引言和綜述：人民代表大會制度是我國的根本政治制度。但是，近年來該制度正面臨著來自內(nèi)外兩個方面的壓力，改革和完善人民代表大會制度勢在必行。一方面，隨著國內(nèi)市場經(jīng)濟的發(fā)展，利益格局多元化引起的利益訴求愈顯迫切，公民權(quán)利觀念的普遍覺醒，公民要求擴大政治參與渠道的呼聲日盛一日；
另一方面，隨著全球化進程的加快，以及中國對外開放程度的不斷提高，人權(quán)、法治、人民主權(quán)、政治民主化等普適性價值成為衡量和評價一個國家政治體制優(yōu)劣好壞的公認標準和參照系，這就對原來那種“國家主權(quán)至上”的傳統(tǒng)觀念構(gòu)成了極大挑戰(zhàn)。改革與完善人民代表大會制度，無疑是推進我國政治體制改革的核心與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從邏輯順序上看，認識各級人大履職的現(xiàn)狀（特別是存在的問題和不足）無疑是下一步著手改革的前提和基礎(chǔ)。從中國政治體制改革尤其是人民代表大會制度的成長過程來看，以1979年為界，由于地方縣級以上人大常委會的設(shè)立，使得原來以黨政一體化為特征的權(quán)力空間中出現(xiàn)了一個新的行動者，這就對日后中國各級人大特別是地方縣級以上人民代表大會制度的成長帶來了重大影響。通過回顧“監(jiān)督法”的立法進程（“監(jiān)督法”的立法進程在很大程度上是由地方人大強力推動的）和對該法律文本內(nèi)容的審視，我們發(fā)現(xiàn)，地方人大及其常委會在具體制度層面表現(xiàn)出來的創(chuàng)新活力是推動中國人民代表大會制度自我完善與改革的重要推動力。換言之，人民代表大會制度改革走的是一條自下而上的增量改革路徑。事實上，《監(jiān)督法》無非是在國家立法的層面對地方各級人大常委會20多年來探索出的改革措施或曰“工作創(chuàng)新”進行揚棄而已，其本質(zhì)是對地方各級人大常委會的制度或工作創(chuàng)新進行一次系統(tǒng)的梳理，把其中一些實踐證明是行之有效的、成熟的做法通過立法的形式加以認可和固定下來。

　　歷史地看，我國的人民代表大會制度是以前蘇聯(lián)的蘇維埃代表大會制度為原型的，迄今為止，人大代表與選民和原選舉單位的聯(lián)系松散，選民對代表的監(jiān)督不力；
代表對同級政府的監(jiān)督不力；
代表機關(guān)相對于執(zhí)政黨缺乏相應(yīng)的獨立性等三大缺陷依然不同程度地存在。完善或改革人民代表大會制度，關(guān)鍵就是要通過制度的細化和再造，從而使人民代表大會制度所內(nèi)在蘊含的人民主權(quán)和政治民主化原理真正落到實處，使人民代表大會及其常委會真正起到保障人民群眾行使當家作主的神圣權(quán)利、監(jiān)督“一府兩院”以促進公共利益為旨歸依法行使公權(quán)力以及捍衛(wèi)民主憲政的目標。

　　人民代表大會制度作為我國根本的政治制度，迄今為止已經(jīng)走過了53個春秋。五十多年來，人民代表大會制度在保障人民依法行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力方面發(fā)揮了重要作用。近年來，各級人民代表大會在確保公民特別是容納新社會階層有序的政治參與，以及表達、平衡、調(diào)整社會各階層利益訴求等方面取得了比較顯著的成績。一年一度的“兩會”成為全社會廣泛關(guān)注的焦點，人大成為公民政治社會化的大學(xué)校，執(zhí)政黨也越來越善于依靠和運用人大作為國家權(quán)力機關(guān)的平臺和載體實現(xiàn)對國家的政治領(lǐng)導(dǎo)。但是，我們也必須看到，由于封建思想與文化歷史淵源的影響，我國的人民代表大會制度的作用還沒有得到充分的發(fā)揮，很大一部分作用還僅僅停留在形式上。盡管近年來人民代表大會作用的發(fā)揮要好于過去，但是距離人民代表大會制度的理想地位還有相當?shù)牟罹�。由于社會主義市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，使得我們在進一步發(fā)展社會主義政治文明方面必將面臨著很多意想不到的新情況、新問題，故完善人民代表大會制度的歷史任務(wù)依然任重而道遠。

　　筆者認為，考察我國人民代表大會制度的成長歷程，可以發(fā)現(xiàn)大致以1979年為界，人大制度實際上經(jīng)歷了前后兩個主要的發(fā)展階段。1979年之前是初創(chuàng)和探索期，中間有過曲折的發(fā)展歷程。1979年之后是逐步成熟和繁榮發(fā)展期，而其中一個主要原因就是隨著1979年下半年開始地方各級人大常委會的設(shè)立，中國地方人大特別是縣級以上人大及其常委會的各類工作創(chuàng)新和制度創(chuàng)新大量涌現(xiàn)出來，表現(xiàn)出空前的創(chuàng)新活力。專項工作評議、執(zhí)法檢查、個案監(jiān)督、代表向選民述職、代表視察、執(zhí)法責(zé)任制、錯案責(zé)任追究制、法律監(jiān)督書、述職評議（現(xiàn)已棄置不用）等監(jiān)督形式都是首先濫觴于地方人大的工作創(chuàng)新。但是，在充分肯定既有成績的同時，我們也清醒地認識到：由于復(fù)雜的政治和社會原因，制約地方人大尤其是常委會今后進一步進行制度和工作創(chuàng)新的一些體制性因素還難以在短時期內(nèi)消除，要構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟和符合中國國情的政治民主化目標相適應(yīng)的制度框架還有不小的差距�？紤]到準確、客觀地認識當前各級地方人大及其常委會履職的現(xiàn)狀特別是制約性因素是將來在全國層面進一步改革和完善人民代表大會制度的基礎(chǔ)和前提，故本文擬對此進行粗淺的探討，以期收到拋磚引玉之效。

　　筆者認為，當前各級人大尤其是地方人大（本文中，“人大”概念有廣狹二意。狹義的“人大”實際上就是專指人大常委會）履職的現(xiàn)狀，概括起來，就是六個“不對稱”（即名與實不對稱、結(jié)構(gòu)與功能不對稱、信息不對稱、機構(gòu)設(shè)置不對稱、大會與休會期間作用發(fā)揮不對稱、以及人大代表權(quán)力與義務(wù)不對稱）和兩個“有待進一步理順”（即同級黨委與人大及其常委會的關(guān)系、人大常委會與人大代表的關(guān)系有待進一步理順，而理順的關(guān)鍵和前提在于進一步明確人大及其常委會的自身定位）。這些因素的存在，嚴重制約了各級人大及其常委會法定職能的履行，需要引起足夠的關(guān)切和重視。

　　首先是名與實的不對稱。這有三層涵義，即①機構(gòu)定位方面，理論上，地方人大本應(yīng)是本區(qū)域選民的民意表達機關(guān)，特別是在改革進一步深化和社會利益結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、多元的形勢下，地方人大本應(yīng)成為民意表達、平衡和調(diào)整利益分配的制度化平臺，但實際上很長一段時期內(nèi)人們往往把人大僅僅理解為表決機關(guān)——使得黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，并為政府的工作賦予合法性依據(jù)。這就涉及到機構(gòu)定位和政治文化方面的問題；
②機構(gòu)地位方面，從法律規(guī)定和形式上看，地方人大當然是地方最高國家權(quán)力機關(guān)，是擁有眾多權(quán)力的重要一線部門，而其實際地位則不盡然。實際上，人大機關(guān)的人員、機構(gòu)編制和辦公經(jīng)費都受制于同級地方政府部門的掌控，這種體制上的安排很難說不會造成對人大履行監(jiān)督職能起到負面的作用；
③工作規(guī)范程度與機構(gòu)設(shè)置方面，一方面，從事地方人大工作的同志總是強調(diào)人大工作很注重程序和規(guī)范，但實際上從機構(gòu)設(shè)置、工作形式來看，各地方人大往往是五花八門，很不統(tǒng)一，而地方人大之所以熱衷于搞“創(chuàng)新”也恰恰從反面證明了現(xiàn)有制度體系的不夠規(guī)范、成熟和完善。

　　其次是結(jié)構(gòu)與功能的不對稱。地方人大的主體是代表，而地方各級人大代表中“官員代表”的比例始終偏高。人大代表中官員比例過高已是不爭的事實。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，縣鄉(xiāng)兩級人大代表中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部一般占60%左右，甚至更高。以深圳市福田區(qū)為例，該區(qū)四屆人大共有代表174名，其中區(qū)委、區(qū)政府和“兩院”領(lǐng)導(dǎo)及區(qū)人大常委會組成人員（“戴帽”下選）28人，占16%；
其他國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員45人，占28.5%；
企業(yè)高層管理人員包括董事長、總經(jīng)理56人，占32.1%；
各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部代表占70%左右。從提議案建議情況看，2006年福田區(qū)人大四次會議代表提交議案建議99件，28名“戴帽”代表中僅有2人提出議案或建議（1名是民主黨派人大常委會副主任、1名是兼職人大常委會委員的婦聯(lián)主席），占總數(shù)的2%；
其他國家機關(guān)人員提出議案建議17件，占17.1%，都遠低于他們所占代表的比例。有學(xué)者分析福田區(qū)議案建議提出及其內(nèi)容與代表結(jié)構(gòu)關(guān)系得出結(jié)論：基層代表和當選過程中相對比較難的代表履職積極更高；
領(lǐng)導(dǎo)干部代表反映的問題相對宏觀，基層人大代表反映的問題更具體；
代表的身份與其所提交的議案建議有直接的相關(guān)性；
行業(yè)代表更關(guān)注行業(yè)問題，且特色和關(guān)注度較強，非行業(yè)代表關(guān)注的問題相對廣泛，但缺少特色和關(guān)注度。另有資料顯示：縣鄉(xiāng)兩級人大代表中，“戴帽”選出的“官代表”，95%以上從未聯(lián)系過選區(qū)的選民，甚至從未參加過代表小組活動，更談不上自覺履行代表職責(zé)。人大代表的“官化”，直接影響著人民群眾政治參與的熱情和基層民主政治建設(shè)的進程。遼寧省人大常委會副主任張錫林在接受媒體采訪時指出：當前人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)家比例偏大，基層代表比例小，是一個值得注意的問題，呼吁防止民意機關(guān)被“架空”[繆士鼎：《減少官員代表比例》《人大研究》2007年第5期（總第185期）]。另外，據(jù)去年１２月舉行的2006年度廣州市人大制度理論研討會上透露，該市500名人大代表中，官員代表占了38.43%，其中“一府兩院”組成人員及其工作人員又占總數(shù)的10%，這樣“監(jiān)督者”和“被監(jiān)督者”身份集于一身，造成角色沖突。而且，官員本職工作繁忙，難以履責(zé)，導(dǎo)致這部分代表職責(zé)缺位。而另一個新的社會階層（如民營企業(yè)家）代表數(shù)量近年來增長較快，但他們中的一些人往往只關(guān)注自身的經(jīng)濟利益，而不是代表人民的公共利益。根據(jù)筆者綜合掌握得情況來看，這些人往往受利益驅(qū)動，在人大組織的各種會議上利用其代表職務(wù)為自己的集團利益代言，難以監(jiān)管和規(guī)范。對人大組織的活動，涉及自身利益的，就積極參與；
與己無關(guān)的，則不太關(guān)心。根據(jù)筆者的經(jīng)驗觀察，有個別民營企業(yè)家代表在一屆任期內(nèi)只出席過少數(shù)幾次人大組織的會議。試想，這樣的代表，連會議都很少出席，又遑論勤勉履職呢？！問題在于，在選民與代表的責(zé)任關(guān)系還沒有真正建立起來之前，這些人依然可以穩(wěn)穩(wěn)當當?shù)乩^續(xù)當下去�？磥�，是到了對人大代表的功能定位和產(chǎn)生方式、監(jiān)督模式進行認真反思的時候了。眾所周知，在我國現(xiàn)行的選舉體制下，能否成為代表候選人，很大程度上取決于是否有某方面的代表性和個人的先進性，而不是個人的競選。實際上，人大代表不見得就要是英雄、模范；
人大代表必須具有全局和公共利益的觀念，具有豐富的工作生活閱歷，有不同的專業(yè)知識，有極強的社會責(zé)任感。要知道，人大代表的本質(zhì)是一種職務(wù)而不是一種社會榮譽。另一方面，來自基層社區(qū)和真正代表工人、農(nóng)民、外來人口的代表數(shù)量卻相對偏少。根據(jù)筆者的經(jīng)驗觀察，恰恰是后者的履職熱情最高，履職實績最顯著，因為他們與基層選民的聯(lián)系最為直接，精力和時間也相對充裕，對社會發(fā)展的脈搏最敏感，對基層民眾的需求和呼聲感知最為直接，對政府和“兩院”工作的薄弱環(huán)節(jié)了解得最多。道理很簡單：知屋漏者在宇下，知政失者在草野。這樣，“官員代表”和民營企業(yè)家代表比例偏高的現(xiàn)狀就導(dǎo)致“民意”特別是基層社區(qū)的民意在一定程度上的缺席，使得作為上層建筑的國家政權(quán)與市民社會在一程度上脫節(jié)，這就必然與地方人大所擔(dān)負的代表最廣泛民意以及監(jiān)督“一府兩院”的職能相互矛盾，不可避免地出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”、既當裁判又當球員的現(xiàn)象，影響了人大及其常委會監(jiān)督職能的發(fā)揮。這種情況如果不加注意并任其發(fā)展下去，人民代表大會制度的成長乃至于繼續(xù)存在的合法性都必然會面臨危機。如果人大代表著重安排各方面模范人物，就會使代表的知識水平、議政能力和社會活動能力受影響，從而影響到代表反映民意、表達人民群眾利益的能力，實質(zhì)上不利于人民當家作主權(quán)力的實現(xiàn)，嚴重偏離了制度設(shè)計的初衷。鑒于這種情況，建議對現(xiàn)行的人大及其常委會組織法、代表法等法律進行修訂，對人大代表的任職條件、產(chǎn)生途徑、不同階層的代表比例、選民對人大代表依法履行職務(wù)情況進行有效監(jiān)督（即代表問責(zé)）等問題加以明確。說的嚴重一些，這些問題都是關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、在國家政權(quán)層面落實“三個代表”思想、確保人民當家作主、國家長治久安和社會和諧以及保養(yǎng)人民代表大會制度內(nèi)在合法性權(quán)威的重要戰(zhàn)略問題，萬萬不可等閑視之。

　　結(jié)構(gòu)與功能不對稱的第二層涵義是指我國各級人民代表大會（主要是縣級以上）在會議組織方面，是以地域劃分而不是職業(yè)界別為標準來劃分代表團的。一般來說，代表團的團長都是地方黨委的一把手。這在實踐中也帶來一些問題。最明顯的就是人代會期間橫向代表團之間的代表對所討論的議題都沒有直接交流的機會，只能在按地區(qū)劃分的小組范圍內(nèi)交流，也就不可能展開充分的討論，更談不上對一些重要問題進行不同意見的辯論。另外，由于代表團和代表團小組都是按行政區(qū)劃分的、當?shù)卣�府官員特別是一把手同普通工農(nóng)或生產(chǎn)一線的代表一起開會，難以避免會出現(xiàn)會議的行政化現(xiàn)象，往往是由代表團團長先發(fā)言定調(diào)子，長篇大論，普通代表反映基層民生疾苦的真實聲音則很難得到反映和表達，加上人代會會期一般都比較短，(點擊此處閱讀下一頁)

　　會議的實際效果必然大打折扣。

　　再次是信息占有的不對稱。目前，地方人大（主要是人大常委會機關(guān)）與“一府兩院”之間的信息溝通還沒有制度化、規(guī)范化，究其實質(zhì)，乃是人大常委會與接受其監(jiān)督的政府機構(gòu)之間如何建立制度聯(lián)接的問題。目前，“一府兩院”在向地方人大（主要是人大常委會機關(guān)）報送信息方面還缺少具體的、剛性的規(guī)定，實踐中比較隨意，主觀性較大，人大意識強的部門可能會主動報送一些材料，有的部門出于各種主客觀的原因而向人大少報或不報材料。知情是有效監(jiān)督的前提。但實踐中財政預(yù)決算和有關(guān)公共資金的使用績效及合法性、重大事項的審議始終是浮于表面，無法觸及要害和根本，這與人大掌握信息的不完備有很大關(guān)系。為此建議：盡快出臺有關(guān)政府部門向人大報送信息的剛性和具體法律規(guī)定，增強可操作性，提高人大監(jiān)督的實效。

　　第四是機構(gòu)設(shè)置的不對稱。雖然法律賦予了地方人大廣泛的職權(quán)，涉及到政府工作的各個領(lǐng)域和方方面面；
但是，由于我國的人大代表基本上都是不駐會的兼職代表，故地方人大平時的大量日常性工作（主要是監(jiān)督工作，與紀委主要側(cè)重對“人”的監(jiān)督不同，人大監(jiān)督主要側(cè)重于對“事”的監(jiān)督）都是由人大常委會機關(guān)來承擔(dān)的。而地方人大常委會在機構(gòu)設(shè)置和人員編制上與被監(jiān)督的部門高度不對稱，難以承擔(dān)有效監(jiān)督的重任，嚴重制約了人大監(jiān)督和決定重大事項職能的充分發(fā)揮。實踐中，地方人大及其常委會往往只能選擇少數(shù)幾個領(lǐng)域作為重點監(jiān)督的對象（所謂“少而精”），并且，由于工作委員會才是常委會事實上的工作機構(gòu)，而工作委員會（特別是在縣這個層面）往往只有少數(shù)兩三個人（有的甚至只有一個人）專職從事人大工作，因此，就難免會出現(xiàn)調(diào)查研究浮光掠影，抓不住問題的本質(zhì)和要害（當然，這里可能還有其他現(xiàn)實的利益考量，如盡量不得罪人），質(zhì)量不高，長此以往，必然會影響人大監(jiān)督的威信和權(quán)威。

　　第五是大會與休會期間人大作用發(fā)揮的不對稱。按照法律規(guī)定，我國各級人民代表大會會議一般每年舉行一次（也可以臨時召集，但實踐中很少召開）。由于人大代表來自社會的方方面面，大多數(shù)都是兼職代表，平時本職工作繁忙，不可能經(jīng)常地集中起來開會，使得人大給人一種“代表代表，開會就了”的印象。近年來，雖然“人代會”漸趨活躍，加上改革開放以來縣級以上各級人大常委會制度的確立，以及“小人代會”、代表視察、常委會現(xiàn)場直播等人大履職形式的補充，然而，總體來看，人大平時的聲音較弱，一熱一冷，對比十分鮮明。這就使得人大難以承載作為經(jīng)常性地表達公眾利益訴求、監(jiān)督公權(quán)力運作的制度平臺的功能。群眾在表達利益訴求時往往很難想到人大，而更多地求助于新聞媒體或政府信訪部門，其中的原因，耐人深思。

　　第六是人大代表權(quán)力與義務(wù)的不對稱。從“代表法”的立法價值取向來看，側(cè)重保障代表依法履行職權(quán)，但現(xiàn)行法律對代表職務(wù)行為的監(jiān)督問題沒有作出明確具體的剛性規(guī)定。很多代表對自身的角色地位和要求缺乏正確的認識，認真履職的壓力和動力不足，把人大代表片面地理解為一種榮譽稱號，疏于作為，而現(xiàn)行的法律對此又缺乏有針對性的懲戒和監(jiān)管措施。從長遠來看，隨著我國人民代表大會制度的完善和社會主義政治文明的進步（近年來，各級“人代會”上的“聲音”越來越多、越來越響，就是最直觀的例子），人大在國家政治生活中的地位將不斷提高，人大代表的職權(quán)也將逐步擴大，有必要盡早考慮對代表依法履行職務(wù)的監(jiān)督問題。從現(xiàn)實情況來看，人大代表履職存在著兩個極端，即極少數(shù)代表濫用職權(quán)和相當多的代表怠于作為，而代表的怠于履職是目前矛盾的主要方面，這一問題應(yīng)當引起足夠的重視。

　　“兩個有待進一步理順”：一是地方政權(quán)黨委與同級地方人大及其常委會的關(guān)系有待進一步理順，二是人大代表與人大常委會的關(guān)系有待進一步理順。理論上，黨與人大的關(guān)系是清楚明白的，但是在實踐中，黨與人大的關(guān)系究竟怎樣理順，目前學(xué)術(shù)界還沒有形成較為一致的意見。歷史地看，人民代表大會制度的發(fā)展與人大作用的發(fā)揮與共產(chǎn)黨對人民代表大會的認識和重視程度之間呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨什么時候重視人民代表大會，尊重人民代表大會，處理好與人民代表大會的關(guān)系，人民代表大會制度就能得到加強，人民代表大會的作用就能得到發(fā)揮。什么時候不重視人民代表大會，不支持人民代表大會的工作，對國家實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，以黨代政，人大工作就停滯，人大的作用就難以發(fā)揮。人民代表大會相對于執(zhí)政黨缺少應(yīng)有的獨立性，影響了人民代表大會制度的自我累積與發(fā)展，也不利于社會主義政治文明建設(shè)的扎實推進�！拔覀兊闹贫炔荒茏柚拱盐迨�多萬知識分子打成右派，不能阻止公社化和大躍進的瘋狂發(fā)動，當法西斯式的文化大革命廢止憲法、停止議會活動的時候，我們的制度沒有任何反抗。”（謝韜：《民主社會主義模式與中國前途》載《炎黃春秋》2007年第2期）這段話就十分顯明地指出了這一點。當然，之所以在我國人民代表大會與執(zhí)政黨的關(guān)系始終難以理順，也與執(zhí)政黨與人大產(chǎn)生的邏輯先后次序有關(guān)。在我國，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史地形成的，是先有政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得政權(quán)，然后建立人民代表大會，人民代表大會當然要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。遺憾的是，雖然毛澤東早在1945年黃炎培等民主人士訪問延安時就提出了通過民主來治理天下、永遠跳出人亡政息的歷史興衰周期率的著名論斷：
“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；
只有人人起來負責(zé)，才不會‘人亡政息’�！保�馬木：《毛澤東與黃炎培延安“窯洞對”》 《文史春秋》2005年第07期）但是在共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以后的相當長時間內(nèi)，一直沿襲奪取政權(quán)前的革命理念和方針政策行事，而沒有根據(jù)形勢的變化及時做出調(diào)整，即應(yīng)當按照執(zhí)政黨的地位行事。實際上，中國共產(chǎn)黨在取得政權(quán)后，通過人民代表大會這種形式組織人民當家作主，是一種非常正確的主張。但在，很長一段時間內(nèi)，黨的某些領(lǐng)導(dǎo)人并沒有從思想上真正解決在革命勝利后應(yīng)迅速實現(xiàn)黨的權(quán)力向國家權(quán)力的轉(zhuǎn)移，黨由代替人民當家作主轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織和支持人民當家作主的認識問題。從理論上來說，地方政權(quán)黨委領(lǐng)導(dǎo)人大與“一府兩院”的工作，但是另一方面，在目前黨政尚未分開的情況下，政府的工作在許多情況下實際上也就是體現(xiàn)了同級黨委的意圖，所以人大對政府工作的監(jiān)督最后就變成了對同級地方政權(quán)黨委的監(jiān)督，而憲法和法律并沒有賦予地方人大監(jiān)督同級黨委的權(quán)力，從而使得地方政權(quán)黨委尤其是“一把手”的工作成為人大監(jiān)督的空白地帶（近年來，地方黨委“一把手”頻頻落馬與此有一定的關(guān)系）。

　　另外，從改革開放以來中國的實際政治架構(gòu)來看，隨著中央對地方漸進式的分權(quán)與讓利，我們看到，當代中國政治體制中的一個重要現(xiàn)象就是地方政權(quán)機關(guān)的普遍地方化，而地方人大及其常委會在現(xiàn)有的體制背景下也概莫能外。那么，這樣一來，地方人大及其常委會無疑便處在一個十分尷尬的境地：一方面，它要保證憲法和法律在本區(qū)域的貫徹執(zhí)行，要通過對同級“一府兩院”的監(jiān)督，緩解中央在對地方放權(quán)以后難以直接監(jiān)控地方政府的壓力，以保障中央的政令暢通；
另一方面，它又是以同級地方黨委為核心的政權(quán)機關(guān)鏈條（即所謂“四套班子”）中的一個環(huán)節(jié)，必須接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動，而不能離開黨委的領(lǐng)導(dǎo)自作主張、另搞一套。問題在于，當同級地方黨委的具體決策與中央有關(guān)意圖存在難以調(diào)和的沖突時，地方人大尤其是常委會作為一個理性的行動者，往往會屈從于前者的壓力而選擇沉默或不作為。因此，顯而易見的是，地方人大既受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，又要對接受黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下的政府工作開展監(jiān)督（有的政府首長本身就兼任同級地方政權(quán)黨委的一把手），實際效果可想而知。目前，黨委對人大的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過在人大設(shè)立黨組、確保人大代表中黨員代表比例占絕對優(yōu)勢、代表大會召開過程中建立臨時黨組織以統(tǒng)一黨員代表的紀律和影響投票行為、重大事項向黨委請示匯報等制度性手段來實現(xiàn)的。地方人大享有的幾項職權(quán)，除監(jiān)督權(quán)以外，其他職權(quán)如立法動議權(quán)、重大事項決定權(quán)、選舉任免權(quán)實際上都與地方政權(quán)黨委部門的職權(quán)存在一定程度上的交叉和重疊，故地方人大的行為和探索空間很有限，基本上都是由黨委部門定調(diào)子，人大只是負責(zé)從程序上將其轉(zhuǎn)化為國家意志，這也就是人們對人大機關(guān)是“橡皮圖章”成見形成的深層次原因。筆者認為，改革的途徑是否可以考慮讓人大代表特別是常委會或相關(guān)工作委員會的委員提前介入到黨委或政府的有關(guān)決策（如擬提拔干部的民主測評、考核，年度財政預(yù)算案的編制）環(huán)節(jié)中去，并充分發(fā)表意見（建議修改有關(guān)法律規(guī)定，從法律上保障人大代表或委員在這一階段的發(fā)言同樣享有言論豁免權(quán)，不受追究），而不僅僅是事后作形式上的審議。這樣做，無疑將會大大提高人大審議的質(zhì)量和監(jiān)督的實效，從而確保法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實施和中央的政令暢通，也不會對現(xiàn)有政治體制造成大的震蕩和顛覆，應(yīng)當說是比較可行的。

　　其次就是人大代表與人大常委會的關(guān)系有待理順。在人民代表大會之外另設(shè)常委會是我國的一項重要制度創(chuàng)新，國際上鮮有先例。當然，在我國人大代表普遍都是兼職的，所以常委會制度的設(shè)立有其合理性。但是，從法律規(guī)定看，人大代表與常委會不是被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，常委會要定期向人大代表匯報工作，接受人大代表的監(jiān)督；
理論上，人大代表也似應(yīng)有對常委會工作進行不信任投票甚至解散的權(quán)利。然而，實踐中，不論是人大代表還是常委會組成人員，往往都習(xí)慣于把二者的關(guān)系定位為上級與下級、管理與被管理、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，事實上有些地方人大的工作機構(gòu)和部分法規(guī)、重要文件在規(guī)范代表工作方面往往也隱含了這種“縱向的”管理邏輯，“管”的色彩較重。在實際中，有的地方人大常委會把人大代表視為下屬，給人大代表布置工作，并對代表工作進行評比，給予表揚與批評等等。這些做法就顛倒了人大常委會與人大代表的關(guān)系，違背了代表制度的原理。事實上，對代表工作的權(quán)威評判應(yīng)是選舉單位和選民，而不是常委會。由于《代表法》和“中央九號文件”暗含著人大代表在閉會期間的活動以集體活動為主的意思；
《代表法》規(guī)定，縣級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會組織本級人民代表大會代表開展閉會期間的活動；
代表法還提出，縣以上的各級人大代表在常委會協(xié)助下按照便于組織和便于開展活動的原則組成代表小組，開展閉會期間的代表活動，同時規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要依法組成代表小組，開展活動，協(xié)助政府推行工作。這就使得人大代表尤其是部分“條線”產(chǎn)生出來的人大代表在閉會期間深入選區(qū)聽取選民意見和建議時往往感到困惑和顧慮重重，擔(dān)心如果自己擅自行動可能會受到常委會的干預(yù)和叫停。不可否認，這種現(xiàn)狀的存在，一定程度上制約了代表閉會期間履職積極性的主動發(fā)揮。在目前的相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全的情況下，如果完全放開對代表在閉會期間履職行為的引導(dǎo)和管理似乎也不太現(xiàn)實，可能會引起混亂和失控。所以，必須從完善相關(guān)立法入手，從制度上規(guī)范代表履職行為、真正理順人大代表與常委會的關(guān)系比較妥當。

　　以上六個方面的不對稱和兩個“有待進一步理順”在一定程度上影響和制約了人大及其常委會職能的充分發(fā)揮，而解決的關(guān)鍵和前提是進一步明確人大的定位和職能（因為人大的定位明確了，那么人大常委會的定位也就隨之明確了）。經(jīng)過改革開放以來二十多年的政治實踐，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，社會階層的分化和利益格局多元化形勢的愈益顯明，人民群眾對“民主”和“法治”等概念的理解逐漸深化，對這些具有普世性價值的訴求也日益強烈。人們已開始認識到，人民代表大會是重要的民意機關(guān)，是民主的主要渠道，是人民管理國家的場所。代表應(yīng)在這里表達人民的意志和利益，行使人民賦予他們的憲法權(quán)力。與此相適應(yīng)，隨著近年來人大會議的逐步活躍[今年初《物權(quán)法》草案在十屆人大五次會議表決過程中出現(xiàn)相當數(shù)量的反對票（52張）和棄權(quán)票（27張）就是一個顯著的例證]，人民群眾開始對人大會議給予越來越多地關(guān)注，每年的“兩會”已經(jīng)成為中國社會生活中的一件大事，人們已經(jīng)不再僅僅滿足于會議在形式上是否開成了“團結(jié)的大會、勝利的大會”，而是更加關(guān)注大會是否真正行使了憲法職權(quán)，代表作用有沒有充分發(fā)揮，人民內(nèi)部多方面群體的意志和利益有沒有充分表達和實現(xiàn)。人大（尤其是不具有立法權(quán)的縣級人大及其常委會）到底主要是法律（法規(guī)）執(zhí)行保證機關(guān)、民意代表機關(guān)、監(jiān)督?jīng)Q定機關(guān)抑或只是表決投票機關(guān)？(點擊此處閱讀下一頁)

　　我們必須正視這些問題，并在理論上進一步深化認識；
否則，地方人大及其常委會的制度性成長就會迷失方向，失去坐標和參照系。

　　曹沛霖教授在分析“議會政治危機的實質(zhì)”時說過:“行政權(quán)力的擴大和議會權(quán)力的削弱固然是‘議會政治危機’的表現(xiàn)，但是危機更深刻的表現(xiàn)可能還在于議會代議作用的衰落，也就是說，它越來越不能表達人民的意志，不能代表公民的利益……議會政治越來越缺乏透明度，從而削弱了議會在政治社會化方面的作用。因此，我們認為這是‘議會政治危機’更深刻的表現(xiàn)，因為它從根本上動搖了代議民主制的某些原則�！保ú芘媪兀骸吨贫瓤v橫談》人民出版社 2005年5月第一版 第91-92頁）這段話雖然是針對西方成熟資本主義國家議會而言的，但是，對于我國人民代表大會制度而言，似乎也有某種警示作用。道理很清楚：如果人大代表不聯(lián)系人民群眾，不去了解民情，反映人民群眾的意愿，表達人民的利益，就沒有人大代表和代表制度存在的必要。所以，人大代表要聯(lián)系選民，這是代表制的生命源泉所在。人民代表大會制度的未來和出路在哪里？一言以蔽之，就是回歸代議制度的本質(zhì)。人民代表大會作為真正反映和表達民意和人民意志自由的論壇，需要通過對人民代表大會制度的改革和完善，從制度上真正落實人大代表與選民和選舉單位、人大代表與代表機關(guān)的關(guān)系來保證。這種改革需要從代表選舉制度的改革開始，從基層開始，逐步擴大直接選舉的面，增強選舉的競爭性，改革選區(qū)劃分辦法和代表候選人產(chǎn)生辦法，從而明確選民與代表的直接責(zé)任關(guān)系，構(gòu)建起選民對人大代表、人大代表對常委會、人大作為一個整體對“一府兩院”的完整監(jiān)督鏈條。總之，人民代表大會的生命力源于社會，只有真正建立在群眾基礎(chǔ)上并且運行過程始終保持足夠透明度的權(quán)力機關(guān)才具有合法性權(quán)威和生命力。因此，我們一定要采取有效的改革措施，防止和杜絕人民代表大會制度的合法性資源不斷流失，重建符合中國國情、順應(yīng)時代要求的政治體制。這就是我們義不容辭的歷史使命。

　　參考文獻：

　　蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》（第四版）法律出版社 2003

　　曹沛霖著：《制度縱橫談》人民出版社 2005

　　何俊志著：《制度等待利益——中國縣級人大制度成長模式研究》重慶出版社 2005

　　謝慶奎主編：《當代中國政府與政治》 高等教育出版社 2003

　　謝韜：《民主社會主義模式與中國前途》載《炎黃春秋》2007年第2期

　　馬木：《毛澤東與黃炎培延安“窯洞對”》 《文史春秋》2005年第07期

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