；在具體層面，晉升作為一種稀缺資源，市級部門肯定會利用自身的層級優(yōu)勢，通過下派干部給市級公務員增加激勵。周雪光等人通過實證數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，越是組織地位高的部門，其下派干部的能力就越強。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低層級的政府，在科層體系中的權力是最小的，與之相應，對晉升機會的競爭能力也最弱。科級干部非常少的晉升機會還主要被市級部門占據(jù)，加劇了結構化的晉升困境，這也是“科級天花板”形成的重要原因。

　 （三）干部“四化”的管理導向 為什么公務員進入科級的時間變早了？這與近年來干部年輕化的管理導向有關。地區(qū)間競爭是中國發(fā)展的關鍵因素，而競爭的核心是對官僚隊伍形成有效的激勵，其中，最有效的激勵就是晉升。晉升的激勵基本上是正向的，級別一般都是提升，很少出現(xiàn)級別降低。因此，提供晉升機會是對公務員隊伍形成有效激勵的基礎。在現(xiàn)行的干部管理體制中，年齡對于晉升非常重要，同一級別中，年齡越大，晉升的優(yōu)勢越小，超過一定的年齡便再無晉升機會。因此，為年輕化的干部隊伍提供長時段的晉升激勵，對激發(fā)官僚體系的活力具有重要意義�，F(xiàn)行的政策也大力提倡任用年輕、高學歷的干部。比如，黨章就明確提出，“努力實現(xiàn)干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化（簡稱“四化”——引者注）。黨重視教育、培訓、選拔、考核和監(jiān)督干部，特別是培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀年輕干部”。“四化”當中，年輕和高學歷是最容易識別的標準，也是基層人事管理的具體指標。

　這一政策導向產(chǎn)生了多方面的影響。年輕化、知識化導致基層隊伍的變化，近年來，大學學歷已經(jīng)成為進入公務員隊伍的門檻。而且，高學歷的人晉升較容易，基層公務員不僅讀大學，讀研究生的比例也逐步提高。高學歷年輕人較快提升到科級職務，整體上提前了縣域公務員進入科級序列的時間。今天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，大多數(shù)都是學歷較高的年輕人，與之前年齡偏大的“土干部”形象對比鮮明。同時，性別的差異也在減小，年齡越小的干部隊伍，女性所占的比例越大，年輕女性擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導已經(jīng)成為縣域治理中的常見現(xiàn)象。在 G 縣的晉

　升數(shù)據(jù)中，“80 后”的正科級干部女性占三分之一，擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的年輕女干部也屢見不鮮。年齡、學歷、性別結構改變的背后，也反映了縣域運作機制的變化。一般而言，年齡大的本土干部更專長于處理本地的復雜問題，擺平地方勢力，這類干部一般都是男性；而年輕的高學歷干部，更適合執(zhí)行上級的政策，落實制度法規(guī)，這類干部的性別差異小。比如，有一位三十多歲的女鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，她認為“以前的基層工作難做，收農(nóng)業(yè)稅、抓計劃生育都很麻煩，女干部很難開展工作……而現(xiàn)在政府比較規(guī)范化，女干部做工作沒有太大的劣勢了”。

　 （四）小結 從上述分析中，我們可以概括“科級天花板”的形成過程（見圖 1）。

　 需要注意的是，三方面的因素對于形成“科級天花板”的影響維度不同，科級干部的意見評價也不同。組織結構的限制是基礎性的因素，而干部下派和干部“四化”的人事管理體系是動態(tài)發(fā)展的因素。在 G 縣，科級和處級崗位的設置基本穩(wěn)定，處級崗位的高度稀缺性決定了從科級到處級的晉升概率極低。在縣域的科級干部看來，組織結構的限制是“沒有辦法”的事情，基本可以理解。但干部下派和年輕化、高學歷化的動態(tài)因素就對科級干部造成了比較復雜的影響。比如，干部下派的機制就處在動態(tài)變化的過程中。相比于之前的干部管理方式，今天的縣處級領導下派的比例提高，對縣域治理的影響更大。同樣以 G 縣縣委常委領導為例：在 2004年之前，常委多由縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升，包括縣長也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出身，而 2005 年換屆之后的歷任縣長都是由市級部門下派。2009 年，該縣縣委共有 12 名常委（不包括掛職），從縣域科級崗位晉升的常委有 6人，其余 6 人為市級部門下派；而 2018 年，9 位縣委常委有 7 人來自于市級部門下派。在 G 縣的科級干部看來，這樣的動態(tài)變化不太合理，會讓“科級天花板”的形勢越來越嚴峻，基層干部出路變窄。干部年輕化、高學歷化也是個動態(tài)變化的過程，相比于之前，今天的年輕干部晉升到科級崗位的機會明顯增加，導致科級干部整體上越來越年輕，其學歷也在提升。這也讓科級干部群體感受到越來越大的晉升焦慮，因為不斷有年輕人快速成為具有競爭力的干部，按照一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的說法，“隨時都感到自己會退出歷史舞臺了”。

　 總體而言，上述三方面因素對整個政府體系都有影響，縣級、地市級也受限于組織結構和人事管理體制，形成晉升天花板。但需要強調的是，縣域基層承載的這三方面壓力最大，所造成的晉升天花板問題也最明顯。比如，干部層層下派，縣域中的科級干部沒有再下派的空間，其晉升機會實際是被上級層層剝奪了；干部年輕化造成的晉升壓力也是科級首當其沖，因為科級是干部的門檻，可以直接任命，沒有任何前置的級別要求，不像處級、廳級等一般都需要層層提拔，有緩沖的空間。因此，可以看到，組織結構、干部下派、干部“四化”三個方面因素在基層同時存在與不斷累積，造成了“科級天花板”的突出問題。

　五、“科級天花板”對縣域治理的影響 公務員群體是公共管理的主體，其晉升機制極大影響官員的行為邏輯，從而也會影響縣域的治理，關系重大。這種影響凸顯在兩個方面：縣域治理的激勵問題、官員群體的社會網(wǎng)絡。

　 （一）激勵問題與地方晉升階梯 科級停留時間長，再晉升概率低，必然造成部分基層官員的激勵弱化，工作積極性降低。激勵弱化的現(xiàn)象在不同年齡周期呈現(xiàn)出明顯變化。年輕的干部晉升較快，工作積極性高，但到了正科級干一兩個崗位后（約 45歲左右），因為再晉升到處級崗位的可能性極低，科層體系升遷所帶來的激勵急劇衰減，造成“老資歷”干部的工作積極性明顯降低。這樣的現(xiàn)象在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為常見。

　為了盡量提升激勵效果，縣域治理中設置了大量的隱性晉升階梯，形成了各具特色的地方化晉升模式。所謂隱性晉升階梯，是指正式制度規(guī)定以外的，實質上起到激勵效果的晉升資源。正式制度規(guī)定的晉升，只反映在職務和級別兩個方面（二者高度重合），但實際存在的晉升資源，則可能包括部門權力、部門財力、工作難度、問責風險等各方面。這些因素并不反映在正式的人事管理制度中，卻是官僚體系中的“默會知識”。在縣域治理中，這類隱性晉升階梯更為復雜，不僅夾雜了權力、資源、風險等組織運行因素，還融合了很多地方性要素，形成了一套交錯運行的晉升機制。地方化的隱性晉升較少被學界關注，因為每個縣域都不同，難以形成普遍化的運作機制。但這種運作方式對縣域治理有非常重要的影響，是關注基層治理必須要重視的問題。

　在 G 縣，最重要的隱性晉升規(guī)則是地理空間與職位級別交錯，形成正式制度以外的地方性晉升機制，從而為科級干部提供了多樣化的潛在激勵。G 縣的這套隱性晉升體系，在官員進入正科級序列后開始形成，因為進入正科級后再晉升的機會微乎其微，需要從正式的晉升體系轉為非正式的隱性晉升，這樣才能在一定程度上增強對干部群體的激勵（見圖 2）。

　隱性晉升階梯存在空間與職務兩個維度�？臻g可以分為三類：山區(qū)、平原、城郊。地理空間的意義重大，這出于工作和生活兩方面的原因。工作方面，城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達，財政資源多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也多，在這樣的鎮(zhèn)當領導，權力顯然更大，地位也更高；而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)錢少人少，領導權力也 小。比如，G 縣城郊的 H 鎮(zhèn)，有公務員 47 人，事業(yè)編制人員 14 人，還有臨時聘用人員 43 人，領導能調動的人員上百人，年財政收入上億元。而偏遠山區(qū)的 M 鎮(zhèn)，公務員和事業(yè)編制人員總共只有 19 人，沒有臨時聘用人員，還有 2 人被抽調到縣政府辦公室，年財政收入不到 500 萬元。雖然同為鎮(zhèn)黨委書記，但權力差別巨大，在科層體系中的地位也很懸殊。生活方面，因為縣域公務員大多在縣城安家，縣城是主要的生活場域。G 縣最遠的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城車程超過 2 個小時，來回非常不便，山路也不安全，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部跟家人都是聚少離多，十分辛苦。因此，不同地理區(qū)位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位“含金量”完全不同，這是 G 縣干部都明白的“默會知識”。

　職務層面，正科級以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為兩類主要崗位，黨委書記的地位比鄉(xiāng)鎮(zhèn)長高，也是下一步晉升的前提條件。地理空間與崗位層級形成嵌套關系，形成了 G 縣的隱性晉升階梯。副科級干部晉升到正科級，先在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，然后到平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。在這之后，又會調動到山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任黨委書記，再到平原和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任黨委書記。在城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任黨委書記之后，會進入縣級部門擔任局長，完成科級干部的職業(yè)生涯。根據(jù) G 縣的晉升數(shù)據(jù)，以 40 歲提拔為正科級計算，3 年左右輪換一個崗位，從山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記需要經(jīng)歷 6 個崗位，18 年左右，再進入縣級部門擔任局長結束，剛好 20 年左右，與退休時間吻合。在空間與職務雙重嵌套的晉升體系下，本來是 1 個級別的差別，卻衍生出了 6 個崗位差別，讓晉升階梯復雜化。在此情形下，可用于激勵的要素增加，能夠在一定程度上緩解“科級天花板”造成的激勵弱化的問題。

　當然，不是所有干部都會經(jīng)歷完整的上述過程，但作為一種典型的升遷路徑，在縣域的科級干部中獲得了認可。G 縣建設局的局長就經(jīng)歷了這類隱性階梯升遷。該局長 30 歲進入副科級，在平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任黨委副書記；34 歲升到正科級，擔任鎮(zhèn)長；39 歲調動到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任鎮(zhèn)長；41 歲再調動到某山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任黨委書記兼人大主席；兩年后又調動到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書記；48 歲時調動到縣建設局擔任局長。該局長自認為升遷算比較快了，因為從山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記到縣級部門局長只經(jīng)歷了 2 個崗位，但他也坦言對升到縣處級不抱希望，能

　擔任“大局”局長，已經(jīng)算是很不錯了。又比如，在 2014 年，某干部在一山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任黨委書記，因為家人的原因，想盡快調動到城里的縣級部門。最后他被安排擔任縣民政局副局長，雖然級別保留正科，但職務降低，這是因為一般只有城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記才能到縣級部門擔任“一把手”。這從反面說明 G 縣地方性晉升階梯作為非正式規(guī)則的有效性。

　干部晉升隱性階梯的問題，學術研究和國家政策都予以關注，并多有批評。隱性階梯的存在確實阻礙了干部的晉升，僵化了用人制度，但以往的研究只看到其負面作用，而沒有注意到這樣的機制與基層干部的晉升問題有關，是“科級天花板”壓力下所衍生出的地方人事體制，有其特定的功能。在 G 縣這樣的縣域，正科級干部再晉升機會渺茫，地方化隱性階梯的設置提供了潛在的激勵，能夠調動科級官員的工作積極性，可以說是縣域治理的必要成分。

　 （二）同級互動與干部群體熟人化 作為理想類型的科層組織，應該去除個體關系的影響，實行制度化運行。但在實際運行中，個體性的社會關系網(wǎng)絡必然嵌入于正式的組織關系當中。比如，自然視角的組織理論揭示，組織的正式結構中會衍生出非正式的社會網(wǎng)絡群體。社會關系會對組織運作產(chǎn)生影響，既可能產(chǎn)生積極的組織整合，也可能出現(xiàn)負面的“目標替代”，即非正式的社會關系取代了正式的組織規(guī)則。值得注意的是，不同的組織結構對非正式的社會關系網(wǎng)絡產(chǎn)生的影響不同。一般而言，非正式的社會關系多產(chǎn)生于橫向聯(lián)系當中，即組織內同一層級的成員之間更有可能形成關系網(wǎng)絡。而縱向聯(lián)系的組織成員具有地位差異，組織關系較強，個人關系相對較弱。

　如前所述，基層公務員在科級停留時間長，崗位輪換多（都是在本縣內部輪換），由此造成科級干部之間有大量的橫向交往機會。雖然在橫向聯(lián)系中，工作關系是主體，但它也提供了社會關系發(fā)展的機會。二三十年的科級干部職業(yè)生涯中，開會、“搭班子”、培訓、業(yè)務配合等各種渠道，都強化了基層干部間的社會交往，形塑了縣內部密集的社會關系網(wǎng)絡，讓科級干部之間形成了一個“熟人社會”�？h域內的科級干部，大多相互熟識，不論其籍貫是否在本縣。特別是正科級干部之間，由于長期的同級互動，建立了豐富的社會關系。筆者在調研中觀察到，正科級干部之間很少有不認識的，都是知根知底，往往連對方的家人也認識。在一次聊天中，一位局長談到，“我可以隨便說出幾百個干部的工作履歷”，因為這位局長曾在多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，對本縣的干部情況極為熟悉。借助工作交流，科級干部之間也有大量的社會交往活動，公事與私事時�；旌�。比如，正式的公務宴請之外，官員之間也會組織私人請客和文化娛樂活動，不僅是同僚，還會是朋友。

　這樣的熟人化群體對基層干部開展工作影響很大，部分工作的完成實際上要借助私人關系。比如，自 2015年以來，L 鎮(zhèn)的信訪工作容易很多，這是因為鎮(zhèn)委書記與縣信訪局局長曾經(jīng)“搭過班子”，一直交往密切，信訪局常常快速給鎮(zhèn)里通報上訪戶動態(tài)，讓鎮(zhèn)里及時做工作。面對一些工作上的“難題”，熟人關系還成為必不可少的條件。比如，2018 年開始，按照縣里的規(guī)劃，交通局要在 A 鎮(zhèn)興建一條公路，但一時沒有拆遷工作經(jīng)費給鎮(zhèn)政府。在工期非常緊的情況下，交通局的領導去找鎮(zhèn)領導，讓鎮(zhèn)里先開始拆遷，等項目資金到位了再補償給鎮(zhèn)里。A 鎮(zhèn)在沒有工作經(jīng)費的情況下，還是開始拆遷，幫著交通局趕項目進度。按照鎮(zhèn)委書記的說法，“跟局長認識很多年了，老熟人，盡量幫幫忙”，“要是局長是其他人，肯定就不行了”。

　 因為“科級天花板”的存在，科級干部群體普遍崗位經(jīng)歷豐富，熟悉黨政系統(tǒng)的地方性知識。這樣的熟人化干部群體，是縣域治理中穩(wěn)定的“吏”，難以外流和再晉升。“熟人化”是縣域中科級干部有別于其他層級官員的明顯特征。更高層級的官員間雖然也有社會關系，但社會網(wǎng)絡的范圍相對較小，僅限于少數(shù)人，大多數(shù)公務員之間都只有工作關系；而科級干部在不大的縣域范圍內長時間、高密度互動，形成了一個龐大的熟人群體，對縣域的治理機制產(chǎn)生重要影響。以往有研究關注到了縣域干部群體中的裙帶關系，并從親屬、同鄉(xiāng)、同學等社會聯(lián)系網(wǎng)絡出發(fā)解釋了裙帶關系的運作機制。實際上，除了傳統(tǒng)的社會關系，同級互動對干部熟人化的影響也非常大。在 G 縣就是如此，科級干部即使不是本地人，他們之間也能夠密切交流，變成熟人。因此，本研究從晉升的角度觀察，看到縣域治理中的“科級天花板”會對社會關系網(wǎng)絡產(chǎn)生增進效應，促進熟人群體的形成，這是縣域政府晉升機制帶來的獨特影響。

　六、總結與討論 對政府組織的理解需要回到對官員行為邏輯的理解。官員既是組織角色的承載者，也是具體的個人，嵌入于各種社會關系之中。既有的政府研究大多是研究組織層面的因素，對個體關注較少。本研究嘗試連通組織運作機制與個體行為邏輯。官員的晉升問題，具有組織性和個體性雙重維度，對政府組織運行和官員個體行為都有重要的影響，是一個比較適合的研究切入點。透過晉升問題，既能觀察到基層政府的制度與結構，也可以體會到官員群體的動力與焦慮。

　通過實證分析，可以看到在當前的縣域治理中，存在明顯的“科級天花板”現(xiàn)象。因為政府組織的結構性限制，導致縣域中的干部從科級晉升到縣處級的難度極大。而干部下派的制度，又極大壓縮了晉升縣處級的空間。同時，干部“四化”的管理導向，讓大量的高學歷年輕公務員快速進入了科級序列。在這三方面因素的影響下，科級干部晉升時間早，但再晉升概率低，在科級崗位上停留的時間很長，而且崗位輪換較多。“科級天花板”影響了基層干部的激勵機制與群體關系。首先，因為科級晉升問題，造成資深的科級干部工作動力弱化，為了增加激勵，縣域政府增設了許多地方化的隱性階梯，讓晉升非正式地復雜化。其次，長時間停留在科級，并且崗位輪換多，織密了基層官員的社會關系網(wǎng)絡，造成基層干部熟人化的社會現(xiàn)象，并且嵌入于正式的工作關系中。

　作為一項嘗試性的研究，本文還存在不足。在資料層面，晉升數(shù)據(jù)的獲取難度較大，本研究也只能搜集到一個縣近幾年的樣本，如果進行長時段或者多縣域的觀察，可能會有更深入的研究。在結論應用方面，雖然中國的科層組織自上而下統(tǒng)一設置，但各縣域的單位數(shù)量、崗位設置不完全相同，導致晉升問題的表現(xiàn)形式也有差異。比如，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量非常少，則科級干部晉升到縣處級的概率會相應增高。另外，對級別的管理不斷進行著動態(tài)調整，比如職務與職級并行，增加了基層公務員級別晉升的可能性。這些動態(tài)變化的影響在本文中難以全面論述。

　晉升問題關涉基層治理的諸多方面。國家治理體制越來越強調基層官員的執(zhí)行力，使得人事下派和干部“四化”動態(tài)增強。在此情形下，縣域中的天花板問題愈加明顯。由此也產(chǎn)生了一種悖論，即科層管理體系越來越嚴格，但基層干部群體卻因為晉升問題變得更地方化。基層因為沒有再往下轉圜的空間，總是各種治理矛盾的累積點，縣域中的晉升問題也是如此，其形勢變化需要更多研究的關注。

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