近日中共中央頒發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》。這個文件的出臺表明中共的反腐有了一個新開端，也就是要從制度層面入手來反對和遏制腐敗。

　　很長時間以來，中共的反腐運動從來就沒有停止過，但黨政官員的腐敗也從來沒有因為一波又一波的反腐敗運動而有所減弱。從制度層面反腐的呼聲早就存在，有關(guān)方面也曾經(jīng)試驗各種制度方法來反腐和防腐敗，但沒有什么大的效果。

　　不過，這次出臺的各種制度措施都比以往的更具綜合性和系統(tǒng)性。

　　中共的反腐敗實際上是中共政治改革的一項重要內(nèi)容。如何防止黨的各級領(lǐng)導(dǎo)層的腐敗，尤其是第一把手的腐敗，是改革開放以來中共的一個最大政治關(guān)切，原因很簡單，因為腐敗會亡黨亡國。

　　上世紀(jì)80年代初，鄧小平強調(diào)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，其重中之重就是如何防止黨領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力腐敗。因為中共是中國唯一的執(zhí)政黨，不存在有效的外部制約力量，而內(nèi)部也缺乏分權(quán)、參與和制約機制，因此在一些地方，一黨執(zhí)政往往演變成一人執(zhí)政。

　　黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常居于全體黨員之上。而黨的組織原則包括民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制等則變成徒有虛名。一人執(zhí)政不可避免地導(dǎo)致權(quán)力的腐敗，權(quán)力的腐敗又進一步導(dǎo)致經(jīng)濟和政治等各方面的腐敗。

　　這次出臺的《工作規(guī)劃》的重點之一顯然是要通過黨內(nèi)民主來解決黨的領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力腐敗問題。規(guī)劃強調(diào)要完善黨的地方各級全委會，常委會工作機制，建立健全中央政治局向中央委員會全體會議，地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督的制度。

　　去年中共十七大提出要實行黨內(nèi)民主，而《工作規(guī)劃》在很大程度上就是配合十七大，對黨內(nèi)民主的內(nèi)容進行制度細化，只不過是《工作規(guī)劃》把黨內(nèi)民主放到了反腐和防腐的話語體系中了。

　　須處理黨政兩套平行制度

　　但黨內(nèi)民主問題的提出，卻絕對不能忽視與之密切相關(guān)的問題，那就是黨政關(guān)系。黨政關(guān)系是中國基本國家制度的主軸之一。黨政關(guān)系歷來困擾著中共領(lǐng)導(dǎo)層。黨政不分，以黨代政一直是中國政治的普遍現(xiàn)象。

　　上世紀(jì)80年代中期，鄧小平把黨政關(guān)系的改革定為中國政治改革的一個主題。為了解決這個問題，當(dāng)時有“黨政分工”和“黨政分開”等不同的提法，有關(guān)方面也進行了一系列很有成效的改革和試驗。天安門事件以后，領(lǐng)導(dǎo)層不再提黨政關(guān)系的改革，但并不是說，這方面沒有任何改革。

　　從中央高層到企事業(yè)單位，黨政關(guān)系實際上發(fā)生著很大的變化。但不管有怎樣的變化，黨還是居于政府之上。很多年來，中共一直強調(diào)要從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，但實際上是從革命黨向行政黨的轉(zhuǎn)型。究其實質(zhì)來說，黨是第一級政府，各級人民政府是第二級政府。

　　《工作規(guī)劃》所展示的改革，如果能夠?qū)嵭�，的確是黨內(nèi)民主的一大進步。但另一方面它也必然影響到黨政關(guān)系。在中國的政治體制中，黨的建制的擴大和黨的功能的加強經(jīng)常意味著政府權(quán)力的削弱和功能的弱化。中共仍然面臨著如何處理黨政兩套平行的制度體系及其領(lǐng)導(dǎo)班子關(guān)系問題。

　　從理想層面來說，黨政應(yīng)當(dāng)分野，黨管政治，政府管行政。政黨應(yīng)當(dāng)履行政治責(zé)任，而政府的焦點則是行政效率問題。就是說，黨權(quán)應(yīng)當(dāng)是政治權(quán)，不是行政權(quán)。一旦當(dāng)黨權(quán)演變或者擴展成為行政權(quán)的時候，黨就演變成為直接行政組織。

　　如果黨只管政治，管重大問題的決策，而不涉及到政策的執(zhí)行，那么作為政策執(zhí)行機構(gòu)的政府仍可以有所作為。但一旦當(dāng)黨權(quán)演變?yōu)樾姓��?quán)，那么政府基本上只是一個輔助機構(gòu)。這樣就不可避免地產(chǎn)生諸多負面效果，包括政黨政治功能的衰落、行政成本的增加、行政效率低下和黨政沖突增加等。

　　黨政兩套機構(gòu)之間的沖突經(jīng)常體現(xiàn)成為兩套班子之間的沖突，而兩套班子之間的沖突又會體現(xiàn)成為黨委書記和行政首長之間的沖突。在同一級，黨委書記和行政首長兩者之間的沖突沒有任何協(xié)調(diào)機制。因為兩者都是上級任命的，只有上一級黨委和政府才能加以協(xié)調(diào)。

　　同時，上級各方面也不見得能夠?qū)ο乱患壢耸逻_成共識，很多人事糾紛往往會上升到中央。這是中國無窮人事糾紛的制度根源。

　　經(jīng)濟社會利益的多元化必然反映到人事制度層面。可以說，如果沒有制度上的改進，黨政兩者之間的沖突會隨著時間的推移越來越甚。

　　從現(xiàn)實層面來說，在中國的政治體制內(nèi)，以黨領(lǐng)政不可避免。但以黨領(lǐng)政不是以黨代政。領(lǐng)政是對政府的政治領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，而不是代替政府形式行政。如果說黨內(nèi)民主是為了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么黨政關(guān)系的改革也勢在必行。

　　社會的參與和監(jiān)督必不可少

　　如何改革黨政關(guān)系？這里實際上至少要涉及到兩個主要方面，一是黨機構(gòu)本身的改革，二是黨和政府的關(guān)系。

　　黨的機構(gòu)要改革。到目前為止，從中央到各級地方甚至是農(nóng)村的村一級和街道，黨和行政是兩個并行和重合的機構(gòu)。在農(nóng)村，甚至在村民委員會不再屬于一級政府的情況下，黨的機構(gòu)仍然保持強勢狀態(tài)。

　　黨的機構(gòu)改革盡管從來就沒有提出來過，但這是一個值得考量的問題。政府機構(gòu)方面例如人民代表大會和政協(xié)就到縣一級，黨方面能否可以仿效？黨的機構(gòu)是否必須和政府機構(gòu)并行？在地方，黨的很多功能能否讓渡給政府行使，因為越到地方，各方面的事務(wù)就越體現(xiàn)為經(jīng)濟和社會性，政治性相應(yīng)減低。

　　黨政關(guān)系方面，筆者一直認為，黨要通過人民代表制度來干預(yù)和參與政治。共產(chǎn)黨不是西方制度下的議會黨，因為它居絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位，但這并不意味著共產(chǎn)黨不能通過人民代表大會制度來產(chǎn)生政府、監(jiān)督政府和實行政府的輪替交接。

　　避開西方不談，中共也可以從其他一些政黨吸取經(jīng)驗。如新加坡的人民行動黨是通過選拔最優(yōu)秀的人才入黨，再參選送入議會來執(zhí)政的。共產(chǎn)黨也可以通過各種制度途徑，把自己的優(yōu)秀人才選入各級人民代表大會而執(zhí)政。

　　通過人民代表大會制度執(zhí)政不僅能夠理順黨政關(guān)系，更為重要的是可以把黨內(nèi)民主和社會民主結(jié)合起來。黨內(nèi)民主很重要，但不能替代社會民主。

　　黨內(nèi)民主是黨的自我監(jiān)督機制，盡管很重要，但還遠遠不夠。要真正有效反對和預(yù)防腐敗，還必須有社會的參與和監(jiān)督。中共十七大提出了中國民主化的路徑是要通過實現(xiàn)黨內(nèi)民主來引領(lǐng)人民民主。通過參與到人民代表大會制度來執(zhí)政，這不僅是改革黨政關(guān)系的關(guān)鍵，也是同時實現(xiàn)黨內(nèi)民主和社會民主的制度路徑，更是中國反腐和防腐的基本制度路徑。

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