摘要：修改《政府信息公開條例》要處理好《政府信息公開條例》與其他行政公開立法的分工，重大行政決策過程公開、行政執(zhí)法公開等為行政行為中的公開機制，可在行政程序立法中予以規(guī)定。修法應當回歸《政府信息公開條例》作為權利法的法律屬性，實現(xiàn)知情權法定，確立公開原則，擴展公開范圍，取消限制公民知情權實現(xiàn)的相關機制。修法還應回應互聯(lián)網(wǎng)時代對開放政府數(shù)據(jù)提出的立法需求，完善政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)部與外部機制。
　　關鍵詞：政府信息公開 開放政府 數(shù)據(jù)開放 知情權
　　中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）06-0016-12
　　《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）自2008年開始實施，對推動我國公開政府建設進程發(fā)揮了重要作用，但《條例》實施迄今未滿十年，其修訂工作已經(jīng)啟動，這在我國立法工作中并不多見，側面反映《條例》本身存在較大問題。如《條例》實施以來大量政府信息公開爭議集中在公開范圍領域，突顯《條例》沒有明確規(guī)定政府信息以公開為原則、不公開為例外造成可公開信息范圍模糊不清，實為立法之重大缺陷。再如由于依申請公開程序的規(guī)定較為原則、簡單，未能應對實踐中復雜的政府信息公開申請問題。面對一些地方出現(xiàn)的申請人申請獲取大量政府信息，申請人向同一行政機關申請數(shù)百份不同政府信息等現(xiàn)象，山行政機關答復此類申請面臨制度供給不足。申請人在申請得不到處理之后，通常會申請行政復議和提起行政訴訟，給行政機關和法院帶來很大壓力，引發(fā)行政機關與法院的擔憂與抗拒。
　　修法要解決《條例》在實施中存在的諸多問題，對此并無爭議，但是修訂《條例》是否需要對全面推進政務公開和互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃與國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施等對行政公開提出的新要求一并予以考慮，則存在爭議。修法的內(nèi)容定位目前有兩種觀點：一種觀點認為，修法在解決《條例》實施中具體問題同時，還應當回應移動互聯(lián)網(wǎng)時代的需求，在“四個全面”戰(zhàn)略布局中推動政務公開制度順勢邁上新臺階，打造升級版政務公開制度。在公開內(nèi)容方面，除政府信息公開以外，升級版政務公開制度要嘗試推進諸如決策會議公開、政府數(shù)據(jù)開放、電子參與、執(zhí)法過程公開、政府績效公開、專家咨詢論證意見與過程公開等，以豐富公開的內(nèi)容與形式；另一種觀點認為，修法應針對《條例》實施中的具體狀況與具體問題，作出契合當前社會發(fā)展階段的修改，同時可通過行政政策等方式推動政府信息公開工作，“如果將作為政府專門公共服務的信息公開、作為行政程序一個環(huán)節(jié)的信息公開、作為行政處罰手段的信息公開、信息公開法所特別規(guī)定的信息公開等不作區(qū)分，全盤納入專門的信息公開范疇，可能混淆不同的法律要求，影響甚至阻礙相關工作�！�
　　兩種修法內(nèi)容定位之間并無根本分歧，區(qū)別在于升級版政務公開制度力求修法時全面回應中央關于政務公開新定位和互聯(lián)網(wǎng)時代對政務公開的新要求，在新《條例》中全面規(guī)定行政公開制度。完善的政府信息公開制度是開放政府的制度基礎，面對新的公開立法需求，修法不能僅拘泥于就事論事解決《條例》適用中的具體問題，還需要為公開政府向開放政府邁進提供制度保障，但是，《條例》僅為政府信息公開立法，并非行政公開立法，修法不應將《條例》擴展為行政公開立法。筆者擬以開放政府之建設為目的，對修訂《條例》的內(nèi)容定位展開探討。
　　一、修法需處理好《條例》與其他行政公開立法的分工
　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》）在全面推進依法治國戰(zhàn)略之下提出全面推進政務公開的要求，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時代的到來在世界范圍興起公開政府向開放政府邁進，時代的發(fā)展對行政公開立法提出了新的要求，修訂《條例》當如何回應新的行政公開立法要求？要否在修訂《條例》時一并予以考慮作出規(guī)定？對此，應基于《條例》為調(diào)整政府信息公開事項的法律這一基本定位，處理好《條例》與其他行政公開立法的分工，對新的行政公開立法要求進行分類處理，由不同的行政公開立法予以回應。
　�。ㄒ唬�《條例》與其他公開立法共同構成行政公開立法體系
　　公開原則是現(xiàn)代行政程序法的基本原則，我國雖尚未制定《行政程序法》，但在《行政處罰法》《行政許可法》等行政立法中都已規(guī)定公開原則。公開作為程序正當?shù)囊�求之一�?004年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》所規(guī)定：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私以外，應當公開�！惫�開原則貫穿行政權力運行始終，涵蓋行政行為依據(jù)、過程、結果等諸多事項的公開，其要求形成種類繁多的行政公開制度。不同類型的行政公開制度在公開對象、公開目的、公開階段、公開內(nèi)容等方面均存在差異。如閱覽卷宗制度作為行政執(zhí)法過程中的一項主觀信息公開制度，公開對象僅為執(zhí)法當事人，公開內(nèi)容為執(zhí)法卷宗，公開目的是保障當事人通過閱覽卷宗與執(zhí)法機關調(diào)查人員之間實現(xiàn)武器平等，更好為自己進行陳述、申辯，公開階段必須是在執(zhí)法決定作出之前，以讓當事人通過陳述申辯影響最終執(zhí)法決定。再如重大行政決策方案草案在征求公眾意見階段向公眾公開，公開對象是公眾，公開內(nèi)容是決策方案草案及其說明、公眾提交意見的途徑、方式、期限等，公開目的是實現(xiàn)公眾對重大行政決策的有效參與，公開時間為重大行政決策作出之前。政府信息公開制度作為客觀信息公開制度其公開對象是不特定公民、法人和其他組織，公開內(nèi)容是政府保管和持有的信息，公開目的是滿足公眾對政府信息知情的權利，公開時間為政府信息已經(jīng)完整形成之后。
　　由于不同類型行政公開制度存在諸多差異，行政公開制度通常分散在不同法律中予以規(guī)定，形成行政公開立法體系。行政公開立法體系的分工通常為：行政行為過程中的行為公開在行政程序法中規(guī)定，包括行政程序法典和分散單行行政程序立法，如閱覽卷宗一般規(guī)定在行政程序法或者行政執(zhí)法程序立法中，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第46條即規(guī)定了當事人申請閱覽卷宗制度；靜態(tài)的信息公開，不依托行政行為，且由于其涉及的內(nèi)容較多，一般規(guī)定在行政程序法之外的專門信息公開立法中。對此，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第44條“資訊公開原則”第1款規(guī)定：“行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外。其公開及限制，除本法規(guī)定者外，另以法律定之。”⑤美國規(guī)章制定中的公開機制如規(guī)章草案在《聯(lián)邦登記》上公開規(guī)定在1946年的《聯(lián)邦行政程序法》中，調(diào)整政府信息政策的法律則由四部一般性法律和散見于具體信息類型的其他法律組成。四部一般性法律是：《信息自由法》《隱私法》《陽光下的政府法》《聯(lián)邦咨詢委員會法》�！缎畔⒆杂煞ā芬�(guī)定了政府信息公開的一般制度；《隱私法》的立法取向是對公開進行限制以保護個人隱私，同時也規(guī)定了對記錄相關個人的強制公開；《陽光下的政府法》僅調(diào)整合議制機構的會議公開，《聯(lián)邦咨詢委員會法》調(diào)整咨詢委員會的文件和會議的公開等事項。日本的開放政府立法則包括《信息公開法》《行政程序法》《行政復議法》《民事訴訟法》《個人信息保護法》等一系列立法，建構了客觀信息公開制度和主觀信息公開制度。

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