一、引言-對憲政時代結(jié)束的關(guān)注

　　自戊戌變法到二十年代初，憲政主義一直處于中國政治的中心地位。但到第一部正式憲法《中華民國憲法》頒布之后，憲政理想?yún)s漸漸淡出。本文旨在通過《中華民國憲法》制定背景和制憲過程的考察對此現(xiàn)象作出合理的解釋-憲政時代的終結(jié)并不是賄選的產(chǎn)物，而是整個政治層面環(huán)境變化的結(jié)果，合法性資源的喪失使《中華民國憲法》在頒布之前就已經(jīng)失效，而與憲法內(nèi)容優(yōu)劣無關(guān)。1923年《中華民民國憲法》雖然是中國歷史上的第一部正式憲法，但是長期以來不論是學(xué)術(shù)界還是思想界對其研究都不足。1924年吳宗慈在其所撰的《中華民國憲法史》中以當(dāng)事人的身份詳細(xì)記錄憲法的制定過程和各派議員意見，但是對賄選一節(jié)卻諱莫如深；
其后關(guān)于此部憲法再無專著面世，而諸本民國憲法、憲政、立法史談到本憲法制定時卻只強調(diào)其制憲主體參與賄選，甚至直接將憲法稱之為“曹氏憲法”或“賄選憲法”，對憲法制定的背景和過程卻一筆帶過。時至今日，大陸尚未有專篇論文論述中華民國憲法的制定及文本。但是1923年憲法是中國歷史上第一部成熟的憲法，處于中國現(xiàn)代化進程制度模仿層面的核心地位，很有進一步考察的必要，在中國新一輪憲政進程上仔細(xì)分析一下前人的失誤和教訓(xùn)，就不僅是必要，而且是不得不的所在了。這也是筆者作此篇文章的原因。

　　中國現(xiàn)代化的演進以洋務(wù)運動所提倡的技術(shù)模仿為第一階段之特征，但自強求富凡三十年，甲午一戰(zhàn)化為烏有。知識階層檢討之余，認(rèn)為日本有憲法而強，中國無憲法而弱，立憲強國之說遂逐漸成為二十世紀(jì)初政學(xué)兩界的共識。1904年的日俄戰(zhàn)爭給這種認(rèn)識增加了新的論據(jù)，“因為它被認(rèn)為是立憲政體戰(zhàn)勝了專制政體”，“要求中國采用立憲政體以便成為富強之國的呼聲越來越高”。“制憲法”和“開國會”成為這一時期的主流政治口號，但是作為國家體制內(nèi)的張之洞、袁世凱等人所提倡的憲法與體制外的梁啟超、孫中山等人所呼吁的制憲代表了兩種完全不同的憲政模式，成為民國制憲波折不斷的濫觴。進入民國之后，制憲之爭也一直都處于政壇的中心地位。臨時約法被用以限制袁世凱，立民國基礎(chǔ)，中華民國約法則打造袁世凱的合法性，即使是袁世凱稱帝和張勛復(fù)辟也都打著君主立憲的旗號。1917年之后，不僅存在南北法統(tǒng)之爭，即使各省的軍閥戰(zhàn)爭也大都宣言為憲法而戰(zhàn)，“盡管有那么多的失望，現(xiàn)代中國人對憲法依舊有著執(zhí)著的信念”，憲政強國可以看作是中國現(xiàn)代化第二階段的主題。1923年10月10日頒布的《中華民國憲法》是中國有史以來第一部正式的憲法，但是并沒有因此造就憲政時代。憲法頒布之前民國被認(rèn)為是有共和而無憲法，憲法頒布之后又被詬為有憲法而無憲政，憲法本身更是被稱作“曹錕憲法”和“賄選憲法”。十?dāng)?shù)年所爭的北京中央政府法統(tǒng)竟至逐漸淡出人們的視野。1924年1月國民黨第一次全國代表大會之后國民大革命鋪開，中國政治層面上憲政的中心地位逐步被黨政所替代。

　　本文的主旨即通過對《中華民國憲法》制定背景和制憲過程本身的考察解釋為何在沒有正式憲法的時候，憲政主義尚能占據(jù)政治層面的核心地位而到第一部正式憲法頒布之后憲政反而淡出人們的視野，憲政時代戛然而止并由黨政時代替代。換句話說，本文關(guān)注的焦點不在于20世紀(jì)20年代某一政治集團的成敗或某一政治主體的興衰，而是憲法作為民初最重要的政治表達(dá)方式和規(guī)則的消亡。

　　二、“法統(tǒng)”的合法性危機-國會恢復(fù)前后的制憲形勢和進展

　　《中華民國憲法》由1922年6月恢復(fù)的第一屆國會依據(jù)《臨時約法》制定，分析這個制憲主體就不能不提及此前圍繞國會和《臨時約法》產(chǎn)生的南北法統(tǒng)之爭。這一時期南北國會都曾有過制憲努力，但都無果而終。

　　早在1917年6月12日黎元洪解散參眾兩院之后，國會議員就紛紛赴滬嘗試恢復(fù)國會。隨后張勛復(fù)辟、段馮執(zhí)政，不恢復(fù)舊約法轉(zhuǎn)而拼湊新國會，于是孫中山帶領(lǐng)國民黨議員及海軍南下護法，國會議員也紛紛赴粵。8月25日在廣州召開非常國會，31日議決軍政府組織大綱，9月2日選舉孫中山為大元帥，唐繼堯、陸榮廷為副元帥，西南獨立。但是到廣州的國會議員沒有達(dá)到法定人數(shù)，即根據(jù)1913年通過的議院法第七條“開會后滿一個月尚未到院者，應(yīng)解其職，以候補議員遞補”，到1918年9月總算湊足了法定人數(shù)。9月8日憲法會議的審議會召開，首先將國會在北京時未定的地方制度部分付諸審議，至12月13日審議完畢，這時南北兩政府在上海召開和平會議，議員紛紛離粵，直到1920年1月12日才再行召開憲法二讀會，但是國會內(nèi)部各派系圍繞國會解散權(quán)和省長職權(quán)問題爭執(zhí)不下，會議幾度破裂，至1920年1月24日制憲工作陷于完全停頓。在廣州政權(quán)內(nèi)部，桂系視國會為南北和談的障礙，對制憲工作百般阻撓，直到斷絕經(jīng)費來源。于是參眾兩院的正副議長都被迫離開廣州，國會也在云南四川之間顛沛流離，1921年4月17日才重新召開“非常會議”，制定《中華民國政府組織大綱》，并于5月5日選舉孫中山為大總統(tǒng)，孫中山成立正式政府之后積極準(zhǔn)備北伐，南方國會的制憲計劃至此湮沒無聞。

　　北方國會的制憲計劃也一波三折，1917年12月安福國會由參眾議院各選出三十人組成憲法起草委員會，從1918年12月27日到1919年8月12日共開會26次制定憲法草案共一百零一條，新國會決議避開天壇憲草而另起爐灶，但其精神仍同天壇憲草一脈相承。1919年南北和談之風(fēng)盛行，由于南北兩國會并存，安福國會擔(dān)心自身成為南北妥協(xié)的犧牲品，制憲工作也就延宕不前。直皖戰(zhàn)爭之后，安福國會在直奉兩系的軍事壓力下茍延殘喘，制憲更是無從談起�？傊�，在1917年南北分裂之后，不論是南方的非常國會還是北方的安福國會都沒能夠擔(dān)當(dāng)起制憲的任務(wù)。

　　第一屆國會的恢復(fù)與安福國會解散后“新新國會”流產(chǎn)關(guān)系很大。1920年8月安福俱樂部解散之后，10月30日，徐世昌以大總統(tǒng)身份發(fā)布命令，宣布根據(jù)1912年頒布的《國會組織法》辦理新國會的選舉，嗣后據(jù)此進行選舉的不過十二個單位，而被選出的議員始終未能集會。既然構(gòu)建一個新國會已經(jīng)證明不可行，且“民國憲法未成以前，國家根本組織，厥惟《臨時約法》”，著手恢復(fù)唯一依據(jù)臨時約法而存在的國會就提上了日程�！爸毕弟娙送炊ㄋ纪�，知非法不足以立國，全國舍第一屆國會外無合法機關(guān)，于是有恢復(fù)國會之動議。蓋舊國會恢復(fù)既可收束北方非法之局，而西南護法之舉亦冀可以終了，時勢推移，蓋有不得不然者，非盡關(guān)于人事上變化也�！贝颂帉⒅毕弟娙嘶謴�(fù)國會的目的說的透徹明了。民國政府的合法性來源在于“民意”委托，新新國會的流產(chǎn)表明虛假的民意在派系爭斗面前無法得到確認(rèn)，只能以遵循約法相標(biāo)榜，自封為“正統(tǒng)”，這樣一來國會從恢復(fù)開始就是被直系軍人嫁接到北京政府上的，制憲也就非北京政府所必需。

　　對于不選新國會而恢復(fù)舊國會這件事情，有人評論到，“民國二年選出的國會議員，法定的任期分明只有三年，到了民國十一年，還要恢復(fù)集會，又不是全國的選民死盡了，無可再行選舉�！庇纱烁�能體現(xiàn)恢復(fù)后的舊國會并不是“民意”機關(guān)，而是“法統(tǒng)”機關(guān)，是第一次直奉戰(zhàn)爭之后單獨掌控中央政權(quán)的直系打造其合法性并抑制護法勢力的產(chǎn)物。北京政權(quán)在袁世凱時代作為中央政府存在，到段祺瑞執(zhí)政時尚能代表北洋集團，第一次直奉戰(zhàn)爭之后，就只能算作是北洋集團內(nèi)部的一個派別的政權(quán)了。政權(quán)基礎(chǔ)的萎縮迫使直系軍閥打出“尊重法統(tǒng)”旗號重新構(gòu)筑其合法性。近代以來憲法的成立必須有兩個最基本的條件，一個是具有合法性來源，另一個是體現(xiàn)充分民意。就國會來說，前一個條件尚且似是而非，后一個條件根本就不在考慮范圍內(nèi)了。

　　直系軍人在恢復(fù)國會的問題上除著眼于政權(quán)的合法性外，更重要的目的還在于以此對抗西南護法和各省的聯(lián)省自治，護法“目的既達(dá)，旗幟可睨”，“此外而有聯(lián)省會議云云，皆在僭越逾分之列”，“今后所有一切立法問題均可遵據(jù)約法付諸國會解決，靜待其成”。

　　國內(nèi)各派政治勢力對舊國會的恢復(fù)反應(yīng)不一，除了策劃這件事情的直系軍人和興沖沖“先行入都，暫行大總統(tǒng)職權(quán)，維持秩序”的黎元洪外，大都對此持不冷不熱的態(tài)度，相較民初，國會在政治上影響已經(jīng)大為遜色。孫中山曾經(jīng)極力襄助護法運動，此次臨時約法和國會恢復(fù)奪走了孫中山手中的護法旗幟，對孫的影響固然頗大，但此時南方的非常國會已經(jīng)不成樣子，孫中山手中并無與之對抗的資本。6月6日，孫中山在廣州通電承認(rèn)現(xiàn)狀，提出“懲辦禍國渠魁”和“保障國會安全”兩項條件。十天之后，陳炯明炮轟總統(tǒng)府，孫中山流落上海，已無法利用廣東非常國會阻止“法統(tǒng)重光”。奉系張作霖東北自治，皖系盧永祥默許制定浙江省憲，對于直系在中央的舉動均報以聽之任之的態(tài)度。國會地位的下降從一開始就給憲法的有效性蒙上了陰影。

　　第一屆國會恢復(fù)之后，以制憲為首要任務(wù)。因為到1922年8月“中國負(fù)共和國之名幾十二年矣，顧至今尚不能制一永久之憲法。”姚桐豫、姚守先、彭漢遣等人在復(fù)會之初就提出議案主張速開憲法會議而暫緩其他職能的實施。憲法起草委員會繼續(xù)1917年的制憲事業(yè)而開始運作，1922尼娜8月10日至11月25日，憲法會議召開審議會，先審議地方制度章，次決定再增加國權(quán)、教育、生計三章，最后議定應(yīng)行增修的條款。然后交憲法起草委員會起草條文。1922年11月15日兩院補選憲法起草委員會繼續(xù)開會（第三十五次會議），依照1913年擬定天壇憲草的方法分類進行，到1923年3月共開會27次，議決地方制度一章、國權(quán)一章、教育生計各一章，咨交大會，歷時三月。但是因議員人數(shù)不足，常常發(fā)生憲法會議流會之事，這樣部分議員開始醞釀修改國會組織法。根據(jù)國會組織法第二十一條第二項規(guī)定“前項會合時，以參議院議長為為議長，眾議院議長為副議長，非兩院各有總議員三分二以上之出席不得開議，非出席議員四分三以上之同意不得議決�！�，這樣參議院總額二百七十四人需要有一百八十三人列席，眾議院總額五百九十六人需要有三百九十八人列席才能成會，國會恢復(fù)之后，眾議員較為齊整，而參議院往往人數(shù)不足，而且參議院議長一時難以選出，憲法會議主席只有眾議院議長一人，一旦有請假等事發(fā)生，憲法會議就會因為沒有主席而流會。針對這種情況，呂復(fù)等人在眾議院提案修改國會組織法，將第二十一條第二項改為“前項會合時，以參議院議長為為議長，眾議院議長為副議長，同時均有事故時以憲法起草委員會委員長暫代之，兩院非各有總議員五分三以上之出席不得開議，非出席議員四分三以上之同意不得議決。”法案提出之后，由眾議院大會議決并交付審查法律委員會于1923年3月14日以審查結(jié)果報告于大會，當(dāng)日議決并付二讀會，3月31日、4月13日、20日召開二讀會議決修正案條文如下“前項會合時，以參議院議長為議長，眾議院議長為副議長。正副議長均有事故時以兩院副議長臨時代理，非兩院有總議員五分三以上之出席不得開議，非出席議員三分二以上之同意不得議決，但關(guān)于議憲程序以兩院議員總數(shù)過半數(shù)之出席開議出席議員過半數(shù)之同意議決�！眳⒆h院于27日議決，28日咨達(dá)政府，并于當(dāng)月30日公布。這樣參眾兩院議員只要有五百二十二人出席就可開會。憲法會議因此稍稍克服了議員人數(shù)不足帶來的障礙。在這個修正案的審查過程中，以王侃、張琴、褚輔成、林長民、湯漪等人為贊成修正一方，以徐際恒、邵瑞彭、黃佩蘭等人為反對一方進行辯論。雙方糾纏于修正案是否會會對參議院的表達(dá)制憲意愿造成損害，而對黃佩蘭所提出的“以為此（修正案）在法律上無根據(jù)，蓋因國會為立法機關(guān)，遵守法律尤為天職，況制憲更關(guān)重要，此次眾議院移付之修正案本席認(rèn)為違背臨時約法”并沒有誰多加注意。顯示了即使在制憲這件事情上，實用性已經(jīng)壓倒合法性。這種趨向?qū)τ趪鴷�來說是很危險的，國會恢復(fù)的基礎(chǔ)即在于它是根據(jù)臨時約法選舉的唯一一屆合法國會，它維持自身運轉(zhuǎn)的基本條件也是嚴(yán)格遵循臨時約法，但是現(xiàn)在已經(jīng)開始因?qū)嵱眯缘哪康母淖冞@種合法基礎(chǔ)。

　　雖然憲法會議的主體是議員，但是議會中黨派政團的影響也不可低估。政團不僅對議員的觀點會產(chǎn)生影響，而且還體現(xiàn)了議員們的行為方式和心態(tài)�！胺ńy(tǒng)重光”初期，部分議員提議“國會只議憲法緩行其他職權(quán)”，黨派之爭并不彰顯。吳景濂、邊守靖等人為了方便賄選組織了一些分省俱樂部并給以津貼。1922年8月15日首先在福佑寺成立了蒙藏議員俱樂部，由蒙古議員熙鈺等發(fā)起，李景和、易宗夔等擬定章程，(點擊此處閱讀下一頁)

　　為國會恢復(fù)之后的第一個政團，到9月6日眾議院議決議長之前，各議員遂圍繞不同的候選人組黨結(jié)派，相對于袁世凱時代的北京國會，政團分野多因門戶之見而非信仰。政團理念的空虛化和組織的實利化也是《中華民國憲法》最后被草草通過的重要原因。茲選國會的重要團體列表如下：

　　名稱---黨魁和積極分子---聯(lián)絡(luò)地點---演變---備注

　　益友社---吳景濂、褚輔成、呂復(fù)、劉奇瑤、賀贊元等---麻線胡同吳景濂宅---民憲同志會---兩院人數(shù)約百余人，推舉褚輔成為眾議員候補人

　　政學(xué)會---谷鐘秀、張耀曾、李根源、楊永泰、李肇甫等---北京《中華新報》社---黨政社---人數(shù)近百，與益友社接近

　　新研究系---蒲伯英、藍(lán)公武、李文熙（王家襄亦在其中活動）---北京《實話報》社---憲法研究會（22年12月末改組而成）

　　討論會---江天鐸、孫潤宇、譚瑞霖、司徒穎、辛漢---北京太平街七號---分為適廬及新設(shè)之樂園兩地

　　上表為時人所稱的“法統(tǒng)重光”時代的四大政團，同一時期還有部分小政團以制憲為己任，雖然議席不多，但是在憲法研究會中具有一定的發(fā)言權(quán)，在社會上也有一定的影響力，整理如下：

　　名稱---主持人---派別---活動地點

　　蒙事研究會---白逾桓等---湖北議員---油房胡同

　　南廬---王欽宇、楊詩浙、范殿棟等---廣東派---絨線胡同

　　順城街三十三號---翁可均、陳士髦等---蜀蘇議員---見名稱

　　翠花街十七號---張復(fù)元等（混合制）---浙江議員---見名稱

　　匡廬---湯漪、鄒樹聲、王侃、王有蘭、陳友青等---江西議員---江西會館

　　明社---葉夏聲、陸達(dá)等---兩廣議員----丞相胡同

　　水月庵七號---王紹鏊等------見名稱

　　這一時期的各種政團名義上都把研討憲法促進制憲作為主旨，但實際活動上大都以爭權(quán)奪利為其聚合之所在�，F(xiàn)以憲法研究會的成立為例做一下分析，1922年12月末，未央胡同的憲法急進會和西交民巷七十四號的籍忠寅等四五十名國會議員在未央胡同開會，商議成立憲法研究會。林長民起草的大會章反映了這一時期政團的典型狀況，全文錄入如下：

　　第一條本會議促成并實行發(fā)揚民治，尊重人道，鞏固國本之憲法為宗旨，厘定綱目如左：

　　甲：關(guān)于制憲之進行及憲法之實效。

　　一、謀憲法制定之迅速，其制憲期內(nèi)，認(rèn)為障礙或遲誤之事項，務(wù)排除之。

　　二、謀憲法公布后之實施，凡因憲法之制定，應(yīng)興革之事件，務(wù)督促之。

　　乙：關(guān)于憲法之內(nèi)容及其附屬法

　　一、國家組織，以地方分權(quán)為基礎(chǔ)，謀行政大體之統(tǒng)一。

　　二、國民生活，以平等為則，以漸進為序，謀各種階級最后之融化。

　　三、代議制度，以普選為正鵠，以職業(yè)為根據(jù)，謀選舉各法隨時改善。

　　四、男女平權(quán)，于憲法及其他法律中，主張應(yīng)有明確之規(guī)定。

　　五、自由保障，凡憲法所能與依其本文或其他法律中主張，應(yīng)有切實方式之規(guī)定。

　　第二條本會以左列各項會員組織之。

　　甲：國會議員同宗旨者。

　　乙：曾任國會議員同宗旨者。

　　丙：地方制憲議員或地方議員同宗旨，經(jīng)本會會員五人以上介紹者。

　　從黨綱看來，憲法研究會的主張不能不謂之冠冕堂皇，直可謂之憲政黨綱，但是到賄選時除了林長民南下、劉以芬等少數(shù)幾人不投票之外，憲法研究會的主要分子蒲伯英、藍(lán)公武、李文熙、籍忠寅、熊正瑗、杜成熔等人都參加了賄選，大綱中所體現(xiàn)的制憲理想被鼓吹的人所拋棄。

　　從國會恢復(fù)和制憲進展看來，國會的恢復(fù)在法理上本來就屬一種似是而非的選擇，國會在修改國會組織法降低憲法制定的門檻和用出席費避免憲法會議流會等方面雖然有其不得已之處，且相當(dāng)部分議員的主觀上的確是為了從速制定憲法，但是這種做法顯得過于輕率和關(guān)注自己的利益，不僅容易讓輿論產(chǎn)生誤會，而且進一步降低了國人對于即將產(chǎn)生的憲法的信任程度。

　　三、省憲運動與國憲制定并進-憲法制定的背景分析

　　南北國會制憲均告流產(chǎn)之后和第一屆國會恢復(fù)之初，省憲運動實際上取得了國內(nèi)輿論的中心地位，可以用“制憲停頓、省憲爭潮”來概括這一時期的形勢。就省憲本身來說，除了可以肯定是由省為單位制定和施行之外，在制定程序、批準(zhǔn)方式、內(nèi)容構(gòu)成、權(quán)限規(guī)定諸方面大都含混不清……省憲是建立在聯(lián)省自治運動基礎(chǔ)上的，聯(lián)省自治尚且被譏為是一個“不成學(xué)理之名詞”，在此基礎(chǔ)上建立的省憲理論就更難站住腳。省憲運動成為輿論主流反映了憲政生存環(huán)境的惡化。

　　關(guān)于省憲運動的大致內(nèi)容，王世杰將其概括為兩個方面，“第一，關(guān)于統(tǒng)一的方法，他們主張先由各省自行制定憲法（或稱省自治法）；
待各�。ɑ蛉舾墒。┦�憲成立，實行自治后，再由各省遣送代表組織聯(lián)省會議，制定國憲，因以完成統(tǒng)一事業(yè)。最初倡導(dǎo)聯(lián)省自治主義者，其用意似偏重這一方面。第二，關(guān)于未來的政制，他們主張采取聯(lián)邦制度。倡導(dǎo)聯(lián)省自治主義的人，固然也有不認(rèn)聯(lián)省自治主義為聯(lián)邦主義者，然而那不過是名詞上的爭辯。實則倡導(dǎo)聯(lián)省自治者，無不主張于國憲中制定中央與各省的權(quán)限�！笔�憲一開始就跟“權(quán)限”連在了一起。此種憲法的焦點不在法理上的對錯，也不在于那種方式更能夠接近中國憲政被賦予的國富民強的功利性目標(biāo)，而專注于中央和地方權(quán)力上的爭奪。

　　本來中央和地方權(quán)力之間“實無所謂分集，例如中央有中央當(dāng)然之權(quán)，軍權(quán)、外交、交通、幣制、關(guān)稅是也。地方有地方當(dāng)然之權(quán)，自治范圍內(nèi)是也。屬之中央之權(quán)，地方固不得取之；
屬之地方之權(quán)，中央亦不得代之也。故有國家政治、地方政治，實無所謂分權(quán)集權(quán)也�！钡�是民國中央政府的建立是獨立各省承認(rèn)的結(jié)果，地方分權(quán)問題自然而然的被提了出來。臨時政府組織的發(fā)起時更明確表示：“美利堅合眾國之制，當(dāng)為吾國他日之模范”；
參議院的選舉以省區(qū)為單位；
臨時政府組織大綱也由省區(qū)代表制定通過；
臨時總統(tǒng)的選舉投票，每省且以一票為限；
由此可見聯(lián)邦制和省自治的思想在革命時的勢力。

　　但是中國長期以來的大一統(tǒng)觀念和中央政府建立之后內(nèi)外交困的狀況使單純的聯(lián)邦制無法成為中國的主流政治模式。王寵惠在評論省制時認(rèn)為：“以吾國之省，例之各國謂之行政區(qū)域，實覺太大，擬之地方自治，更非其倫，是以談?wù)�治者，于省之性質(zhì)殊難明了，直謂之特種制度可也。顧此特種制度，由數(shù)百年歷史相沿而來，而今則于民國之成立，至有其關(guān)系，要不得不謀一適當(dāng)辦法。集治分治，少不得當(dāng)，非有礙全國之統(tǒng)一，即難期地方之發(fā)達(dá)�！睂τ凇笆　眮碚f，無論是集治還是分治都無法達(dá)到理想狀態(tài)，這種“特殊制度”論反映了如何在新的國家形態(tài)中省的定位的尷尬，省憲之說一開始就沒有一個牢固的基礎(chǔ)。在袁世凱時代，聯(lián)邦制并不為社會的主流輿論所接受，“國內(nèi)諱言分權(quán)，有言之者，聞?wù)哒劵⑸�變，目為破壞統(tǒng)一”。護國戰(zhàn)爭之后，西南地方勢力抬頭，圍繞解決省的地位問題出現(xiàn)了兩種不同的途徑，一是中央政府仍以中央集權(quán)精神的“天壇憲草”為藍(lán)本規(guī)劃省制；
一是個人、民間團體和部分省區(qū)嘗試以聯(lián)邦主義整合省區(qū)。而兩者都試圖從制度上確定中央與省的關(guān)系，以此為中心來綜理各種政治軍事集團從而完成統(tǒng)一。這兩種途徑的沖突反映在制憲上即為天壇憲法草案中的地方制度問題。

　　1916年8月29日國會恢復(fù)，憲法會議也于9月5日復(fù)會并繼續(xù)制憲。憲法爭論的中心在于省制憲與省長民選。國民黨方面的議員呂復(fù)、焦易堂等主張省制憲，省長民選，以確定省權(quán)。而憲法研究會湯化龍、憲法討論會梁啟超等人則加以反對，主張以單行法規(guī)定省制即可。雙方的爭論延續(xù)了省制在民國建立以來的尷尬局面，也道出了聯(lián)省自治的死結(jié)。反對省制入憲派認(rèn)為“省制問題萌芽未久，故今日尚屬研究時代”，“不能因急就憲法而甘心以鹵莽滅裂之省制加入�！焙髧鴷�內(nèi)各黨派商定地方制度草案，決定將省制列入憲法，但省長仍由中央任命。且規(guī)定省議會職權(quán)以不抵觸中央法律為限。成為雙方折衷的產(chǎn)物。這種爭論是屬于單一制下的集權(quán)分權(quán)，并不屬于聯(lián)邦制或反聯(lián)邦制爭議。即使如此，該草案仍未能于二讀通過，1916年11月29日和12月4、5、8日，憲法審議會進行了四次表決，均因達(dá)不到三分之二多數(shù)票而未能通過地方制度入憲的議案。最后一次表決贊成票僅差4票，使商榷系議員非常惱怒，為此發(fā)生了有名的議會斗毆案。從1916年10月至1917年1月，議員們長達(dá)80多天的激烈爭辯的唯一成果是僅僅通過了“第×章××地方制度”六個字。既然在國會內(nèi)部無法得到妥善解決，商榷系議員就將憲法問題上的分歧通電全國各派勢力尋求支持，誘發(fā)了此后的府院之爭、張勛復(fù)辟和護法之役。

　　在聯(lián)省自治口號下進行的省憲運動反映了仍然在憲政框架內(nèi)尋找出路的要求，也延續(xù)了省制問題左右兩難的境遇。1917年南北剛分立，聯(lián)邦主義就開始抬頭，李劍農(nóng)最先提出：中國當(dāng)時的政治體制雖然是單一制的，但實際上與邦聯(lián)沒有差別，邦聯(lián)絕不會分裂國家，而是邁向聯(lián)邦，促進國家的統(tǒng)一。1920年11月間章太炎和張繼最早提出了的聯(lián)省自治主張。章太炎提出：“各省人民宜自制省憲法，文武大吏以及地方軍隊并以本省人充之，自縣知事以至省長悉由人民直選，督軍則由營長以上各級軍官會推”，至于中央政府，他的意見是“虛置”，即中央政府只有“頒給勛章、授予軍官之權(quán)，其余一切不得自擅。軍政則分于各省督軍，中央不得有一兵一騎。外交條約則由各該省督軍省長副署，然后有效，幣制銀行，由各省委托中央，而監(jiān)督造幣，成色核定，銀行發(fā)券之權(quán)，猶在各省。如是政府雖存，等于虛牝，自無爭權(quán)攘位之事，聯(lián)省各派參事一人，足資監(jiān)察，而國會亦可不設(shè)，則內(nèi)亂庶其弭矣”，章太炎稱他的這種聯(lián)省制度的設(shè)想“為各國所未有，要之中國所宜，無過于此。若如德、美聯(lián)邦之制，則中央尚有大權(quán)，行之中土，禍亂正未有艾也”。他的主張非常消極，已經(jīng)不是聯(lián)邦制而是近似于邦聯(lián)的松散結(jié)合體。與他見解類似的還有北京大學(xué)丁燮林、王世杰、李四光、李煜瀛等六位大學(xué)教授公開發(fā)表的《分治與統(tǒng)一商榷書》，主張全國為若干聯(lián)治區(qū)域，組成極簡單之中央機構(gòu)于全國適中之地點，中央不設(shè)軍隊，僅設(shè)一個軍事參謀機關(guān)。外交屬中央，但重大外交事件均得事先征得各聯(lián)治區(qū)域的同意。根據(jù)他們的觀察，聯(lián)邦制當(dāng)然是嚴(yán)格意義上的統(tǒng)一，而在當(dāng)時的中國還是奢望，只有用更松散的邦聯(lián)制才能使國內(nèi)各種地方勢力妥協(xié)。實質(zhì)上是承認(rèn)國內(nèi)各種政治勢力割據(jù)的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上進行妥協(xié)。至于聯(lián)省自治如何進行，章太炎于1920年1月3日致各省自治聯(lián)合會電中稱：“各省自治為第一步，聯(lián)省自治為第二步，聯(lián)省政府為第三步�！闭绿�炎而外，更能反映聯(lián)省自治一般趨向的可能是俞大同的看法，他認(rèn)為：“聯(lián)省自治制有兩種意義可解釋：（一）各省以聯(lián)盟之意味互相相聯(lián)結(jié)，擁護各省之自治。（二）各省自制省憲，自選長官，自立政府，先造成一自治省，然后再聯(lián)合各省，共制國憲，立政府而建設(shè)一聯(lián)邦政府，故聯(lián)省自治制，也可以說是聯(lián)邦制的一種”。

　　不管提倡聯(lián)省自治的人主觀為何，在實際操作中并不能建立一個統(tǒng)一的聯(lián)邦制國家而只能造就一個集權(quán)省份松散的聯(lián)合體。學(xué)理上的聯(lián)省自治運動得到了實際政治層面的廣泛支持，也因此而脫離了章太炎等人的初衷而逐步演變成督軍對抗中央政府的工具-督軍雖然能夠在控制一省政權(quán)，但是其合法性畢竟來自于中央政府的任命，但是現(xiàn)在能夠從“聯(lián)省自治”理論中找到自封式的合法性來源。

　　1920年之后，北方直皖戰(zhàn)爭和南方軍政府的內(nèi)訌導(dǎo)致國內(nèi)局勢混沌不清，沒有哪一派力量主導(dǎo)統(tǒng)一，聯(lián)省自治遂有了發(fā)展壯大的基礎(chǔ)，“今日談時局者，約有二說。一曰武力統(tǒng)一，二曰聯(lián)省自治，前者為北方實力派所主張，后者為多數(shù)名流政客所主張，而西南及東北各省和之�！甭�(lián)省自治運動基礎(chǔ)比較廣，進步黨一派的人，因改造北洋集團無望，故極力贊助此種運動；
舊國民黨的一大部分，如章太炎、吳稚暉、陳炯明等也表示支持；
西南、皖系、奉系的一些軍閥，想假自治之名，以抵抗控制著北京政府的直系軍閥，所以也表示贊助。聯(lián)省自治運動以華南地區(qū)為中心，許多階層卷進了這場運動，聲勢頗為浩大，竟至被鼓吹為“非發(fā)揮民治精神，無以救貧弱，非組織聯(lián)省自治，無以解糾紛”。但各省所要達(dá)成目的并不盡相同。廣東與湖北的自治運動均表現(xiàn)為反對外省軍閥的統(tǒng)治：陳炯明所部利用粵人治粵的旗幟，成功地驅(qū)逐了桂系，湖北人士反對北洋軍閥王占元的自治運動因獲得獨立省份湖南支持而有進展，但終因北方干預(yù)而告失利。云南的唐繼堯利用自治運動來強化自己的軍事統(tǒng)治。浙江盧永祥借助浙江人士謀求自治的情感鞏固自己的地位，(點擊此處閱讀下一頁)

　　甚至不惜將自己的祖籍說成是浙江籍以討好當(dāng)?shù)厝�。而江蘇的自治運動只是滿足于草擬省憲《江蘇省制草案》和爭取對省政府的財政預(yù)算的監(jiān)督。在江西，省議會也曾提出制憲議案及省憲會組織法，但自治運動流為高級官員省籍的地域之爭，非本省籍的省長戚揚與省議會發(fā)生沖突而被迫辭職。他如福建、陜西、東三省等也不同程度地受到聯(lián)省自治運動的影響。但大部分運動并未發(fā)生實效，只有湖南制定了省憲法并加以實施。

　　1920年吳佩孚從湖南撤軍，湘軍把湖南督軍張敬堯驅(qū)出了長沙。譚延闿以湘軍總司令的名義于7月22日發(fā)出通電，宣布了湖南自治的宗旨，決意獨立于南北戰(zhàn)爭之外，轉(zhuǎn)變精力于省內(nèi)事務(wù)，先謀求省內(nèi)自治，阻止外部干涉。這一主張得到湘人的廣泛支持，因“湘省十年來受兵燹之禍最深，南北軍隊屯戍不定”，湘人深受其害。從6月到10月，毛澤東發(fā)表了一系列文章，鼓吹“湘人自治”，實行“湖南門羅主義”，建立“湖南共和國”。10月5日、6日，長沙《大公報》發(fā)表由毛澤東、彭璜、龍兼公3人提出，377人簽名（幾天后增至436人）的《由“湖南革命政府”召集“湖南人民憲法會議”制定“湖南憲法”以建設(shè)“新湖南”之建議》旅居京滬各地的湖南名流也紛紛響應(yīng)。在北京的熊希齡等并請梁啟超代行擬就湖南省自治法大綱，寄回湖南，敦促譚延闿實行。

　　1921年3月20日，湖南省憲法由李劍農(nóng)、王正廷、蔣方震等13位國內(nèi)知名人士全權(quán)起草，4月14日草案擬定后由全省75個縣的代表組成的審查委員會加以修改。1921年3月，接替譚延闿擔(dān)任湘軍總司令的趙恒惕就省憲問題致書派人向梁啟超請教，同年8月梁啟超起草了《代趙恒惕發(fā)起聯(lián)省會議宣言》，強調(diào)聯(lián)省自治是今后解決時局的唯一方法。此后，《湖南省憲法》于12月通過公民總投票的程序，1922年1月1日起公布施行。1923年以后，譚延闿在衡陽要求修憲，趙恒惕則以護憲相爭。吳佩孚派兵協(xié)助趙恒惕將譚部驅(qū)逐出湖南，1923年12月9日指使其部將葛應(yīng)龍在岳陽攻擊省憲，逼迫湖南取消省憲。1924年2月，吳的代表馬濟等前往長沙，誘迫湖南方面取消省憲，湖南省議會大力護憲，省內(nèi)的軍政領(lǐng)袖也表示和省議會一致護憲，吳佩孚見壓迫無效，便要求湖南修訂憲法，省議會對此反應(yīng)冷淡，甚至要求省政府查辦脅迫縣議會電請修改憲法之人。7月中旬以后，由于湖南的軍事領(lǐng)袖們?yōu)榱朔笱軈堑囊�求，在各自的防區(qū)里勸告本地的省議員，才勉強達(dá)成了修正憲法的動議。后由于唐生智脫離趙恒惕系統(tǒng)，投奔廣東革命陳營，參加北伐戰(zhàn)爭，結(jié)束了湖南的省憲體制。

　　湖南省憲體制的失敗反映了省憲道路的困境，對內(nèi)法理依據(jù)不足，對外則受到北洋國家主義和廣東革命主義的雙重壓力。周鯁生評論廣東省憲法草案時，曾指出實行省憲需要五個條件：第一，省內(nèi)不可有外力盤踞；
第二，省內(nèi)政治能夠統(tǒng)一；
第三，本省無逼近之外患可憂；
第四，省內(nèi)政治已具民主之基礎(chǔ)，可容民意充分活動；
第五，本省財力足以自給，能為實行憲政提供各種設(shè)施。這幾個最基本條件在二十年代初的中國政壇很難得到滿足，省憲體制在內(nèi)外因素的交相作用下也就勢難久存。

　　二十年代初聯(lián)邦主義在民間階層中也大行其道，1921年10月全國商會及全國教育聯(lián)合會在上海召開聯(lián)席會議，商定發(fā)起召集“國是會議”，這一會議由上海總商會及江蘇省教育會倡導(dǎo)，上�？偵虝�會長聶云臺及港澳教育會會長黃炎培、沈恩孚等為領(lǐng)導(dǎo)者。次年5月在上海召開成立大會，到會代表29人，代表14個省區(qū)，組成“中華民國八團體國是會議”，所謂八團體指的是各省的省議會、商會、教育會、農(nóng)會、銀行公會、律師公會、報界聯(lián)合會及工會的代表。國是會議闡明它的目的為“本諸共和國主權(quán)在民之義，擬由全國國民確定國憲、省憲大綱，注重于根本解決”。8月15日，國是會議表示了對國家制憲的看法，并決定草擬憲法草案以供全國人民采納，要點如下：定中華民國為聯(lián)省共和國，列聯(lián)省政府與省政府之權(quán)限，定國防軍不超過二十萬人，定各省軍隊改為民團，分駐國防要地，歲費不得超過聯(lián)省政府歲出之百分之二十；
限定何種為聯(lián)省政府收入，其余均為各省收入；
定軍人解職未滿三年者，于聯(lián)省政府及省政府均不得當(dāng)選為省長；
定現(xiàn)役軍人不得以文字向公眾發(fā)表政治意見。國是會議起草了兩種憲法草案，一為章太炎所起草，一為張君勱所起草，同時于1922年8月18日公布，兩者的差異之處在于前者主張政府采用委員制，后者主張總統(tǒng)制，不過，雙方皆以聯(lián)邦主義為出發(fā)點。張君勱擬定的憲法草案對《中華民國憲法》影響很大，幾成為《中華民國憲法》之藍(lán)本。

　　國會恢復(fù)時，聯(lián)省自治正為輿論的主流，分權(quán)為主的權(quán)力結(jié)構(gòu)也成為大部分議員的共識。國會8月19日的憲法審議會通過“省之事權(quán)，應(yīng)取概括主義，中央取列舉主義”，8月26日的憲法審議會又通過了兩條：第一、各省于不抵觸國憲范圍內(nèi)，得自制省憲；
第二、地方制度章內(nèi)，應(yīng)規(guī)定關(guān)于省憲各原則。省憲道路好像取得了最后的勝利，但是省憲作為一種著眼于中央和地方關(guān)系的理論構(gòu)架并不能為憲法提供完整的法理支持，不僅面臨自身無法克服的矛盾，而且也很難引起國人的信仰。喧嚷一時的省憲最后只能成為各種政治勢力爭權(quán)奪利的招牌。

　　最能夠體現(xiàn)省憲運動只是一種工具的是孫中山，孫中山在憲法問題上的態(tài)度轉(zhuǎn)變情況反映了省憲在政治層面的“雞肋”地位。1921年1月6日，孫中山在廣州成立軍政府發(fā)表宣言時，將“聯(lián)省制”和廢督裁兵作為南北議和的兩大先決條件。1月18日，日本《朝日新聞》記者小山致函采訪孫中山對聯(lián)省制的意見，孫中山讓秘書回函答稱甚贊成聯(lián)省制，認(rèn)為此制并不與中央統(tǒng)制相沖突。5月5日，孫中山在就任大總統(tǒng)宣言中，就中央與地方關(guān)系問題，再次表示：“今欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治，自定省憲法，自選省長。中央分權(quán)于各省，各省分權(quán)于各縣，庶幾既分離之民國，復(fù)以自治主義相結(jié)合，以歸于統(tǒng)一，不必窮兵黷武，徒苦人民�！比绻�根據(jù)這些言論，自然可以得出結(jié)論說孫中山是聯(lián)省自治和省憲的支持者，但是如果考察一下孫中山的思想軌跡就會發(fā)現(xiàn)這種公開贊同背后的東西。辛亥革命之前，孫中山即表示要“組織聯(lián)邦共和政體”，1911年11月1日，孫中山離美前夕，發(fā)表“對外宣言”，其中第六條即為：“待聯(lián)邦共和政體建立，中央政府將同各國建立友好邦交�！�1911年11月份，孫中山在與《巴黎日報》記者談話中，對未來中央與地方之關(guān)系闡述較為詳盡，他說：“中國于地理上分為二十二行省，加以三大屬地即蒙古、西藏、新疆是也，其面積實較全歐為大。各省氣候不同，故人民之習(xí)慣性質(zhì)亦各隨氣候而為差異。似此情勢，于政治上萬不宜于中央集權(quán)，倘用北美聯(lián)邦制度實最相宜。每省對于內(nèi)政各有其完全自由，各負(fù)其整理統(tǒng)御之責(zé)；
但于各省上建設(shè)一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自聯(lián)貫矣。此新政府成立，不必改換其歷史上傳來之組織，如現(xiàn)時各省本皆設(shè)一督或一撫以治理之，聯(lián)邦辦法大致亦復(fù)如是。但昔之督撫為君主任命，此后當(dāng)由民間選舉。即以本省之民，自為主人。形式仍舊，而精神改變，則效果不同矣�！痹诿駠�建立前，孫中山抱著一種模仿美國的想法而要在中國建立聯(lián)邦制。歸國之后，由于南京臨時政府的建立來自于各省的推戴，聯(lián)邦制遂成為順理成章之事。在就任臨時大總統(tǒng)發(fā)表的“宣言書”中孫中山稱：“各省聯(lián)合互謀自治，此后行政期于中央政府與各省之關(guān)系，調(diào)劑得宜”。但是在臨時政府成立之后，面對財政緊缺和地方掣肘的嚴(yán)峻局面，孫中山開始轉(zhuǎn)變成一個集權(quán)主義者。1912年1月上旬，孫中山在給中華民國聯(lián)合會的復(fù)信中說：“聯(lián)邦制度于中國將來為不可行。而今日則必賴各省都督有節(jié)度之權(quán)，然后可戰(zhàn)可守�！�1月21日，孫中山在主持臨時政府第一次內(nèi)閣會議上議決：“議行政方針，主張中央集權(quán)�！�8月13日，孫中山在《國民黨宣言》中第一次公開主張“建單一之國，行集權(quán)之制�！贝藭r胡漢民、李烈鈞等南方國民黨都督主張以實行聯(lián)邦制來制約袁世凱。因此，孫中山在主張中央集權(quán)的同時，亦主張適當(dāng)分權(quán)于地方。宋教仁案發(fā)生之后，孫中山對袁世凱已失去信心，不再主張實行中央集權(quán)。袁世凱死后，北洋軍閥繼續(xù)控制北京政府、推行武力統(tǒng)一政策，南方各省為對抗北洋軍閥，而提倡聯(lián)省自治。這一時期，孫中山在處理中央與地方關(guān)系問題時處于一個十分尷尬矛盾的境地，一方面，孫中山希望通過武力北伐推翻北洋軍閥政府，從而統(tǒng)一全國；
但另一方面，孫中山所依靠的力量卻大都是提倡聯(lián)省自治的省份，他們對統(tǒng)一不感興趣，甚至反對北伐。因此，孫中山為了獲取他們的支持，盡管內(nèi)心并不贊成聯(lián)省自治，但也不便表示反對，有時甚至還得公開贊成。第二次護法運動期間，孫中山的軍政府同陳炯明控制的廣東省政府之間的關(guān)系，是了解孫中山苦心處理中央與地方關(guān)系的最佳事例。1921年4月7日，非常國會議決成立正式政府，并選舉孫中山為大總統(tǒng)，此舉遭到陳炯明的反對。4月13日，為了消除陳炯明的顧慮，孫中山在招待國會議員茶會上，談到正式政府同廣東省政府之間的關(guān)系時，孫中山表示三點：一、正式政府成立后，中央政府與粵地方政府權(quán)限將妥慎劃分，廣東政局由省長、總司令陳競存君維持。二、正式政府成立后，將裁官增政，竭力撙節(jié)，不增加地方政府的財政負(fù)擔(dān)，以安粵當(dāng)局之心。三、正式政府成立后，將向北發(fā)展，以統(tǒng)一全國為己任。但是孫中山的讓步并沒有獲得最終的諒解，炮轟總統(tǒng)府事件之后，孫中山放棄涉足主流政治的努力，而在不再奢望依靠軍閥來取得革命成功，并對聯(lián)省自治的危害進行了深入的分析，孫中山認(rèn)為在當(dāng)時的中國，“聯(lián)邦制將起離心力的作用，它最終只能導(dǎo)致我國分裂成為許多小的國家，讓無原則的猜忌和敵視來決定他們之間的相互關(guān)系。中國是一個統(tǒng)一的國家，這一點已牢牢地印在我國的歷史意識之中，正是這種意識才使我們能作為一個國家而被保存下來，……而聯(lián)邦制則必將削弱這種意識�！睂O中山的變化恰到好處的說明了省憲運動的參與者的特點-因保存地方政權(quán)而贊成省憲，又因意圖染指中央或喪失權(quán)力而反對省憲。

　　毋庸諱言，同這一時期大多數(shù)政治家一樣，孫中山的本意是建立一種自己統(tǒng)領(lǐng)下的集權(quán)體制國家，1923年7月4日，孫中山覆徐謙函中聲稱：“我對于現(xiàn)局，絕對未有信何方將承認(rèn)我為總統(tǒng)之心，亦不愿再受所謂議員選舉我為總統(tǒng)，我只愿為革命黨之總統(tǒng)。倘使革命黨永遠(yuǎn)在中國未有選舉總統(tǒng)之權(quán)，我當(dāng)不作是想。兄以曹錕比我，太不徹底之所致”，“故現(xiàn)在之變局，毫無關(guān)系于我心”，“從事徹底之革命，切勿隨俗浮沉，有厚望焉”。而所謂從事徹底之革命，即建立自己領(lǐng)導(dǎo)下的強有力的中央政府。

　　孫中山的態(tài)度代表了這一時期大多數(shù)政治勢力的態(tài)度，“聯(lián)省自治”對于掌握一省內(nèi)實權(quán)的督軍們來說只是劣勢霸權(quán)主義的代名詞，一旦有競逐外省或中央政權(quán)的時機，這個招牌就會被立刻拋棄。

　　從中國所面臨的對外形勢來看，聯(lián)省自治也是不合時宜的�！笆澜绺鲊�中，狡焉思啟封疆者，固甚喜中國有此類之自治。若長此不已，或?qū)⒁暈槊�、藏而代為要求，此中國惟一之危機，全國人所當(dāng)注意者也。”所以，中國各派“若果有愛國心，謀全國之幸福，須知聯(lián)省自治、制定省憲，皆非解決時局之法”。且如果北京政府撤消而實行聯(lián)省自治則省議會就成為國家“唯一之總代表”和“唯一之主人翁”，省議會既“為武人所左右”，復(fù)“為社會所厭惡”，實“不知此類省議會果有此資格、有此道德否？”

　　總之國會制憲時期的國內(nèi)形勢是聯(lián)邦主義甚囂塵上、聯(lián)省自治大行其道，但是這種意識形態(tài)在中國歷史中缺乏根基，在現(xiàn)實政治中也找不到足夠的力量基礎(chǔ)，省憲運動的主流地位反映了二十年代初憲政理想的弱化和對國會制度的不信任，雖然中央的制憲機關(guān)自稱合法，但是即將出爐的憲法已經(jīng)很難取得普通國民的信仰。制憲者迎合省憲思潮雖然能夠造就一部條文上看來很民主的憲法，但是很快就會在歷史變動中湮沒。

　　四、從“大政變”到曹錕賄選-政局遷延中的制憲進程

　　法統(tǒng)恢復(fù)之后，圍繞黎元洪的任期一直存在意見分歧，直系津保派及依附曹錕的部分議員想盡量縮短黎元洪的任期以便早日推舉曹錕上臺。而部分議員熱心制憲，主張先定憲法后選總統(tǒng)，這樣就勢必會把黎元洪的任期拉長。1923年5月的制憲經(jīng)費之爭成為逼迫黎元洪退位的導(dǎo)火索，而“大政變”雖然針對黎元洪，但是其最重要的后果卻是在事實上摧毀了國會的法統(tǒng)。

　　熱心制憲的議員擔(dān)心因黎元洪任期問題發(fā)生波折影響憲法的制定，且本屆眾議院1923年10月就要到期，故極力推動制憲進程，針對憲法會議經(jīng)常流會的現(xiàn)狀于5月中旬提案修改憲法會議規(guī)則，(點擊此處閱讀下一頁)

　　即每次出席付給出席費20元，缺席者扣歲費20元，同時將出席憲法會議人數(shù)由四分之三改成五分之三。為了籌措這筆出席費，參眾議院正副議長王家襄、吳景濂等率領(lǐng)褚輔成、湯漪等議員往見黎元洪，由于先制憲后改選對黎元洪延長任期大有裨益，故黎元洪當(dāng)即應(yīng)允從上海海關(guān)建設(shè)費下借撥120萬元作為制憲經(jīng)費及使館經(jīng)費，分四個月?lián)馨l(fā)。津保派得知此事后決計向黎元洪發(fā)難，5月26日，交通總長吳毓麟指責(zé)“府方自定國會制憲經(jīng)費，不經(jīng)國務(wù)會議議決，實有違背責(zé)任內(nèi)閣精神”，內(nèi)政總長高凌霨也稱“總統(tǒng)總得將此事交內(nèi)閣議定，方符責(zé)任內(nèi)閣精神�！�6月6日的特別國務(wù)會議上，高凌霨提出辭呈，稱“總統(tǒng)既不信任我輩閣員，我輩惟有退避賢路，以免貽誤國事�！敝�6月7日，乃有軍警“逼宮”一事發(fā)生，到6月13日黎元洪不得不棄職赴津。

　　黎元洪出走之后，國會在16日召開兩院合會，在出席議員剛過半數(shù)的情況下即召開大會討論有關(guān)總統(tǒng)出走之事。會上并沒有對黎元洪被直系軍閥逼走一事做出討論，而僅議決黎元洪在天津發(fā)出的非法命令無效后即散會。國會對于總統(tǒng)被迫離開首都這種大事做出一副毫不關(guān)己的態(tài)度，而只在黎元洪赴津之后發(fā)出的大總統(tǒng)令上加蓋“非法”的圖章，等于國會自己承認(rèn)在政變局勢中的無能為力。黎元洪的復(fù)出固然有些名不正言不順，在當(dāng)政期間也確有參與政爭的嫌疑，但是一國元首被軍警從首都趕走更屬無法無天，這種情況下國會以總統(tǒng)事實上已經(jīng)離職為理由議決黎元洪的命令無效，從法理上來看并無漏洞，但是給人一種為虎作倀的觀感，于輿論無法交待。兩院合會作出決議之后，6月17日褚輔成等二百余名國會議員發(fā)表通電，否認(rèn)兩院回合會違法議決文件，列舉了兩院合會此決議的十種違法所在。并稱“夫以法律無據(jù)，權(quán)責(zé)不屬、人數(shù)不定之機關(guān)，若竟聽其任意處決國之大政，舉國熟視無睹，不亟為匡正，則一切法律可以燒毀，一切機關(guān)亦可退聽矣。”這份通電詳細(xì)列舉了國會所違之法，可謂有理有據(jù)；
指斥直系逼宮之可恥行徑，可謂義正詞嚴(yán)；
列名議員達(dá)兩百人，亦不能不說是聲勢浩大，但是這份通電的主要對象是“各省巡閱使、督軍、省長、總司令、督辦”等，反映了國會的尷尬局面-國會雖然號稱最高機關(guān)，但本身并不是權(quán)力實體，而只能求助于外部的力量。雖然褚輔成等人的本意是好的，但其不得不用的方法卻同樣違法，與兩院合會違法議決無異。而且這種通電請援的方式重蹈了1916年商榷系和討論系通電各督軍尋求制憲支持的覆轍，有可能帶來更大的弊害。在這種情況下，不論是南遷部分還是留京部分都無法代表所謂的法統(tǒng)。中華民國的制憲到此實際上已經(jīng)破產(chǎn)。

　　參、眾兩院部分議員鑒于北京已成為直系的勢力范圍，發(fā)起了國會南遷運動，國民黨、政學(xué)系、安福系的多數(shù)議員及民八護法議員，相繼離京至滬，以上海湖北會館為國會移滬集會籌備處，以“大壽第”為辦事處，展開政治活動。國會南遷是與政變之后國內(nèi)的“會議時代”相適應(yīng)的，一方面，直系趕走總統(tǒng)，但是并沒有否認(rèn)臨時約法，另一方面各方勢力縱橫捭闔但是斗爭尚未表面化，此種情況下國會南遷只能以“移滬制憲”而不是“離京護法”為其內(nèi)容。所謂“南下者為自由集會，既非護法事業(yè)，亦非革命運動，南下誠是矣，其主要目的，立法之事業(yè)，仍不外以制憲為第一要義，如是則留京同人根本上無所藉口，其有假制憲之名，行擁曹之實，效死勿去者，亦將內(nèi)愧天良，外慚清議�！蹦舷伦h員宣稱自己南下既非護法也非革命而只是制憲，既想與曹錕劃清界限，又要保持中立，可謂用心良苦。但是制憲事業(yè)最基本的條件之一就是中央政府的主持，異地制憲即使能夠湊足法定人數(shù)其憲法也得不到政權(quán)的承認(rèn)，如果法定人數(shù)不足，就會毫無轉(zhuǎn)圜的余地。

　　湯漪將國會南遷后面臨主要立法問題概括為三類-關(guān)于國會本身問題、關(guān)于制定憲法問題和關(guān)于總統(tǒng)問題。關(guān)于國會本身問題的提案包括“補選第三期常會延長任期案”、“延長眾議院任期一年案”、“改選參議院議長案”；
關(guān)于制憲問題的提案包括“中華民國憲法案及其實行附則”、“改正大總統(tǒng)選舉法案”、“其他重要法案”；
關(guān)于總統(tǒng)問題者，“解決總統(tǒng)任期案”，“應(yīng)依民國二年國會議決先選總統(tǒng)后議憲法一案值手續(xù)行之”，則現(xiàn)任大總統(tǒng)應(yīng)予民國十年任滿，這個問題若是得到解決，則“正本清源、名正言順，而事無不成矣”。此三者“悉為同人法律上之職權(quán)，南遷以后，完全有行使之自由，且與政爭絕對無關(guān)，而其實現(xiàn)之可能性，但須訴諸同人自覺心而已足，既不必假金錢為媒介，亦無俟手武力之擁護，所謂解決時局之中心者此也。先此不圖，而以吾人十年來之政治性命，獨一無二之國家機關(guān)，隨國內(nèi)勢力之分野，殉末運已屆之軍閥，互相詆毀，自為分裂，寧非大惑不解者歟。”湯漪的這段話指出了此時國會的最大危險即隨著北洋集團的垮臺而成為隨葬品，他想通過解決這三類立法問題理順國會自身的合法性問題從而打開局面，使國會在北京政府再次出現(xiàn)變動的時候仍然能夠作為合法機關(guān)存在。這幾個問題在法律上的確為國會所亟應(yīng)解決，但是憲法的制定并不能脫離當(dāng)時的政治形勢，就算南下議員在上海湊足了法定人數(shù)并構(gòu)筑了一個完美的法統(tǒng)，對于全國的政治形勢也沒有什么影響，而且離開首都制定的憲法無法取得中央政府的支持，也是一紙空文。這樣部分議員的離京南下主觀上雖然是為了反抗直系的軍人干政，客觀上卻有可能被目為拆臺，從而與留京議員一樣陷入兩難境地。

　　7月7日離京議員褚輔成等聲明在京議員不足法定人數(shù)，無論憲法會議抑或總統(tǒng)選舉會都屬非法，不予承認(rèn)，留京議員人數(shù)“通盤計算，不但總統(tǒng)選舉絕對不能成會，即憲法會議人數(shù)亦早已不足�！边M而以“慎保清譽”為口號號召留京議員南下，7月10日離京國會議員又致電北京國會，呼吁議員們注意晚節(jié)，到上海制定憲法�！巴�人等奔走十年，全名不易，于此鬻身從偽，晚節(jié)不終，清夜自捫，何以自況，諒必熟審矣”，“流連京國，殆有故焉，然謂委曲以冀憲法之成歟，則與虎謀皮，早知不可，圖窮匕見，今更何詞。謂諸公別有用意，則吾豈敢，謂諸公見不及此，未免相輕，欲觀大憲之成，須擇自由之地，否則適楚北轅，必得其反，謂愛惜現(xiàn)在機關(guān)，不忍遽去歟，大盜竊國，并竊圣智，職權(quán)不能行使，機關(guān)徒被利用，急應(yīng)改圖，又何戀焉�！比绱诵�言隱然把大政變之后還留京看作一種不恥之行為，把這兩種行為在道德層面上對立起來雖然有一時宣傳之效，但是同時也不給自己留有余地，一旦事先南下的部分議員以制憲為名腆顏回京，就會被認(rèn)為是出爾反爾而無可原諒，在輿論中陷于孤立。

　　除此之外，離京國會議議員群體還發(fā)表對內(nèi)對外宣言，爭取輿論的支持和國外的同情，儼然以國會自稱。其對內(nèi)宣言稱：“一載以還……幾于足一動而偵隨，舌一搖而賄至。武人干憲之電，宣誦于議堂，暮夜扣門之私，公言于白晝。以此制憲，其何能淑，以此大選，安能元良？”對外宣言稱：“經(jīng)過之事變，可以證明敝國首都久已陷入無政府狀態(tài)。自六月十四日起，北京免職各國務(wù)員對于貴公使所發(fā)文書、所定契約，斷然不能發(fā)生效力，全國國民誓不承認(rèn)�！彪x京議員們還致電顏惠慶、王正廷、顧維鈞等所謂外交系人士，勸告他們不要為曹錕所用組織攝政內(nèi)閣，以免貽笑于人。

　　7月14日離京國會議員在上海湖北會館舉行國會移滬典禮，準(zhǔn)備湊足法定人數(shù)即正式開會，行使職權(quán)。由于離京的議員人數(shù)眾多，時人都認(rèn)為曹錕想要通過國會選舉的手段合法的成為總統(tǒng)為不可能的事情。1923年7月4日，梁啟超致書曹錕稱，“吾儕固不反對任何人之欲為總統(tǒng)，但不能不反對任何人之用武力、金錢、威逼利誘以爭總統(tǒng)”，“謂公今日能以法定人數(shù)具足之選舉會選為合法總統(tǒng)，雖五尺之童，當(dāng)知其決無是事�！�

　　針對這種情況，北京方面采取多種手段誘使議員回京。首先放出流言，稱上海方面民八議員占據(jù)議席，赴上海有喪失議員資格的危險；
接著鑒于自從6月13日驅(qū)逐黎元洪之后在輿論中陷于孤立的局面，抱定制憲的招牌以圖收拾人心。7月22日，曹錕通電催促制憲，“國家創(chuàng)建之始，常忠無法，而在憲法初立之國家，則忠在有法，而如無法。非有遵守憲法之誠心與實行憲法之毅力，必不能除去事實上一切之困難而進行。法律中唯一之正軌，國會為人民代表，人民為國家主體。所貴有立法之責(zé)者，必求其可以共守，可以實行，為法治之國家；
有行政之責(zé)者必誠心毅力，二者具備以負(fù)此法治國家之責(zé)任。此則錕之素報所愿，為我國民披瀝陳之者也。錕服務(wù)國家垂四十年，民國肇建，未嘗一日自逸，私人權(quán)利所不敢爭，耿耿寸衷，惟知有國；
用敢盡言以明素志，邦人君子，幸共鑒之�！�7月24日吳佩孚響應(yīng)曹錕通電，稱“頃讀曹使養(yǎng)電，倡言速成憲法，并拳拳以守法行法相告，勉老成謀意，語重心長，惟望有制憲之責(zé)者，念國步之艱難，先百年之大業(yè)，猶愿凡我國民一致促進，期底于成。寧為責(zé)任之所在，實亦國家無疆之體矣�！敝毕凳捯�南、王承斌、張福來等人也紛紛通電表示相應(yīng)曹錕的主張。但是這個口號跟逼宮奪印的行動相差太遠(yuǎn)，一眼即可看穿，沒有什么吸引力。直系轉(zhuǎn)而在實利方面下功夫誘使議員回京。在北京方面看來，“今離京者除安福政系之一部分絕對報拆臺主義外，余皆因經(jīng)濟關(guān)系，今年來議員歲費僅得四月合九百元，以應(yīng)付如是之生活狀態(tài)將太困難，向津滬一行，稍濟眉急，人情也，不久當(dāng)歸來�！�8月24日，留京國會議員決定用預(yù)備費開支國會常會的出席費。本日下午二時，留京國會議員召開兩院會合會討論總統(tǒng)選舉籌備會問題，因人數(shù)不足，改開談話會，亦一百五十人到會，七十七人贊成，議決臨時支給預(yù)備費方法案，只要議員出席常會，就可以得到出席費一百元。如果說憲法會議發(fā)放出席費還帶有保證憲法制定的積極意義的話，兩院常會發(fā)放預(yù)備費就純粹變成了直系為了湊足總統(tǒng)選舉會人數(shù)的手段。此舉對于已經(jīng)南下的議員具有絕大的吸引力，對于國會聲譽則是一次沉重的打擊，離京議員們迅速做出強烈反應(yīng)。8月25日，褚輔成等得知留京議員利用談話會變更歲費支取辦法之后發(fā)表宣言批評。“北京開會，吾人既根本否認(rèn)，開會人數(shù)之維持方法，吾人更不必預(yù)聞，惟事關(guān)國家機關(guān)之威信，不能不明白質(zhì)問者”，“我國議院法九十二條、九十三條明確規(guī)定為歲費制，今欲改為日給，則議院法已任意破壞而無余已，若得此非歲費，乃另籌支給者，則議員應(yīng)得之俸給，悉依法律之所定，法律外面有所得與者，謂之行求，取者謂之受賄�！彪S后，離京議員聯(lián)名發(fā)出通電（電報排列的議員名單共458人），指責(zé)北京政府變更歲費發(fā)放辦法為非法，“照吳景濂所為，是直向議員行賄也。以法律不生效力之談話會，竟變更院法及支給向例，猶為駭人聽聞之事。即謂歲費舊欠尚多，應(yīng)行補給，亦無在預(yù)備費項下支給之理。北京財政困難，至如此極，歲費既多積欠，國會預(yù)備費之存蓄，果何而來�！庇捎谶@件事情做的太過出格，甚至留京議員李國珍、王侃等人也致函吳景濂要求宣布議員發(fā)放出席費的決議非法，并盡快補發(fā)公費。

　　“賄選”這個詞最早是由離京國會議員們大張旗鼓的使用的，這種抨擊方式跟議員們在北京議決歲費日給一樣，不僅損害了留京國會的威信，而且危及整個國會制度的合法性。一旦支取常會出席費的行為上升到“賄選”層面，就會產(chǎn)生對整個國會制度的信任危機。雖然國會沒有被解散，但是國會制度因此受到極大打擊。8月27日國會議員彭養(yǎng)光、韓玉辰以本月24日眾議院院長吳景濂利用談話會改變歲費支給辦法觸犯刑律，且資金來源不明，向北京地方檢察廳告發(fā)吳景濂、張弧、熊炳琦等人。根據(jù)臨時約法，國會議員在國會內(nèi)發(fā)言享有免責(zé)權(quán)，但是現(xiàn)在這種權(quán)利開始被議員自己所拋棄。離京國會議員雖然明知道常會出席費來自直系，但是在全國各種勢力都無意與北京政府直接對抗的情況下，貿(mào)然聲言反對曹錕和吳佩孚無異于充當(dāng)了反直的先鋒，只會貽人口實。于是離京議員矛頭對準(zhǔn)了賄選的操作者之一，眾議院院長吳景濂。8月27日，離京議員（字面上為485人）通電抨擊吳景濂，“乃吳景濂為虎作倀，悍然不顧，明知留京議員事實上不足五分之三，猶復(fù)濫用職權(quán)，續(xù)發(fā)憲法會議開會通告，其名義以制憲相號召，其實際以出席相羈縻，國會信用之破壞，議員人格之損失，在所不計。必使南下同人永無自由集會之一日而后快。其罪大惡極，已為國人所共見�！钡�是吳景濂是否就如電報中所稱的這樣甘為直系走卒很值得商榷，在維護國會利益和遵守國會運行規(guī)則方面，吳景濂的作為比護法時代的非常國會要“合法”得多，吳景濂只是代表了此時國會的主流態(tài)度而已。在津滬國會議員對北京政府口誅筆伐時，有人建議吳景濂“收拾北京局面，若兼顧事實方面如何，憶國會非常會議之組織法，已由大會正式追認(rèn)通過，(點擊此處閱讀下一頁)

　　則今日在京議員尚有五百余人，以五百人之推戴，不亦愈于二百票之孫總統(tǒng)乎？”吳景濂則稱，“非常耶！吾吳某無論如何決不出此手段也……今日中國唯一合法機關(guān)惟國會，不當(dāng)任其分裂。”

　　對吳景濂來說，固然佩服其對“合法”重視，但是這種尊重規(guī)則的姿態(tài)卻給國會制度和憲政信仰最重大的打擊，既然已經(jīng)能夠完全合法的實現(xiàn)“賄選”，那么這套規(guī)則還有什么值得存在的理由。到現(xiàn)在為止，可以看出當(dāng)局者所激烈爭論的“合法”或“非法”已經(jīng)無關(guān)緊要，雙方的決策都已經(jīng)無法解決法統(tǒng)本身不合理的死結(jié)。

　　除了發(fā)放常會出席費之外，9月7日北京眾議院三讀通過“延長任期案”，于第七條“眾議員任期三年”下增加一項“議員職務(wù)應(yīng)俟下次依法選舉完成，開會前一周解除之�！睋Q句話說，只要下屆國會議員還沒有選舉出來，這屆國會就會一直延續(xù)下去。此前北京方面就以留京參議院議員以延長任期為誘餌，派張魯泉等南下勸議員回京，參議員為自身利害計，因有一百元之常會出席費可圖，于使南下議員即有三十余人先后隨張魯泉等返京。一時間“津浦道上，風(fēng)塵仆仆”，而自政變后，北京兩院常會及憲法會議已流會三月有余，至九月七日，眾院常會，乃始開成“，當(dāng)天就議定了延長任期案，全國輿論大嘩。對此離京議員做出強烈反應(yīng)：”征諸外國之成規(guī)，證之我國之先例，均無可比擬，豈容大冒不韙，自展任期。況國會一開其端，理由非顛破不滅，將來任總統(tǒng)，任法官者，均可借故把持要求延任，又何以塞野心者之口而善后耶？“留京議員以攝政內(nèi)閣即將期滿，加緊布置大選。

　　本日留守北京國會議員計劃組織大總統(tǒng)選舉會預(yù)備會，因議員不足法定人數(shù)，宣告流會。9月10日，國會留京議員舉行“總統(tǒng)選舉預(yù)備會”，吳景濂唯恐再度流會，乃虛報出席者已達(dá)四百三十六人，已達(dá)法定人數(shù)。9月11日，離京議員（字面上為483人）通電指責(zé)吳景濂捏報人數(shù)召開大總統(tǒng)選舉會預(yù)備會一事�！安榇罂偨y(tǒng)選舉會法定出席人數(shù)為五百八十人，現(xiàn)在京人數(shù)相差甚遠(yuǎn)，吳景濂既敢捏報于前，勢必雇人冒充于后，總以完成盜竊名器之偽選會為務(wù)�！�9月中旬以后，北京方面的賄選開始大張旗鼓的進行，部分國會議員丑態(tài)畢露，給國會的聲譽造成了不可挽回的影響，此種說法已成定論，在此不再贅述。10月4日，北京攝政內(nèi)閣公布“國會組織法”及第一屆眾議院議員改選令。修正國會組織法于第七條之后加“第八條前兩條規(guī)定議員之職務(wù)應(yīng)俟次屆選舉完成依法開會前一日解除之。”本日憲法會議法定人數(shù)已足，會議將地方制度全章通過二讀會。10月5日，曹錕當(dāng)選為中華民國總統(tǒng)�！氨救諆稍洪_大總統(tǒng)選舉會，出席議員五百九十人，曹錕得票四百八十票�！贝笳�變之后的國會南遷運動至此徹底破產(chǎn)。國會尚存，國會制度卻已破產(chǎn)。

　　民初國會政治弊端重重，不必諱言。但這種現(xiàn)象并非中國獨有，在世界政治史上，各國代議制的實施也都出現(xiàn)過許多不盡如人意的現(xiàn)象。以選舉為例，就是在代議制發(fā)展最為成熟的英國，也一度出現(xiàn)“賄賂公行”，選票“漲價”的現(xiàn)象。盡管意識到有嚴(yán)重弊端，西方國家仍然通過改良，保留并完善了議會制度。而中國卻在對議員失望的同時拋棄了國會制度本身。這一時期的輿論界并未意識到國會制度是現(xiàn)代憲政的重要組成部分，沒有國會制度的支撐憲政只能淪為政權(quán)的招牌而已。

　　中國政治家和民眾對議會的批評當(dāng)時主要集中在人的道德這一層面，每次國會的解散都是以對議員的人格失望為背景。1920年8月19日，安福國會參議院議長李盛鐸、眾議院議長劉恩格代表參眾兩院宴請張作霖和曹錕，以感謝其不解散之恩，翌日兩院議員又公宴一次，《申報》對此事加以評論稱：“國會議員至招伶設(shè)宴以謝曹張二使之不解散，可謂極盡國會之丑態(tài)者矣。以如此人格而尚得謂之議員，以如此議員尚得稱之為國會，寧知世間尚有羞恥事耶？”此次國會選舉結(jié)束之后，吳景濂送大總統(tǒng)證書赴保定，多名議員隨行祝賀，又引起了輿論對于議員人格的抨擊，國會議員原來被看作是官員的一種，現(xiàn)在又被目為軍人的附庸。早在北洋內(nèi)部第一次大規(guī)模戰(zhàn)爭-直皖戰(zhàn)爭之后，就有人評價“北京之內(nèi)閣曰新內(nèi)閣，其總理曰新總理，其國會曰新國會，直皖戰(zhàn)爭之嶄然見頭角者曰新人物，今日都中所見所聞，幾無一而不新�！�…然所謂新內(nèi)閣總理者，仍是安福時代之內(nèi)閣總理，所謂新國會者仍是安福時代之國會，所謂新人物者仍是武人，所謂新勢力者仍是武人。今日都中所見所聞，實無一而不舊�！眹鴷�跟北洋軍閥等量齊觀注定了國會會隨著北洋軍閥的逐漸消解而引得國人失望并最終被遺棄。對歷次國會的失望導(dǎo)致了國會制度本身的信任危機。但是這種做法是否合宜值得商榷，當(dāng)時便有人提出“此又豈制度之過哉”的質(zhì)疑。

　　其實就是議員本身的問題，也可具體分析，未便一概而論。有相當(dāng)一部分議員，以為曹氏既無袁、段之兇，亦無袁、段之才，將其推為總統(tǒng)，或有利于國會實施對政府的監(jiān)督，并借此完成制憲，將國家?guī)�入憲政的軌道，其“選”與“賄”沒有多少關(guān)系。另有一部分議員不滿政府多年欠其歲費，希望有所補償，而將所得經(jīng)費當(dāng)成了政府補發(fā)的歲費，一些議員還將賄選內(nèi)幕公開，以示與直系劃清干系。在道德普遍低下的歷史背景下，這些議員背離當(dāng)時道德規(guī)范的嚴(yán)重程度，是否就如批評者想象的那么突出，值得商榷。輿論對賄選的抨擊助長了整個社會對國會制度的懷疑，顧維鈞對此他回憶到：“（當(dāng)時）我的同事們-有些是我的至交好友，有些亦曾在國外留學(xué)-一般地不像是能理解國會是整個政治制度的必要部分，而且它的地位為憲法所保證。相反，他們把國會看作是令人厭惡的東西�！彼�特別就國人公開將議員稱為“豬仔”提出批評，將它視為不能理解“國會是整個政治制度的必要部分”的一個例證。以“民主”為特征的國會制度應(yīng)該在中國找到自己的立足之地，“除非我們?nèi)�民族決定不走民主的道路而回到專制政治的道路上去”。1933年，邱昌渭在總結(jié)民初國會消亡的原因時，曾就議會與議會政治、內(nèi)閣與內(nèi)閣制的區(qū)別作了一番辨析，“民國十三年以前的中國，雖曾有過議會，但沒有成立議會政治；
雖曾有過內(nèi)閣，但沒有構(gòu)成內(nèi)閣制”。在他看來，當(dāng)時國人普遍存在一種誤解，“以為只要有了民選的代議機關(guān)，就是議會政治；
只要有內(nèi)閣的組織，就是內(nèi)閣制”。實際上，議會政治是建立在相互制衡基礎(chǔ)上的政黨政治，是通過政黨來聯(lián)絡(luò)社會各界廣泛參與的民主政治。在邱昌渭看來，這種意義上的議會政治，民國初年并不存在，至少是被專制獨裁者破壞了。因而盡管民初議會存在弊端，也不應(yīng)該歸咎于議會政治或議會制度。

　　五、對權(quán)力明晰有效性的訴求-憲法條文分析

　　大總統(tǒng)選舉前后，《中華民國憲法》被匆匆通過。10月4日地方制度全章通過二讀會，10月6日，憲法會議將國權(quán)一章和其他懸案系數(shù)通過二讀會，并由主席制定藍(lán)公武等三十人整理全部憲法條文字句。10月8日，藍(lán)公武等三十人于7、8日將憲法字句整理完畢之后，本日下午二時召開第三百零二次憲法會議，將憲法全文付之三讀，半日而成，共十三章，一百四十一條。此外憲法起草委員會提出的“生計”、“教育”兩章以及尚未起草的“施行附則”，因為時間局促，遂擱置不議。同日憲法會議咨達(dá)大總統(tǒng)和國務(wù)院“中華民國憲法，業(yè)經(jīng)本會議制定，于本年十月十日由本會議依法宣布。”憲法會議還通電全國，并著手公布憲法條文。

　　《中華民國憲法》是中國歷史上的第一部正式頒布的憲法，規(guī)定了中華民國作為一個“統(tǒng)一民主國”的基本構(gòu)成。憲法共十三章一百四十一條，分國體、主權(quán)、國土、國民、國權(quán)、國會、大總統(tǒng)、國務(wù)院、法院、法律、會計、地方制度、憲法之修正解釋及其效力諸部分，其中最值得注意的是國權(quán)和地方制度兩章，國權(quán)章對中央和地方事權(quán)的明確劃分，地方制度章對省級自治的承認(rèn)體現(xiàn)了《中華民國憲法》最重要的特點-即對權(quán)力明晰化和有效性的訴求。筆者謹(jǐn)對此兩章做一個具體分析。

　　在國權(quán)一章中，《中華民國憲法》明確劃分了中央政府和省權(quán)的權(quán)限。憲法第二十二條規(guī)定“中華民國之國權(quán)，屬于國家事項，依本憲法之規(guī)定行使之；
屬地方事項，依本憲法及各省自治法之規(guī)定行使之；
屬于地方事項，依本憲法及各省自治法之規(guī)定行使之�！币�(guī)定國家管理的事項包括：一外交；
二國防；
三國籍法；
四刑事、民事及商事之法律；
五監(jiān)獄制度；
六度量衡；
七幣制及國立銀行；
八關(guān)稅、鹽稅、印花稅、煙酒稅、其他消費稅，及全國稅率應(yīng)行劃一之租稅；
九郵政、電報及航空；
十國有鐵道及國道；
十一國有財產(chǎn)；
十二國債；
十三專賣及特許；
十四國家文武官吏之銓試、任用、糾察及保障；
十五其它依本憲法所定屬于國家之事項。另有若干事項由國家和省共同施行。國家立法令地方執(zhí)行之，而省在不抵觸國家法律的范圍內(nèi)也可以制定單行法。一農(nóng)、工、礦業(yè)及森林、二學(xué)制；
三銀行及交易所制度；
四航政及沿海漁業(yè)；
五兩省以上之水利及河道；
六市制通則；
七公用征收；
八全國戶口調(diào)查及統(tǒng)計；
九移民及墾殖；
十警察制度；
十一公共衛(wèi)生；
十二救恤及游民管理；
十三有關(guān)文化之古籍、古物，及古跡之保存。除此之外，還有專門事項歸省實行之。具體包括：一省教育、實業(yè)及交通；
二省財產(chǎn)之經(jīng)營處分；
三省市政；
四省水利及工程；
五田賦、契稅及其他省稅；
六省債；
七省銀行；
八省警察及保安事項；
九省慈善及公益事項；
十下級自治；
十一其他依國家法律賦予事項。劃歸省的事項中，有涉及二省以上者，除法律別有規(guī)定外，得共同辦理。其經(jīng)費不足時，經(jīng)國會議決，由國庫補助之。

　　增加國權(quán)一章的主要目的從當(dāng)時現(xiàn)實情況來看可以約束北京政府和各省的爭權(quán)奪利，從長遠(yuǎn)來看在于明確劃分中央和地方權(quán)限，構(gòu)建一個有效率的政府框架。湯漪認(rèn)為增加國權(quán)一章的理由有三：“國權(quán)”一名詞自有其精確之界說，為國家及地方分別行使之事權(quán)，然必以憲法為根據(jù)，則其賦予為賦予而非固有可知，絕對不與“主權(quán)”二字相蒙混，此其一。為包含中央地方一切權(quán)力之總稱，不得誤為“國家事權(quán)”一名之省文，如丁議員佛言所謂“國權(quán)列舉”實指中央所有一部分事權(quán)而言。則亦名實不符，此其二。法家分權(quán)之說大別有二，縱分之則為立法、為行政、為司法，是謂三權(quán)分立；
橫分之則為國家事權(quán)、地方事權(quán)，是謂權(quán)力分配。國權(quán)之規(guī)定正所以分別部居，使三權(quán)之內(nèi)涵外郛界域劃然，既非重復(fù)，彌見精審，此其三。

　　第十二章地方制度的核心是省務(wù)院民選和允許制定省自治法。首先，憲法規(guī)定行政事務(wù)歸省務(wù)院，執(zhí)行省自治行政，省務(wù)院“以省民直接選舉之省務(wù)員五人至九人組織之，任期四年。在未能直接選舉以前，得適用前條之規(guī)定，組織選舉會選舉之。但現(xiàn)役軍人，非解職一年后，不得被選�！保ǖ谝欢�七條第二款）又規(guī)定省務(wù)院設(shè)院長一人，由省務(wù)員互選之。（第一二七條第三款）在條文上承認(rèn)了省長民選。

　　省議會為單一制之代議機關(guān)，依憲法第五章第二十二條之規(guī)定，得自制定省自治法。在這一點上是對聯(lián)省自治運動的妥協(xié)，但是與此同時，憲法又對省議會的選舉和省自治法的制定作了詳細(xì)的規(guī)定，“省自治法，由省議會、縣議會及各省各法定之職業(yè)團體選出之代表，組織省自治法會議制定之。前項代表除由縣議會各選出一人外，由省議會選出者不得逾由縣議會所選出代表總額之半數(shù)；
其由各法定職業(yè)團體選出者亦同。但由省議會、縣議會選出之代表，不以各該議會之議員為限。其選舉法由省法律定之。”（第一二六條）這些條文的限制反映了憲法還是具有一定的集權(quán)傾向，雖然省級政權(quán)能夠進行“自治”，但是仍然要在憲法允許的范圍內(nèi)。中央政權(quán)在行政司法方面也保留對地方政府的懲戒權(quán)。憲法第一三三條規(guī)定：省、縣自治行政機關(guān)，執(zhí)行國家行政有違背法令時，國家得依法律之規(guī)定懲戒之。但是憲法中并沒有明確規(guī)定行政違法認(rèn)定的程序問題，為中央政府留下了很大的活動余地。

　　圍繞關(guān)于省制是否入憲的問題自民國建立以來就一直爭論不休，而《中華民國憲法》終于將地方制度專章列入憲法體現(xiàn)了這一時期省憲運動的強勢特征。丁佛言在《說明對于省權(quán)限提案之理由書》中作了如下解釋，“今日吾人當(dāng)制憲之任，執(zhí)建造國家之權(quán)，當(dāng)然不得舍國家舊有已成之基礎(chǔ)而采取先邦后國先省憲后國憲之倒逆手段。況國會恢復(fù)國權(quán)有所寄托，在事實上國家制憲業(yè)已占先，更無坐待省憲先成之余地，不過幾經(jīng)擾亂之后，大多數(shù)省份有此過分之要求，強于拂逆必不利憲法之施行，甚或激起極端之反抗，故不能不審時度勢，與以相當(dāng)之容納，而國家舊有基礎(chǔ)究未便毀于一旦，法統(tǒng)之緊束仍不可斬斷，故不得已開放。省得制憲而又聲明為國憲賦與且限以不得抵觸國憲之范圍內(nèi)，可謂極審慎鄭重之至矣�！�

　　六、憲法作為政治話語中心的喪失-憲法頒布后的各方反應(yīng)

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　　10月10日北京政府通電全國，正式頒布中華民國憲法。輿論稱之為“賄選憲法”或“曹氏憲法”。相對于各派勢力對賄選的猛烈抨擊，新出籠的《中華民國憲法》處于一種無人問津的尷尬地位，憲政在政治話語中的核心地位開始喪失。

　　針對憲法通過的倉促，楊幼炯評論稱：“計此次憲法會議之開會，不過三次，為時不及七日，遂舉十二年來久孕不產(chǎn)之大法，全部完成，六七載爭論不絕之問題，倉卒作表面之解決。進行之速，實屬驚人。其最大原因，乃由‘賄選’議員急欲完成憲法，以圖掩蓋彼等之罪惡，動機既惡，豈能計及憲法之尊嚴(yán)。”除了最后階段的匆促之外，對這部憲法損害更大的是議員的賄選�！稏|方雜志》作為滬上輿論的代表表達(dá)了在全國輿論普遍抨擊賄選的情況下憲法能否成立疑問，“我們試想：倘使這部憲法不成于賄選聲浪高漲，議員被斥為豬仔的時候，則全國上下，對于這憲法成立紀(jì)念將怎樣的視為盛舉，怎樣的加以點綴！而現(xiàn)在則問題牽連，國中多有因不承認(rèn)這次的總統(tǒng)選舉，便根本的不承認(rèn)北京的國會；
因否認(rèn)在京議員的人格，便牽累及他們所議定的憲法的效力。于是這十三章一百四十一條的新憲法，遂使人發(fā)生‘這究竟是否已成為中華民國的根本大法’的疑問！”國人心目中的憲法除了劃分事權(quán)外還有兩重功用，“其一則擬一固定目標(biāo)，使國民愛國愛政府之心咸有所歸宿，以憲法可為國民之集中點也。其二則于世界視線集注之時，預(yù)呈中國統(tǒng)一之保證”，而此時頒布的中華民國憲法顯然無法提供這兩重功用。

　　賄選告成之后，滯留上海的國會議員繼續(xù)通電反對北京參眾議院之憲法會議制憲，但是局面顯系無法挽回，為此參議員潘大道等人提出新的制憲方案，主張將制憲權(quán)還給國民。提案所設(shè)計的制憲方案如下，“愚以為今日之事，宜由移滬國會議員定一制憲程序，其大綱以移滬國會議員組織一憲法起草會，將舊日憲法起草會所擬條，可從新厘正，布之全國，由各省省議會、省教育會、省商會投票為全體之‘贊’，‘否’，贊者憲法行于其省，否者不行焉。私計此案于有三利：簡而易舉一也；
與國民制度之精神相合二也；
為吾輩移滬國會議員自身計，了此一事以謝國民庶其無愧三也�；蛞圆荒苋珖�遵守為疑，不知中國現(xiàn)勢之分裂，決非可以憲法統(tǒng)一之。要宜省自為政，而聯(lián)合其情勢相同之?dāng)?shù)省共守一憲�！倍�最早提倡公憲說的章士釗此時認(rèn)為在北京憲法會議搶先制定憲法全案之后，已經(jīng)喪失先機，公憲之說只能停留在紙面上而已�！肮珣椨谧o國、護法兩役，可稱宏識奇士；
提議于今番國會南遷之始，不失為識時務(wù)之俊杰；
今日而始議及，名實未虧，而時之為用大異，直降虜而已矣�！�

　　憲法全文頒布之后，北京輿論主張承認(rèn)者居多，上海輿論則多有批評之意。上�！稌r事新報》刊登了一篇關(guān)于新憲法的文章，擺出了各方對待新憲法的三種可能的態(tài)度，認(rèn)為對于新憲法來說承認(rèn)等于否認(rèn)，否認(rèn)也等于承認(rèn)，可謂明白透徹，茲錄其文如下：

　　“我們對于雙十公布的憲法，似乎有幾種可能的方法，現(xiàn)在分述如下：

　　第一種是根本上推翻法統(tǒng)論。就法律的本質(zhì)上講，認(rèn)法律和廟里的菩薩一樣，現(xiàn)經(jīng)一度把這個土偶打碎了，則再塑起來便是新菩薩，不能仍是那一個了；
法律也是一樣，既經(jīng)一度毀壞，其生命便斷絕了，若再恢復(fù)，則再塑起來，則外形雖同，而生命卻另是一個，不能算繼續(xù)以前的同一生命。照這樣說，自民五時代洪憲政變以后，法律的生命斷絕了好幾次，早失了正統(tǒng)；
今天的國會本只是一時權(quán)宜，并不是根據(jù)于正統(tǒng)。這種一時權(quán)宜的東西，當(dāng)然可以根本推翻；
所以根本上推翻法統(tǒng)論就是主張全部改造。

　　第二是否認(rèn)說。此說的根據(jù)，必在進行賄選訴訟。因為賄選的訴訟若不成立，則漫然否認(rèn)，乃是絕對不通的，惟有無知識的人方作此種不通的議論的，我們不必去管他。進行賄選的訴訟若得成立，則大部分議員既觸犯刑律，當(dāng)然除名。除名又當(dāng)在制憲之前，則憲法當(dāng)然無效，不過此說在黑暗勢力中絕辦不到罷了。

　　第三是承認(rèn)說。以為憲法與大選是兩件事，大選由賄而成，不能說憲法也是賄賂造成的，這還是講邏輯。至于此說的根據(jù)即不在邏輯，而在政治的手段。以為這部憲法是匆促制定的，其中有許多地方是直派未必有利的，我們不妨嚴(yán)責(zé)其實行，即以其人之道還治其人之身；
就是以他自己的圈套來箍他，自然比現(xiàn)在絕對沒有法律的狀態(tài)稍微好些。

　　以上三個看法，是從這幾天輿論中歸納出來的，我們對于第一個，以為在論理上理由最充分，是應(yīng)得主張的，不過不免流于空論而不能即見效于目前的實際；
至于第二，則絕對不能實現(xiàn)，不必批評；
第三，以手段論故未嘗不可，不過手段與實力仍有關(guān)系，試問所謂嚴(yán)厲督責(zé)其實行憲法是否也需要人民的實力？如其實力不夠，又何以督責(zé)呢？所以歸根仍是人民的實力問題，實力夠了，難道不能改造么？實力不夠，督責(zé)也是徒然。

　　因此我們感到的是中國人根本上是過這種超法律的生活的：壞的法律固然被否認(rèn)了無人愛惜；
好的法律也除了要利用他的人而外，再不會有人來擁護。所以承認(rèn)憲法其結(jié)果，也等于否認(rèn)憲法；
而否認(rèn)憲法，其實際等于承認(rèn)憲法。我們自信這兩句話是最鞭辟近里的了，可把這件事完全繪形繪神描出來。“

　　這三種看法都有各自的代表人物，張君勱主張以兒戲之法承認(rèn)之，利用新憲法鉗制曹錕政府，在滬上輿論中獨樹一幟�！按朔N法律，不得頒布而已知其無效，與其但為言詞之抗辯，不若兼取據(jù)法之力爭。力爭之道若何？第一，要求政府明定期限，裁減軍隊，以符憲法上軍費限于行政費四分之一之規(guī)定；
第二，撤退各省駐軍，從速實行憲法上之國民軍制；
第三，各省要求制憲，使各省立于民治之下，不得由軍閥干涉；
第四，要求財政統(tǒng)一，軍人不得據(jù)鐵路奪國款。執(zhí)此四者以爭之，其得之也，則法之本無效者而進為有效，亦所以增進國民權(quán)利之一道也；
爭之而不得，則今后政府即為毀法之人，而憲法不取消而自取消，或者以為如所言贊成反對并采之說，等于兒戲；
我則以為此兒戲政府，惟有以兒戲之法得之耳�！贝怂�謂以“他自己的圈套來箍他”，用條文限制直系之意。

　　湯漪和孟森則是“否認(rèn)說”的代表。這些長期以來對憲政孜孜以求的人士雖然不承認(rèn)中華民國憲法，但是主張延續(xù)現(xiàn)有的憲政傳統(tǒng)。湯漪否認(rèn)新憲法的三義“第一，憲法為建國根本，制憲尤為愚十年來之懷抱。然果由犯罪團議決而宣布之，在根本上已失其尊嚴(yán)，憲法爭議由此益棼，我國民當(dāng)然不負(fù)擁護之義務(wù)。第二，代議原則，在少數(shù)服從多數(shù)；
惟今日國會多數(shù)黨以觸犯刑律為唯一之武器，代議政制之信用因之破產(chǎn)，則凡所議決通過即使擁八百六十九人之多數(shù)，即使毫無捏報頂冒等情，而愚以藐焉中處之身，皆最以自明責(zé)任之義，絕對否認(rèn)之�！痹诜裾J(rèn)現(xiàn)存國會的同時，湯漪仍然主張在憲政和代議制原則下重訂憲法。而孟森在《申報》發(fā)表《民主國之憲法》一文，闡發(fā)了將制憲權(quán)交給國民的設(shè)想：“故君主國之憲法，或可由國會代定，以國會箝制君主，理或宜然；
民國之憲法，萬不宜由‘冒民之名，因以為利’之國會代定，以少數(shù)間接之民，箝制多數(shù)直接之主，何可望其順軌？近有倡議員奉還制憲權(quán)于國民之說，側(cè)聞議員中頗有采是說者，茍能成會，必有提議之案，此足知真理之不可終湮。但國民亦不可靜待其奉還，茍奉還之議不成，主人翁固當(dāng)自動收回之耳�！�

　　而以國民黨為代表的激進勢力則主張立起爐灶，持“根本上推翻法統(tǒng)論”，以替代現(xiàn)存的代議制度。10月7日中國國民黨發(fā)表宣言，申討曹錕賄選，并聲明對現(xiàn)行體制徹底失望，主張用五權(quán)憲法重建國家政權(quán)。“更有進者，本黨主張之民權(quán)主義為直接民權(quán)，國民除選舉權(quán)外，并有創(chuàng)制權(quán)，復(fù)決權(quán)及罷官權(quán)，庶足制裁議會之專恣，即于現(xiàn)行代議制之流弊，亦能為根本之刷新。又五權(quán)憲法之考試、監(jiān)察二權(quán)，既有以杜倖進于前，復(fù)有以懲溺職于后，尚安有崇拜金錢、喪失人格之賄選！”

　　雖然在法統(tǒng)問題上還存在爭論，但是以臨時約法和第一屆國會為代表的民國法統(tǒng)已經(jīng)失效，不僅不能為國人所信任，甚至已經(jīng)沒有了作為工具的價值�！皯椃ǖ闹瞥�，在反直派視若無物，本不足怪；
但北京的國會、政府也都于憲法之外忽又提到憲法施行附則。國會的意思是想藉此以再延壽命；
政府的意思是想藉口施行附則未成，憲法緩期施行。新憲法的若有若無，于此可見。”

　　七、變動社會中的憲政訴求-對1923年憲法總結(jié)

　　從1922年到1923年間，國人對于憲政的期望尚存，“法統(tǒng)重光”后的第一屆國會繼南北國會制憲未果后開始了制定一部《中華民國憲法》的嘗試。國會的恢復(fù)在法律上固然有些似是而非，在制憲過程中也存在因功利性目標(biāo)而出現(xiàn)的種種違法行為，但就最終的憲法條文來看，《中華民國憲法》體現(xiàn)了對權(quán)力明晰化和有效性的訴求，是中國歷史上第一部成熟的憲法性文件。憲法條文的完備并不能造就一個憲政時代。恰恰相反，從《中華民國憲法》制定的背景、國會恢復(fù)后的運作、憲法制定的過程、成憲之后的輿論反應(yīng)諸方面來考察，不論是憲法本身還是憲法的制定者國會都逐漸邊緣化，直到淡出時人的視野。而這種局面并不僅是國會議員道德層面的原因而是國人對憲政的認(rèn)識偏差和社會思想輿論流向轉(zhuǎn)移的結(jié)果。

　　所謂的憲法和憲政從本質(zhì)上來說都是西化的產(chǎn)物，而它看重自由和制衡的內(nèi)涵又與中國的傳統(tǒng)文化大相徑庭，這就無法將其像馬克思主義那樣“與中國革命的具體實踐結(jié)合起來”而開展自下而上的群眾運動。我們在清末民初看到了無數(shù)的或要求速成憲政或改成君主立憲的簽名請愿，但是其主體對于憲政的了解和體認(rèn)程度是頗為值得懷疑的，受到利用的證據(jù)倒是比較充分。同樣，憲政的確立也不僅僅是政治頂層博弈的結(jié)果，輿論、知識分子和體制內(nèi)機構(gòu)在其中必須扮演重要的角色，才能自上而下的促進國人對憲政的親和并自下而上的推動決策層的變更。中國憲政進程的動力從來都不是來源于最上層，套用一句放之四海而皆準(zhǔn)的話，上層建筑的變革永遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟基礎(chǔ)，在社會經(jīng)濟工業(yè)化過程中，決策的最頂層還是奉行已經(jīng)中國傳統(tǒng)政治中“無法無天”的運作模式。而這種模式的改變只能通過外力的推動。

　　在這次憲政嘗試中，以國會議員為代表的知識精英階層相互傾軋，為爭奪制憲主導(dǎo)權(quán)而用傳統(tǒng)政治手段在內(nèi)部劃分“君子”“小人”系統(tǒng)，為一己之私利而不顧憲政之大局并最終使國人對憲政嘗試喪失信心，殊為可嘆。以這部憲法的湮沒為標(biāo)志，中國現(xiàn)代化進程中以建立憲政為核心的歐美政治制度模仿階段至此畫上了一個句號。中國歷史轉(zhuǎn)而以模仿俄國為契機進入了黨軍時代。此乃中國現(xiàn)代化進程的一大轉(zhuǎn)折，今后致力于中國憲政事業(yè)之人不可不察。

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