“信息是民主貨幣�！�

　　——托馬斯·杰弗遜

　　中國當(dāng)前電子政務(wù)比較重視“行政監(jiān)管”、不太重視“公共服務(wù)”、更不重視“民主發(fā)展”。本文將民主發(fā)展視為電子政務(wù)的核心目標，主張利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，推進民主事業(yè)。在區(qū)分了幾種民主類型之后，提出“以參與民主帶動代議民主”的新民主戰(zhàn)略，并討論了在這種戰(zhàn)略指導(dǎo)下的電子民主含義與目標。筆者認為當(dāng)代電子民主包含了合法性、代表性、問責(zé)性、透明性、回應(yīng)性、準入性、參治性和審議性八大目標，主張在當(dāng)前階段，中國公民和政府可以選擇性地發(fā)展“電子人大”、“電子基層”和“電子參治”等項目。

　　一、相關(guān)的民主類型

　　電子政務(wù)要以促進民主為目標，那么，促進什么樣的民主呢？自古至今，人類進行了各種民主實驗，提出了各種民主理論。有的民主是懸在天上的，有的民主是行在地上的。電子政務(wù)不能促進那種無法實現(xiàn)的民主烏托邦，只能促進人類可以操作的民主方案。因此，這里的民主分類針對的是操作性民主。給一種操作性民主下定義，我們可以遵循這樣的格式：“什么人”以“什么方式”對“什么事”發(fā)揮“什么影響”。

　�。ㄒ唬� 直接民主

　　所謂直接民主，就是在一個共同體中，由全體合格公民組成一個決策團體，一般以投票方式，按照多數(shù)規(guī)則，對公共政策的制定發(fā)揮決定性的影響。

　　這樣的民主最早一般追溯到古希臘的雅典，它是歷史上第一個實行直接民主的國家。它實行直接民主的形式就是公民大會，它持續(xù)了200多年。在興盛時期，大約每個星期會有6000到8000人來參加集會，就重大立法問題做出決策。

　　盡管當(dāng)時有大量奴隸、移民和婦女被排除在決策團體之外，但后人還是將雅典民主視為直接民主的一個典范，因為最終的決策是根據(jù)所參加的公民達成的共識做出的。

　　這種民主還有兩個缺點：一是愚蠢決策問題，大量的平民集會，一般無法所要決策的問題進行充分的、理性的討論，人們通常受謠言蠱惑，受激情操縱，做出情緒化的決策，如蘇格拉底審判就是如此；
二是規(guī)模問題，雅典一般是幾千人集會，就已經(jīng)存在溝通問題；
如果是幾萬人，問題更嚴重，但還勉強可以投票；
但如果是幾十萬人，就難以集會投票了，只能在一起歡呼一下；
如果再增至幾百萬人、幾千萬人，這種公民大會就沒法開了。

　　那么，在現(xiàn)代大規(guī)模民族國家中，這種面對面的直接民主就無法進行了。但是，直接民主的某種形式還存在，那就是偶爾使用一下的公民投票。公民投票往往是將某些國家重大問題交付公民直接決定。具體說來，它又有兩種形式，一是公民確認，就是將代議機構(gòu)制定的法律交給公民表決，以某種多數(shù)票通過；
二是將公民決策，就是要在某個公共問題上直接做出決策。

　�。ǘ�）代議民主

　　隨著國家規(guī)模的增大，直接民主就無法成為政治常態(tài)。但西方人又沒有找到新的民主形式，于是就在帝國專制統(tǒng)治中摸索了一千多年，直到找到代議民主方案。

　　所謂代議民主，就是由全體公民選出的代表組成決策團體，一般也以投票方式對公共問題的決策實施決定性影響。代議民主被眾多政治學(xué)者奉為現(xiàn)代民主經(jīng)典，盡管受到很多挑戰(zhàn)，但長期占據(jù)著主流民主的位置。

　　代議民主被約瑟夫·熊彼特定義為選舉競爭性民主。在這種民主中，眾精英或精英團體在競?cè)∪嗣袷种械倪x票，以獲取做決策的權(quán)力。從他的定義中，我們可以得出代議民主的幾個要素：

　　1、 多元競爭 即政黨或個人競爭各種政府職位；

　　2、 代議決策 即由選舉產(chǎn)生的代表或官員代替公民進行公共決策；

　　3、 選舉參與 即公民參與自由、公正和定期的選舉，挑選政府和議員；

　　4、 政治自由 即公民要有言論、出版和結(jié)社自由，以確保有效的競爭和參與。

　　代議民主的操作性相對較強，公民參與政治主要是一次性地選舉代理人，不必經(jīng)常集會，省時、省力、節(jié)約開支。當(dāng)代理人在競選中獲勝后，一個比較穩(wěn)定的政府就產(chǎn)生出來，合法性充足。選舉之后，日常的治理就交給了代理人，他們數(shù)量有限，容易集中起來，就公共問題進行深思熟慮地討論。無論是選舉環(huán)節(jié)，還是治理環(huán)節(jié)，都比較容易操作。另外，代議民主的包容力大：首先，它可以讓所有的公民都有機會參與到政治中來，行使選舉代理人的權(quán)力；
其次，它可以容納廣泛的社會自由，人們可選擇多種多樣的生活，既不需要迫于大眾激情的壓力，也不需要迫于個人獨裁的壓力；
第三，它可以容忍對抗性力量的存在，而且讓它們和平共處，并從和平對抗中獲益。

　�。ㄈ�）參與民主

　　相對于直接民主和代議民主來說，參與民主（participatory democracy）并非一種可以作為基本制度的民主類型，它只是對民主特征的一種強調(diào)。無論直接民主還是代議民主，都需要參與的，但在參與民主論者的眼中，代議民主的參與太過狹窄，而直接民主的參與又難以實現(xiàn)。因此，他們在找不到更好詞匯的情況下，就用"參與"本身來定義他們所希望的民主類型。這個概念的新穎之處就是將"參與"置于中心位置，強調(diào)一種自發(fā)自愿的參與，而不是被動卷入，更不是被迫參與。

　　在這個意義上，它可以將直接民主和代議民主所沒能概括的一些參與活動包括進來。如果將這個概念理解得寬松一點，我們就可以將其它一些新的民主概念歸到它的名下，如草根民主（grassroots democracy）、咨詢民主（consultative democracy）、審議民主（deliberate democracy）等。

　　草根民主 這種民主觀與"自治"概念有密切的關(guān)系，它希望公民在公共生活中更多地掌握自己的命運，在公共決策中體現(xiàn)自己的作用。然而，就個體公民來說，不管是什么決策形式，只要參與決策的人數(shù)一多，每個公民的作用就會下降。在10人團體中，個體公民的作用是十分之一，在一百萬人的團體中，如果是平等參與的話，個體公民的作用也就成了百萬分之一，在某種意義上相當(dāng)于零。因此，要體現(xiàn)個體公民在民主中的作用，公民集體就要足夠小，基層社區(qū)就比較好地符合這種定義。因此，所謂草根民主，也就是在基層社區(qū)實行的公民自我治理的民主，在中國，它包括鄉(xiāng)村民主、城區(qū)民主、單位民主等。

　　咨詢民主 這種民主強調(diào)決策過程要廣泛聽取利益相關(guān)人、決策實施者、相關(guān)領(lǐng)域的專家以及感興趣的公民等方面的意見。這些參與者可以對決策發(fā)揮影響，但不是決策者。原則上，決策者可以采納他們的意見，也可以不采納他們的意見。所以，這種民主的應(yīng)用比較廣泛，無論是威權(quán)政體，還是代議政體，無論是立法系統(tǒng)，還是行政系統(tǒng)，都可以采用咨詢型民主，一來可以擴大參與面，二來可以提高決策質(zhì)量。咨詢型民主在現(xiàn)實中的表現(xiàn)形式有民意測驗、座談會、聽證會等。

　　審議民主 參與民主受到攻擊和貶低的一個重要原因就是它缺乏智慧，容易帶來多數(shù)愚政、甚至多數(shù)暴政。因此，參與民主需要一個深思熟慮的過程，其核心就是要讓公民成為有能力的公民。反對公民參與的人士的重要理由就是普通公民無法同管理者和專家相比，他們對公共決策所需要的知識了解太少。任何公共決策都涉及到兩種信息：一種是專業(yè)性信息，就是公共問題所涉及到的只有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練才能深入了解的信息；
專家在這方面有優(yōu)勢；
另一種是公共性信息，就是公共決策所帶來的利益分配方面的信息，這方面，專家和普通大眾沒什么區(qū)別。公共決策的實質(zhì)在于第二種信息，有了第二種信息的人們就可以進行公共討論。在日常的公共決策中，攜有第一類信息優(yōu)勢的人在決策中占有優(yōu)勢，往往不屑于同只擁有第二類信息的人進行討論，這樣做的結(jié)果則常常損害了普通大眾的利益。

　　審議民主想要做的是：（1）公民訓(xùn)練，幫助公民學(xué)會公共決策的一般技能，并且就幫助他們了解各種公共問題的性質(zhì)、解決方案以及方案對社會和自己利益的影響，管理者和專家有責(zé)任向公共傳遞相關(guān)知識；
（2）公民提議，公民就自己關(guān)心的公共問題向政府提出訴求和建議，它們可以成為某項法律或政策的創(chuàng)議或參考；
（3）公民討論，開設(shè)各種正式的和非正式的論壇，就某種公共問題展開討論，討論需要良好地組織和指導(dǎo)，以保證它的充分和深入；
（4）公民影響，公民所認真思考和討論的成果要對公共政策具有影響力，要有一種機制保證它在政策過程中發(fā)揮作用。

　　在發(fā)展參與民主的過程中，有兩種思路：一種把它當(dāng)作對代議民主的替代物，希望通過它將代議民主送進歷史博物館；
另一種則是將它視為代議民主的補充物，用它來豐富、完善代議民主。

　　就現(xiàn)實的發(fā)展來說，還看不出第一種思路有實現(xiàn)的可能，第二種思路則具有強大的生命力。它不僅能夠為發(fā)達社會所接受，用彌補選舉參與的不足，而且能夠為發(fā)展中社會所接受，用來改善威權(quán)治理下的緊張關(guān)系，漸進式地培養(yǎng)民主。在信息化時代，走這種補充性、漸進性的參與民主之路是一種值得肯定的選擇。

　　在代議民主發(fā)展比較成熟的國家，“以參與民主補充代議民主”是普遍接受的思路，但在代議民主發(fā)展不成熟的國家，這種思路需要反過來，就是“以參與民主帶動代議民主”。這種思路值得像中國這樣的發(fā)展中國家認真考慮，制定一條符合自己國情的民主戰(zhàn)略。

　　二、什么是電子民主

　　有多少民主的定義，大概就有多少電子民主的定義。無論在理論上還是在實踐中，電子民主都還只是一種探索中的事物，所以在對它的各種解釋還只是嘗試性的。

　　史蒂文·克利夫是電子民主的著名倡導(dǎo)者，它于1994年幫助設(shè)計了美國明尼蘇達州的電子民主系統(tǒng)，成了全球電子民主運動的領(lǐng)袖。他認為電子民主指的是“如何利用因特網(wǎng)加強民主過程，為個人或社群提供與政府互動的機會，并為政府提供從社群中尋找輸入的機會”1。它是代議民主與參與民主結(jié)合論者，但強調(diào)電子民主的參與價值，尤其是參與公共辯論，他認為因特網(wǎng)幫助個人或群體獲得公共參與所需要的信息或服務(wù)。

　　蘇格蘭的國際電子民主中心認為，電子民主是利用新的ICT技術(shù)加強民主，改善民主決策過程，促進公民參與--特別是通過電子咨詢和電子申訴的方式。這個中心是以蘇格蘭電子民主實驗為背景的，蘇格蘭議會在全世界率先建立起了議會電子申訴系統(tǒng)。這種電子民主概念強調(diào)兩種互動關(guān)系：一種是公民可以向政府反饋對公共問題的看法；
另一種則是公民可以積極地參與政策制定過程。

　　“英國在線對話”則將電子民主簡單地定義為“利用電腦鞏固民主過程”2。這個網(wǎng)站的重點是開發(fā)了電子咨詢系統(tǒng)。作為這個系統(tǒng)的支持者，它毫不含糊地認為：如同五百年前的印刷報紙的發(fā)明一樣，ICT具有改變政治世界的巨大潛力。這種潛力無疑是用在促進民主事業(yè)的方向上。

　　2004年2月24日的英國《經(jīng)濟學(xué)家》雜志肯定了上述斷言。它調(diào)查和研究了ICT帶來的諸多發(fā)展，強調(diào)指出這種技術(shù)帶來權(quán)力向普通人轉(zhuǎn)移：“通訊技術(shù)每次大的變化，從印刷報紙到電視，最終都帶來了政治上的大變化，而且通常沒有被預(yù)測到。當(dāng)因特網(wǎng)變成動態(tài)的，并無處不在時，它會帶來屬于自己的變化。這種變化究竟是什么，目前還不是很清楚，但賽柏夢想者的早期聲明--因特網(wǎng)造成權(quán)力從政治精英向普通公民轉(zhuǎn)移--會變成現(xiàn)實”3。

　　正如瑞典于默奧大學(xué)的艾克·格隆蘭德所說，電子民主的定義常常集中在ICT的應(yīng)用和項目方面，而不是民主過程和制度創(chuàng)新方面4。因此，他認為“電子民主”不能僅僅成為ICT在民主過程中的簡單應(yīng)用，而應(yīng)該強調(diào)民主過程如何被改造，這方面要依賴各種不同角色的行動。

　　這些定義主要針對的是發(fā)達社會的情況，而沒有考慮發(fā)展中社會的情況，后者面臨著培養(yǎng)民主的獨特任務(wù)。因此，如果作為一種全球性的定義，我們可以將電子民主描述為：它是一種以ICT為工具，培養(yǎng)民主要素，鞏固民主過程，推動民主發(fā)展的事業(yè)。對于某些發(fā)展中社會來說，重點是利用ICT培養(yǎng)民主要素，對于發(fā)達社會來說，重點是利用ICT鞏固民主過程，對于全世界來說，則是要利用ICT推動民主從無到有、從少到多、從低到高的發(fā)展。

　　這種參與民主與代議民主相結(jié)合的“新民主”有一系列具體的目標，電子民主就是要將這些目標變成具體的方案。

　　電子民主目標與優(yōu)良治理目標緊密相關(guān)，或者說是優(yōu)良治理目標的核心部分。中國政治學(xué)者俞可平提出了治理的六大目標：1）合法性，即社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；
2）透明性，即政治信息的公開性；
3）責(zé)任性，它指的是管理人員對其行為的負責(zé)程度；

4）法治，即法律成為公共政治管理的最高準則；
5）回應(yīng)，公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負責(zé)的反應(yīng)；
6）有效，(點擊此處閱讀下一頁)

　　主要指管理的效率5。

　　克利夫提出了電子民主的七大目標：
1）信任和問責(zé)；
2）合法性和理解；
3）公民滿意和服務(wù)；

4）；
送達和公平準入5）有效代表和決策；
6）輸入和咨詢；
7）參加和審議6。

　　電子民主的目標甚至進了聯(lián)合國的千年宣言：“基于人民的意愿，運用ICT促進民主的和參與式的治理，導(dǎo)致更具回應(yīng)性和有效性的政府”。

　　我們從“以參與民主帶動代議民主”的角度，提出電子民主的八大目標：1）合法性(legitimacy)目標，公共權(quán)威能夠得到公民的廣泛認可；
2）代表性(representation)目標，公共代表能夠有效地代表公民；
3）問責(zé)性(accountability)目標，公共官員的不良行為能夠受到他方的追究；
4）公開性(openness)目標，公共信息在沒有公共危險的情況下能夠向公民公開；
5）回應(yīng)性(responsiveness)目標，公民訴求能夠得到及時和負責(zé)的回應(yīng)；
（6）準入性(access)目標，公民能夠公平地得到公共服務(wù)；
（7）參治性(engagement)目標，公民能夠廣泛參加公共過程；
（8）審議性(deliberation)目標，公民能夠深入地討論公共問題，影響公共決策。

　　這八大目標中的前五條主要從政府的角度提出來的，反映了代議民主的主要特征，后三條主要從公民的角度提出來的，反映了參與民主的主要特征。

　　三、電子合法性

　　電子民主是一種公共生活，公共生活離不開公共權(quán)威，公共權(quán)威離不開公民認可。公民認可的性質(zhì)和程度就是所謂的合法性。根據(jù)馬克斯·韋伯的洞見，合法性有三種：（1）傳統(tǒng)型合法性，就是公共權(quán)威依靠傳統(tǒng)規(guī)則如血緣關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣等而獲得被治理者的認可；
（2）魅力型合法性，就是公共權(quán)威依靠領(lǐng)袖的個人魅力而獲得被治理者的認可；
（3）法理型合性法，就是公共權(quán)威依靠合乎理性的法律或規(guī)則而獲得被治理者的認可。

　　現(xiàn)代合法性的核心在于“合乎理性”，用我們中國人的話來說就是要“講道理”，公共當(dāng)局要向公民講出理由，說明自己權(quán)威的來源是正當(dāng)?shù)�，并且能夠繼續(xù)正當(dāng)?shù)鼐S持下去。這里有個前提，就是治理者和被治理者，或者說政府與公民，都認同某種“理由”，當(dāng)治理者說自己權(quán)威符合這種理由，而且治理者相信了的時候，治理者的權(quán)威就獲得了某種合法性�！袄碛伞辈皇钦胬�，只是某個特定時間和空間內(nèi)的共識，共識并不意味著所有的人相信，而是大部分人相信。大部分人如何相信某種共識的呢？大家都要像知識分子那樣經(jīng)過認真的分析證明，然后相信嗎？不是。大多數(shù)人是因為別人相信而跟著相信的，而且尤其相信那些有權(quán)威的人說的話。而這些有權(quán)威的人們所說的話大多是屬于所謂主流的意識形態(tài)。當(dāng)然，這種主流的意識形態(tài)不是隨便制造出來的，而是要符合時代的精神。

　　因此，合法性的獲得需要做兩種工作：一是大力傳播時代的精神和邏輯，二是解釋公共權(quán)威符合這種精神和邏輯。這種傳播和解釋就是直接和間接的公民教育。

　　電子民主對合法性的最大貢獻就是這種公民教育。它體現(xiàn)在以下三個方面：

　　1、電子民主迅速而有力地傳播著這個時代的精神。一個時代的精神主要體現(xiàn)為政治精神，二十世紀的主流政治精神就是民主，到了二十一世紀，這種精神仍然沒有改變，但形式卻有了變化，那就是參與民主有了越來越大的空間。有不少人認為，因特網(wǎng)具有內(nèi)在民主性，它突破了傳統(tǒng)空間所建立起來的各種障礙和壁壘，無差別地對待每一個來到它面前的人，公民可以很容易地參與進來，并自己決定在什么時候、什么地點和用什么方式得到什么東西。內(nèi)在民主性觀點可能有點牽強，因為技術(shù)畢竟是中性的，但至少可以說，因特網(wǎng)技術(shù)可以很容易地為民主服務(wù)，而且讓民主變得更容易。

　　2、電子民主正在教育公民和政府認識和學(xué)習(xí)新民主邏輯。隨著各種各樣的政府和民間網(wǎng)站在全球興起，政府與公民、企業(yè)、社群之間前所未有的信息交流和業(yè)務(wù)互動讓人激動不已，政府與民間都從中獲得教育，越來越多的人認識到，這是一種新型的民主，它與各種新的概念如“門戶”、“一站式”、“互動”、“協(xié)同”、“準入”、“參加”、“審議”聯(lián)系在一起。這種民主的邏輯與運作完全不同于等級政治，也不同于代議民主。目前，人們只能稱之為新民主，或混合式民主，即代議民主與參與民主的混合。

　　3、電子民主可以幫助政府獲得公民的同情與理解。電子民主顯示了讓人激動的理想，無形中增大了理想與現(xiàn)實的落差，有可能增加公民對行動遲緩的政府的不滿。但是，電子民主既給公民提供了表達的窗口，也為政府提供了表達的窗口，為政府提供機會，來解釋自己的行為。事實證明，利用因特網(wǎng)向公民提供政府信息，為自己行為進行解釋的政府能夠得到公民更多的同情與支持。電子民主會不斷消解傳統(tǒng)的權(quán)威等級結(jié)構(gòu)，但并不是要消滅權(quán)威、消滅等級，而是讓它們以更為合理的方式存在，而且允許以一種漸進的方式實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變。

　　信息時代的政府要證明自己的合法性，要讓公民認可自己的權(quán)威，除了做出堅定的民主承諾，采取切實的民主措施之外，還要進行有效的民主教育。政府需要利用因特網(wǎng)進行在線民主教育，在政府網(wǎng)站上增加“民主教育”模塊。在這個模塊上，要將政府的民主理念、民主制度、民主文件和民主過程清晰地顯露出來，讓公民增加對政府的信任。同時政府也需要將當(dāng)前的困難局勢和困難誠實地表達出來，以爭取公民對政府的同情。

　　在爭取公民對政府行為的理解方面，美國明尼蘇達州的經(jīng)驗值得參考。在美國，公民非常關(guān)心政府如何花費他們的稅收。政府開支行為最難以獲得公民的理解，也最容易產(chǎn)生社會不滿。州政府于是在互聯(lián)網(wǎng)上開設(shè)了一個“預(yù)算信息在線”系統(tǒng)，作為贏得政府合法性的重要舉措。這個系統(tǒng)值得注意的內(nèi)容有三項：1）它將預(yù)算提議的具體內(nèi)容放到網(wǎng)上，讓公民查詢；
2）它將政府對各項預(yù)算的辯護理由也放到網(wǎng)上，讓公民分析；
3）它提供了一個互動欄目，讓公民提出意見。這個系統(tǒng)開通后，效果非常明顯，讓公民對政府的花費計劃有了更好的了解與理解，同時也讓政府確切地知道公民的關(guān)注，比較有把握地對預(yù)算提議進行修正。這個系統(tǒng)還在進一步完善之中，譬如說，由立法機構(gòu)批準的實際開支項目的具體信息，公民還不太了解，它們還被埋藏在大量的立法文本中。

　　在幫助公民一般性地了解政府的民主結(jié)構(gòu)和功能方面，加拿大政府網(wǎng)站上的“關(guān)于政府”欄目值得參與，它提供了公民了解加拿大政府的幾乎所有鏈接，全面覆蓋了民主結(jié)構(gòu)和功能，在幫助公民認知、認可和駕馭政府方面起到了有益的作用。

　　四、電子代表性

　　代議民主的一個重要理由是，由公民選出來的代表會比他們自己更好地治理國家。這里有兩個含義，一是選出的代表能夠代表選民，其行為不過于偏離選民的期望；
二是選出的代表能夠有效地進行治理。這兩點是代議民主的核心內(nèi)容。

　　就第一方面來說，在任何現(xiàn)實的代議民主中，代表的行為與選民的期望之間都存在差距，而且代表一旦當(dāng)選之后，往往背離自己在選舉時對選民的承諾。如果代表的任期是兩屆，那么在第一屆任期，代表還怯于背離承諾，因為他們一般都想再連任一屆，但到了第二屆任期，代表的行為與選舉承諾之間就會有更大的差距。

　　克服這種偏離的一種方式就是增加選舉之后的經(jīng)常性約束。這就需要代表與選民之間保持經(jīng)常性聯(lián)系。傳統(tǒng)的聯(lián)系依靠走訪和電話等方式，前者是代表深入選區(qū)，挨家挨戶地了解民情，后者是代表經(jīng)常接聽選民打來的電話，傾聽選民的聲音，為選民辦事。

　　網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表提供了新的方式，除了電子郵件之外，還有議員與選民之間的互動論壇。這種論壇可以是代表和選民的專用論壇，也可以是某種公共論壇，定期和不定期地邀請代表和選民來談?wù)撃硞�公共問題。選民也可以利用這個機會來質(zhì)詢代表的行為，代表需要做出負責(zé)任的答復(fù)。

　　就第二個方面來說，代表不僅需要愿意履行承諾，還需要有履行承諾的能力。這種能力既有個體性的，如某個代表的專業(yè)知識等，也有結(jié)構(gòu)性的，如議會在公共決策中的作用等。

　　當(dāng)前，代表的作用或有效性受到兩方面的挑戰(zhàn)；

　　一是公民直接參與和討論公共問題，在代議架構(gòu)外建立在線新聞、在線論壇和在線運動等，它們有設(shè)定政治議程的力量和生產(chǎn)公共意見的能力，這種事情以前基本上是由代表來做的。

　　二是行政機構(gòu)在信息時代表現(xiàn)得似乎比代議機構(gòu)更為活躍、更為強大，調(diào)查表明，行政部門比代議部門有更多的ICT投資，這意味著行政部門掌握了的信息化工具，可以利用來與公民進行直接的互動，發(fā)達國家有不少學(xué)者認為，信息技術(shù)的發(fā)展使更多的權(quán)力從代議機構(gòu)轉(zhuǎn)移到行政機構(gòu)。

　　相比較而言，第二種挑戰(zhàn)是更為嚴重的，前一種挑戰(zhàn)可以視為對代議民主補充，而后一種挑戰(zhàn)則是對代議民主基本架構(gòu)的威脅，甚至是對民主本身的威脅。在加拿大，近年來有一場持續(xù)的爭論，主題是關(guān)于行政部門組織的公民咨詢和議員作用的問題。行政部門組織的在線咨詢是電子政務(wù)中的一大亮點，有人認為這是行政部門走向人性化、親民性的表現(xiàn)，但也有人擔(dān)心，這是權(quán)力失衡的表現(xiàn)，代議機構(gòu)和議員的作用因此而被削弱。甚至有人斷言，行政部門利用ICT直接而有效地與公民發(fā)生關(guān)聯(lián)，而不是通過當(dāng)選代表或傳媒，這將在全世界產(chǎn)生嚴重的權(quán)力平衡問題。

　　現(xiàn)有的電子政務(wù)事業(yè)總體上增加了行政部門的技術(shù)和溝通力量，代議機構(gòu)、的ICT設(shè)施缺乏相應(yīng)的投資也許會大大改變議員的作用，以及改變公民對他們權(quán)力和影響力的看法。

如果公民普遍地認為他們所選了的議員沒什么作用，那么代議民主也就面臨“名存實亡”的危險了。

　　“網(wǎng)上國會”論壇 在2002年會議中指出了這個挑戰(zhàn)。很明顯，在有些國家，代議機構(gòu)的成員認識到他們民主機構(gòu)的作用處于危險之中。然而，在許多國家，這種認識還沒有影響到代議機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略思考。

　　盡管進入了信息時代，但在可以預(yù)見的未來，代議民主仍然是民主的主流，代議機構(gòu)仍然要發(fā)揮關(guān)鍵的作用，由素質(zhì)相對較高的少數(shù)公民來對法律和政策議案進行深思熟慮的討論仍然具有關(guān)鍵性意義。因此，電子民主所需要做的一項工作就是要激活代議機構(gòu)，讓它在公共決策中發(fā)揮更有效的作用。

　　通過對全世界立法機構(gòu)和國會職員和當(dāng)選官員的調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，只有少數(shù)代議機構(gòu)有基礎(chǔ)性的ICT投資。而且大部分的投資只是集中在信息發(fā)布和信息準入階段。它們既不是專門為了改善代議決策過程，也不是為了讓公民更容易地影響民主過程。

　　為此，克利夫?qū)θ�世界的代議機構(gòu)提出了如下的建議：

　　1、每條由立法過程產(chǎn)生的合法的公共信息一旦可以用紙張方式或電子方式送到任何人或任何地方，就要立即以合用的檔案格式送上網(wǎng)，讓公眾查閱。

　　2、對于新的、變化的和更新的內(nèi)容，要隨時通知公眾，以便他們根據(jù)所接受的信息采取合適的個體或集體行動�？梢允褂枚喾N技術(shù)（電子郵件、SMS文本傳遞和無線工具界面）來通知個性化的立法。

　　3、運用ICT來加強委員會過程及其作用。如果聽證會是公共性的，那么就讓遠程監(jiān)督和參與成為可能。通過音頻和視頻流，讓所有的修正條文、作證稿和介紹可以實時地在線傳播。

　　4、創(chuàng)建電子工具箱，在非黨派基礎(chǔ)上供所有議員使用，支持議員個體努力同他們所代表的公民進行更緊密的溝通和互動。選舉機構(gòu)應(yīng)該為所有議員創(chuàng)建一個標準的ICT應(yīng)用基礎(chǔ)，以平衡櫥基于政治競爭的黨派投資。有必要在政府提供的ICT設(shè)施和用作競選的設(shè)施之間建立一個法律屏障。

　　5、利用因特網(wǎng)將外部信息輸入政治過程�；�于因特網(wǎng)的外部信息（包括國外信息）對于各國代議機構(gòu)和當(dāng)選官員的作用是巨大的，在那些信息不通暢的國家里尤其如此。對全世界開放的在線信息為有利于當(dāng)選者做出明智的決策，因此保持代議機構(gòu)對全世界的充分開放度是必要的。

　　這幾條建議就是要將代議過程電子化，建立某種“電子議會”。這種努力已經(jīng)得到各方面積極的回應(yīng)。2002年，有一項針對美國地方當(dāng)選議員和官員的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果對于電子民主的評價非常正面。美國有88%的受訪官員使用因特網(wǎng)，就使用因特網(wǎng)加強與選民聯(lián)系來說，其中有73%的在線官員認為這種聯(lián)系有助于他們更好地理解公眾的意見，56%認為改善了他們與社區(qū)的關(guān)系，54%認為讓他們接觸到他們以前沒聽說過的公民7。

　　需要指出的是，廣義的“代表”不僅指立法機構(gòu)的議員，而且指選舉產(chǎn)生的行政官員。因此，內(nèi)閣的有效決策也是“有效代表”的組成部分。有不少國家已經(jīng)使用網(wǎng)絡(luò)來進行民主決策。(點擊此處閱讀下一頁)

　　十多年前，芬蘭就開始使用一種在線決策系統(tǒng)。在內(nèi)閣會議之前，部長們必須在線就一個事項或一份文件進行表態(tài)，不被支持來討論的事項會從最終的會議議程中刪除 ，不作反應(yīng)的部長會喪失說話的權(quán)利或就專門的事務(wù)進行投票的權(quán)利�，F(xiàn)在，芬蘭內(nèi)閣80%的決定是由電子方式做出的，大大節(jié)省了決策成本。

　　根據(jù)波拉·蒂奧亨博士Paula Tiionhen的說法，“只有最艱難的政治問題是在會議中面對面地解決的”8。

蒂奧亨博士是芬蘭國會未來委員會的職員，他建議更新的電子政府項目還應(yīng)該將首相辦公室和國務(wù)院的決策過程帶到更高的階段。加拿大各省政府會議以前是閉門會議，但現(xiàn)在的不勒顛哥倫比亞省政府則利用網(wǎng)特網(wǎng)舉行“公開的內(nèi)閣會議”，會議過程在網(wǎng)上轉(zhuǎn)播，會議材料在網(wǎng)上散發(fā)9。

　　五、電子問責(zé)性

　　責(zé)任政府很久以來就是代議民主的一個重要目標，當(dāng)代政治學(xué)區(qū)分了“負責(zé)政府（responsible government）”和“問責(zé)政府(accountable government)”兩個概念，具有重要的現(xiàn)實意義。這兩者究竟有何區(qū)別呢？二者都是要政府對自己的行為承擔(dān)責(zé)任，但承擔(dān)的過程和方式不一樣。

　　負責(zé)政府的含義要廣泛，政府官員一旦出現(xiàn)了不負責(zé)任的行為，可能要受到輿論的指責(zé)，受到上級的批評，受到本部門的責(zé)罰，這些在某種程度上都可以稱為負責(zé)政府的含義。我們通常說，“做父母的要為孩子的家教負責(zé)”，但一個不怎么負責(zé)的父母會怎么樣呢，可能會受到良心和輿論的譴責(zé)，受到孩子“不愛父母”的懲罰，除此之外，再沒有誰來追究他的責(zé)任了。

　　問責(zé)政府有更嚴格的含義，“問責(zé)account”的英文詞根是“算帳account”，也就是說，責(zé)任主體一旦不負責(zé)任，會有別的主體找他算帳的。這個“別的主體”很重要，我們通常說，某某機構(gòu)要對“誰”負責(zé)，這個“誰”或者其委托機構(gòu)就構(gòu)成了“別的主體”，一般由它來追究責(zé)任主體的責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)對人民負責(zé)，這是責(zé)任政府的通義，但在問責(zé)政府模式下，政府一旦不負責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)由人民或者人民委托的機構(gòu)來追究它的責(zé)任。

　　從這個意義上來說，民主政府就是問責(zé)政府，由人民或其授權(quán)的部門對政府機構(gòu)或公務(wù)員的不負責(zé)進行追究，讓他們能夠在更大程度上對自己的行動、過程和結(jié)果負責(zé)。

　　然而，上個世紀末以來，不僅在發(fā)展中國家，而且在發(fā)達國家，對政府的公共信任在不斷下降，相信政府是個負責(zé)任的政府的人口比例在下降。這種狀況已經(jīng)引起了政府官員、專家學(xué)者和公民社會的強烈關(guān)注。

　　針對這種情況，2003年3月，經(jīng)合組織（OECD）在“電子政府勢在必行”的政策簡報中說：

　　“電子政務(wù)能夠幫助建立政府與公民之間的信任，這種信任對優(yōu)良治理是至關(guān)重要的。ICT能夠讓公民有能力參加政策過程，促進公開的和問責(zé)的政府，并且?guī)椭�防止腐敗，信任就是在這種過程中產(chǎn)生的”10。

　　為什么要將問責(zé)作為電子政務(wù)的目標呢？致力于利用電子政務(wù)打造效能政府的高層人士并非這樣想的，他們一般對那些帶來成本節(jié)約和服務(wù)便利的項目感興趣。

　　2000年，一個叫 “卓越政府委員會”的組織對政府價值問題進行了一次電話調(diào)查，充分反映了問責(zé)的重要性11。這份調(diào)查要公眾選擇什么樣的政府是最重要的、最好的，結(jié)果如下：

　　28%：對公民更負責(zé)的政府，

　　19%：更有效率和更廉價的政府，

　　18%：對信息的更多更高程度的準入，

　　16%：最能夠提供國家安全的政府，

　　13%：最方便的政府服務(wù)，

　　6%：沒有/不確定。

　　這些結(jié)果相對穩(wěn)定了三年時間。2000年，首份結(jié)果公布時，許多電子政府領(lǐng)導(dǎo)人對排序感到吃驚。因為在那以前的很多年里，電子政府信息強烈地、幾乎完全集中在成本節(jié)約、效率獲得和公民便利方面�！肮�眾的信息準入”和“問責(zé)”的結(jié)果指向?qū)�ICT運用于促進政府信用方面的需要。

　　從比較的角度看，2001年，有獨立人士在日本做過類似的調(diào)查12。上述問題同樣被問過，結(jié)果是類似的：

　　31%：對公民更負責(zé)的政府，

　　16%：更有效率和更廉價的政府，

　　15%：對信息的更多更高程度的準入，

　　27%：最方便的政府服務(wù)，

　　11%：沒有/不確定。

　　2000年的美國與2001年的日本不同的是，更多的日本人首選更便利的政府服務(wù)。而問責(zé)在兩個國家都排在首位。

　　面對些調(diào)查，來自電子政務(wù)推行者的合理問題是：什么樣的ICT應(yīng)用能夠給政府帶來問責(zé)呢？ 答案是公民可能想要所有的好處。既能帶來問責(zé)性和信息準入，又能帶來效率與便利的應(yīng)用技術(shù)會贏得公民的贊同。所以，往前走的方法是要調(diào)適電子政務(wù)方案，增加直接適應(yīng)電子政務(wù)全面而廣泛目標的問責(zé)內(nèi)容。

　　電子政務(wù)實現(xiàn)問責(zé)性目標有間接方式和直接方式兩種。所謂間接方式，就是電子政務(wù)讓問責(zé)部門更有能力，政府上網(wǎng)之后，越來越多的政府行為暴露在陽光之下，代議機構(gòu)和監(jiān)督部門可以更容易地發(fā)現(xiàn)不良行為。譬如說，協(xié)助問責(zé)部門的審計機關(guān)，則可以利用網(wǎng)絡(luò)更有效地監(jiān)督各行政部門的業(yè)務(wù)運行和資金流程。監(jiān)督部門還可以利用網(wǎng)絡(luò)投訴來協(xié)助問責(zé)工作，如“中華投訴網(wǎng)”就能起到這種作用。

　　所謂直接方式，就是在民主網(wǎng)絡(luò)世界，政府直接面對公民的壓力，一種還未成熟的網(wǎng)絡(luò)公民社會是重要的政治力量，它可以促使政府對自己的不當(dāng)行為負責(zé)。2003年中國有兩件重要的網(wǎng)絡(luò)政治事件。一是湖北大學(xué)生孫志剛在廣東被收容、被毆打至死，引起網(wǎng)絡(luò)社會的極大反彈，結(jié)果導(dǎo)致中國政府廢除了收容條例；
二是東北黑社會頭目劉涌一審被判死刑，二審被改判死緩，引起網(wǎng)絡(luò)社會的公憤，結(jié)果導(dǎo)致最高法院采取了極少使用的提審行動，重新判為死刑。我們不能說網(wǎng)絡(luò)社會凝聚的民意總是行進在正確的軌道上，但網(wǎng)絡(luò)能夠凝聚民意本身應(yīng)該是社會的進步，這種民意能夠?qū)φ�府施加影響，�?yīng)該是政治的進步。

　　六、電子透明性

　　公民對政府的信任下降某種程度上與政府不透明有關(guān)，人們很難相信自己不了解的東西。政府與公民之間信息不對稱是普遍現(xiàn)象，短時期內(nèi)走向信息對稱是不太可能的。電子民主所要做的是要糾正信息的嚴重偏斜。有學(xué)者估計，在目前，社會整體信息總量的80-90%以上為政府所控制和占有�，F(xiàn)實中，政府有各種各樣的理由不讓信息公開。那些不讓公開的政府信息，除了少數(shù)屬于真正的國家機密外，絕大部分是可以公開的，而且往往會帶來極大的經(jīng)濟和社會效益。問題的癥結(jié)是，政府官員大多希望在沒有監(jiān)督的情況下開展工作，而逃避監(jiān)督的一條最有效途徑就是讓監(jiān)督者不了解情況。

　　在很多發(fā)展中國家，人們感覺到政治很神秘、很高深，實際上，并不是政治本身很神秘，而是政府喜歡封閉操作的結(jié)果。即使實現(xiàn)了代議民主，政治運作仍有可能是神秘的。美國代議政治歷史上，行政部門總是援引各種理由，不讓公民、甚至監(jiān)督部門得到他們所想要的信息。尼克松總統(tǒng)就比較喜歡利用行政特權(quán)，搞密室政治，結(jié)果釀造了水門事件。自那之后，美國加強了信息自由方面的立法，大力推進“陽光政府”計劃。

　　中國政府已經(jīng)意識到政府不透明的弊端，決心大力推進政務(wù)公開。2004年4月，全國第二次政務(wù)公開會議召開，全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組組長何勇要求各級政府全面推進政務(wù)公開工作。此后，他在接受《求是》雜志采訪時表示：運用行政權(quán)力辦理的與人民群眾利益相關(guān)的各類事項，只要不屬于黨和國家機密，都要向社會公開。全面公開政府信息，可以更好地接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)公民的知情權(quán)，對于建設(shè)陽光政府、誠信政府和民主政府都具有重要的意義。

　　政務(wù)公開具備兩層次含義：其一在于實體公開，即政府的事務(wù)除了依法應(yīng)當(dāng)保密的除外，應(yīng)當(dāng)一律公開；
其二在于程序公開，正義不但要得以實現(xiàn)，還要以看得見的方式實現(xiàn)，政府行為也如此，不但要以正當(dāng)?shù)姆绞降玫叫惺�，而且要以看得見的透明方式將政府政�?wù)公開。

　　現(xiàn)代ICT為程序公開提供了重要的手段，在某種程度上，是在網(wǎng)絡(luò)民主的推動下，各國才有了政務(wù)公開的緊迫感。因為互聯(lián)網(wǎng)無所不在，很多政府故意掩蓋的事情很快就在互聯(lián)網(wǎng)上公開了，讓政府處于被動、尷尬的境地。與其被動地應(yīng)對，不如主動地公開。一些國家比較迅速地做出了反應(yīng)，1996年，美國國會對《信息自由法》進行了修正，其宗旨是要以電子化的手段促進信息自由，堅持公開和問責(zé)原則，“重新打造美國政府與人民之間的重要聯(lián)結(jié)”。

　　其實，只需要瀏覽一下各國政府網(wǎng)站的內(nèi)容，就會知道政務(wù)公開在其中的份量。一般說來，政府網(wǎng)站的首要內(nèi)容就是將有關(guān)政府的各種信息公布出來，讓公眾查詢。中國政府網(wǎng)站建設(shè)中，最積極的內(nèi)容就是政務(wù)公開，公眾從各種網(wǎng)站中確實可以獲得比前多得多的政府信息，對政府工作增加了認知，同時也增強了同政府打交道的能力。

　　七、電子回應(yīng)性

　　所謂回應(yīng)性，就是政府要及時而負責(zé)地回應(yīng)公民的訴求。當(dāng)代政治學(xué)者羅伯特·達爾認為民主的重要特征是：政府持續(xù)地對公民的要求做出回應(yīng)。在代議民主下面，政府主要是依靠選舉來對公眾的訴求進行回應(yīng)的，因為公民的訴求在這個時候集中為一些大的政策方案，競選者通過對這些方案的選擇而回應(yīng)著公民的訴求。如果選舉對于代表和官員的當(dāng)選具有真實的的意義，那么，這種回應(yīng)也具有真實的意義。

　　盡管當(dāng)代議員或官員在選舉之后對選民的回應(yīng)程度有所降低，但選舉對維系這種回應(yīng)仍有重要的作用。政治學(xué)者大衛(wèi)·梅修在《國會：選舉聯(lián)結(jié)》一書中指出，重新當(dāng)選的動機在建立議員與選民的責(zé)任關(guān)系上起著關(guān)鍵的作用13。這種關(guān)系促使議員關(guān)心選民的訴求，一個議員平均每兩個星期就有一次選區(qū)調(diào)研活動。對于那些沒有連任壓力的議員來說，盡管他們聯(lián)系選民的內(nèi)在積極性下降，但他們不敢輕易減少這方面的努力。一方面是因為作為資深議員，他們要關(guān)心自己的聲望，要給新議員做出表率；
另一方面，他們在謝任后一般都希望在公共生活中繼續(xù)發(fā)揮影響，而大幅度減少對選民的回應(yīng)無疑會降低他們的影響力。

　　發(fā)展中國家的政府對公民訴求的回應(yīng)主要集中在行政部門，而不是立法部門。政策執(zhí)行彈性過大是發(fā)展中國家的普遍特征，所以公民一般不對政策制定感興趣，而是對行政部門的政策變通感興趣。所以，公民和企業(yè)的重點游說對象是行政官員，促使他們在執(zhí)行政策時充分照顧游說者的利益。行政官員有選擇地對這些訴求進行回應(yīng)。有兩類訴求最容易得到回應(yīng)：一是對該行政官員當(dāng)前的工作有促進作用的訴求，譬如說某位領(lǐng)導(dǎo)正在抓環(huán)境整治工作，那么這個時候，大量的反映環(huán)境污染的訴求就會得到回應(yīng)；
二是給行政官員帶來直接好處的訴求，這包括行賄受賄之類的權(quán)錢交易。還有一些屬于道義上的回應(yīng)，譬如說武漢市武昌區(qū)共產(chǎn)黨員吳天祥多年來關(guān)心弱勢民眾，為那些急需幫助的困難群眾排憂解難，憑借個人的道義力量回應(yīng)著大量的社會訴求。

　　然而，回應(yīng)公民訴求有現(xiàn)實的困難，社會變革觸動了各個階層、社群和個人的利益，公民訴求量急劇增加�，F(xiàn)有的回應(yīng)管道不堪重負，政府在尋求著新的管道。中國改革開放初期，中國政府為了集中處理民眾的訴求，設(shè)立了人民信訪辦公室，在增加回應(yīng)方面起到了一定的作用。不過，現(xiàn)在，這個信訪辦也不堪重負，國務(wù)院信訪辦門前經(jīng)常排著長龍，有時多達幾千人。

　　這種情況反映出信訪機制的弊端，讓這樣一個并沒有多少實權(quán)的部門集中回應(yīng)公民訴求，其有效性讓人懷疑。國家信訪局局長周占順2003年11月接受《半月談》雜志采訪的時候說：據(jù)調(diào)查分析，在當(dāng)前群眾信訪特別是群眾集體信訪反映的問題中，80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；
80%以上有道理或有一定實際困難和問題應(yīng)予解決；
80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；
80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題。這四個80%充分反映了各級政府在回應(yīng)公民訴求方面的懈怠。很多部門碰到有訴求的群眾，就讓他們找信訪辦，而信訪辦又得把案件送回該部門。

　　有必要改變這種集中回應(yīng)方式為分散回應(yīng)機制，而ICT的發(fā)展為這種轉(zhuǎn)變提供了技術(shù)支持。首先，每個政府部門應(yīng)有一種回應(yīng)中心，可由該部門的信息官員兼管。這個中心負責(zé)將公民通過各種方式（上門投訴、電話投訴或電子郵件投訴等）傳遞來的訴求進行編輯，上網(wǎng)公布，并附有其處理狀態(tài)，讓公民查詢。其次，需要激活中國的代議機構(gòu)，讓人大代表忙起來。一黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大工作重點應(yīng)該是處理人民的訴求，"電子人大"的一項重要內(nèi)容就是公布人大代表的電話和電子郵箱，以及他所受理的公民投訴的數(shù)目及內(nèi)容。(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果全國各級人大代表都能為公民訴求而忙碌起來，信訪辦的壓力自然就減輕了。有位作者寫了篇文章《一個人大代表頂?shù)蒙弦粋�信訪辦》，說河南有個人大代表叫姚秀榮，被當(dāng)?shù)乩习傩辗Q?quot;平民包公"、"平民青天"。她嫉惡如仇，勇于為民請命，可以為一個素不相識的公民的冤案，前后奔走8年，多方呼吁，甚至不惜微服私訪，直至法律給予公正的判決14。

　　八、電子準入性

　　不像其它的組織，政府有責(zé)任為他們民主過程提供公平的準入。例如給予那些不能親自來投票的人缺席投票的機會，以促進更大程度的公平。在世界上的大部分地區(qū)，普遍進入因特網(wǎng)還需要很多年月�！皵�(shù)字差距”常常被用來當(dāng)作不能推行在線政治參與項目的理由，因為很大一部分人口不能進入。在那些準入受到相當(dāng)限制的地方，這個擔(dān)心不一定表現(xiàn)得更強烈。有時，在那些網(wǎng)絡(luò)最發(fā)達的地方，因特網(wǎng)潛力得到更好的理解的地方，倒存在這種擔(dān)心，這或許是一種害怕。

　　現(xiàn)實是，當(dāng)今一個國家不管有5%還是50%的上網(wǎng)人口，都有某種形式的“電子民主”的存在。在網(wǎng)絡(luò)最不發(fā)達的國家，電子民主以一種制度形式存在，非政府組織、傳媒、大學(xué)和政府組織發(fā)揮著中心作用。如果等待數(shù)字鴻溝愈合，那將會在網(wǎng)絡(luò)媒介還很新鮮時就消除了為公民使用因特網(wǎng)而培養(yǎng)社會期望的機會。

　　基于對誰在上線的理解，一個政府能夠發(fā)展在線事業(yè)，補充現(xiàn)有的參與形式，并確保眾多而分散的聲音能夠通過公民社會媒介而被聽到。在發(fā)展的和轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟體中，應(yīng)該開發(fā)電臺和其它大眾傳媒出口與因特網(wǎng)的聯(lián)接，并發(fā)揮電信中心的作用。電子郵件和網(wǎng)絡(luò)能夠為輸入收集和傳統(tǒng)的大眾傳媒提供參與骨架和結(jié)構(gòu)，村民集會可以為生成公民輸入提供公共界面。

　　在所有國家中，誰在線露臉是一個重要的問題�，F(xiàn)實是，那些在傳統(tǒng)的公共領(lǐng)域中露臉的人最容易引起在線注意。電子參與事業(yè)常常聲稱要吸引新的、欠代表的聲音。盡管衡量這個目標的證據(jù)還很少，但非正式的證據(jù)說明，很多政府低估了吸引公民傳統(tǒng)接觸手段（個人接觸、電話接觸、傳媒接觸等）吸引在線注意力的能力。

　　傳統(tǒng)式的、理想化的個人參與（in-person participation）有它們的位置，但是它們在時空方面很有歧視性。如果想要在公民中抓住和維持公民興趣的火花，政府就要強調(diào)在任何時間和任何時候都可以進行在線參與。依靠這種參與，在線工具可以為在線過程提供隨時的遠程準入，以方便忙碌的公民，通過這種方式，可以擴大成員的卷入，并擴大這種努力的到達范圍。

　　根據(jù)公民滿意和服務(wù)方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，每個政府都需要理解電子公民的日常生活。電子公民框架會幫助政府決定接觸人民的最好機會。每天，有一半以上的美國因特網(wǎng)用戶（6100萬）上網(wǎng)，大多數(shù)人來檢查他們的信箱。只有10%的用戶顯示他們訪問了至少一個政府網(wǎng)站。這也意味著每天有600萬左右的美國人分散到成千上萬的政府網(wǎng)站。這突現(xiàn)了單個公民訪問者對于一個地方政府網(wǎng)站的價值，也突現(xiàn)了將這種訪問變成持續(xù)關(guān)系的需要。

　　“準入”呈現(xiàn)出多元技術(shù)與合成內(nèi)容。英國因開發(fā)互動電視和電子政府而出名。對政府的挑戰(zhàn)是組織他們的信息和服務(wù)，使得適應(yīng)不同用戶界面的新的民主服務(wù)供給是廉價的。在合成領(lǐng)域，各種因特網(wǎng)標準如RSS，開始在新西蘭等地方開發(fā)，以用于政府新聞標題的分配。運用這些戰(zhàn)略讓政府可以從外部網(wǎng)站獲得新的或最好的內(nèi)容。

　　政府可以通過電子郵件新聞，來建立和提升他們現(xiàn)有的在線關(guān)系。這些電子新聞可用來促進廣泛的活動和內(nèi)容，包括在線和不在線的民主事業(yè)。

這些編輯過的電子新聞必須吸引大范圍的用戶，如一個一般性的“什么是新的”新聞通訊覆蓋了整個網(wǎng)站，或者用及時的相關(guān)內(nèi)容吸引固定群體。網(wǎng)站上每個互動實驗、甚至一個簡單的民意測驗都需要聽眾來肯定這種努力。通過他們自己的選入式電子郵件新聞通訊來促進這些機會，是一種最廉價的接觸方法。

　　日本首相小泉純一郎的M雜志達及200萬電子郵件征訂者。它被用來突出過去一星期網(wǎng)站上的新內(nèi)容，并列出來自其內(nèi)閣的重要內(nèi)容。他們的網(wǎng)站交流定在星期四和星期五（而不是像很多政府網(wǎng)站那樣定在一星期中的早些時候），到時就發(fā)布他們的新聞通訊15。

　　九、電子參治性

　　有三個概念需要區(qū)分一下，它們是“公民卷入(civic involvement)"、"公民參與(civic participation)"和"公民參治(civic engagement)"。

　　--公民卷入的外延最廣，指的是公民主動或被動地進入廣泛的公共過程，包括那種被動員、甚至被強迫的進入。

　　--公民參與的外延最窄，指的是公民主動參與選舉過程或公共政策過程，主要涉及公民與政府的互動。

　　--公民參治的外延界于二者之間，指的是公民主動地投身公共生活，既包括公民與政府的互動，也包括公民與社會的互動。

　　需要指出的是，這種區(qū)別是就其到目前為止最頻繁使用的含義做出的。實際上，這些概念本身也在發(fā)生變化，譬如說，因為公民參治概念的出現(xiàn)，公民參與的概念也在發(fā)生變化，力圖將公民參治的內(nèi)容包括進來。一個叫彼特松的學(xué)者就大大擴展了政治參與概念，他認為：“政治參與涉及影響社會的企圖。哪些只涉及公民自己或家庭的行動不在此列”16。這樣一種政治參與（公民參與）和公民參治就沒有什么區(qū)別了。

　　具體說來，公民參治包括哪些內(nèi)容呢？首先，公民能夠參與公共討論；
其次，公民能夠進行公共呼吁；
第三，公民能夠采取公共行動。

　　從這些內(nèi)容來看，因特網(wǎng)在促進公民參治方面有著不可比擬的優(yōu)勢，似乎它天生就是為公民參治服務(wù)的。

　　首先，因特網(wǎng)天生具有公共性，五湖四海的人們可以很方便地來到一起，為了共同關(guān)心的問題進行交流，在交流中必然會產(chǎn)生公共意識，公共責(zé)任。我們可以到一些公共論壇上走一走，會發(fā)現(xiàn)，如果是純粹的私人的訴求，在論壇上是沒有生存余地的。其實，我們每個人既有私心，又有公心，當(dāng)我們來到公共論壇時，我們就會收斂那顆私心，而讓公心彰顯出來。譬如說，大家在討論兩岸問題時，無論主張和平方式，還是主張武力方式的人，大多從公共利益的角度來提出自己主張的。也許有人有些私下的小算盤，但這種小算盤是不能拿到公共論壇上來為某種主張辯護的。因此電子民主的一項重要的內(nèi)容就是發(fā)展公共論壇，作為政府來說，需要開發(fā)一些嚴肅的、良好管理的政策論壇，以便讓越來越多的公民參與公共討論。

　　其次，人們有公心，一個重要的表現(xiàn)就是，不管教育程度多高，當(dāng)有同胞遇到不公平對特時，多數(shù)人內(nèi)心中都某種憤怒。公民參治就是要將這各憤怒轉(zhuǎn)化為理性的行動，為了別人的不平，為了別人的利益而進行呼吁。網(wǎng)絡(luò)為這種呼吁提供了極好的條件，前面說過，那些激起民憤的事件很快在網(wǎng)上得到反應(yīng)，很多人加入了呼吁的行列。公共論壇為這種呼吁提供了舞臺，很多事情在沒有網(wǎng)絡(luò)以前，很難被曝光，也很難引起這么多人的共鳴。為別人，為社群，為國家鼓與呼的意識在傳統(tǒng)社會只彰顯于知識分子，在網(wǎng)絡(luò)社會，則可以彰顯于普通大眾。

　　第三，網(wǎng)絡(luò)不僅為人們參與公共討論提供了方便，也為人們參與公共行動提供了方便。公共行動需要廣泛而有效的溝通和組織，人類自發(fā)的公共行動并不是很容易的。但網(wǎng)絡(luò)給公共行動注入了全新的活力，即使在社會資本比較缺乏的發(fā)展中國家，這種公共行動也顯現(xiàn)較快的發(fā)展趨勢。在洪都拉斯，有一個被稱為“可持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)”，它是由400個機構(gòu)組成的實現(xiàn)網(wǎng)上聯(lián)結(jié)的團體，在洪都拉斯的公民社會中發(fā)揮著重要作用。它在危機環(huán)境中顯示了自身的價值。例如，在遭受颶風(fēng)襲擊后，它成為食品、醫(yī)藥、毛毯和其它物品供應(yīng)的交易所。它們的供應(yīng)源可以通過網(wǎng)絡(luò)查找，它們的發(fā)送也可以通過網(wǎng)絡(luò)進行協(xié)調(diào)。這個網(wǎng)絡(luò)團體有網(wǎng)上論壇，有機構(gòu)間的信息交換，有可供利用的網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫，為公共行動提供了非常有利的條件。

　　十、電子審議性

　　如前所說，審議民主是參與民主的一個延伸。首先，它與參與民主一樣，強調(diào)民主參與的主體是公民，而公民參與不能僅限于投票。其次，它又強調(diào)公民參與需要深思熟慮，不僅僅是陳情、請愿與社會運動，他們對公共政策的推動、評估與決策，都應(yīng)有實質(zhì)的影響。

　　審議民主要糾正代議民主對公民不信任的觀念，認為公共決策不是工程決策，因而不僅僅是專家的事，要將公民實質(zhì)性地納入到?jīng)Q策過程中來，才能實現(xiàn)更廣泛的公共利益。審議民主有兩種重要方式，一種是公民會議，另一種是慎思民調(diào)。

　　所謂公民會議，就是針對具有爭議性的、與民眾利益聯(lián)系緊密的政策議題，從自愿報名者中隨機選擇部分公民，組成可以討論的小組，對該議題進行討論。公民小組通過專家授課、講座或座談，或閱讀相關(guān)資料，獲得對政策議題的必要了解。公民小組從爭議中尋求共識，并將這種共識寫成報告，向社會公布，并供決策者參考。

　　所謂慎思民調(diào)，就是就某項政策議題設(shè)計一份問卷，以隨機抽樣的方式訪問一個較大的樣本，譬如說1000人，然后從中邀請部分受訪者參加一、兩天的討論，之后，就同樣的問卷再對他們進行測查，然后比較前后的變化。在討論中，專家照樣通過座談等方式發(fā)揮作用。

　　公民會議和慎思民調(diào)可以借助網(wǎng)絡(luò)進行，可以稱之為在線審議民主。因特網(wǎng)在審議民主中的作用受到很多的批評。愷思·遜斯特恩（Cass Sunstein）認為，公民會自我選擇那些極其符合自己胃口的在線交流和信息17。Tamara Witschge認為，沒能發(fā)現(xiàn)經(jīng)驗證據(jù)支持這樣一種觀念：因特網(wǎng)創(chuàng)造了一種環(huán)境，那里的人們更能適應(yīng)不同的觀點和意見。她進一步指出，“政治討論中的異見與平等”是滿足審議標準所需要的18。

　　盡管有這樣那樣的忠告，在線之路還是在通往更高層次的公民審議。Lincoln Dahlberg探討了明尼蘇達州的電子民主項目中的在線論壇，它滿足哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”所要求的特征19。

　　在線審議不僅需要有積極的公民，而且需要出色的主持人，他要在公民與政府之間扮演協(xié)調(diào)者的角色。公民能夠信任一個中立的協(xié)調(diào)者，并公開他們的觀點。為了組織一個有效的審議，政府常常需要作為一個參與者，而不僅僅是主人。

　　2002年，有人在美國做了個在線慎思民調(diào)，樣本是280個美國人。參與者以10-20個在線小群體方式與專業(yè)主持人會面，后者實時指導(dǎo)在線交流，兩個星期一次，持續(xù)四個星期。每次會議之前，參與者被要求以非黨派的方式評論，“認真平衡”地閱讀材料。結(jié)果顯示，參與者增加了他們?yōu)槿�球性問題負責(zé)的意愿：贊同優(yōu)先給貧窮國家提供醫(yī)療幫助的公民比例從51%增加到67%，保護較弱小的國家的比例從56%增加到68%20。

　　在線審議的的實踐還只是處于起步階段，人們還在摸索新的更有效的形式。不管是什么形式，其目標都是要讓公民更加有信心、更加有能力、更加有效力地參與到治理過程中來。

　　十一、電子民主的中國之路

　　中國政府對民主發(fā)展做出了堅定的承諾，在世界電子民主發(fā)展如火如荼的情況下，中國花費巨大的電子政務(wù)工程中如果沒有一點民主的影子，是沒有辦法向人民交待的。

　　中國執(zhí)政黨在其權(quán)威性文件中提出了完善代議民主（人民代表大會制度）、擴大參與民主（有序的公民參與）的具體目標。這種承諾與目標與世界民主發(fā)展的潮流是一致的，問題是如何找到適合中國國情的推進之路。

　　對于像中國這樣的發(fā)展中國家來說，經(jīng)濟中面臨工業(yè)化和信息化的雙重挑戰(zhàn)，政治中則面臨參與民主與代議民主的雙重挑戰(zhàn)。中國政府在經(jīng)濟發(fā)展上確定了“以信息化帶動工業(yè)化”的戰(zhàn)略，在政治發(fā)展上也需要有相應(yīng)的戰(zhàn)略。在選擇戰(zhàn)略上，我們要破除那種機械式的思路，這種思路認為只有代議民主發(fā)展成熟了，才能發(fā)展參與民主。這種邏輯跟只有工業(yè)化發(fā)展成熟了，才能發(fā)展信息化一樣，是難以成立的。參與民主是相對獨立的一種民主形態(tài)，在代議民主發(fā)展不成熟的情況下，它不僅可以發(fā)展，而且可以帶動代議民主的發(fā)展。譬如說，基層民主是中國當(dāng)代民主發(fā)展中的一個特色，它就是在代議民主發(fā)展不成熟的情況下發(fā)展起來的。當(dāng)然，我們不能說，參與民主可以脫離代議民主而發(fā)展，在可以預(yù)見的未來，參與民主還只是代議民主的補充。

　　因此，我們認為，中國的合適戰(zhàn)略是“以參與民主帶動代議民主”，以漸進方式實現(xiàn)民主發(fā)展。在實現(xiàn)這種戰(zhàn)略的過程中，電子民主可以發(fā)揮非常積極的作用。實際上， 中共十六大報告中已經(jīng)指出，要“有序地擴大公民參與”，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這個決斷為電子民主的發(fā)展提供了政治動力。我們可以將“以參與民主帶動代議民主”的戰(zhàn)略視為一種子“新民主”戰(zhàn)略。如果采用這種戰(zhàn)略，就能讓中國民主發(fā)展妥善應(yīng)對雙重挑戰(zhàn)的壓力。

　　中國的電子民主可以做哪些事呢？

　　第一，加快發(fā)展“電子人大”。前面說過，發(fā)達國家的議會相對于行政來說，ICT投資明顯偏少，這引起了行政權(quán)力增大的憂慮。中國的人大相對于行政部門來說，ICT投資更少，這會將人大置于更加不利的地位。其實，中國人大已經(jīng)享受了電子化某種好處。譬如說，中國在國家級和省級人大中建立起了電子表決系統(tǒng)，大大提高了表決的效率，保護了代表的權(quán)利。現(xiàn)在值得考慮的是，可以建立電子立法系統(tǒng)、電子代表系統(tǒng)、公民陳情系統(tǒng)等。

　　所謂電子立法系統(tǒng)，就是在由政府主網(wǎng)站鏈接的人大網(wǎng)站上，開辟立法專區(qū)，里面有文件欄目，收集與立法相關(guān)的法律、法規(guī)和政府文件；
有專家欄目，選登專家學(xué)者對某些立法的研究文章；
有公民欄目，選登公民對某些立法的代表性觀點，有代表欄目，選登人大代表（必要時可以匿名）對某些立法的認識。

　　所謂電子代表系統(tǒng)，就是專為人大代表設(shè)置的系統(tǒng)，這個模塊里面，公布每位人大代表的聯(lián)系電話、電子郵箱，排出代表接待選民的日期，以及規(guī)定代表上網(wǎng)與公民討論的日期。對于那些家里沒有電腦的代表，人大要提供幫助，可以考慮讓他來到人大的信息中心，在技術(shù)人員的幫助下，上網(wǎng)討論。

　　所謂公民陳情系統(tǒng)，就是專門為公民進行立法和政策表達的一個系統(tǒng)。公民可以網(wǎng)上下載陳情表格，就某項需要人大立法或監(jiān)督的問題進行陳情，遞交人大，人大網(wǎng)絡(luò)工作人員要將陳情表編號，并將受理狀態(tài)上網(wǎng)，供公民查詢。

　　各地人大可以根據(jù)條件，發(fā)展某一特色系統(tǒng)，或?qū)⑷齻�系統(tǒng)合并為一個系統(tǒng)。

　　第二，積極建設(shè)“電子基層”。

“電子基層”的建設(shè)要與基層民主、公民參治結(jié)合起來。條件允許的村委會、居委會要有電腦中心或電腦室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦要派技術(shù)人員進行指導(dǎo)�！半娮踊鶎印笨梢允窍鄬Κ毩⒌木W(wǎng)站，也可以是一個網(wǎng)站下面的各個網(wǎng)頁。就象“中國人chinaren.com"網(wǎng)站下面各大學(xué)的班級網(wǎng)頁一樣。“電子基層”里面可以設(shè)立致富之窗、生活指南、公共事務(wù)、村民論壇等欄目。其中，“公共事務(wù)”和“村民論壇”欄目可以為村務(wù)公開、村長競選、村民參與等服務(wù)。

　　發(fā)展“電子基層”的障礙有兩個，一個是數(shù)字差距問題，一是政府積極性問題。就數(shù)字差距來說，中國農(nóng)村，甚至城市居民的電腦擁有率、上網(wǎng)率與發(fā)達國家相比有很大的差距，這是一個客觀的障礙。就政府積極性來說， “電子基層”是難以帶來短期收益的項目，官員的積極性不高。對于這兩個障礙，我們需要這樣來認識，數(shù)字差距是一個需要克服的問題，否則，中國就很難追趕發(fā)達國家。而“電子基層”是克服數(shù)字差距的一個主要途徑，它不僅是為基層公民提供私人和公共服務(wù)的項目，而且也是幫助他們學(xué)習(xí)使用電腦和網(wǎng)絡(luò)的一個平臺。

　　第三，鼓勵發(fā)展“電子參治”。中國是一個發(fā)展中大國，電子政務(wù)強調(diào)政府管理，不太強調(diào)政府服務(wù)，更不強調(diào)公民參治。當(dāng)代社會，公共事務(wù)日益繁多，錯綜復(fù)雜，需要各種力量協(xié)作共進，才能達致優(yōu)良治理。政府就如粗大的壯漢，它可以輪起胳膊，解決少數(shù)粗大的問題，而公民社會則如精細的主婦，可以解決大量精細的問題。如果公民社會不發(fā)展，那些精細問題也會量變到質(zhì)變，演化成粗大的問題，如果這個社會每天都充滿著粗大的問題，政府就不堪重負，直至崩潰。中國各級政府需要進一步解放思想，不僅不能阻止，而且還要鼓勵，甚至幫助各種公民組織的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為公民組織的建立、溝通和發(fā)展提供了前所未有的條件，利用網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展公民組織，會大大增加社會資本，訓(xùn)練公民參治的能力。

　　政府在鼓勵、幫助公民利用網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展公民社會的同時，也要充分利用網(wǎng)絡(luò)，與公民社會進行對話。我們有些網(wǎng)站如新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)等，經(jīng)常邀請一些政府官員上網(wǎng)與公民對話，這是一個好的開始。進一步要做的工作就是從電子參治走向電子審議，鼓勵民間與政府合作，發(fā)展公民會議等項目。

　　民主事業(yè)是一件宏偉的事業(yè)，也是一件精細的事業(yè)。它有體制層面的顯著推進，也有技術(shù)和行動層面的增量發(fā)展。電子民主、參與民主的體制適應(yīng)能力很強，在不同體制下，它們都可以找到生存的空間。中國公民和政府要跳出民主發(fā)展方面的簡單化思路，學(xué)會在各種條件下努力地、不間斷地逐步推進民主事業(yè)。這種漸進式思路可以充分體現(xiàn)在“以參與民主帶動代議民主”這一戰(zhàn)略下面。

　　注釋

　　1 http://www.dowire.org.

　　2 www.dialoguebydesign.com.

　　3 http://www.economist.com/surveys/showsurvey.cfm?issue=20030125.

　　4 ?ke Gr?nlund, E-democracy and e-government - state of the art, 68th IFLA Council and General Conference, Glasgow, 2002.

　　5 俞可平：《從統(tǒng)治到治理》, http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=2868.

　　6 Steven Cliff, E-government and Democracy: Representation and Citizen Engagement in the Information Age, www.pubulicus.net.

　　7 http://www.pewinternet.org/reports/toc.asp?Report=74.

　　8 Common Interest and E-Things . Presentation by Dr. Paula Tiionhen to International Symposium - from telework to new forms of work in the information society, Quebec, Canada - May 2001 - URL: http://www.tieke.fi/online/jtiedotteet.nsf/38e4483ea7238da4c225650f004a738d/20fec21d380f6b6fc2256bce00236f5a/$FILE/Quebeq5.rtf .

　　9 http://www.gov.bc.ca/prem/popt/cabinet/.

　　10 OECD Policy Brief "The e-government imperative: main findings." March 2003 - URL: http://www.oecd.org/pdf/M00039000/M00039948.pdf - Accessed 6 May 2003.

　　11 The New e-Government Equation: Ease, Engagement, Privacy and Protection, Council for Excellence in Government, April 2003 - URL: http://www.excelgov.org/displayContent.asp?Keyword=ppp041403 - Accessed 5 May 2003.

　　12 Individual survey on e-democracy in Japan - Summary of Survey Results, NTT Data, May 2002 - URL: http://www.nttdata.co.jp/en/find/report/index.html, Accessed 5 May 2003.

　　13 David R. Mayhew, Congress: the Electoral Connection, Yale University Press,1974. p.6.

　　14 http://www.blogchina.com/new/display/24528.html

　　15http://www.kantei.go.jp/jp/m-magazine.

　　16 Olof Petersson 2001, Makt. En sammanfattning av maktutredningen. Stockholm: Allm?nna F?rlaget, p. 23.從英譯文譯出。

　　17 Republic.com. Sunstein, Cass R., 2001. Princeton: Princeton University Press.

　　18 Online Deliberation: Possibilities of the Internet for Deliberative Democracy, Paper submitted to Euricom Colloquium Electronic Networks & Democratic Engagement - Tamara Witschge - October 2002 - URL: http://oase.uci.kun.nl/~jankow/Euricom/papers/Witschge.pdf .

　　19 Extending the Public Sphere through Cyberspace: The Case of Minnesota E-Democracy, by Lincoln Dahlberg. http://firstmonday.org/issues/issue6_3/dahlberg/index.html .

　　20 http://www.pbs.org/newshour/btp/polls.html.(世紀中國)

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