摘 要：依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，它客觀上要求改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。從總體上說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是可以而且應(yīng)該統(tǒng)一的，但由于認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的偏差，實(shí)施依法治國(guó)和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)成為建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的兩難選擇。傳統(tǒng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式集中表現(xiàn)為以黨政不分、以黨代政、以黨治國(guó)為主要特征的黨治制。在依法依國(guó)方略中堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)最根本的一條就在于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式必須由黨在國(guó)家政權(quán)之上的領(lǐng)導(dǎo)即黨治制向黨在國(guó)家政權(quán)之內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)即法法制轉(zhuǎn)變，這是建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的內(nèi)在邏輯，是堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、增強(qiáng)黨的活力的重大理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。

　　關(guān)鍵詞：依法治國(guó) 黨的領(lǐng)導(dǎo) 黨治制 政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)范式

　　依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中一個(gè)十分重大的理論和實(shí)踐問(wèn)題。正確認(rèn)識(shí)和處理好依法治國(guó)方略中的黨的領(lǐng)導(dǎo)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家迫切需要解決的時(shí)代課題。

　　一、依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)----建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的兩難選擇

　　黨的十五大正式提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”的基本方略，這是我們黨治國(guó)方式的重大轉(zhuǎn)變，具有深遠(yuǎn)的歷史進(jìn)步意義。由于我國(guó)的特殊國(guó)情，我們是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)依法治國(guó)的，如何處理好依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，特別是在依法治國(guó)方略中如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是當(dāng)前面臨的最復(fù)雜最困難的疑難問(wèn)題。雖然從總體上說(shuō)，依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)是可以而且應(yīng)該統(tǒng)一的，但由于認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的偏差，推進(jìn)依法治國(guó)與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上已成為我們建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的兩難選擇。

　　我們黨是唯一的執(zhí)政黨，它的領(lǐng)導(dǎo)地位是在長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)中形成的，不能有任何懷疑和動(dòng)搖。但在依法治國(guó)的新形勢(shì)下，如果不改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，依法治國(guó)就難以推進(jìn)。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是我們黨已經(jīng)確定的基本方略，它客觀上要求把改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提上更加突出的位置。

　　在依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上，學(xué)術(shù)理論界存在著三種不同的傾向。一是法律至上論。這主要是一些從事法學(xué)研究的學(xué)者的觀點(diǎn)。他們側(cè)重于從法理上研法治的本質(zhì)、法治的進(jìn)步意義、法治與人治的本質(zhì)區(qū)別、法律體系的構(gòu)建完善等，主張以法律為最高準(zhǔn)繩調(diào)整國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范社會(huì)成員的行為。但他們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)要么避而不談，要么點(diǎn)到為止，未能從理論上界定黨的領(lǐng)導(dǎo)在依法治國(guó)中的科學(xué)定位。而在我們國(guó)家，回避黨的領(lǐng)導(dǎo)去談依法治國(guó)，無(wú)異于緣木求魚(yú)，是不可能達(dá)到目的的。二是黨權(quán)至上論。主要是一些從事馬克思主義經(jīng)典理論研究的學(xué)者的觀點(diǎn)。他們側(cè)重于從馬克思主義原理出發(fā)，引經(jīng)據(jù)典地論證堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的合理性、必要性和重要性，認(rèn)為在社會(huì)主義國(guó)家離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)就不可能成功地實(shí)施依法治國(guó)，依法治國(guó)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟地推進(jìn)，不能操之過(guò)急，更不允許任何借依法治國(guó)來(lái)削弱或否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。但他們對(duì)依法治國(guó)怎么推進(jìn)避而不談，或者欲言又止，未能從理論上搞清在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)法治國(guó)家的可行性方案，這就使黨提出的依法治國(guó)方略失去了應(yīng)有的重大意義。三是調(diào)和論。針對(duì)上述兩種各執(zhí)己見(jiàn)的不同觀點(diǎn)，一部分學(xué)者從權(quán)衡依法治國(guó)和黨的領(lǐng)導(dǎo)二者利弊出發(fā)，既認(rèn)為依法治國(guó)的重要性，又強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性，力圖從中找出使二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一的邏輯關(guān)聯(lián)和平衡杠桿，但他們未能在觀念更新和制度創(chuàng)新上取得理論上的突破，因而始終只能停留在一種似是而非的空頭議論上，不能自圓自說(shuō)，也無(wú)益于指導(dǎo)實(shí)踐。

　　正因?yàn)槿藗儗?duì)依法治國(guó)和黨的領(lǐng)導(dǎo)存在著嚴(yán)重的模糊認(rèn)識(shí)和理論局限，這使依法治國(guó)和黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際運(yùn)作中帶有普遍性的矛盾和困惑。譬如，我們一方面強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，一方面又提出加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)；
一方面強(qiáng)調(diào)依法行政，一方面又大量地以政策文件發(fā)號(hào)施令；
一方面強(qiáng)調(diào)依法辦事，一方面又推崇按領(lǐng)導(dǎo)批示辦事；
一方面積極推行村民自治，一方面又強(qiáng)調(diào)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，等等。這些矛盾和困惑成為現(xiàn)實(shí)生活中難以妥善解決的焦點(diǎn)問(wèn)題，這充分暴露了我們理論上的滯后。

　　依法治國(guó)是我們黨全面總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、認(rèn)真思考和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家法治實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，是符合我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化的實(shí)際、順應(yīng)世界文明進(jìn)步潮流的重大決策，是完全正確的，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)。但在建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的具體實(shí)踐中，我們面臨著即要堅(jiān)持依法治國(guó)又要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的兩難選擇，這是對(duì)當(dāng)代中國(guó)人政治智慧和創(chuàng)新勇氣的最大考驗(yàn)。弄不好，就很可能陷入顧此失彼的尷尬境地。要么是在強(qiáng)調(diào)法治中削弱或者否定黨的領(lǐng)導(dǎo)；
要么是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)中奉行“法律工具主義”，視法律為人治的工具和手段。一個(gè)特別值得警惕的問(wèn)題是，由于黨在全國(guó)人民心中的崇高威望，加上人們長(zhǎng)期以來(lái)已經(jīng)習(xí)慣于“按黨的指示辦事”，因而在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中，最自然最可能出現(xiàn)的一種嚴(yán)重誤區(qū)，就是將依法治國(guó)導(dǎo)入法治口號(hào)下的人治泥淖。這就會(huì)使我們黨提出的依法治國(guó)方略失去全部意義。

　　二、黨治制----黨的領(lǐng)導(dǎo)模式的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和實(shí)踐弊端

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于推進(jìn)依法治國(guó)有著十分關(guān)鍵的作用。我們有必要了解黨的領(lǐng)導(dǎo)的含義以及傳統(tǒng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)模式的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和實(shí)踐弊端。

　　所謂領(lǐng)導(dǎo)，就是帶領(lǐng)、率領(lǐng)、指導(dǎo)、向?qū)�。黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是黨帶領(lǐng)、組織人民群眾從事革命和建設(shè)事業(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題在馬克思主義科學(xué)體系中占有十分重要的地位。但長(zhǎng)期以來(lái)由于認(rèn)識(shí)上的偏差和革命斗爭(zhēng)實(shí)踐的特殊背景，人們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)片面理解為黨領(lǐng)導(dǎo)一切、管理一切、包辦一切，黨具有無(wú)所不能的最高權(quán)威。這使黨的領(lǐng)導(dǎo)不可避免地陷入了黨治制的誤區(qū)。

　　黨治制是一種獨(dú)特的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和傳統(tǒng)模式，它的主要特征是黨政不分、以黨代政、以黨治國(guó)、權(quán)力高度集中等。黨政不分，就是混淆政黨和國(guó)家政權(quán)的不同性質(zhì)和職能，將黨組織與政黨機(jī)構(gòu)合二為一，黨就是政，政就是黨。以黨代政，就是把政黨的機(jī)構(gòu)權(quán)力化、職能行政化，以執(zhí)政黨代替國(guó)家政權(quán)行使國(guó)家權(quán)力。以黨治國(guó)，就是將執(zhí)政黨凌駕于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)之上，以黨的名義居高臨下地直接向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人發(fā)號(hào)施令。權(quán)力高度集中，“就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板�！盵1]

　　黨治制有兩種表現(xiàn)形式：一是一元化領(lǐng)導(dǎo)。這種方式可追溯到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。1942年9月，我們黨在《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織關(guān)系的決定》中，正式提出實(shí)行黨的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”原則。建國(guó)初期，黨通過(guò)各級(jí)軍事管制委員會(huì)和地方人民政府實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)。1954年第一屆全國(guó)人大后，各級(jí)黨委“一把手”同時(shí)兼任同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)人，后來(lái)又提出“書(shū)記掛帥”。到“文革”中，黨開(kāi)始由革命委員會(huì)實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，使之發(fā)展到最高峰。二是分離式領(lǐng)導(dǎo)。十一屆三是全會(huì)后，黨開(kāi)始注意糾正一元化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，實(shí)行分離式領(lǐng)導(dǎo)，即無(wú)論從中央到地方，各級(jí)黨委“一把手”不再兼任同級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的第一負(fù)責(zé)人，黨內(nèi)某些部門(mén)的負(fù)責(zé)人也不再兼任對(duì)應(yīng)行政部門(mén)的負(fù)責(zé)人，黨委及其機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之外對(duì)之進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指揮和管理。

　　我國(guó)黨治制的形成有著深刻的社會(huì)政治文化因素。具體說(shuō)，一是蘇聯(lián)模式的影響。由于蘇聯(lián)是第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，它的政治體制成為各國(guó)共產(chǎn)黨學(xué)習(xí)和效仿的榜樣。蘇聯(lián)在二十世紀(jì)三、四十年代形成的黨政軍一元化領(lǐng)導(dǎo)、中央高度集權(quán)、黨政不分，以黨治國(guó)的政治體制模式對(duì)我國(guó)有著最為嚴(yán)重的直接影響。我們黨在民主革命時(shí)期就依照蘇聯(lián)模式在根據(jù)地建立了蘇維埃政權(quán)。建國(guó)后，又在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他社會(huì)領(lǐng)域更加廣泛地效仿蘇聯(lián)的作法。可以說(shuō)蘇聯(lián)是黨治制的“始作俑者”。二是封建專(zhuān)制思想的影響。我國(guó)二千多年的專(zhuān)制政體，在政治文化上形成了根深蒂固的皇權(quán)至上觀念和濃厚的人治思想，以集權(quán)主義的政治觀、義務(wù)本位的法律觀、上下尊卑的倫理觀和獨(dú)尊一家的文化觀等為特征的一系列封建價(jià)值觀念，深深地沉淀在每個(gè)社會(huì)群體和社會(huì)個(gè)體的潛意識(shí)中，不論是黨的組織或個(gè)人，都難以避免這種強(qiáng)大的封建傳統(tǒng)思想的侵害。三是革命斗爭(zhēng)環(huán)境的影響。我們黨在長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)中處于“非法”地位，為了適應(yīng)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的殘酷形勢(shì)，黨很自然地需要加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，包括對(duì)革命軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。建國(guó)后，這種在戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的黨領(lǐng)導(dǎo)一切的領(lǐng)導(dǎo)體制，就順理成章地成為執(zhí)政黨治國(guó)的現(xiàn)成模式。四是國(guó)民黨以黨治國(guó)的影響。國(guó)民黨在統(tǒng)治期間大肆推行以黨治國(guó)，實(shí)行一黨專(zhuān)政。我們黨對(duì)國(guó)民黨的這種反動(dòng)統(tǒng)治是十分厭惡的，毛澤東、周恩來(lái)、鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)都對(duì)國(guó)民黨一黨專(zhuān)政、以黨治國(guó)的惡劣作風(fēng)進(jìn)行過(guò)尖銳的批判。但由于黨長(zhǎng)期在與國(guó)民黨既合作又斗爭(zhēng)中比較熟悉國(guó)民黨以黨治國(guó)的模式，我們雖然在主觀上對(duì)國(guó)民黨采取完全否定的批判態(tài)度，但在客觀上也多少受到了以黨治國(guó)的消極影響。

　　黨治制的直接后果，就是樹(shù)立了黨權(quán)至上，強(qiáng)化了權(quán)力本位，使黨的機(jī)構(gòu)和職能能全面官僚化、權(quán)力化、行政化，相應(yīng)地使國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能和權(quán)威大大弱化和邊緣化。這種建立在國(guó)家政權(quán)之上的擁有最高權(quán)威的超級(jí)權(quán)力系統(tǒng)，在歷史上只有政教合一的宗教國(guó)可與之相比。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，黨治制的領(lǐng)導(dǎo)方式不利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反，它降低了黨的威信，

　　實(shí)際上削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。旱在俄國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的初期，列寧就已經(jīng)意識(shí)到黨的領(lǐng)導(dǎo)模式的弊端，他指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是“總的領(lǐng)導(dǎo)，而不是象目前那樣進(jìn)行過(guò)分頻繁的、不正常的、往往是對(duì)細(xì)節(jié)的干涉�！盵2]鄧小平在黨的八大修改黨章的報(bào)中曾指出：“工人階級(jí)的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺(jué)地認(rèn)定自己是人民群眾在特定歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具”，“確認(rèn)這個(gè)關(guān)于黨的觀念，就是確認(rèn)黨沒(méi)有超乎人民群眾之上的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒(méi)有向人民群眾恩賜、包辦、強(qiáng)迫命令的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒(méi)有在人民群眾頭上稱(chēng)王稱(chēng)霸的權(quán)力�！盵3]特別是十一屆三中全會(huì)以后，鄧小平同志首先提出了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)就必須“改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”的重要思想。十二大以來(lái)的黨章都確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，指出黨的領(lǐng)導(dǎo)最本質(zhì)的內(nèi)容就是支持人民當(dāng)家作主，并規(guī)定黨必在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。

　　這些對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)認(rèn)識(shí)和原則規(guī)定，為我們不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)指明了正確的方向。我們?cè)诟纳泣h的領(lǐng)導(dǎo)、消除權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象中，曾把黨政分開(kāi)作為政治體制改革的關(guān)鍵提了出來(lái)。但由于黨政分開(kāi)在理論準(zhǔn)備上的不足以及它本身存在的嚴(yán)重缺陷，事實(shí)上它根本沒(méi)有解決以黨代政、黨政不分和權(quán)力過(guò)分集中的積弊,因而就不可能達(dá)到改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的初衷。相反，它從上到下建立了一整套組織嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)龐大、權(quán)力集中的黨權(quán)管理指揮系統(tǒng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨政分開(kāi)的理論和實(shí)踐仍然沒(méi)有走出黨治制的陰影。

三、政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)----法治框架下堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的理論范式 (點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，迫切需要從理論上解決依法治國(guó)方略中的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新問(wèn)題。實(shí)踐向我們昭示，要找到一條既能推進(jìn)依法治國(guó)，又能始終堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的新路，就必須進(jìn)行理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。我們認(rèn)為，從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，實(shí)行政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)，是法治框架下堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)最可行的理論范式。

　　本文提出的政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)，就是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式由傳統(tǒng)的黨治制向法治制轉(zhuǎn)變；
由執(zhí)政黨凌駕于國(guó)家政權(quán)之外（實(shí)質(zhì)上的之上）領(lǐng)導(dǎo)，向執(zhí)政黨置身于國(guó)家政權(quán)之內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)范式與傳統(tǒng)黨政合一方式有本質(zhì)的區(qū)別，黨政合一的主要弊端在于以黨代政，黨直接包攬一切行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，并以黨的身份直接行使國(guó)家權(quán)力。政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)就是執(zhí)政黨置身于國(guó)家政權(quán)之內(nèi)，使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，上升為國(guó)家法律，并以國(guó)家政權(quán)的合法身份行使權(quán)力，實(shí)行法治化的領(lǐng)導(dǎo)。

　　政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)的理論范式具有科學(xué)的法理依據(jù)和客觀的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一是由黨的執(zhí)政黨地位需要改善執(zhí)政方式?jīng)Q定的。黨從領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行民主革命到成為領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的執(zhí)政黨后，無(wú)論是黨的身份、黨的歷史任務(wù)、黨所面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境等都發(fā)生了根本性的變化，特別是依法治國(guó)方略的提出，迫切需要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，以利于順利建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。二是由現(xiàn)代法治的本質(zhì)要求決定的。以法治代替人治是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。但一個(gè)國(guó)家的法律制度再完備，如果有凌架于憲法和法律之上的個(gè)人或組織存在，就不可能是真正的法治。我國(guó)的封建統(tǒng)治者也曾主張以法律作為人們的行為準(zhǔn)則，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的法家就是主張以法治國(guó)的著名學(xué)派。幾千年的封建統(tǒng)治，形成了比較完備的法律體系。但封建統(tǒng)治階級(jí)一方面主張以法治國(guó)，一方面又推行專(zhuān)制主義，主張皇權(quán)至上，法律只不過(guò)是統(tǒng)治階級(jí)奴役勞動(dòng)人民的工具，它不可能孕育出在法律面前人人平等的法治社會(huì)�，F(xiàn)代法治是對(duì)政府（含執(zhí)政黨）行使權(quán)力的嚴(yán)格約束和對(duì)人民權(quán)利的切實(shí)保障的內(nèi)在統(tǒng)一，它本能地要求樹(shù)立憲法至上的神圣信念，任何人或組織都沒(méi)有凌架于憲法和法律之上的特權(quán)。三是由政黨的性質(zhì)決定的�，F(xiàn)代國(guó)家?guī)缀醵际钦�黨政治，政黨在國(guó)家政治生活中發(fā)揮著十分重要的作用。雖然任何政黨都是以取得政權(quán)、參與政權(quán)和維護(hù)政權(quán)為主要政治目標(biāo)，但政黨包括執(zhí)政黨本身并不是權(quán)力組織�！罢�黨本身并不對(duì)敵對(duì)階級(jí)進(jìn)行鎮(zhèn)壓，也不對(duì)社會(huì)成員實(shí)行直接控制�！盵4]黨的十二大政治報(bào)告就特別指出：“黨不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織�！盵5]有的學(xué)者根據(jù)我們黨實(shí)質(zhì)上處于國(guó)家政治生活的最高領(lǐng)導(dǎo)地位的現(xiàn)狀，就簡(jiǎn)單地提出“將中共中央規(guī)定為集體國(guó)家元首，將中共地方組織規(guī)定為地方元首�！盵6]我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)從根本上混淆了政黨與國(guó)家的本質(zhì)區(qū)別，勢(shì)必給建設(shè)法治國(guó)家造成極大的混亂，是完全錯(cuò)誤的。從法學(xué)和政治學(xué)的基本原理來(lái)看，國(guó)家元首的性質(zhì)屬于國(guó)家行政權(quán)的最高領(lǐng)導(dǎo)，它對(duì)外代表國(guó)家，對(duì)內(nèi)居于國(guó)家機(jī)構(gòu)的首腦部位，它是國(guó)家的象征。任何政黨包括執(zhí)政的共產(chǎn)黨中央機(jī)構(gòu)都不可能越俎代皰取代國(guó)家元首職位。有的學(xué)者提出“黨組織要向人大報(bào)告工作”的觀點(diǎn)同樣缺乏法理依據(jù)，是不可取的。四是由社會(huì)發(fā)展需要不斷創(chuàng)新決定。江澤民總書(shū)記2000年6月在視察西北地區(qū)的講話中指出：“創(chuàng)新一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉�！备纳泣h的領(lǐng)導(dǎo)，就必須破除傳統(tǒng)僵化思想的束縛，勇于理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，否則改善黨的領(lǐng)導(dǎo)就只是一句空話。沒(méi)有創(chuàng)新，社會(huì)就不能前進(jìn)。綜觀國(guó)際形勢(shì)和世界發(fā)展態(tài)勢(shì)，創(chuàng)新是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的迫切需要。

　　政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)的理論范式有著十分豐富的內(nèi)涵，它相應(yīng)地要求我們進(jìn)行有關(guān)具體制度的改革。

　　一是完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，必須堅(jiān)持和完善。首先，將執(zhí)政黨和政協(xié)納入到全國(guó)人大序列之中�？擅鞔_規(guī)定執(zhí)政黨在人大及其常委會(huì)中的名額占總名額的三分之二，各民主黨派和無(wú)黨派人士名額占三分之一，使執(zhí)政黨在國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)處于優(yōu)勢(shì)地位，確保執(zhí)政黨提出的議案能獲得法定多數(shù)的通過(guò)。黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志成為憲法和法律后，全國(guó)各級(jí)各部門(mén)和廣大人民群眾遵守憲法和法律，其實(shí)質(zhì)就是接受和服從執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)政黨的中央總書(shū)記經(jīng)過(guò)合法選舉出作國(guó)家主席，行使國(guó)家最高行政權(quán)；
負(fù)責(zé)組閣，行使重要干部人事任免權(quán)；
在軍隊(duì)國(guó)家化的基礎(chǔ)上兼任國(guó)家軍委主席，行使對(duì)軍隊(duì)的統(tǒng)率權(quán)。中央人民政府依法行使對(duì)各級(jí)各部門(mén)的行政管理權(quán)，實(shí)質(zhì)上就是執(zhí)政黨對(duì)各級(jí)各部門(mén)的有效領(lǐng)導(dǎo)。政協(xié)在建國(guó)初期有其存在的合理性和必要性，但隨著全國(guó)人大的建立，政協(xié)的機(jī)構(gòu)和職能應(yīng)當(dāng)納入到人大的序列中去，各民主黨派在全國(guó)人大中依法行使參政權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，與執(zhí)政黨長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督。其次，健全全國(guó)人大的職能。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，不僅具有立法權(quán)，還應(yīng)該建立和健全違憲審查權(quán)、彈劾權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、罷免權(quán)等，正常行使上述權(quán)力是法治成熟的重要標(biāo)志。各級(jí)人民代表大會(huì)還可減少代表名額，實(shí)行代表的常任專(zhuān)職制，各級(jí)政府官員不應(yīng)兼任人大代表。

　　二是糾正執(zhí)政黨的角色錯(cuò)位。隨著改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府角色錯(cuò)位已經(jīng)引起了普遍的關(guān)注。但執(zhí)政黨角色錯(cuò)位問(wèn)題尚未引起人們的注意。事實(shí)上，執(zhí)政黨角色錯(cuò)位特別是執(zhí)政黨越位行政的問(wèn)題十分嚴(yán)重。政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)的理論范式要求執(zhí)政黨從越位行政的角色退中出來(lái)，把主要職能放在自身黨務(wù)管理上。這要求我們必須調(diào)整和裁減黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行黨的職能非行政化。執(zhí)政黨對(duì)有關(guān)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)也就必須作相應(yīng)的調(diào)整，譬如，在對(duì)司法權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)上，執(zhí)政黨通過(guò)全國(guó)人大制定的憲法和司法方面的法律來(lái)對(duì)法院的公正司法進(jìn)行監(jiān)督，確保司法獨(dú)立，黨內(nèi)設(shè)立的直接管理法院等部門(mén)的政法委員會(huì)應(yīng)予撤消，其行政職能移交給政府；
在對(duì)人事權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)上，執(zhí)政黨通過(guò)全國(guó)人大制定公務(wù)員法來(lái)對(duì)人事管理進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，黨的組織部門(mén)主要管理從事黨務(wù)工作的黨員干部，屬于從事國(guó)家公務(wù)活動(dòng)的工作人員，應(yīng)一律移交給政府人事部門(mén)管理；
在對(duì)新聞?shì)浾摰念I(lǐng)導(dǎo)上，執(zhí)政黨通過(guò)全國(guó)人大制定新聞法來(lái)行使監(jiān)督權(quán)；
在對(duì)違法違紀(jì)干部的處理上，黨的紀(jì)檢部門(mén)和政府監(jiān)察部門(mén)應(yīng)該分開(kāi)，并強(qiáng)化監(jiān)察部門(mén)的權(quán)力，凡屬?lài)?guó)家公務(wù)員違法的，一律依監(jiān)察法等國(guó)家法律懲處，黨的紀(jì)檢部門(mén)只對(duì)違反黨的章程和紀(jì)律的黨員進(jìn)行處理，當(dāng)前的腐敗現(xiàn)象主要是國(guó)家公務(wù)人員觸犯了國(guó)家法律，應(yīng)主要由檢察和監(jiān)察部門(mén)依法處理和追究責(zé)任，不宜用黨紀(jì)處分代替國(guó)法制裁。

　　三是精減黨的地方機(jī)構(gòu)。執(zhí)政黨通過(guò)立法制定了憲法和法律，并由中央人民政府行使對(duì)地方的直接行政管理權(quán)，黨的地方組織機(jī)構(gòu)就應(yīng)該相應(yīng)地大大精減下來(lái)。地方黨組織的職能應(yīng)該主要界定為在黨內(nèi)傳達(dá)、學(xué)習(xí)、貫徹黨中央的文件精神，吸納和發(fā)展黨員，處理違紀(jì)干部，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，其所有的行政權(quán)均應(yīng)移交給當(dāng)?shù)卣�府，黨的地方組織通過(guò)在地方人大中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位來(lái)對(duì)同級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

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