【摘要】古典官僚制理論認(rèn)為，官僚體制所體現(xiàn)的工具理性與價(jià)值理性的沖突是官僚體制自身不可超越的內(nèi)在困境。在新公共管理的視角下，官僚體制不但存在工具理性與價(jià)值理性的沖突，在工具理性的內(nèi)部也可能產(chǎn)生沖突，它所帶來(lái)的效率也只是一種相當(dāng)有限的機(jī)械效率。其內(nèi)在缺陷就是缺乏競(jìng)爭(zhēng)效率和創(chuàng)新機(jī)制，在政策制定和公共利益認(rèn)定上偏離了原定的目標(biāo)。

　　【關(guān)鍵詞】官僚體制；
新公共管理；
內(nèi)在缺陷

　　官僚體制(bureaucracy) 是指由馬克斯•韋伯和伍得羅•威爾遜等人所概括提煉出的，以法理權(quán)威為基礎(chǔ)，以等級(jí)結(jié)構(gòu)、非人格化、連續(xù)性和專業(yè)分工為基本特征的正規(guī)化政府組織形式，它在穩(wěn)定地指揮和控制現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮著重要的作用。工業(yè)革命以來(lái)，貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政事務(wù)的集中使西方國(guó)家普遍經(jīng)歷了一個(gè)政府管理全面官僚化的過(guò)程。官僚體制以其技術(shù)和效率優(yōu)勢(shì)橫掃一切傳統(tǒng)體制并在全球范圍內(nèi)蔓延開來(lái)，成為現(xiàn)代政府的典型特征。但是這種體制從其誕生之日起便內(nèi)在地埋藏了自身不可克服的缺陷。隨著政府管理官僚體制化的開展和深入，其外在的弊端也不斷顯露。為此，當(dāng)代世界各國(guó)幾乎都在進(jìn)行著一場(chǎng)非官僚體制化的改革與超越，從而構(gòu)成當(dāng)代行政改革的重要主題。力圖超越官僚體制的新公共管理運(yùn)動(dòng)就是從結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益認(rèn)定這四個(gè)方面來(lái)提出新的替代模式的。筆者認(rèn)為，在對(duì)官僚體制的改革和研究過(guò)程中，不少人都將注意力放在環(huán)境的改變對(duì)官僚體制的外在挑戰(zhàn)，而末將重心放在其內(nèi)在缺陷的探求上。因此，本文的目的，是在排除掉環(huán)境因素影響的前提下，以新公共管理的視角來(lái)分析理想的官僚體制模式的內(nèi)在缺陷，即在大力張揚(yáng)市場(chǎng)價(jià)值的大背景下，跳出官僚體制本身來(lái)對(duì)官僚體制內(nèi)在的缺陷做外在觀察。

　　古典官僚體制理論認(rèn)為，官僚體制之所以能在現(xiàn)代社會(huì)中得以長(zhǎng)足發(fā)展，其決定性的原因就在于它技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)超過(guò)了任何其他傳統(tǒng)的組織形式。這種效率和穩(wěn)定優(yōu)勢(shì)的來(lái)源則是官僚體制所體現(xiàn)和追求的以手段和程序的可計(jì)算性為特征的工具理性。但是，官僚體制的這種技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)恰恰又成了它的阿基里斯之踵，官僚體制的發(fā)展本身就隱藏著一種內(nèi)在的二律背反。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)手段和程序的工具理性的擴(kuò)展會(huì)與強(qiáng)調(diào)目的和結(jié)果的價(jià)值理性產(chǎn)生沖突。在馬克斯•韋伯看來(lái)，官僚體制在工具上的合理性與其價(jià)值上的非理性基本上是一種正相關(guān)關(guān)系，即工具理性程度越高，其在價(jià)值上的理性程度就越低[1 ]。因此官僚體制的這種內(nèi)在困境是其自身難以超越的，需要用代議民主制來(lái)對(duì)官僚體制實(shí)施外在的政治控制。

　　在新公共管理的視角下，古典官僚制理論對(duì)官僚體制的批判無(wú)疑是有價(jià)值的。但是，古典官僚制理論的這種批判還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)楣诺涔倭胖评碚撍�肯定的官僚體制的效率穩(wěn)定優(yōu)勢(shì)實(shí)際上是非常有限的。官僚體制效率的取得在組織結(jié)構(gòu)上是通過(guò)層級(jí)結(jié)構(gòu)，即通過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)控而減少“搭便車”和偷懶的現(xiàn)象，通過(guò)職責(zé)和權(quán)限的規(guī)定使公務(wù)得以分級(jí)辦理，在管理上則是通過(guò)對(duì)規(guī)則的服從來(lái)減少武斷，用文字的傳輸來(lái)實(shí)現(xiàn)精確的。

　　但是，通過(guò)等級(jí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)化管理和對(duì)規(guī)則的服從所帶來(lái)的組織管理效率還是一種機(jī)械效率，而機(jī)械效率是一種相當(dāng)有效的效率，推到了極端則只能是局部效率甚至是無(wú)效率。因?yàn)榈燃?jí)結(jié)構(gòu)的森嚴(yán)和對(duì)規(guī)章的嚴(yán)格服從會(huì)窒息官員的創(chuàng)造性；
用規(guī)章制度和上級(jí)的命令來(lái)取代個(gè)人的判斷，并把人與人之間的關(guān)系變成純粹事的關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致組織內(nèi)部人際關(guān)系松馳與冷漠；

等級(jí)鏈條拉長(zhǎng)還會(huì)帶來(lái)信息溝通的困難，使決策出現(xiàn)失誤或延誤時(shí)機(jī)。同時(shí)，在復(fù)雜的官僚體制整體中，總體效率是要以某些局部效率在某種情況下的犧牲來(lái)取得的，官僚體制專業(yè)化所帶來(lái)的局部效率的提高反而有可能在某些情況下?lián)p害整體效率。條塊分割式的專業(yè)化分工的發(fā)展，會(huì)導(dǎo)致部門的無(wú)休止擴(kuò)大，出現(xiàn)部門與部門的交叉與重疊，由此出現(xiàn)的溝通障礙和協(xié)調(diào)困難，必然會(huì)帶來(lái)整體效率的降低。

　　更為關(guān)鍵之處在于，官僚體制還是一種缺乏競(jìng)爭(zhēng)效率的制度安排，其管理技術(shù)也相當(dāng)落后。在官僚體制內(nèi)部，由于官員并不占有行政資源，在其住所與辦公地點(diǎn)分開的條件下，他是在為“公務(wù)”而不是為“私產(chǎn)”而從事其工作。官員報(bào)酬的取得是依據(jù)他在等級(jí)金字塔中所處的層級(jí)，而與其個(gè)人的勞動(dòng)補(bǔ)償和勞動(dòng)效率無(wú)關(guān)，或只有間接關(guān)系，或者甚至是負(fù)相關(guān)關(guān)系。勞動(dòng)和報(bào)酬的分離使得在官僚體制內(nèi)部因缺乏“內(nèi)部市場(chǎng)”而使官員缺乏一種追求效率提高的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和創(chuàng)新意識(shí)。而終身任職的人事機(jī)制又使得官員的報(bào)酬能旱澇保收，即使不思進(jìn)取任職年限的累積照樣會(huì)提高他的收入。這樣，內(nèi)在動(dòng)力的減弱又加上了一層外在的防護(hù)機(jī)制。

　　在管理技術(shù)上，官僚體制著重依賴的是對(duì)規(guī)則的服從，對(duì)程序的嚴(yán)格要求和對(duì)文字傳輸信息的嚴(yán)重依賴。但是，對(duì)規(guī)則的服從會(huì)帶來(lái)一切循常規(guī)而行的行為模式，致使官僚體制走向因循守舊，墨守陳規(guī)，對(duì)新生事物和復(fù)雜環(huán)境缺乏應(yīng)變，導(dǎo)致僵化保守和整齊劃一。這既不利于適應(yīng)新的環(huán)境，也不能滿足多樣化的社會(huì)需求。對(duì)程序的嚴(yán)格要求所帶來(lái)的是對(duì)公務(wù)的求全責(zé)備和對(duì)細(xì)節(jié)的過(guò)分苛求，在重大緊急和新的事物面前往往會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，阻塞行政事務(wù)的正常流道。對(duì)文書傳遞公務(wù)的嚴(yán)重依賴，會(huì)帶來(lái)文件數(shù)量的增多和文牘主義的盛行，將官僚體制淹沒(méi)于文山會(huì)海之中。在社會(huì)日益走向信息化的時(shí)代，文書傳遞相對(duì)于新的信息技術(shù)來(lái)說(shuō)已經(jīng)相當(dāng)落后。

　　在新公共管理視角下，官僚體制不是傳統(tǒng)官僚理論家所講的那樣是一種效率機(jī)制，其機(jī)械效率的內(nèi)在沖突、競(jìng)爭(zhēng)效率的缺乏和管理技術(shù)的落后都說(shuō)明官僚體制恰恰是一種缺乏效率的制度安排。因此，就有必要通過(guò)等級(jí)結(jié)構(gòu)的破除、市場(chǎng)機(jī)制的引進(jìn)和管理技術(shù)的提高來(lái)消除和超越傳統(tǒng)的官僚體制。這就引出了新公共管理在第二個(gè)層面上對(duì)傳統(tǒng)官僚體制的批判，即傳統(tǒng)官僚理論家為克服官僚體制的異化而設(shè)計(jì)的對(duì)官僚體制的控制制度也沒(méi)有達(dá)到本來(lái)的目的，必須設(shè)計(jì)出新的模式來(lái)從第二層面對(duì)官僚體制進(jìn)行弱化。這一層面的分析則主要通過(guò)政策制定模式和公共利益的認(rèn)定兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。

　　在傳統(tǒng)官僚體制理論的體制設(shè)計(jì)中，體現(xiàn)效率的官僚體制是一個(gè)中性機(jī)構(gòu)，在政策領(lǐng)域?qū)Ｋ菊�策的�?zhí)行；

而政策的制定則由高居于官僚體制之上的代議民主體制來(lái)實(shí)行。這就是經(jīng)典的政治——行政二分法。準(zhǔn)確地說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)的官僚體制其實(shí)是一種代議民主官僚制。在新公共管理的視角下，這種體制并不是一種有效的體制。因?yàn)樵谶@種體制下，官僚行政部門的委托——代理關(guān)系具有雙邊壟斷的性質(zhì)，即官僚行政機(jī)構(gòu)是提供公共物品的唯一單位，形成賣方壟斷；

代議機(jī)構(gòu)代表全體投票人作為買方壟斷，是官僚行政機(jī)構(gòu)獲得撥款的唯一來(lái)源[2 ]。這種設(shè)計(jì)的本意是要通過(guò)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)實(shí)施控制來(lái)使官僚行政機(jī)構(gòu)忠實(shí)地執(zhí)行政策，但事實(shí)恰恰相反。因?yàn)楣倭判姓�機(jī)構(gòu)的信息優(yōu)勢(shì)使其對(duì)代議機(jī)構(gòu)的情況一清二楚，而公共產(chǎn)品的難以測(cè)度和代議機(jī)構(gòu)的信息缺乏卻使其難以真正對(duì)官僚行政機(jī)構(gòu)實(shí)施有效控制。同時(shí)，行政事務(wù)的復(fù)雜化所帶來(lái)的專業(yè)化和常任文官在任期、專業(yè)、信息、時(shí)間和數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)，也使政務(wù)官對(duì)文官的控制越來(lái)越艱難。而如果進(jìn)一步加劇控制又會(huì)影響政策執(zhí)行的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行效率。這就使得官僚行政機(jī)構(gòu)事實(shí)上掌握了政策的制定權(quán)，官僚行政機(jī)構(gòu)越來(lái)越多地參與了政策制定過(guò)程，其意志和信仰滲入政策制定階段的成分增多，甚至達(dá)到可以抵制、阻撓政策制定的地步。由此也就表明，由傳統(tǒng)官僚制理論家所研究設(shè)計(jì)的一套試圖彌補(bǔ)官僚體制缺陷的體制不是一種成功的設(shè)計(jì)，這種體制的運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)越來(lái)越偏離原來(lái)的方向，必須及時(shí)予以糾正。

　　在公共利益的認(rèn)定上，官僚體制對(duì)公共產(chǎn)品的提供體現(xiàn)出的是不可選擇性和高投入的特征。不可選擇性意味著官僚體制對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)只存在一種強(qiáng)制性的集體選擇，而不是自愿性的社會(huì)選擇和個(gè)人選擇或?qū)θ�者的�?quán)衡。官僚體制對(duì)公共利益的認(rèn)定是通過(guò)政治行政規(guī)則和相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為尺度，通過(guò)壟斷性的官僚行政機(jī)構(gòu)來(lái)提供給社會(huì)和個(gè)人的。公共利益的實(shí)現(xiàn)程度則取決于官員的執(zhí)行效率。公眾對(duì)于公共產(chǎn)品也只能被動(dòng)接受而不能參與選擇或者權(quán)衡是否接受。高投入則意味著把官僚體制假定為一架高效率運(yùn)轉(zhuǎn)的精密機(jī)器，只要你給它喂進(jìn)足夠多的原料，專業(yè)的流程就會(huì)自動(dòng)生產(chǎn)出大規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品。但是，官僚體制的壟斷經(jīng)營(yíng)使其在本身就缺乏內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)又免除了外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而降低了公共產(chǎn)品的服務(wù)效率和質(zhì)量，使其所提供的公共產(chǎn)品并不一定真正為社會(huì)所需。又由于官僚體制的這種產(chǎn)出是一種非市場(chǎng)產(chǎn)出，公共機(jī)構(gòu)目標(biāo)的多元性和富于彈性，以及產(chǎn)出和效果之間的滯后性，使得其產(chǎn)品極為難以測(cè)定和量度[3 ]。官僚機(jī)構(gòu)產(chǎn)品的壟斷性特征使其難以真正擔(dān)當(dāng)高效率地提供公眾所需的公共產(chǎn)品這種責(zé)任。而強(qiáng)制性的輸出又使得公眾難以抵制這種自己并不一定需要的產(chǎn)品。

　　對(duì)官僚體制的高投入并不一定帶來(lái)高效率的產(chǎn)出，這一點(diǎn)已由前述的官僚體制的效率缺陷所證明。但是，即使這一體制能帶來(lái)高效率的產(chǎn)出，其結(jié)果也并不一定就能體現(xiàn)和滿足公眾的真正利益需要。因?yàn)楣倭朋w制生產(chǎn)出的是大規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，而公眾的需求卻是多種多樣的。把公眾當(dāng)作管制而不是服務(wù)的對(duì)象，使公眾的愿望和需求很難真正輸入官僚體制。在公眾毫無(wú)選擇的條件下，這既抑制了公眾的自由，又造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)。

　　在新公共管理視角的第二個(gè)層面上，官僚體制的政策制定模式和公共利益認(rèn)定方式都有著嚴(yán)重的缺陷，二者都陷入了自身難以超越的二難困境。超越這一體制的出路同樣在于對(duì)傳統(tǒng)體制的重新審視并引入新的活動(dòng)機(jī)制。在政策制定模式上，新公共管理運(yùn)動(dòng)一方面接受政策制定與執(zhí)行分離原則，意使官僚體制的政策制定、戰(zhàn)略分析功能和日常管理、服務(wù)功能專一化而“雙向加強(qiáng)”；

另一方面又要求文官系統(tǒng)更多地參與決策、介入政策制定[4 ]。在公共利益認(rèn)定上，新公共管理運(yùn)動(dòng)在強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出分析的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)要引入新的機(jī)制，采用多種競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制和社會(huì)化服務(wù)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)由單一選擇到多樣化選擇的轉(zhuǎn)變，以真正實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品服務(wù)的顧客取向。

　　參考文獻(xiàn):

　　[1]王威海.韋伯: 擺脫現(xiàn)代社會(huì)的兩難困境[M ]1 沈陽(yáng): 遼寧出版社, 1999.24

　　[2]樊綱.市場(chǎng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)效率[M ]1 上海: 上海三聯(lián)書店, 上海人民出版社, 1995.169

　　[3] (美) 查爾斯•沃爾夫.市場(chǎng)或政府—— 權(quán)衡兩種不完善的選擇[M ] 1 北京: 中國(guó)發(fā)展出版社,1994.4-26

　　[4]國(guó)家行政學(xué)院國(guó)際合作交流部.西方國(guó)家行政改革述評(píng)[C ]1 北京: 國(guó)家行政學(xué)院出版社, 1998.序151

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