以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主，是改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村最引人注目的政治發(fā)展。它的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么？它對(duì)于民主政治的意義何在？它的運(yùn)行機(jī)制怎樣？這些深層次的理論問(wèn)題已經(jīng)引起了國(guó)內(nèi)外政治學(xué)者的極大關(guān)注。本文將從經(jīng)濟(jì)與政治的相互關(guān)系，來(lái)探討承包責(zé)任制與農(nóng)村基層民主的內(nèi)在聯(lián)系。

　　改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村的民主治理，主要體現(xiàn)在以村民自治為核心的一系列民主制度中，其中最重要的是村民委員會(huì)制度、村民選舉制度，村民議事制度、村規(guī)民約制度、財(cái)務(wù)和政務(wù)公開(kāi)制度。

　　一、村民委員會(huì)制度

　　按照村民委員會(huì)組織法（試行）的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。像城市的居民委員會(huì)一樣，它不是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，也不是政府的派出機(jī)構(gòu)。但是，村民委員會(huì)有責(zé)任協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府也有責(zé)任對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)不對(duì)所在地區(qū)的人民政府負(fù)責(zé)，而向本村的村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

　　村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)。村民委員會(huì)成員可以兼任下屬的委員會(huì)的成員。人口較少的村的村民委員會(huì)可以不設(shè)下屬的委員會(huì)，由村民委員會(huì)的成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等工作。村民委員會(huì)可以將村民分成若干村民小組，小組長(zhǎng)由村民小組推選產(chǎn)生。依照法律被剝奪政治權(quán)利的人編入村民小組，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督、教育和幫助。

　　村民委員會(huì)的職責(zé)是：支持和組織村民發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；
尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律規(guī)定獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其它合法的權(quán)利和利益；
依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；
宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，教育和推動(dòng)村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法權(quán)利和利益，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；
在多民族居住的村，還應(yīng)當(dāng)教育村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、互相幫助、互相尊重。村民委員會(huì)辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)所需的費(fèi)用，經(jīng)村民會(huì)議討論決定，可以向本村經(jīng)濟(jì)組織或者村民籌集。但必須遵守國(guó)家有關(guān)的法規(guī)，不得向村民強(qiáng)行攤派。收支帳目應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布，接受村民和本村經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督。二、村民選舉制度

　　村民選舉制度目前主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是選舉產(chǎn)生縣（或縣級(jí)市）、鄉(xiāng)（或鎮(zhèn)）兩級(jí)人民代表大會(huì)的代表。根據(jù)我國(guó)選舉法規(guī)定，縣（縣級(jí)市）以下人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉產(chǎn)生；
二是選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)的組成人員，包括村民委員會(huì)主任、副主任和委員。年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住年限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；
但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。

　　縣以下人民代表的選舉和村民委員會(huì)的選舉是村民自治制度中最重要的組成部分之一，各地根據(jù)憲法和有關(guān)法律以及本村的實(shí)際情況，建立了一整套選舉制度。一般說(shuō)來(lái)，每個(gè)縣（縣級(jí)市）都有自己的一套村民選舉辦法和專門的選舉機(jī)構(gòu)。村民選舉時(shí)，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議推選出的村選舉委員會(huì)主持。村選舉委員會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉工作指導(dǎo)小組的指導(dǎo)下工作，其職責(zé)是：1）制訂選舉工作方案；
2）宣傳選舉的目的意義；
3）確定和培訓(xùn)選舉工作人員；
4）審查、登記選民，公布選民名單；
5）組織選民醞釀、推薦、協(xié)商候選人，確定并公布正式候選人名單；
6）與選民商定選舉形式和投票方法；
7）印制選票，確定選舉日期地點(diǎn)；
8）解答選民提出的有關(guān)選舉方面的問(wèn)題；
9）組織投票，公布投票結(jié)果；
10）總結(jié)選舉工作經(jīng)驗(yàn)，建立選舉工作檔案。三、村民議事制度

　　村民議事制度主要通過(guò)村民會(huì)議的形式實(shí)現(xiàn)。村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）是全村居民的最高自治權(quán)力機(jī)構(gòu)，從法律規(guī)定的性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，像城市的居民會(huì)議一樣它不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是一級(jí)政權(quán)，而是村民的自治組織。村民會(huì)議的召開(kāi)日期和方式由村民公約規(guī)定，不同村的村民會(huì)議日期和方式各有不同。但一般來(lái)說(shuō)，每年至少應(yīng)當(dāng)召開(kāi)兩次以上。

　　村民會(huì)議由年滿18周歲以上的村民組成。村民會(huì)議可以由全體18周歲以上的村民參加，也可以每戶派代表或由村民小組派代表參加。必要的時(shí)候，可以邀請(qǐng)本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾團(tuán)體派代表參加會(huì)議。村民會(huì)議的決定，由18周歲以上的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)，或者由戶的代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。

　　村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集和主持。有五分之一以上村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議。涉及全村村民利益的問(wèn)題，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。村民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選村民委員會(huì)成員。

　　村民會(huì)議的主要職責(zé)是選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)委員和村民委員會(huì)主任、副主任；
討論決定事關(guān)本村村民切身利益的重大問(wèn)題；
聽(tīng)取和審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，并提出建議和意見(jiàn)；
審議并通過(guò)本村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并做出相應(yīng)決議；
制定和修改村民公約；
撤換和罷免村民委員會(huì)成員；
審查村財(cái)務(wù)，監(jiān)督村民委員會(huì)的財(cái)政收支；
否決或修改村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定等等。四、村規(guī)民約制度

　　村規(guī)民約，又稱村民公約或村民自治章程等，是農(nóng)村村民進(jìn)行自我管理的規(guī)約，像城市的居民公約一樣，它不是國(guó)家的法律和政府的法規(guī)命令。村民公約是村民自治的基本準(zhǔn)則，它建立在村民自愿的基礎(chǔ)之上。但一經(jīng)村民會(huì)議通過(guò)，便對(duì)本村村民具有普遍的約束力，本村的每個(gè)村民都應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵守村民公約的各項(xiàng)規(guī)定。村民公約的內(nèi)容不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸。

　　村民公約由村民會(huì)議討論制定。公約應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取本村村民的意見(jiàn)，反映絕大多數(shù)村民的意見(jiàn)，成為名副其實(shí)的村民的自我約束規(guī)范。公約由村民會(huì)議通過(guò)后，須報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府備案，由村民委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。

　　村民公約的主要內(nèi)容通常包括本村村民會(huì)議組成和職權(quán)；
村民的權(quán)利和義務(wù)；
村民小組的劃分和村民代表的產(chǎn)生；
選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)的程序；
村民委員會(huì)的組成和職權(quán)；
村民應(yīng)當(dāng)遵守的村風(fēng)民俗和行為規(guī)范；
村的財(cái)務(wù)制度、管理制度、計(jì)劃生育制度、社會(huì)治安制度和其它相關(guān)制度等等。

　　以村民直接選舉和村民自治為核心內(nèi)容的農(nóng)村民主治理，之所以能夠在廣大農(nóng)村產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)，成為改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村政治生活中最重要的變化，其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制，它是建立在承包責(zé)任制這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的政治上層建筑。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)體制上的最大變化就是以現(xiàn)行的承包責(zé)任制替代原來(lái)的人民公社體制。人民公社體制的核心即是所謂的"三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)"的生產(chǎn)資料所有和管理體制。在傳統(tǒng)的人民公社體制下，農(nóng)民的土地為集體所有，農(nóng)民對(duì)土地沒(méi)有直接的所有權(quán)和管理權(quán)力，土地所有權(quán)和管理權(quán)分別屬于公社、生產(chǎn)（大）隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)（不同地區(qū)和不同時(shí)期三級(jí)管理單位的稱謂有所不同）。人民公社實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)核算、定工計(jì)酬、按勞分配的原則，其中生產(chǎn)（大）隊(duì)是基本的生產(chǎn)資料所有單位和經(jīng)濟(jì)核算單位，公社和生產(chǎn)小隊(duì)享有部分的所有權(quán)和管理權(quán)。與人民公社體制不同，現(xiàn)行的體制雖然了堅(jiān)持土地集體所有權(quán)，但在土地經(jīng)營(yíng)和行政控制上不再實(shí)行分級(jí)管理和分級(jí)核算的三級(jí)管理體制，而推行承包責(zé)任制。土地承包責(zé)任制的形式有包干到戶、包產(chǎn)到戶、小段包工、專業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)到組、聯(lián)產(chǎn)到勞。有包干到戶和包產(chǎn)到戶，即所謂的"雙包"，是目前農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的基本形式。

　　“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的體現(xiàn)，而目前各種形式的承包責(zé)任制在相當(dāng)程度是市場(chǎng)原則在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的某種體現(xiàn)。與前者相比，后者的主要特征是，第一，農(nóng)戶成為事實(shí)上的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算單位；
第二，農(nóng)民自己取得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，市場(chǎng)原則成為調(diào)節(jié)農(nóng)民生產(chǎn)的主要因素；
第三，土地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，所有權(quán)仍歸集體，但使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)則歸農(nóng)民；
第四，不再實(shí)行定工計(jì)酬或定額工資，農(nóng)民的收入由其自己的經(jīng)營(yíng)決定；
第五，農(nóng)產(chǎn)品可以在市場(chǎng)上自由流通，而且土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)也可以通過(guò)一定的方式有償轉(zhuǎn)讓。

　　從人民公社體制向家庭承包責(zé)任體制的轉(zhuǎn)變，極大的釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)民生產(chǎn)的發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力，迅速提高了農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)力。從1980年到1997年的17年間，全國(guó)糧食總產(chǎn)量從公斤，提高到公斤，糧食畝產(chǎn)從公斤提高到公斤。與此相適應(yīng)，農(nóng)民生活水平也迅速提高。有上述10年間，農(nóng)民人均收入從元提高到元。

　　通常人們總是把人民公社體制的消失與承包責(zé)任制的出現(xiàn)，看作是中國(guó)農(nóng)村逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，并把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)民生活水平的迅速提高歸結(jié)為這一轉(zhuǎn)變的自然結(jié)果。這無(wú)疑的正確的，但卻是不夠的。這一轉(zhuǎn)變不僅意味著中國(guó)農(nóng)村計(jì)劃體制的結(jié)束和市場(chǎng)體制的出現(xiàn)，也意味著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專制的結(jié)束和經(jīng)濟(jì)民主的出現(xiàn)。

　　人民公社體制是一種十分典型的命令體制。在這種體制下，農(nóng)民不但沒(méi)有土地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有農(nóng)產(chǎn)品的交換權(quán)，甚至也沒(méi)有最起碼的勞動(dòng)自主權(quán)。在田地里種什么、怎么種都不是由農(nóng)民自己決定，而是由公社或生產(chǎn)（大）隊(duì)決定。一旦農(nóng)作物的品種或作物的密植程度不符合公社干部或生產(chǎn)（大）隊(duì)干部的要求，農(nóng)民就會(huì)受到處罰。在中國(guó)南方廣大的人民公社中，每到農(nóng)忙季節(jié)就會(huì)出現(xiàn)這樣十分奇特的一幕：生產(chǎn)（大）隊(duì)或公社干部手拿一桿木尺，在田頭四處巡視和測(cè)量，一俟發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定密植程度的作物，就立即責(zé)令農(nóng)民重新種植，并加以一定的處罰。這樣的命令體制在古今中外都非常罕見(jiàn)。

　　承包責(zé)任制是一種初級(jí)形式的經(jīng)濟(jì)民主。它使農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品的自由交換權(quán)和完全自主的勞動(dòng)權(quán)。只要完成承包的定額，農(nóng)民有權(quán)決定種植什么和怎么種植，有權(quán)決定土地的使用方式和經(jīng)營(yíng)方式。正是這種經(jīng)濟(jì)民主，激發(fā)了農(nóng)民的無(wú)限創(chuàng)造力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)民生活在短時(shí)期內(nèi)令人驚異地迅速提高。不僅如此，經(jīng)濟(jì)民主制度的確立也深刻地改變了農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)，影響了農(nóng)民的政治生活，使民主治理在中國(guó)農(nóng)村開(kāi)始逐漸出現(xiàn)。

　　第一、承包責(zé)任制奠定了農(nóng)村村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

　　80年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村政治生活最大的和最引人注目的變化莫過(guò)于村民自治的出現(xiàn)，它被認(rèn)為是農(nóng)村基層民主的基本形式和農(nóng)村政治發(fā)展的主要表現(xiàn)。村民自治的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)憲法》第111條和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。任何政治制度都不過(guò)是一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映，村民自治之所以能夠得以在中國(guó)農(nóng)村實(shí)行，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是人民公社之后的承包責(zé)任制。正如馬克思所說(shuō)，任何政治權(quán)利都不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)文化。

　　作為一種基層民主的村民自治，必須具備以下幾個(gè)經(jīng)濟(jì)條件。第一，農(nóng)民基本解決生存問(wèn)題和溫飽問(wèn)題，生存不再成為生活的第一需要。農(nóng)民在生存需要之外，產(chǎn)生自我民主管理的更高需要。第二，農(nóng)民擁有基本的經(jīng)濟(jì)自由處置權(quán)。如果一切生計(jì)大權(quán)完全控制在農(nóng)村干部手中，那么其政治選擇權(quán)必然是一句空話。第三，農(nóng)民與農(nóng)村干部之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系不是單純的命令和服從關(guān)系，而更多的是一種合作關(guān)系。第四，農(nóng)村的政治行政事務(wù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)相對(duì)分離，即政社分開(kāi)。如果沒(méi)有上述這四個(gè)物質(zhì)條件，那么即使擁有相關(guān)的政治法律制度，作為基層民主的村民自治也不可能真正實(shí)現(xiàn)。顯而易見(jiàn)，所有這些條件在政社合一的人民人民公社體制下都不完全具備，所以，村民自治等基層民主在人民公社的條件下沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的意義。

　　從理論上說(shuō)，承包責(zé)任制基本上滿足了上述四個(gè)條件。承包責(zé)任制意味著政社分開(kāi)，原來(lái)的公社一級(jí)管理機(jī)構(gòu)成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)管理體，不再管理行政事務(wù)。農(nóng)戶作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)核算單位擁有相當(dāng)程度的土地使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而形成一種強(qiáng)大的致富動(dòng)力。富裕起來(lái)的農(nóng)民在沒(méi)有溫飽壓力的情況下，產(chǎn)生出政治參與的需要和積極性。而相對(duì)獨(dú)立和自由的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使農(nóng)民與農(nóng)村干部的關(guān)系不再是單純的命令服從，而在很大程度上形成一種相互合作的關(guān)系，這就使農(nóng)民的政治選擇權(quán)具有實(shí)際意義。從我們近年來(lái)對(duì)村民自治所做的實(shí)地調(diào)查研究看，大量的事實(shí)表明，凡是承包責(zé)任制搞得比較好的地方，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)農(nóng)民生活比較富裕的地方，農(nóng)民的政治參與性就相對(duì)較大，村民自治的程度也相對(duì)較高。在少數(shù)經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自由權(quán)處置權(quán)較大的沿海農(nóng)村，不僅傳統(tǒng)的農(nóng)村干部的角色不復(fù)存在，而且農(nóng)村基層黨支部的權(quán)力也受到很大限制。作為農(nóng)村基層自治機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)成為擁有最高權(quán)限的農(nóng)村治理機(jī)構(gòu)。

　　第二、承包責(zé)任制改變了農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)

　　在傳統(tǒng)的人民公社體制下，農(nóng)村的權(quán)力從縱向上看，是一種三級(jí)管理的結(jié)構(gòu)。一件普通的民政事務(wù)，往往要經(jīng)過(guò)三個(gè)層級(jí)的管理。以青年農(nóng)民結(jié)婚為例，先要向生產(chǎn)（大）隊(duì)提出申請(qǐng)，批準(zhǔn)后再向生產(chǎn)大隊(duì)報(bào)告，然后再持生產(chǎn)大隊(duì)的許可證明到所在公社辦理結(jié)婚登記。承包責(zé)任制改變了這種三級(jí)管理結(jié)構(gòu)，變?nèi)��?jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)為一級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)。在承包責(zé)任制條件下，原先的生產(chǎn)小隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)不再成為一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)，行政管理權(quán)收歸鄉(xiāng)政府。在"三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)"中作為基礎(chǔ)的生產(chǎn)（大）隊(duì)改為村，它不再是行政管理機(jī)構(gòu)，而是一級(jí)自治組織。而生產(chǎn)大隊(duì)或管理片在許多地方已經(jīng)撤銷，或者僅作為一個(gè)虛體存在，只有在少數(shù)地方作為鄉(xiāng)政府的派出機(jī)構(gòu)存在。在現(xiàn)行的這種管理體制下，青年農(nóng)民若要辦理結(jié)婚，只需經(jīng)過(guò)一個(gè)管理層次——鄉(xiāng)政府即可。在鄉(xiāng)政府辦理結(jié)婚登記雖然仍必須持有村民委員會(huì)的介紹信，但村委會(huì)出具介紹信的作用只不過(guò)是證明當(dāng)事人的身份，已無(wú)審批權(quán)力。

　　從橫向上看，承包責(zé)任制也改變了農(nóng)村基層單位中的黨政關(guān)系。在政社合一的人民公社體制下，生產(chǎn)小隊(duì)、生產(chǎn)（大）隊(duì)和公社實(shí)際上既是三級(jí)經(jīng)濟(jì)管理組織，也是三級(jí)行政管理組織。在政社合一的同時(shí)，農(nóng)村基層單位的黨政也不分。在公社一級(jí)，除了文化大革命中"踢開(kāi)黨委鬧革命"的特殊時(shí)期外，在大多數(shù)情況下，公社黨委是公社一級(jí)管理權(quán)力的體現(xiàn)，大隊(duì)黨支部則是大隊(duì)一級(jí)管理權(quán)力的體現(xiàn)。黨委或黨支部不僅是決策者，也是政策的直接執(zhí)行者。承包責(zé)任制為村民自治奠定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在這種新型的經(jīng)濟(jì)和政治機(jī)制下，村（原生產(chǎn)（大）隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)）黨支部和鄉(xiāng)（原公社）黨委分別與村委會(huì)和鄉(xiāng)政府在職能上開(kāi)始分開(kāi)。特別是在村一級(jí)，村委會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生，作為基層自治組織它在法律上既不隸屬于鄉(xiāng)政府，更不隸屬于村黨支部。它代表村民管理村的公共事務(wù)，而黨支部從理論上不再直接管理村的公共事務(wù)，它主要管理村的黨員事務(wù)，在涉及村務(wù)管理時(shí)黨支部至多也只是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，不再是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不享有直接的村務(wù)管理權(quán)。

　　承包責(zé)任制也改變了村民與村干部的關(guān)系。在"三級(jí)所有"的人民公社體制下，生產(chǎn)小隊(duì)、生產(chǎn)（大）隊(duì)和公社干部有權(quán)決定農(nóng)民的工值、工種、利益的分配等，他們實(shí)際上握有農(nóng)民的生計(jì)大權(quán)。在這種經(jīng)濟(jì)專制條件下，農(nóng)民與村干部在政治上關(guān)系只能是一種服從——命令關(guān)系。而在承包責(zé)任制條件下，農(nóng)民自己成為經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的主體，"三級(jí)管理"不復(fù)存在。上述"命令——服從"關(guān)系的基礎(chǔ)基本消失，代之而起的是"選舉——被選舉"的關(guān)系。任何人要想成為人民代表，要想成為村干部，必須由農(nóng)民投票選舉產(chǎn)生，農(nóng)民還可以自己聯(lián)名推選村干部的候選人。在這種新的政治機(jī)制下，村干部只有通過(guò)滿足村民的需要才能得到其選票，于是，村干部與村民之間一種政治上的合作關(guān)系便逐漸發(fā)展起來(lái)。近年來(lái)各地時(shí)有發(fā)生的村委會(huì)賄選事件，從另一個(gè)極端表明了從"服從——命令"到"選舉——被選舉"關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

　　第三、承包責(zé)任制改變了農(nóng)村的政治過(guò)程

　　在"三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)"的公社體制下，農(nóng)村中最普遍的動(dòng)員方式便是政治動(dòng)員，即所謂的"群眾運(yùn)動(dòng)".在當(dāng)時(shí)的條件下，"除四害"是群眾運(yùn)動(dòng)，"學(xué)大寨"是群眾運(yùn)動(dòng)，修水利是群眾運(yùn)動(dòng)，筑公路是群眾運(yùn)動(dòng)。一句話，凡是上級(jí)認(rèn)為重要的任務(wù)，都可以通過(guò)動(dòng)員的方式，用群眾運(yùn)動(dòng)加以實(shí)現(xiàn)。政治動(dòng)員無(wú)需直接成本，可以隨時(shí)調(diào)撥農(nóng)民的生活和生產(chǎn)資料，可以無(wú)償調(diào)配農(nóng)民勞動(dòng)力，可以攤派各種任務(wù)。這種政治動(dòng)員對(duì)于管理當(dāng)局來(lái)說(shuō)無(wú)需什么成本，它以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)。它的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就是"三級(jí)所有，分級(jí)管理"的體制，農(nóng)民沒(méi)有自主權(quán)和所有權(quán)，一切當(dāng)局認(rèn)為重要的事情都可以宣布為"政治任務(wù)"，然后命令農(nóng)民不折不扣地完成。承包責(zé)任制從根本上消除了上述政治動(dòng)員的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民手中掌握了土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，只要這種權(quán)利不被剝奪，以前那種命令性的政治動(dòng)員就不可能再發(fā)揮有效的作用。與之相應(yīng)，動(dòng)員的手段就不再是行政命令，而是利益驅(qū)動(dòng)。現(xiàn)在，有關(guān)管理當(dāng)局如果要讓農(nóng)民去公路或水利，就必須依靠經(jīng)濟(jì)手段，使農(nóng)民得到應(yīng)有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。政治動(dòng)員讓位于利益刺激，損害或者無(wú)助于農(nóng)民切身利益的空洞政治很難再對(duì)農(nóng)民發(fā)生作用。

　　承包責(zé)任制也促使農(nóng)村的管理過(guò)程和管理方式發(fā)生變化。土地承包等生產(chǎn)資料承包經(jīng)營(yíng)后，原先大量無(wú)效而且有害的經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)從其職能中排除出去，留給村干部的主要事務(wù)是增進(jìn)公益事業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。生產(chǎn)小隊(duì)、生產(chǎn)（大）隊(duì)和公社的管理職能從根本上發(fā)生變化，隨之而來(lái)的是，農(nóng)村基層單位的管理程序也必然發(fā)生相應(yīng)的變化。生產(chǎn)小隊(duì)通常被村民小組取代，其作用完全不同，后者幾乎沒(méi)有任何行政和經(jīng)常管理的含義，而成為一個(gè)聯(lián)絡(luò)村民與村委會(huì)的中間性組織。取代生產(chǎn)（大）隊(duì)的村委會(huì)則成為一個(gè)自治組織，代表村民行使村務(wù)管理。公社的行政管理職能則交由鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府成為中國(guó)政府目前的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)。

　　總之，承包責(zé)任制在農(nóng)村的推行，對(duì)農(nóng)民政治生活產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，它直接導(dǎo)致了農(nóng)村政治生活方式從傳統(tǒng)命令性的政治管理向現(xiàn)代的民主治理的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)的政治管理模式相比，這種民主治理的主要特點(diǎn)是：第一，前者以政府權(quán)威為管理的主體，后者則是政府權(quán)威與公民的共同管理，兩者同時(shí)都是管理主體；
第二，前者是自上而下的單向權(quán)力行為，后者是自上而下和自下而上的雙向政治互動(dòng)。

　　最后，應(yīng)當(dāng)指出的是，我們?cè)谏厦嫠�論述的中�?guó)農(nóng)村建立在承包責(zé)任制基礎(chǔ)的民主治理機(jī)制，正處在逐漸的發(fā)展之中。它的典型意義還只有在少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村才能比較清楚的看到。就全國(guó)農(nóng)村而言，經(jīng)濟(jì)民主還處在初級(jí)階段，與此相適應(yīng)的民主治理也還處在雛形時(shí)期。但我們有充分的理由相信，這種政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展代表了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的前進(jìn)方向。

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