“憲政有著亙古不變的核心本質(zhì)：它是對(duì)政府的法律限制”。因此，憲政的要義就是“限政”，即控制國(guó)家，限制政府，約束官員。簡(jiǎn)言之，憲政就是要用憲法和法律條文來(lái)為政府編制一個(gè)緊箍咒。在我們的觀念中，政府代表和維護(hù)人民的利益，政府官員是人民的“公仆”，以為人民服務(wù)為宗旨。既然如此，干嗎還要為它上緊箍咒？道理很簡(jiǎn)單，就是要讓它有所畏懼，有所控制。

　　早期的判斷：“政府是必要的惡”

　　自從英國(guó)早期自由主義思想家托馬斯•霍布斯運(yùn)用著名的“利維坦”比喻來(lái)論證強(qiáng)有力的國(guó)家和政府對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序、避免“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”的必要性之后，有許多政治學(xué)家開(kāi)始思考如何控制“利維坦”這只怪獸，想方設(shè)法為政府設(shè)置種種限制。

　　約翰•洛克在其重要著述《政府論》中，把政府看作是“必要的惡”，明確提出“有限政府”的概念，強(qiáng)調(diào)以基本人權(quán)（生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)）來(lái)為政府行為設(shè)置“底線”，以法治和人民的“革命”權(quán)來(lái)抗擊政府強(qiáng)權(quán)。美國(guó)思想家托馬斯•潘恩對(duì)社會(huì)與政府作了區(qū)分，認(rèn)為“社會(huì)在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府呢，即使在其最好的情況下，也不過(guò)是一件免不了的禍害；
在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”，主張以憲法至上的共和制度來(lái)降低政府“禍害”的程度。馬克思和恩格斯則把國(guó)家稱為社會(huì)的“累贅”和“腫瘤”，“最多也不過(guò)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)在爭(zhēng)取階級(jí)統(tǒng)治的斗爭(zhēng)勝利以后所繼承下來(lái)的一個(gè)禍害”，勝利了的無(wú)產(chǎn)階級(jí)“不得不立即盡量除去這個(gè)禍害的最壞方面，直到在新的自由的社會(huì)條件下成長(zhǎng)起來(lái)的一代能夠把這全部國(guó)家廢物完全拋掉為止”。（《馬克思恩格斯選集》，第2卷，北京：人民出版社，第336頁(yè)。）

　　近代以來(lái)的許多思想家闡述了這樣一種政府觀念，即，“政府是必要的惡”。之所以說(shuō)政府在社會(huì)公共生活中是必要的，是因?yàn)槿绻麤](méi)有了政府這一制度安排，人類社會(huì)可能面臨政治秩序崩潰、市場(chǎng)機(jī)制失靈和公共事業(yè)衰敗等一系列風(fēng)險(xiǎn)。絕大多數(shù)的研究者承認(rèn)，政府對(duì)高質(zhì)量的公共生活來(lái)說(shuō)是“必要”的：它在政治上保證公民享有平等的自由權(quán)利，維護(hù)社會(huì)政治生活的基本秩序；
在經(jīng)濟(jì)上保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，科學(xué)實(shí)施宏觀調(diào)控，公平分配社會(huì)資源，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；
在社會(huì)文化教育和公共事業(yè)上保證全民族的文化教育水準(zhǔn)不斷提高，社會(huì)保障體系健全穩(wěn)固；
在國(guó)際事務(wù)中維護(hù)國(guó)家的獨(dú)立與主權(quán)。

　　然而，潘恩指出：政府是由我們的罪惡產(chǎn)生的，因?yàn)槲覀儾皇翘焓�，所以我們才需要政府。但政府也不是天使，因而，�?duì)待政府的權(quán)力就需要時(shí)時(shí)警惕。基于這樣的考慮，人們闡發(fā)了以“有限政府”為核心理念的包括人民主權(quán)、權(quán)力制衡、依法行政、司法獨(dú)立在內(nèi)的憲政制度的基本原則。迄今為止，“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以權(quán)利約束權(quán)力”被看作文明國(guó)家普遍遵循的大政方針。

　　政府失靈：現(xiàn)代人的憂思

　　當(dāng)代社會(huì)的研究成果，如經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇學(xué)派借用“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來(lái)分析政府及其官員的行為特征，得出“政府失靈”(governmentfailure)的理論，為上述觀點(diǎn)提供了更加翔實(shí)的論證，并提醒世人對(duì)于“政府失靈”保持高度的警覺(jué)。

　�。�1）政府決策失誤

　　政府干預(yù)市場(chǎng)、調(diào)控社會(huì)的基本手段是制定并實(shí)施有效的公共政策。但由于政策過(guò)程異常復(fù)雜，存在著種種障礙或制約因素，因此，政府難以及時(shí)制定并有效執(zhí)行科學(xué)的公共政策。在這種情況下，政府非但不能起到彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的作用，反而加劇了市場(chǎng)失靈，帶來(lái)巨大浪費(fèi)，甚至造成社會(huì)災(zāi)難。

　　現(xiàn)實(shí)生活中，政府決策失誤時(shí)有發(fā)生。在公共選擇理論看來(lái)，導(dǎo)致政府決策失誤的原因是多方面的：1）政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何體現(xiàn)尚無(wú)定論，將個(gè)人偏好或利益加總為集體偏好或利益的結(jié)果是否真的反映“公共利益”值得懷疑。2）即使現(xiàn)實(shí)中果真存在利益需求比較一致的情況，現(xiàn)有的決策體制（如直接民主制、代議民主制）和決策方式（投票規(guī)則）也因其各自缺陷而難以制定出理想的政策。例如，首長(zhǎng)決策雖然富有效率，但容易將長(zhǎng)官意志設(shè)定為“公共利益”；
多數(shù)原則看似“民主”，但存在多數(shù)對(duì)少數(shù)強(qiáng)制的可能。3）政府決策信息不全面，而且成本高昂，再加上決策者素質(zhì)、能力以及收集信息動(dòng)力不足等原因，政府掌握完全信息幾乎不太可能，因此，大量公共政策其實(shí)就是在信息不完全、不對(duì)稱的情況下做出的。4）由于政策效果往往在一定的時(shí)間內(nèi)才能體現(xiàn)出來(lái)，大多數(shù)選民在投票時(shí)難以預(yù)測(cè)其對(duì)未來(lái)的影響，只是著眼于近期的考慮；
而政治家為了謀求連任或晉升，通常也會(huì)迎合選民的短見(jiàn)，制定一些從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看弊大于利的政策，所以，政治家和選民的“近視效應(yīng)”也是導(dǎo)致政府決策失誤的重要原因。

　　對(duì)于政府決策失誤的上述認(rèn)識(shí)和判斷，使人們對(duì)政府不敢抱有太高的期望。同時(shí)，設(shè)法避免政府決策失誤，使人們更加專注于“有限政府”的制度設(shè)計(jì)，盡量壓縮政府決策的事務(wù)范圍，給市場(chǎng)機(jī)制留下更多的機(jī)會(huì)，給個(gè)人自理和社會(huì)自治以更大的空間。

　�。�2）政府?dāng)U張，官僚低效

　　美國(guó)政治學(xué)家威廉姆•A•尼斯坎南（WilliamA.Niskanen）在《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》中分析了官僚機(jī)構(gòu)的行為特點(diǎn)，指出：官僚并非總是代表公共利益，其行為的驅(qū)動(dòng)力實(shí)際是個(gè)人利益，他們?cè)O(shè)法實(shí)現(xiàn)自身利益和部門利益的最大化，因此，公共預(yù)算的最大化是官僚機(jī)構(gòu)行為的普遍追求；
政府機(jī)構(gòu)中官僚與選民之間并非傳統(tǒng)理論所說(shuō)的代表與選民的關(guān)系，而是也像市場(chǎng)上商人與消費(fèi)者之間的關(guān)系一樣，是一種利益交換的關(guān)系，因此，設(shè)租與尋租是一種普遍的行為模式。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，政府官員和政府機(jī)構(gòu)自身利益的客觀存在，帶來(lái)了政府的自我擴(kuò)張行為。政府官員謀求權(quán)力與機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，追求升官、高薪、輕松的工作和各種附加的福利，最終導(dǎo)致政府部門人員數(shù)量的增加和支出水平的增長(zhǎng)。進(jìn)一步而言，政府?dāng)U張?jiān)斐缮鐣?huì)資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益降低，資源配置低效，社會(huì)福利減少；
政府開(kāi)支的增長(zhǎng)，還是引發(fā)通貨膨脹的誘因之一。

　　美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯•沃爾夫曾經(jīng)指出：“同市場(chǎng)產(chǎn)出的效益――成本描述相比，非市場(chǎng)產(chǎn)出總的來(lái)說(shuō)沒(méi)有一個(gè)評(píng)價(jià)成績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)”。政府官僚機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的質(zhì)與量難以測(cè)定和衡量，使政府績(jī)效考核在很多情況下難以實(shí)施，這種狀況影響政府效率。公共選擇理論指出，政府部門壟斷公共物品的供給，免除了官僚機(jī)構(gòu)的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，同時(shí)也就免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力；
由于公共物品的成本與收益難以測(cè)定，官僚不能像企業(yè)經(jīng)理那樣公開(kāi)合法地參與贏余分配，因此，官僚的目標(biāo)不是利潤(rùn)的最大化，而是機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模的最大化——以此增加自己的升遷機(jī)會(huì)和擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍，這勢(shì)必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下；
此外，作為監(jiān)督者的公民與作為被監(jiān)督者的政府機(jī)構(gòu)處于事實(shí)上的不平等地位，政府在壟斷相關(guān)監(jiān)督信息的同時(shí)，很有可能利用強(qiáng)權(quán)操縱監(jiān)督過(guò)程。使公眾監(jiān)督軟弱無(wú)力，這是政府“懶惰成性”的外在條件。

　　政府?dāng)U張和官僚低效使“防范政府”成為政治思考的核心議題，通過(guò)憲法和法律來(lái)限制政府、約束官員，這是最起碼的思路，而選任制度、限任制度、責(zé)任制度、輿論自由和社會(huì)監(jiān)督制度，就成為這一思路下必不可少的制度安排。

　�。�3）官員腐敗和政府俘獲

　　權(quán)力不加限制就會(huì)濫用。當(dāng)有人指出加以限制的權(quán)力也不可能完全杜絕腐敗或?yàn)E用時(shí)，那就更讓人們沒(méi)有理由對(duì)權(quán)力的警惕有絲毫的放松。波普爾曾經(jīng)說(shuō)道：國(guó)家“不管怎樣必定擁有比任何個(gè)別國(guó)民或個(gè)別公眾團(tuán)體更大的力量；
雖然我們可以設(shè)計(jì)各種制度，以使這些權(quán)力濫用的危險(xiǎn)減少到最低限度，但我們決不可能杜絕這種危險(xiǎn)”。他的認(rèn)識(shí)為“有限政府”的理論提供了更加有力的論證。

　　政府“尋租理論”把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入對(duì)政治腐敗的分析中，認(rèn)為政府也是追求自身利益的“理性經(jīng)濟(jì)人”，并在人為地制造稀缺，一旦制造出稀缺，尋租活動(dòng)便有了可能，腐敗也因此而產(chǎn)生。因此，正是行政機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)產(chǎn)生了租金，從而使企業(yè)為了尋求租金而不得不向官員行賄。由租金獲益的官商既得利益者，力求保持原有租金制度并不斷設(shè)立新的租金制度，進(jìn)一步擴(kuò)大租金規(guī)模，權(quán)力腐敗現(xiàn)象因此更為嚴(yán)重。

　　政府管制俘獲理論也深刻揭示了政府官員權(quán)力腐敗的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源。該理論給出的結(jié)論是，管制與被管制雙方看似對(duì)立，實(shí)則利益一致，可以達(dá)成緊密的聯(lián)盟。一方面，每個(gè)有足夠政治力量利用國(guó)家機(jī)器的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)都會(huì)謀求控制進(jìn)入，而管制政策經(jīng)常是按照阻礙新廠商成長(zhǎng)的目的制訂的，因此，正是受管制的企業(yè)為了自身的利益才要求政府進(jìn)行管制的。另一方面，政府及其官員出于自身利益，很樂(lè)于被企業(yè)集團(tuán)所“俘獲”。政府管制可以創(chuàng)造大筆租金，企業(yè)為了尋求這些租金，不惜對(duì)政府官員進(jìn)行賄賂，為的是謀求在行業(yè)之中的壟斷地位。

　　有限政府：憲政=限政

　　最新的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究豐富了政治學(xué)關(guān)于國(guó)家與政府的傳統(tǒng)理論。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯•C•諾思論證了“國(guó)家悖論”（即所謂“諾思悖論”）的存在，指出“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”�！爸Z思悖論”道出了現(xiàn)代人的無(wú)奈：許多行業(yè)因?yàn)槭玛P(guān)國(guó)計(jì)民生，需要管制和行業(yè)準(zhǔn)入，因而需要政府干預(yù)；
但政府卻又因?yàn)榉N種原因，如出于自身利益的考慮，有限理性的限制等等，其努力常常不能帶來(lái)好的效果，相反卻造成更壞的結(jié)果。

　　好政府和好官員所提供的良政善治必須以“憲政”制度保障為前提，而“有限政府”則是憲政制度的核心理念�！坝邢拚�府”的思想貫穿于從“政府是必要的惡”到“諾思悖論”的種種論述當(dāng)中。正是這些論述，為“有限政府”乃至憲政制度奠定了理論基礎(chǔ)。

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