關(guān)于土地問題我在前年做過研究——城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實施和保護，這是從總體方面來討論的。今天專門來討論農(nóng)村的集體建設(shè)用地問題和小產(chǎn)權(quán)房的問題，包括8個方面的問題。

　　第一個問題：城市土地與農(nóng)村宅基地的不同

　　集體建設(shè)用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。農(nóng)村與城市相比，有幾個不同的特征：第一個是跟城市的房產(chǎn)比較起來，農(nóng)村宅基地的取得方式不同。城市是通過市場化取得的，政府通過招、拍、掛賣給開發(fā)商，開發(fā)商建了房子賣給居民，產(chǎn)權(quán)也轉(zhuǎn)移了，使用權(quán)也轉(zhuǎn)移了，這是商品化交易的過程。農(nóng)村則是集體劃撥，是無償?shù)�。這個無償劃撥雖然滿足了農(nóng)民平等的住房需求，但是想用這辦法來控制宅基地的目的卻沒有達到。既然是“不要白不要”，農(nóng)民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個是城市的房屋都商品化了，沒有什么限制：中國人可以買，外國人也可以買；
城里人可以買，鄉(xiāng)下人也可以買。而在農(nóng)村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農(nóng)村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為什么呢？我們可以看到，城市原來也是實行住房分配制，那時的城市房屋破爛得很，后來一商品化，城市馬上就發(fā)展起來了，城市漂亮了，住房也好了。第三個是取得的數(shù)量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農(nóng)村規(guī)定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現(xiàn)象還是大量存在。保護耕地的目的并沒有達到。第四個就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農(nóng)村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準。農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地的差別也很大。農(nóng)用地可以主張權(quán)利，但是宅基地的問題始終沒有解決，所以農(nóng)村宅基地出了不少問題，而且尋租現(xiàn)象大量發(fā)生。

　　第二個問題：小產(chǎn)權(quán)房的法律困境

　　政府規(guī)定了一系列關(guān)于宅基地的管制辦法———不準城里人買，不準農(nóng)村人賣給城里人或轉(zhuǎn)讓給城里人。政府的管制執(zhí)法有兩種，一是行政執(zhí)法，二是法院審理。行政執(zhí)法，由國土資源部執(zhí)行。國土資源部設(shè)了土地監(jiān)察司，在各地設(shè)立了土地監(jiān)察辦公室，去年搞了土地執(zhí)法大檢查。法院審理的農(nóng)民之間的宅基地官司有很多案例；
但是在農(nóng)民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個案例。一個案例是，北京房山區(qū)的青龍頭村，和城里的一個建設(shè)開發(fā)公司合作，蓋了138套別墅。結(jié)果被遙感衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)以后，國土資源部和北京市規(guī)劃辦公室進行了執(zhí)法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對相應(yīng)的人員作了處分。但是這以后，“小產(chǎn)權(quán)”房的問題并沒有禁止住。因為首先這條法律本身有著很大的爭議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險也有人要干；
還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農(nóng)民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來以后變成了北京市的藝術(shù)園區(qū)，所以村里就想把園區(qū)重新規(guī)劃。這時土地升值了，一位農(nóng)民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個院落，法院判決農(nóng)民賠他9萬塊錢，這9萬塊錢是對他添建的那些損失的補償。二審再判的時候，給畫家賠得了18萬，大概是占到了這個房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續(xù)留下來。這個案例的判決說明了現(xiàn)在法律的尷尬，判這個案例實際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰？按照現(xiàn)在的法律來判就是應(yīng)該屬于這個農(nóng)民。但是增值收益又是怎么來的？是畫家在畫家村里聚集使得這個地方興起了一大批與原來農(nóng)業(yè)無關(guān)的產(chǎn)業(yè)，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個地方發(fā)展起來的。事實上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒有了，這個以此為基礎(chǔ)的開發(fā)區(qū)也就完了。

　　第三個問題：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

　　對于宅基地的爭奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結(jié)果征地的名聲太壞，所以現(xiàn)在各地方政府變了個法———搞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”。那么城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到底是什么？我做了些調(diào)查。這里提供兩個例子來說明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革先走一步的實驗點；
看了天津開發(fā)區(qū)———華明示范鎮(zhèn)。前一個，可以說改革是失敗了。因為它最重要的一步就是政府征地以后，搞了個1000畝的博士園，其中200畝已經(jīng)建成了。在這1000畝地里設(shè)計了140個蔬菜大棚，然后兩個大棚之間建一座博士小樓，50萬元———名義上為租，實際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個試驗就放下來了。天津開發(fā)區(qū)，它完全是財政包干的一個試驗，把12個村的1.2萬畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農(nóng)民上樓，一個農(nóng)民平均37平方米。其余的地全部變成國有土地。市政府拿了4000畝，區(qū)政府2000畝，鎮(zhèn)政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是個什么。其實第二個案例中，它的實質(zhì)完全是在現(xiàn)存法律之內(nèi)的。就工作本身來說，兩個地方都做得比較細，但是問題在什么地方呢？就是所有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式都是變相征地。因為前一段的征地太落伍、太露骨，那么現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只是有效地解決了農(nóng)民的住房問題，卻并沒有保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。因為所有置換出來的土地都實現(xiàn)了國有化，都被政府拿走，農(nóng)民既喪失了處置權(quán)和使用權(quán)，也沒有了收益權(quán)。前者是強征，而后者就是用一些好的遠景把農(nóng)民的地給拿走。

　　第四個問題：應(yīng)讓土地成為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)

　　在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顧城市和農(nóng)民的利益。即使沒有官員的尋租和腐敗問題，都不可能兼顧農(nóng)民的利益。為什么呢？城市要擴大，要地，還要錢、要融資。城市取得土地目的不是一個———不僅是要地，而且還要錢。所以城市不光是要把土地拿走，還要把收益拿走，這是現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個關(guān)鍵問題。真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我認為就應(yīng)該劃清一個界限：就是把土地給城市，用于城市建設(shè)；
但是應(yīng)該把收益留給農(nóng)民。解決了這個問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是沒問題的，現(xiàn)有的作法剝奪了農(nóng)民的參與權(quán)和發(fā)展權(quán)。天津開發(fā)區(qū)，政府從開發(fā)行借了25億，把房子蓋起來。但是賣不出去，錢回不來。預(yù)計有38億的收益，現(xiàn)在只有2800萬，所以農(nóng)民的就業(yè)問題沒有解決。只有讓土地作為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)，農(nóng)民作為受益人才能解決這個問題�，F(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在著這樣兩個口號，一個是“宅基地換房”，一個是“以土地換社�！保�這兩個口號全部都是有問題的�！罢�基地換房”是保障了農(nóng)民的住房權(quán)利，而侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)利。而“以土地換社保”是以農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利換農(nóng)民的公民權(quán)利。因為社會保障，比如基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療是人們的基本公民權(quán)利。但是現(xiàn)在是農(nóng)民把土地交出來才給你公民權(quán)，這是荒唐的，這沒有任何平等可言。

　　第五個問題：土地級差收益的歸屬決定城市化的道路

　　其實對于宅基地，農(nóng)民和基層有很多的創(chuàng)造，而這些創(chuàng)造基本上走出了一條解決宅基地問題的路子。我這里有兩個案例。一個案例是北京的鄭各莊。它是一個村社合一的體制，村里辦了很多企業(yè)，最后留下來的是一個建筑企業(yè)。這個建筑企業(yè)現(xiàn)在有二級資質(zhì)，可以承辦奧運工程。村里邊的土地，通過了村民和村、村和企業(yè)的一系列合作把地交由公司運作。現(xiàn)在村里有宅基地1050畝，用了250畝蓋了60多幢樓，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是給村里和企業(yè)里的員工和村里的大學(xué)中學(xué)小學(xué)的老師們按成本價買的，然后有45%左右是按照商品房賣了，賣了23億多。這23億就作為企業(yè)發(fā)展的資金，現(xiàn)在是每一畝地企業(yè)給村里5000塊錢的租金，這5000塊錢就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利狀況可能比一些城里人還好。土地的資本化過程完全是村里自己做起來的。它創(chuàng)造了現(xiàn)在商品房開發(fā)的一個新的模式�，F(xiàn)在的舊村改造都是通過政府拆遷，開發(fā)商建設(shè)，農(nóng)民搬遷上樓。這樣農(nóng)民就喪失了土地，收益也沒了，與政府的糾紛、與開發(fā)商的糾紛不斷。但是自己開發(fā)、自己建設(shè)，是沒有這個問題的，它打破了現(xiàn)行國有土地壟斷供應(yīng)條件下房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展和房地產(chǎn)價格居高不下的局面，從而創(chuàng)造了新的模式。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)開發(fā)模式是政府供應(yīng)國有土地，由房地產(chǎn)開發(fā)商進行生產(chǎn)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營，政府壟斷了土地增值收益，開發(fā)商獲得超額利潤，農(nóng)民的權(quán)益被剝奪。而鄭各莊創(chuàng)造出一種不同的模式，利用的是盤活宅基地，建設(shè)的主體是村社企業(yè)，開發(fā)的部分商品房對外銷售，收益全部留在農(nóng)村。我們可以看到，實際上這個鄭各莊的建筑企業(yè)公司具有了“集體土地資產(chǎn)經(jīng)營管理公司”的性質(zhì)。所以說他走出了一條十七屆三中全會要解決的問題的路子。

　　還有一個案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一個非常發(fā)達的社區(qū)———城中村有3.5萬棟樓，1.2億平方米，住了深圳人口中的520萬人。而它完全是在宅基地的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，這個過程中，政府四次限制，農(nóng)民卻四次搶建。先是建兩、三層樓；
后蓋到了四、五層，七、八層；
現(xiàn)在蓋到了12層、15層以上，帶電梯了。底下一層都是商家店鋪，各種各樣的服務(wù)產(chǎn)品都有。人們，特別是打工仔在這里能生存，因為租金便宜，一室一廳的房子是600-800塊錢，兩個人吃飯15塊錢可以吃飽吃好。所以打工仔能夠生存，深圳才能有今天的局面。在這個過程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。為了限制城中村還曾經(jīng)出臺了《深圳私房租賃條例》———就是凡是登記了的、取得了產(chǎn)權(quán)的才能租，否則不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市場供給和需求都是大量的，城中村就提供這樣的供給。城中村，創(chuàng)造了另外一個經(jīng)驗，就是廉租房不僅是政府可以供給的，其實市場也是可以供給的。如果深圳還要再蓋一億多平方米的廉租屋，得花多少錢？當然，城中村有它的問題，它的樓房密度很大，消防、治安都會有一些問題。出現(xiàn)了這些問題要去想應(yīng)該怎么解決，而不是去取締它或是占它的利益。就這些農(nóng)民創(chuàng)造出來的經(jīng)驗看，我覺得有幾點我們要討論：隨著城市化的推進，農(nóng)民主動參與和分享土地增值收益，正在成為一個共識。改革初期，土地價值沒有顯現(xiàn)，而現(xiàn)在顯現(xiàn)了，那么農(nóng)民自然要參與這塊收益。政府是要限制它還是要引導(dǎo)它？這是個很重要的問題。而實際上土地級差收益的歸屬問題決定了城市化的道路問題。主流觀點認為，土地級差收益的上升，是城市化帶來的，是政府的基礎(chǔ)設(shè)施帶來的。但是這種觀點只看到了表面，而沒有看到本質(zhì)。無數(shù)的事例證明了，沒有農(nóng)民自主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有人口的聚集，政府的本錢從什么地方來？因此，如果沒有農(nóng)民的土地權(quán)利這只雞，哪里來的政府基礎(chǔ)設(shè)施這個蛋？所以說土地級差收益歸屬問題決定了城市化的道路。歸政府，就是走政府主導(dǎo)的城市化———也就是官員的城市化道路；
歸農(nóng)民，就是走農(nóng)民自主的城市化道路。

　　第六個問題：小產(chǎn)權(quán)房的幾種方式

“小產(chǎn)權(quán)”房，實際是農(nóng)民爭奪和實施財產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)的博弈。首先，“小產(chǎn)權(quán)”房，是相對于“大產(chǎn)權(quán)”房來的�！按螽a(chǎn)權(quán)”房就是城里的商品房。商品房的權(quán)利是充分的，價格也是市場的。但是“小產(chǎn)權(quán)”房，權(quán)利是受限制的，價格也是受限制的，所以稱“小產(chǎn)權(quán)”房。政府的管制，使“小產(chǎn)權(quán)”房有兩個概念，它有寬的定義和窄的定義：寬的定義是農(nóng)村所有的房屋都是“小產(chǎn)權(quán)”房，(點擊此處閱讀下一頁)因為政府禁止農(nóng)民將自己的房子賣給城里人。還有一個窄的概念就是農(nóng)村蓋的商品房，不包括農(nóng)民自己住的那一塊。從“小產(chǎn)權(quán)”房開發(fā)建設(shè)的狀況來看，開發(fā)建設(shè)從前面提到幾個例子可以看到至少有三種方式：一是自主開發(fā)的建設(shè)方式，這里又有兩種情況，第一種是由村莊供給建設(shè)用地，由村莊企業(yè)開發(fā)建設(shè)，如鄭各莊那樣，前提是有資金和建設(shè)能力；
第二種是村民個人或者村集體雇請施工隊來建設(shè)，然后出租和出售，如深圳“城中村”這種狀況。二是合作開發(fā)，就是由村莊和外部企業(yè)合作，村莊向企業(yè)出租建設(shè)用地的使用權(quán)，外部企業(yè)出資開發(fā)建設(shè)。一方面滿足村民的住房需求，另一方面滿足企業(yè)發(fā)展的用地需求。其實青龍頭就是這么個方式，不過失敗了。重慶九龍坡有個陶家村也是采取這種模式。企業(yè)每年給一畝地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛錢一斤，今年是一塊錢一斤。它現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)建設(shè)起來，引進了30多個企業(yè)，今年的產(chǎn)值達到了一億多元。三是由開發(fā)商開發(fā)的，就是由村集體把建設(shè)用地一次性地出讓給開發(fā)商，并承諾辦理房產(chǎn)證，換得農(nóng)民上樓和一次性的補償，農(nóng)民住進了樓，也就失去了土地。這個和政府征地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式基本是一樣的。這種方式是有問題的，而前兩種方式從現(xiàn)在來看都是解決問題的一條路子�，F(xiàn)在農(nóng)民們也有經(jīng)驗了，我們在天津開發(fā)區(qū)做調(diào)查的時候，有個村支書，政府想用他的地建葡萄園，但是在出讓土地的時候，他不賣掉地上的設(shè)施(水井等)，他要投資入股。

　　第七個問題：小產(chǎn)權(quán)房為什么越限越多

　　“小產(chǎn)權(quán)”房實際上是在城市住房商品化后發(fā)展起來的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的幾年之間，城市的住房大為改善，1978年，城市人均住房面積只有6.7平方米，現(xiàn)在是平均26.1平方米。房地產(chǎn)的發(fā)展使城市周邊的地價升值，刺激了城市周邊房地產(chǎn)的開發(fā)。在這個情況下，由于現(xiàn)有的所謂“合法”的開發(fā)方式———政府征地，給農(nóng)民30倍的賠償，然后高價賣給開發(fā)商，使得開發(fā)商的利潤大增———從2007年到2009年增加了48.4%的利潤。也因為這樣才撬動了“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展，因為一方面農(nóng)村有土地，另一方面是地價不高———“小產(chǎn)權(quán)”房的地價只是“大產(chǎn)權(quán)”房的1/2或1/3；
更重要的是，它有市場———很多農(nóng)民進城以后需要住房，但是高價房租不起，那么“小產(chǎn)權(quán)”就是他們的樂園。目前，全國“小產(chǎn)權(quán)”房的面積達66億平方米，“大產(chǎn)權(quán)”房是120億平方米。在深圳，城中村的住房面積占深圳全部住宅的49%。通州區(qū)是北京市“小產(chǎn)權(quán)”房集中的地區(qū)，有人說通州的“小產(chǎn)權(quán)”房占全部住房面積超過了50%。通過這個事情我們可以看到：政府雖然嚴厲限制，但是“小產(chǎn)權(quán)”房卻蓬勃發(fā)展，禁而不止。為什么會有這樣的現(xiàn)象？我覺得這提出了一個問題———法律上的產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，這不是問題的關(guān)鍵，關(guān)鍵看誰有產(chǎn)權(quán)實施和控制的能力�！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的實施能力由什么所決定？我覺得有那么幾點：第一，產(chǎn)權(quán)的實施一個是由產(chǎn)權(quán)制度是否公正決定的。我們現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度可以說不符合這個條件。限制和取締“小產(chǎn)權(quán)”房的規(guī)定是對農(nóng)民不合理的剝奪和限制，缺乏合理的基礎(chǔ)。因而在限制的過程中就會遇到阻力和反抗。第二，地權(quán)安排的有效性取決于傳統(tǒng)地權(quán)規(guī)則的適應(yīng)。其實在鄉(xiāng)土社會，這個問題是更清楚的。傳統(tǒng)的規(guī)則，你是不是違反了？事實上咱們現(xiàn)在的規(guī)定違反了過去的規(guī)定，甚至連集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定都沒有維護。傳統(tǒng)的規(guī)則必然隨時都在起自己的作用，成為正式產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生作用的依據(jù)和條件。

　　第八個問題：建立利益相容的機制

　　從法理上講，農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房和他出賣糧食、蔬菜是一個道理———市場交易。那為什么要限制呢？這背后有一個不同———農(nóng)民出售糧食、蔬菜是農(nóng)民和農(nóng)民競爭；
而農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房是農(nóng)民和開發(fā)商競爭。農(nóng)民的“小產(chǎn)權(quán)”房實際上是動了開發(fā)商的奶酪，而開發(fā)商的背后是政府，問題的關(guān)鍵就在這里。我想講的是改革的辦法。土地問題是一個整體的問題，那么政府之所以提出要對“小產(chǎn)權(quán)”房進行限制，一個非常重要的原因就是想要保護耕地。我認為，保護耕地的前提之下，應(yīng)放開“小產(chǎn)權(quán)”房的市場。實際上，目前政府的保護耕地政策是失敗的，它沒有達到利益相容，而是造成了許多利益矛盾。耕地問題上的一個利益沖突是中央政府和地方政府的沖突，沖突在土地的規(guī)劃和土地的計劃指標上；
另一個是地方政府和農(nóng)民的沖突，沖突在耕地上。按道理說土地保護是農(nóng)民最想做的事情，農(nóng)民也最有辦法保護。而現(xiàn)在是農(nóng)民不保護它，不光是因為“小產(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)村荒廢的土地有的是，為什么呢？因為農(nóng)民耕種糧食收益很低。農(nóng)民不保護，地方政府不保護，開發(fā)商更不保護，只有中央政府保護，但是又沒有辦法保護，最沒有辦法的人最要保護耕地，最有辦法的人卻不保護耕地，這樣的局面怎么去解決？就要想辦法使政策讓各方可以利益相容，有意愿去保護耕地。這是政策調(diào)整的很重要的方面。先找到糧產(chǎn)區(qū)集中的地方———黑龍江、吉林等地來保護，其他地方由地方政府去保護。不是現(xiàn)在這樣強硬的辦法，而是如何使種糧的收益達到平均收益的水平。怎么能夠使得種地能達到平均收益水平？需要建立一個耕地保護的基金。通過補貼、提高糧價來提高收益。而保護基金人人有份，因為人人都要吃糧。按照成本承擔和利益共享的原則來解決問題，不光是農(nóng)民要承擔，城市和發(fā)達地區(qū)，也要按照人口平均分擔一部分保護基金使其建立起來。這些問題都解決了，就有兩個辦法可以解決“小產(chǎn)權(quán)”房問題：一個是可以向購房者收取一定的土地使用費，作為集體的共同基金；
一個是國家對農(nóng)民和集體建房者要收取相應(yīng)的稅收，建立房產(chǎn)物業(yè)稅，把它留給地方。在這個基礎(chǔ)上，對現(xiàn)在的法律進行一些修改。

相關(guān)熱詞搜索：是一種 征地 變相 統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)