公共預(yù)算并不單純是一個技術(shù)性問題。掌控錢袋子的權(quán)力，是所有權(quán)力當(dāng)中最大的一項。公開辯論、討論政府的收支計劃，使得公共政策更能體現(xiàn)公共利益，這是政府生命的源泉，它是一個社會中最為重要的問題。
　　“部長先生……你在政府里非常重要……但與預(yù)算局長相比，你是一個不起眼的小人物，我沒有說錯。他是這個城市的主宰……我能強烈地感覺到預(yù)算局的存在。”在總統(tǒng)預(yù)算辦公室的前身“預(yù)算局時代”，美國國會眾議員Flood以國防撥款小組委員會成員身份對國防部長如是說。
　　預(yù)算局成立于1921年，最初對國會負責(zé)。1939年，預(yù)算局從財政部移到總統(tǒng)行政辦公室，成為總統(tǒng)的辦事機構(gòu)，羅斯福時代成為大政府的一個關(guān)鍵部門，重權(quán)在握。它雖然沒有自己的錢，除了總統(tǒng)授予的權(quán)力外也沒有其他權(quán)力，卻處于決策的中心。在尼克松時代，預(yù)算局的權(quán)力范圍得到進一步擴大，并更名為預(yù)算管理辦公室。
　　1977年至1980年，康艾黎擔(dān)任卡特政府的預(yù)算管理辦公室副主任，成為白宮負責(zé)環(huán)保、自然資源和能源等領(lǐng)域政策和預(yù)算事務(wù)的主要官員。去年3月，康艾黎以某律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人的身份來到北京，掌管新成立的中國代表處。
　　
　　　政治家必修預(yù)算學(xué)
　　
　　
　　《南風(fēng)窗》：預(yù)算管理辦公室這樣一個機構(gòu)，對一般中國公眾來說，比較陌生，它究竟是一個什么樣的機構(gòu)?
　　康艾黎：預(yù)算管理辦公室有一個主任，四個副主任，每個副主任各負責(zé)幾個政府部門，數(shù)百名下屬，它最基本的職能是幫助總統(tǒng)準(zhǔn)備年度預(yù)算和制定政策。預(yù)算就是要控制錢袋子，每個政府機構(gòu)怎么花錢，總統(tǒng)預(yù)算辦公室要進行控制。它還為政府部門和內(nèi)閣成員提供政治指導(dǎo)和監(jiān)督。預(yù)算管理辦公室事實上成為中央政府政策制定中心，聯(lián)邦政府部門在發(fā)布任何政策之前都必須經(jīng)過代表總統(tǒng)的預(yù)算管理辦公室批準(zhǔn)。如果在預(yù)算管理辦公室與各部之間有什么分歧，就要事先請總統(tǒng)定奪。另外，預(yù)算管理辦公室也以匯聚了最優(yōu)秀的專業(yè)人員而著稱。
　　如果要在中國找一個與預(yù)算管理辦公室比較類似的部門的話，也許是國務(wù)院的發(fā)改委，雖然發(fā)改委實質(zhì)并不是一個預(yù)算機構(gòu)。據(jù)我觀察，發(fā)改委正在形成為國務(wù)院政策制定中心；同時我認為，中國領(lǐng)導(dǎo)層今后會越來越多地將控制錢袋子作為一種重要的行政管理手段。一個事實是，在美國，20世紀(jì)70年代以來，行政管理和預(yù)算變成了同義詞，預(yù)算管理辦公室的角色變得更加重要了。因此，一個好的政治家必須掌握預(yù)算政治學(xué)。
　　《南風(fēng)窗》：預(yù)算官員這個名詞在中國還是“珍稀動物”，作為一名職業(yè)律師，您去當(dāng)預(yù)算官員比別人有什么優(yōu)勢呢?
　　康艾黎：比起政府部門，預(yù)算管理辦公室很小，它是白宮的一個行政部門，政黨任命的官員非常少。預(yù)算辦公室主任和副主任要直接對總統(tǒng)負責(zé)，他們有相當(dāng)多的時間是在總統(tǒng)的橢圓形辦公室里度過的，而且還有一批最專業(yè)的、經(jīng)過最好訓(xùn)練的聯(lián)邦政府工作人員協(xié)助工作。
　　律師出身的我需要消化和理解預(yù)算工作人員提交上來的涉及門類十分廣泛而且議題不斷變化的專業(yè)數(shù)據(jù)分析、匯總資料，經(jīng)過法律訓(xùn)練所培養(yǎng)的清晰思維，能夠幫助我做出更好的判斷。預(yù)算管理辦公室里有不少專業(yè)律師出身的工作人員。律師被訓(xùn)練成善于辯論和闡述自己的觀點的人，在總統(tǒng)主持的內(nèi)閣會議上，每當(dāng)與部長們有不同意見時，我可以更明晰闡述自己的觀點或者反駁對方觀點，往往能使自己的建議獲得采納，在這方面我很少失分。
　　《南風(fēng)窗》：總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室、財政部和國會是如何分享預(yù)算權(quán)力的?
　　康艾黎：在美國，財政部從來不負責(zé)預(yù)算，這是總統(tǒng)的權(quán)力，而預(yù)算管理辦公室一直是總統(tǒng)監(jiān)管各部門(包括財政部)預(yù)算的一個工具。一般先由內(nèi)閣的各個部門提出他們的年度預(yù)算方案，交到總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，然后預(yù)算管理辦公室分別和每一個部門進行討論，判斷開支水平是否合理、適當(dāng)，預(yù)算方案所反映的優(yōu)先順序是否符合總統(tǒng)的想法。如果在這個過程中有分歧，先由部長和預(yù)算管理辦公室副主任或主任協(xié)調(diào)，他們協(xié)調(diào)不了，再提交總統(tǒng)主持的會議最后拍板。
　　然后，總統(tǒng)要向國會提出一攬子預(yù)算方案，在國會舉行聽證，接受各個撥款委員會審查。提出預(yù)算這個權(quán)力永遠由總統(tǒng)來行使，提出預(yù)算以后，也要協(xié)調(diào)預(yù)算審查過程，但批準(zhǔn)預(yù)算撥款的權(quán)力屬于國會。
　　美國憲法規(guī)定，預(yù)算權(quán)力由總統(tǒng)和國會共同分享，劃撥款項的過程中，總統(tǒng)向國會提出下一年度預(yù)算的建議，國會可以通過也可以否決，總統(tǒng)可以簽署，也可以拒絕簽署。特別要說的是，如果某個公民發(fā)現(xiàn)哪項具體預(yù)算開支項目違憲或者違反法律法規(guī)，可以直接向聯(lián)邦法院提出訴訟，法院可以裁決，要求暫停或中止該項開支，這是公民對公共預(yù)算的監(jiān)督權(quán)。
　　
　　
　　“能源沙皇”
　　
　　《南風(fēng)窗》：當(dāng)了4年預(yù)算官員，您最有成就感的一件事是什么?
　　康艾黎：當(dāng)時做得最難的一件事情是應(yīng)付70年代的能源危機，因為那時我被人們稱為“能源沙皇”，作為白宮能源政策主管，代表美國政府參與各種國際談判。而恰恰是在我任上，我推動聯(lián)邦政府加大了對環(huán)保治理的投入，制定頒布了一系列法律法規(guī)，這也許是我最有成就感的一件事。
　　二戰(zhàn)以后，美國經(jīng)濟進入一個快速發(fā)展時期，工業(yè)的快速發(fā)展對環(huán)境破壞很厲害，到60年代末，環(huán)境已經(jīng)非常惡劣，在一些大的城市比如洛杉磯，天灰蒙蒙的，流經(jīng)克利夫蘭大型鋼鐵企業(yè)附近的卡荷加河(Cuyahoga River)竟然多次發(fā)生火災(zāi)，因為里面油脂太多，如果一個人掉入河中不會淹死而是會腐爛掉。政府和公眾都意識到急需解決這些問題，那時候開始出現(xiàn)一些嚴(yán)格的法律，針對空氣污染和清潔水源，我在60年代末和70年代初在參議院工作期間曾參與了其中一些法律的制定。
　　我感觸最深的是，法律制定過程，各個州出于自身經(jīng)濟發(fā)展利益而不顧他人，不管上游辦工廠會給下游帶來多大污染，這時候，聯(lián)邦政府就發(fā)揮了比較積極的作用，全國性的立法，全國性的保護，我們通過制定一系列法規(guī)條例形成的制度框架來解決聯(lián)邦體制下的跨州空氣和水污染問題。在這個過程中，我還有一個體會，推動環(huán)保最容易與某些涉及能源制造業(yè)相關(guān)利益的部門產(chǎn)生重大分歧，我不得不請卡特總統(tǒng)親自拍板，好在卡特總統(tǒng)是一個堅定的環(huán)保主義者，他提供了強有力的支持。為了討論預(yù)算，我與卡特總統(tǒng)見面數(shù)十次，這也體現(xiàn)了卡特總統(tǒng)的一個工作特點，即從嚴(yán)把握預(yù)算過程，發(fā)揮總統(tǒng)的指導(dǎo)作用；但有時參與具體事務(wù)工作過多了，會影響對全局的把握。
　　今天中國的環(huán)境狀況跟美國40年前的情況很相似，中國的主要江河湖泊都受到水污染問題的困擾，中國水資源供應(yīng)無論在數(shù)量上和質(zhì)量上都遇到了巨大威脅，這是一個全國性的問題，需要有全國性的解決方案。從立法經(jīng)驗來講，環(huán)境保護是一個國家的全局性問題，而不是地區(qū)問題，因而冀望中央 政府能積極立法，統(tǒng)一全國標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)執(zhí)法統(tǒng)一性。中央政府還可以進一步強化自身權(quán)力，承擔(dān)起更廣泛的責(zé)任。拿美國來說，政治體制上最大的和最根本的一個變化，是在過去的75年時間里聯(lián)邦政府不斷增強了其監(jiān)管范圍。
　　《南風(fēng)窗》：最近中國遇到了像大地震這樣的自然災(zāi)害，中央財政撥付上千億元的緊急救援重建資金。在美國，災(zāi)害救助是如何做預(yù)算的?
　　康艾黎：聯(lián)邦政府設(shè)有專門的災(zāi)難救助機構(gòu)，即聯(lián)邦緊急情況管理局，我在參議院工作期間也參與了這個機構(gòu)的建立過程。預(yù)算管理辦公室做年度預(yù)算的時候就會給這個機構(gòu)做預(yù)算，因為自然災(zāi)害很難預(yù)見，預(yù)算管理辦公室要考察一下前些年的數(shù)據(jù)來判斷下一年可能遭遇哪些災(zāi)害，需要多少救災(zāi)資金，然后定下預(yù)算盤子。我們主要考察幾個指標(biāo)，一個是人口變化，以及發(fā)生大災(zāi)害的頻率和比例，但這個預(yù)算不足以應(yīng)對突發(fā)重大災(zāi)害，比如發(fā)生卡特里納颶風(fēng)后，不得不在年中追加預(yù)算。比較重要的是，處理災(zāi)害事件的時候，這個專職機構(gòu)一定要有足夠的人員編制，全國各地的人員分布要合理，制定流程制度，搞好規(guī)劃，做好預(yù)案。聯(lián)邦緊急情況管理局既可以花錢讓其他聯(lián)邦機構(gòu)和地方政府機構(gòu)去救助，也可以直接花錢到救災(zāi)項目上，它是災(zāi)難救助的中樞。
　　中國也許可以向聯(lián)邦緊急情況管理局學(xué)習(xí)一些經(jīng)驗和教訓(xùn)。中國有句俗話叫“山高皇帝遠”，但通過這次汶川大地震可以發(fā)現(xiàn)，雖然高山坍塌了，但令人欣慰的是“皇帝”并不遙遠，中央政府迅速做出反應(yīng)，并采取了強有力的救援措施。通過去年發(fā)生在華南地區(qū)的冰雪災(zāi)害以及“5?12”汶川大地震，我們看到，在自然災(zāi)害發(fā)生的時候，需要中央政府及時采取強有力和步調(diào)統(tǒng)一的行動。因此今后也許有必要成立-個專職機構(gòu)，除了協(xié)調(diào)各個部委工作，亦可以自己拿預(yù)算去救災(zāi)，做到快速反應(yīng)，快速行動。
　　
　　預(yù)算能帶來好民主
　　
　　《南風(fēng)窗》：預(yù)算需經(jīng)國會嚴(yán)格審查和批準(zhǔn)，花錢變得很不方便，您不覺得這是一個多余的門檻嗎?
　　康艾黎：在美國，這從來都不是一個多余或過于苛刻的過程。國會議員審查和批準(zhǔn)聯(lián)邦政府年度預(yù)算這個過程，實際上是議員們行使其憲法所賦予權(quán)力的過程。通過答辯，也就獲得了公共輿論和社會公眾對預(yù)算的支持c這就是一種民主過程。一個項目或者哪個部門預(yù)算，如果想取得最大的成功，應(yīng)該爭取更多的公共支持，通過公開透明的預(yù)算制定過程，讓整個輿論和公眾站在你這邊，從而得到更多的理解和支持，肯定有助于你成功。一個好政府就應(yīng)該這樣做。
　　公共預(yù)算并不單純是一個技術(shù)性問題。掌控錢袋子的權(quán)力，是所有權(quán)力當(dāng)中最大的一項權(quán)力。公開辯論、討論政府的收支計劃，使得公共政策更能體現(xiàn)公共利益，這是政府生命的源泉，也是一個社會中最為重要的問題。毫無疑問，更加公開透明的預(yù)算，肯定會得到人民和公眾的支持。不管是什么樣的政府，只要執(zhí)行嚴(yán)格的預(yù)算，就會有助于防止官員濫用權(quán)力。
　　《南風(fēng)窗》：在民主化程度比較低的國家，預(yù)算的作用是什么?對于非民主國家來講。預(yù)算改革會不會促進民主進程?
　　康艾黎：一個開放、透明的預(yù)算制定過程，肯定會有助于一個國家政治朝民主制度邁進。相對于通過街頭政治、示威、動亂來追求民主，預(yù)算民主化是一個更加穩(wěn)健更加可取的民主化進程。一個民主體制的發(fā)展是一個緩慢的進程，公眾的參與非常重要。關(guān)鍵在于要找到一條實現(xiàn)增量民主的途徑，要找到這樣一些領(lǐng)域和機會。不要等到發(fā)生混亂局面才想到要民主，那時代價就太大了，預(yù)算民主化是一個比較好的領(lǐng)域。
　　如果人們希望了解政治，想知道發(fā)生了什么事的話，就必須了解預(yù)算。如果政治被部分看作是具有不同偏好的利益集團爭奪國家政策決定權(quán)而發(fā)生的爭斗，那么預(yù)算就是這一爭斗結(jié)果的記錄。如果有人問，政府支出的受益者是誰?答案就記錄在預(yù)算中。民主選舉，進行電視辯論、公眾投票，非常熱鬧，是一種影響巨大的公共政治生活。搞預(yù)算沒有這么熱鬧，但預(yù)算同樣體現(xiàn)民主性，公眾的積極參與就是最好的證明。至少在美國，預(yù)算制度是民主化政治制度的一個重要元素。

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