地方政府競爭,雖然在形式上表現(xiàn)為政府之間的競爭行為,但是政府的選擇在很大程度上是各地政府一把手的決策選擇,政府之間的競爭實質上就是各地政府官員之間的競爭。我們將官員之間的這種競爭行為稱之為“官員晉升錦標賽”。
　　
　　官員晉升錦標賽,賽什么?
　　官員晉升錦標賽是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽,競賽優(yōu)勝者將獲得晉升,而競賽標準由上級政府決定,它可以是GDP增長率,也可以是其他可度量的指標。晉升錦標賽作為一種激勵和治理手段絕非改革開放以來的發(fā)明,在改革前的毛澤東時代就常被使用,如“大躍進”時期各省市競相就糧食產量大放“衛(wèi)星”,也可以看作是一種晉升錦標賽的現(xiàn)象。
　　改革開放以來,晉升錦標賽最實質性的變化是考核標準的變化,地方首長在任期內的經濟績效取代了過去一味強調的政治掛帥。經濟改革和發(fā)展成為各級黨委和政府的頭等大事,經濟績效也就成了干部晉升的主要指標之一。這就使得地方政府圍繞經濟績效展開了激烈競爭,使得地方政府官員非常熱衷于GDP和相關經濟指標的排名。由此,當上級政府提出某個經濟發(fā)展指標(如GDP增長率)時,下級政府就會競相提出更高的發(fā)展指標,出現(xiàn)層層分解、層層加碼現(xiàn)象。這方面的例子比比皆是,比如,在全國的“十一五”規(guī)劃中,年均經濟增長預期目標設定為7.5%,而在全國31個省區(qū)市公布的“十一五”規(guī)劃中,預計平均GDP增速卻是10.1%,最高的達13%,最低為8.5%,以至于國家發(fā)改委緊急發(fā)文要求各省市為GDP增長“減速”。
　　
　　中國具備晉升錦標賽的各種政治與經濟條件
　　晉升錦標賽不是在任何一種政治體制下都可以發(fā)揮效力的,但是中國卻天然具備晉升錦標賽的各種政治與經濟條件:
　　第一,中國是中央集權的國家,中央或上級政府有權力決定下級政府官員的任命,即具有集中的人事權。
　　第二,無論是省與省之間,還是市、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)之間都有非常相似的地方。這些地方政府所做的事情很相似,所以他們的績效比較容易進行相互的比較。
　　第三,在中國目前的行政體制下,地方官員對地方經濟的發(fā)展具有巨大的影響力和控制力,一些最重要的資源,如行政審批、土地征用、貸款擔保、各項政策優(yōu)惠等等均掌握在地方政府的手中,這就使得地方政府官員能夠在相當程度上控制和影響最終考核的績效。
　　第四,跨地區(qū)的地方政府官員之間高度競爭是中國晉升體制下的常態(tài)。原因在于,晉升與不晉升存在巨大的利益差異,這不僅表現(xiàn)為行政權力和地位的巨大差異,而且在政治前景上也不可同日而語:不晉升可能意味著永遠沒有機會或出局,而晉升意味著未來進一步的晉升機會。
　　第五,錦標賽的激勵效果是逐層放大的。中國行政體制由中央、省、市(地區(qū))、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府構成,晉升錦標賽可以發(fā)生在中央以下的任何一級地方政府之間,而中國“塊塊”行政管理體制在不同層次上的同構性使得晉升錦標賽得以普遍推行。比如說,在省一級干部之間采取以GDP為基礎的錦標賽競爭的話,那么省級官員就必須提供較高的GDP增長水平。為此,他們可能會在轄區(qū)內的市一級推行GDP錦標賽競爭,而市又會在縣一級推行錦標賽競爭,如此一層一層地往下推進。各級地方政府官員都在不斷放大的錦標賽激勵下,為了出人頭地而努力。
　　第六,在相當長的時期內,中國政府官員處于一個非常封閉的“內部勞動力市場”,即一旦被上級領導罷免、開除,就很難在組織外部找到其他工作。官員個人也不能隨意選擇退出已有的職位,仕途內外存在巨大的落差,產生一種很強的“鎖住”效應,造成一旦進入官場就必須努力保住職位并爭取一切可能的晉升機會。
　　
　　地方政府急于利用裁判員的身份做運動員的事情,這是最嚴重的障礙之一
　　從職務晉升路徑來說,地方官員從最低的行政職位一步一步提拔,進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽結構。它的最大特征是,進入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者,每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格。比如說從縣長這一級你沒有升上去,退休了,或者被罷免了,你不可能再進行下一輪市長的競爭,這就是逐級淘汰。為了進入下一輪,你必須在這一輪獲勝才有資格。
　　這樣就給地方官員施加了很大的壓力,形成一種非常殘酷的政治競爭。由于中央對每一級別的行政干部有任職的最高年齡的限制,所以從政者必須在一定年齡升到某個級別,否則就沒有機會了。比如近年來中央對省部級干部的退休年齡規(guī)定為60歲,假設一任的時間正常為5年,這意味著一個普通從政者要逐級提升為省部級干部,在最順利的情況下也需要20年時間,但通常來說遠不止這些時間。
　　近年來國家對干部任職的年齡要求越來越趨于年輕化,使得一輪競爭錯過提拔機會,就可能永遠失去晉升機會,這勢必影響到地方官員的晉升策略,比如采取“鋌而走險”的冒險策略,甚至“跑官買官”。從這個意義上說,逐級淘汰制下的行政干部的任職路徑和年齡限制均不能隨意確定,其中的一些微小變化都會引起巨大的連鎖反應,從而最終影響到政府官員的激勵。
　　除此以外,晉升錦標賽讓地方官員對本地經濟發(fā)展負責,也使得他們不惜一切手段去獲得經濟發(fā)展,這其中包括一些不利于培育和維護市場秩序的手段,如縱容本地企業(yè)生產假冒偽劣產品、違規(guī)為企業(yè)辦理市場進入手續(xù)或信貸擔保等。在晉升錦標賽下,地方官員一方面是地區(qū)經濟增長的參賽運動員,同時又是轄區(qū)內市場競爭的裁判員,這種雙重身份使得地方政府急于利用裁判員的身份做運動員的事情,這是中國經濟市場化過程中面臨的最嚴重的障礙之一。
　　中國在上世紀90年代中期陸續(xù)改革了一些政府部門的管理模式,由“塊管”變成“條管”,如工商、質量監(jiān)督、稅收、安全生產監(jiān)督等,銀行也實現(xiàn)跨越行政區(qū)的大區(qū)管理模式。這些改革本身就有限制和糾正地方政府干預市場“越位”行為的考慮。但是,這些改革并沒有從根本上改變地方政府對這些職能部門的影響力。原因在于,在晉升錦標賽下,地方官員仍然需要這些部門對本地經濟發(fā)展做貢獻,一旦這些部門的做法(如嚴格質量監(jiān)督與市場秩序管理)與本地的局部利益相沖突,地方官員仍然可以動用許多地方資源對這些“條管”部門施加有效的壓力。
　　因此,晉升錦標賽還進一步強化了地方官員與地方利益的聯(lián)盟,使得中央的一些旨在改革政府職能、完善市場秩序的努力(如建立良好的市場秩序和全國共同市場)失去效力。近年來在媒體廣為曝光的煤礦安全生產問題就屬此類。
　　
　　中國地方官員的治理方式應如何轉型?
　　從國際比較的角度看,如果說地方政府在中國經濟增長奇跡中作用巨大的話,那么這種作用的制度基礎就是晉升錦標賽模式。
　　但是晉升錦標賽也存在著一系列的問題,中國地方官員的治理方式應如何轉型?改變考核地方官員的指標體系是目前的一種改革思路,由一種比較單一的增長指標變成更具綜合性的指標體系,納入環(huán)境質量及相關要素,如綠色GDP指標,以盡量減少地方官員的努力配置扭曲。這無疑是對過去傳統(tǒng)考核方式的一種改進。但另一方面,根據(jù)我們前面的分析,這種轉變也有其潛在的成本。一是我們不得不將一些不容易量化的指標加以量化,會有測量誤差;二是只要有量化的考核指標和不能被量化的維度,官員努力配置的扭曲就不可避免;最后,指標體系越復雜,因素越多,在執(zhí)行過程中就越主觀(比如權重的確定可能因人因時而異),標準就越模糊,激勵效果將隨之降低。所以這只能代表一種局部的改進。
　　如果按照中央的科學發(fā)展觀以及和諧社會的要求,一種更根本的解決之道是讓政府公共服務的對象――公眾對政府施政的滿意度進入官員的考核過程,比如進一步發(fā)揮人大和政協(xié)在監(jiān)督和問責政府官員方面的作用,引入差額選舉的方式,讓轄區(qū)內的公眾意愿能夠影響官員的仕途,并適當增加新聞媒體的監(jiān)督作用。這樣可以大幅度降低上級政府在考察官員所需的信息成本和設計指標的困難,從而從根本上減少對晉升錦標賽模式的依賴。(作者為北京大學光華管理學院副教授周黎安)

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